La potestad sancionadora

La Potestad sancionadora
de la Administración y el
procedimiento administrativo
sancionador. Nueva regulación y
última jurisprudencia.
José Manuel Rodríguez Muñoz

El Derecho administrativo
sancionador
• Manifestación prístina del Ius puniendi del Estado
• La admon sirve con objetividad los intereses generales (art.
103.1 CE)
• Estado detenta el monopolio de la violencia, el Derecho
consiste en regular dicho monopolio (Exposición de motivos
del CP de 1995)
• El ius puniendi es un continuum en el que la respuesta
legislativa oscila entre la sanción administrativa y la penal en
función de el reproche que merezca la vulneración de la
conducta típica y del bien jurídico lesionado.
• Tanto el Derecho administrativo sancionador como el Derecho
penal se aplican a personas físicas como jurídicas desde la
reforma penal de 2010.
2

• García de Enterría la ha definido como1: “un mal
inflingido por la Administración al administrado
como consecuencia de una conducta ilegal”.
• Bermejo Vera la ha calificado como: “una resolución
administrativa de gravamen que disminuye o debilita
–incluso elimina– algún espacio de la esfera jurídica
de los particulares, bien porque se le priva de un
derecho, bien porque se le impone un deber u
obligación, siempre como consecuencia de la
generación de una responsabilidad derivada de la
actitud de los mismos”.
3

Regulación normativa
•La Constitución
• Hasta Octubre de 2016
• La Ley 30/1992 LRJPAC
• El RD 1398/1993 Reglamento para el ejercicio de la potestad
sancionadora
• Desde el 3 de Octubre de 2016
• Ley 40/2015:Potestad sancionadora
• Ley 39/2015: Procedimiento sancionador
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Aspecto negativo de la
regulación:
• Régimen legal separado :
• Los principio de la potestad sancionadora
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público
• Tít. Preliminar, Capítulo III, arts. 25 a 31
• Procedimiento sancionador
• Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas.
• DEJA DE EXISTIR UN PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
COMÚN, QUE PASA A SER UN PROCEDIMIENTO COMÚN CON
ESPECIALIDADES (¡!) 5

Leyes metralla:
Título competencial Ley 39/2015
• Disposición final primera. 1. Esta Ley se aprueba al amparo de lo
dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española,
que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia
en materia de procedimiento administrativo común y sistema de
responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
Título competencial Ley 40/2015
• Disposición final decimocuarta.
• 1. Esta Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el
artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española que atribuye al
Estado competencia exclusiva sobre las bases régimen jurídico de
las Administraciones Públicas, así como al amparo de lo previsto
en el artículo 149.1.13.ª, relativo a las bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica, y del
artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda Pública general.
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Efectos en la normativa autonómica
• Se deroga el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que
se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la
Potestad Sancionadora. Disp. Derog. Única 2. e) Ley 39/2015,
elevando su contenido al rango de Ley.
• Efecto de la mayor amplitud del carácter básico de la norma:
• Desplazamiento (inaplicación, nunca derogación), de la norma
autonómica con rango legal o reglamentaria incompatible con la
nueva norma básica estatal. (Efecto preemption)
• El Decreto autonómico 9/1994 de procedimiento sancionador hay
que entenderlo inaplicable en lo que se oponga a la Ley 39/2015.
• IGUALMENTE HAY QUE ENTENDER INAPLICABLES (DESPLAZADOS)
AQUELLOS PRECEPTOS LEGALES O REGLAMENTARIOS DE LAS
CCAA EN NORMAS GENERALES (LEY DEL GOBIERNO), QUE
CONTRADIGAN O SE OPONGAN A LO DISPUESTO EN LAS NUEVAS
LEYES.
7

Téngase en cuenta que, como
hasta ahora….
• Los procedimientos sancionadores, y su sujeción a la potestad
sancionadora, serán de ejecución autonómica bajo normas
estatales cuando la Comunidad Autónoma tenga la
competencia en materia de ejecución.
• STC 100/1991, de 13 de mayo:
• "(...) ostentando la Comunidad Autónoma (…)
competencias de ejecución en (…), debe
reconocerse a sus órganos autonómicos la
facultad de imponer sanciones a las infracciones
cometidas en esta materia, aplicando la
normativa estatal, con rango legal o, en su caso,
reglamentario, que se dicte".
8

Referencias constitucionales
El Artículo 25
• Incorpora el tradicional principio de legalidad en materia penal,
extendiéndolo expresamente al ordenamiento sancionador
administrativo
• Fundamenta los principios básicos del Derecho Administrativo
Sancionador > Reserva de ley = tipicidad e irretroactividad
El artículo 24.2
• Consagra como derecho fundamental determinados principios
básicos del proceso penal
• Presunción de inocencia, derecho a la audiencia
• Equivalencia entre penas y sanciones administrativas
10

Eficaciadelosppios.penalesalapotestadsancionadoradela
administración
• STC 70/2008, de 23 de junio, FJ 4.
• “[E]ste Tribunal ha venido [estableciendo] desde la STC 18/1981, de 8 de junio (FJ 2), hasta hoy,
por todas STC 243/2007, de 10 de diciembre, la aplicabilidad a las sanciones administrativas de
los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE, y también hemos proyectado sobre las
actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías
procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE; no mediante su aplicación literal, sino en la medida
necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la
seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 CE.
• Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar
procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que
asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un
amplio abanico de garantías del art. 24.2 CE. Sin ánimo de exhaustividad, cabe citar
el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la
asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado
de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos
imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la
prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración,
con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de
derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el
derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se
deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba
(por todas, SSTC 7/1998, de 13/1, FJ 5, y 272/2006, de 25 de septiembre, FJ 2)”
11

Principios que rigen la
potestad sancionadora
• Legalidad
• Irretroactividad
• Tipicidad
• Proporcionalidad
• Responsabilidad
• Prescripción
12

Ámbito de aplicación de esos
principios (Art. 25 Ley 40/2015)
• Materias de competencia exclusiva del Estado
• Materias de competencia de las Comunidades
Autónomas
• Materias de competencia de las EE.LL.
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Ámbito de aplicación de esos
principios, novedades (Art. 25)
• 3. Las disposiciones de este Capítulo (OJO, SOLO LOS
PRINCIPIOS DE LA POTESTAD) serán extensivas al ejercicio por
las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria
respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la
naturaleza jurídica de la relación de empleo.
• 4. Las disposiciones de este capítulo NO serán de aplicación al
ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad
sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por
relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector
público o por la legislación patrimonial de las
Administraciones Públicas. 14

Aplicacióndelosppios.dela potestadsancionadora
deoficio,aunquenoseanalegadosporlaspartes
• (STS de 9 de junio de 2009 –RC 6288/2006-).
• La peculiaridad de las normas sancionadoras determina que los Tribunales
en sus decisiones deban necesariamente realizar una interpretación acorde
con los principios de esta naturaleza entre los que se encuentra, sin duda,
el aludido que determina que deba acudirse a la norma más favorable. De
forma que, en principio, puede no existir vulneración de las garantías
procesales cuando el Juez o Tribunal decide o adecua su pronunciamiento a
los principios de orden sancionador, aun cuando no fueran formal y
expresamente invocados, por ser consecuencia inescindible y necesaria de
la naturaleza de la cuestión debatida en el proceso.
• Más concretamente, no se advierte la lesión de las garantías del proceso
porque la decisión judicial se sustente en la aplicación de oficio de
principios sancionadores en cuanto manifestación del principio de
legalidad ineludible al derivar de un mandato constitucional.

Principio de Legalidad (I)
• SE TRATA NO DE UN MERO SOMETIMIENTO A LA
LEY (ART. 9 CE), SINO DE UNA VERDADERA
RESERVA DE LEY EX ART. 25.
• Antiguo Artículo 127 Ley 30/1992
• La potestad sancionadora de las AAPP está
reconocida por la Constitución
• Se ejerce cuando haya sido expresamente
reconocida por una norma con rango de Ley
• Se aplica siguiendo el procedimiento previsto
para su ejercicio cuando se trate de entidades
locales
• Se aplica el título XI de la Ley 7/1985 -
Reguladora de las Bases del Régimen Local
16

Principio de Legalidad (II)
• El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde:
•A los órganos administrativos
•Que la tengan expresamente
atribuida, por disposición de
rango legal o reglamentario
17

El principio de legalidad en la
jurisprudencia
• No cabe ni el tipo en blanco en remisión plena al reglamento,
ni la utilización de conceptos jurídicos indeterminados
incabarabes: ejp. La “paz social”.
• STC 305/93 de 25-10
• "... para que sea aceptable, a la luz del art. 25 CE, esa
utilización (de los conceptos jurídicos indeterminados), será
necesario que <<la concreción del citado concepto sea
razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos
o de experiencia, de tal forma que permitan prever con
suficiente seguridad la naturaleza y las características
esenciales de las conductas constitutivas de la infracción
tipificada >> (STC 69/89 y 116/93).
18

NO se viola cuando la norma
reglamentaria es preconstitucional
• No cabe exigir esa reserva de ley de manera retroactiva, para
anular disposiciones reguladoras de materias o situaciones
respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el
Derecho anterior a la CE (STC 11/81)".
• STC 177/92 ... la pervivencia de normas reglamentarias
sancionadoras preconstitucionales tiene como importante
límite la imposibilidad de que con posterioridad a la CE se
actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria,
puesto que con ello no se respetaría el sistema de producción
jurídica impuesto ahora por la CE.
19

Límite a la potestad
reglamentaria
• STC 45/94, de 15-2
• "... la conducta típica es introducida por primera vez en el
ordenamiento jurídico para los motoristas, mediante el R.D.
1467/81 sin respaldo del legislador, cuando sólo a él, en tanto
que representante legítimo de los ciudadanos corresponde
determinar los ámbitos de libertad de los mismos. [...] resulta
evidente que la norma reglamentaria posconstitucional innova
el sistema de infracciones preestablecido en cuanto no se
limita a reproducir las ya existentes, sino que define por vez
primera un nuevo ilícito administrativo sin una norma legal
que le habilite para ello. [...] la norma reglamentaria
sancionadora ... introduce una nueva infracción para los
supuestos de conducción de motocicletas que no puede
considerarse subsumida en ninguna otra norma anterior con
rango de ley y en este sentido resulta contraria al art. 25.1
CE." (F.J. 4º).
20

Colaboración del reglamento
en la tipificación legal
• "... no se produce una vulneración de las disposiciones del art.
25 CE si se dictan normas reglamentarias sancionadoras que
representen un mero complemento o desarrollo de normas,
aun sin rango legal, válidamente existentes (STC 42/87 y
83/84)
• no cabe dudar de la constitucionalidad de la norma
reglamentaria sancionatoria posterior a la CE que << se limita,
sin innovar el sistema de infracciones y sanciones en vigor, a
aplicar ese sistema preestablecido al objeto particularizado de
su propia regulación material >> (STC 42/87)".
21

Principio de Irretroactividad
• Antiguo artículo 128 Ley 30/1992
• Art. 26 de la Ley 40/2015
• Se aplican las disposiciones sancionadoras vigentes
en el momento de producirse los hechos que
constituyan infracción administrativa
• Las disposiciones sancionadoras producen efecto
retroactivo en cuanto favorezcan al presunto
infractor
• tanto en lo referido a la tipificación de la infracción
como a la sanción y a sus plazos de prescripción,
incluso respecto de las sanciones pendientes de
cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.
22

Jurisprudencia:
• STC 26/94 de 27-1
• “el mandato contenido en la Ley se cumplió plenamente al dictarse
la Orden Autonómica 199-7-85 [...]. Pero es claro que esta
disposición sancionadora del año 1985 no puede ser aplicada
retroactivamente (art. 9.3 C) a hechos ocurridos en el año 1983
• En este caso la remisión expresa se ha hecho a una norma
reglamentaria posterior al hecho, sin que la <<costumbre del
lugar>> pueda servir para cumplir con las exigencias de
predeterminación normativa de la conducta ya que, aunque la
costumbre sea fuente de Derecho privado (art. 9.3 CC) no puede
nunca integrar una norma sancionadora, pues el constituyente al
utilizar el término << legislación vigente >> del art. 25.1 y de acuerdo
con la primigenia función política del principio de legalidad, tan sólo
ha legitimado a las Cortes Generales para predeterminar las
conductas antijurídicas que deban hacerse acreedoras de
cualesquiera manifestaciones del ius puniendi del Estado ..." (FJ 5º)
23

Principio de retroactividad de las
normas sancionadoras mas
favorables
• STS de 4 de febrero de 2011, Rec. casación 425/2007
• De acuerdo con el artículo 128.2 de la ley 30/1992, de 28 de noviembre,
las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto
favorezcan al presunto infractor.
• Esta Sala ha señalado en sentencias de 24 de enero de 2006 (recurso
419/2002), 31 de enero de 2007 (recurso 8873/2003) y 13 de febrero de
2008 (recurso 2110/2004), que el principio de retroactividad de las
normas administrativas sancionadoras obliga a aplicar
retroactivamente dichas normas en todo aquello que pudiera ser más
beneficioso para el presunto infractor, y “…tal aplicación debe llevarse
a cabo en cualquier instancia administrativa o judicial donde se
encuentre pendiente de enjuiciamiento o ejecución una resolución
sancionadora, ya que no tendría sentido confirmar judicialmente la
legalidad de una resolución administrativa, según la normativa vigente
cuando fue dictada, para que la Administración proceda a dictar
seguidamente otra que aplique retroactivamente la nueva norma
sancionadora más favorable, resolución esta última que podría ser
objeto de un nuevo recurso judicial.”

Principio de Tipicidad (I)
• Anterior artículo 129 Ley 30/1992
• Actual art. 27 Ley 40/2015
• Infracciones
• Sólo constituyen infracciones administrativas, las
vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas
como tales infracciones por una Ley
• sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración
Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
• Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en
leves, graves y muy graves
• Sanciones
• Por la comisión de infracciones administrativas sólo
podrán imponerse sanciones delimitadas por la Ley
25

Principio de Tipicidad (II)
• Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir
especificaciones o graduaciones a las infracciones:
• Que contribuyan a la más correcta identificación de las
conductas
• Que contribuyan a la más precisa determinación de las
sanciones
• Pero que no constituyen nuevas infracciones o sanciones y no
altere la naturaleza o límites de las que la Ley contempla
• Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán
susceptibles de aplicación analógica
26

Principio de tipicidad
• Impone la sujeción estricta de los órganos sancionadores a
los términos literales de la norma que describe la infracción y
señala la sanción correspondiente, impidiendo la sanción por
comportamientos no previstos en la norma pero similares a
los que allí se contemplan [STS, Sala 3ª, Sección 7ª, 21 de
enero de 2009 (RC 1758/2007)]:
• Solo a través de una interpretación extensiva y que desborda
los límites de la literalidad del último de los preceptos
tipificadores citados, puede llegarse al establecimiento de las
sanciones en este hecho segundo, en la forma en que lo
efectuó la Administración. Lo que en conclusión supone que se
había infringido el principio de tipicidad, incluido en el de
legalidad del art. 25.1 de la Constitución». (FD 5º)

Título XI de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, RBRL
• Se añade por el art. 1.4 de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre
• Artículo 139. Tipificación de infracciones y sanciones en
determinadas materias.
• Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia
de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos,
infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes
locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica,
establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones
por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o
limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas,
de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos
siguientes.
28

Principio de Responsabilidad (I)
• Regulado en el antiguo Artículo 130 de la Ley 30/1992
• Sólo podrán ser sancionadas las personas físicas y jurídicas
que resulten responsables de hechos constitutivos de
sanción
• En caso de dos o más sancionados:
• Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento
de las obligaciones impuestas
• Las responsabilidades que se deriven del procedimiento sancionador,
serán compatibles:
• Con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el
mismo a su estado originario
• Con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser
determinados por el órgano competente
• Este caso se debe comunicarse al infractor
• Quedando expedita la vía judicial correspondiente
29

Principio de Responsabilidad (II)
• Responsabilidades administrativas en la ley 40/2015
Art. 28
• Se afirma que sólo se será responsable de las infracciones adm
inistrativas «a título de dolo o culpa» —suprimiéndose la
anterior referencia a la responsabilidad «aun a título de simple
inobservancia» (art. 28.1).
• Se prevé la posibilidad de que resulten responsables de las
infracciones, «cuando una Ley les reconozca capacidad de
obrar, los grupos de afecta- dos, las uniones y entidades sin
personalidad jurídica y los patrimonios independientes o
autónomos» (art. 28.1).
• Se establece, de forma imperativa, que la reposición de la
situación alterada por el infractor y la indemnización de los
daños y perjuicios «será determinada por el órgano al que
corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora» (art.
28.2). 30

Principio de Responsabilidad (III)
• Se incluye la previsión de que de no satisfacerse la
indemnización en el plazo que al efecto se determine en función
de su cuantía, se procederá a su ejecución forzosa mediante el
sistema de apremio sobre el patrimonio (art. 28.2).
• Si bien se mantiene la regla de la responsabilidad solidaria por
las infracciones cuando el cumplimiento de una obligación legal
corresponda a varias personas conjuntamente, se matiza que
«cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se
individualizará en la resolución en función del grado de
participación de cada responsable» (art. 28.3).
• Se da nueva redacción, más amplia, a la posibilidad de que las
leyes establezcan la responsabilidad por infracciones de otro,
previéndose (art. 28.4) dos supuestos:
• a) tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir
la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen
sujetos a una relación de dependencia o vinculación;
• b) prever los supuestos en que determinadas personas responderán del
pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan
o estén vinculadas.
31

Responsabilidad en la
jurisprudencia
• STS 27-6-95
• "Como exigencia derivada del art. 25.1 C, nadie puede ser condenado o
sancionado sino por hechos que le puedas ser imputados a título de dolo o
culpa -principio de culpabilidad-, y por ello, no es aceptable la imputación
genérica que en el art. 46.1 R.D. 877/87 (Reglamento de máquinas
recreativas y de azar) se hace de una responsabilidad solidaria en las
infracciones por incumplimiento de los requisitos que han de reunir las
máquinas, al margen de toda consideración sobre quién sea el autor de la
infracción sancionable, dado que la responsabilidad solidaria, como forma
eficaz de garantizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales o
extracontractuales, no puede trascender al ámbito del derecho
sancionador porque no se compadece con el fundamento del sistema
punitivo, según el cual cada uno responde exclusivamente de sus propios
actos, sin que quepa, en aras de una más eficaz tutela de los intereses
públicos, establecer responsabilidad punitiva solidaria por actos ajenos..."
• "... en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la
conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea
culpables, esto es, consecuencia de una acción u omisión imputable a su
autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable".
32

• STS 31-10-94.
• "Las entidades bancarias y crediticias son responsables
administrativamente por la negligencia de sus empleados en el uso
de las medidas de seguridad obligatoriamente instaladas en
cumplimiento de las disposiciones vigentes, salvo cuando tal
proceder no es consecuencia de desatención, sino de circunstancias
o situaciones de riesgo personal grave par los propios empleados o
terceras personas, sin que ello comporte una preterición del
principio de culpabilidad, que indudablemente rige en materia
sancionadora, ni un olvido del de personalidad en la sanción -
responsabilidad por hechos propios-, sino una acomodación de
estos principios a la efectividad de una deber legal, el exacto
cumplimiento de unas medidas de seguridad impuestas a unas
empresas para prevenir la comisión de actos delictivos... (Cfr. STS 25-
5-9-92, 21-9-92 y 3-5-93)".
33

El principio de culpabilidad no impide que el Derecho Administrativo
admita la responsabilidad directa de las personas jurídicas en la medida
en que aquellas tienen la capacidad de infringir las normas a las que se
encuentran sometidas.
• STS, Sala 3ª, Sección 7ª, 22/05/2015, RC 95/2014, Afirma la Sala que
• « (…) En el caso de infracciones administrativas cometidas por
personas jurídicas no se suprime el elemento subjetivo de la culpa
pero el mismo se debe aplicar de forma distinta a como se hace
respecto de las personas físicas. Recuerda el Auto del Tribunal
Constitucional 193/2007, de 26 de marzo, que esa construcción
distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona
jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que
responden las personas jurídicas. Falta en ellas el elemento volitivo en
sentido estricto pero no la capacidad de infringir las normas a las que
están sometidas.
• Esa capacidad de infracción conduce a la reprochabilidad directa que
deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y de la
necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz. Así se ha
afirmado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la
capital STC 246/1991 de 19 de diciembre. La responsabilidad a efectos
sancionadores de las personas jurídicas existe sin que por ello
abandone el Alto Tribunal el elemento de la culpa, necesario en
nuestro Estado de Derecho. (…)» (FD 8º)
34

Principio de culpabilidad
• STS de 23 de octubre de 2010, Rec. casación 1067/2006
• siguiendo la sentencia de 23 de enero de 1998, que "aunque la
culpabilidad de la conducta debe también ser objeto de prueba, debe
considerarse en orden a la asunción de la correspondiente carga, que
ordinariamente los elementos volitivos y cognoscitivos necesarios para
apreciar aquélla forman parte de la conducta típica probada, y que su
exclusión requiere que se acredite la ausencia de tales elementos, o en
su vertiente normativa, que se ha empleado la diligencia que era
exigible por quien aduce su inexistencia; no basta, en suma, para la
exculpación frente a un comportamiento típicamente antijurídico la
invocación de la ausencia de culpa".
• Solo añadir que al existir en el caso de autos " un deber específico de
vigilancia la culpa se interpreta por el simple incumplimiento del deber
de vigilancia, sin que sea necesaria ninguna mayor acreditación a la
hora de valorar si se ha producido la trasgresión del deber de guardar
silencio" (Sentencia de 9 de octubre de 2009 -recurso de casación
5285/2005-)”.

Principio de confianza legítima
como excusa de culpabilidad
• STS de 27 de enero de 2009, Rec. casación 9722/2004
• se alega la infracción del art. 3.1 in fine de la Ley 30/92, que
proclama el principio de confianza legítima, al no haber apreciado la
sentencia de instancia la relevancia a efectos sancionadores del
informe del Abogado del Estado, cuyas conclusiones acató y siguió la
parte,
• dicho principio es el desarrollo por la Administración de una
actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los
ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, de
manera que su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la
buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y
defraudar las legítimas expectativas de los mismos (ss. 15-4-2008,
que cita las de 20-5-2004 y 24-11-2004, entre otras),

No hay culpa in vigilando por
interferencia en el curso de la acción
por tercero
• STS de 9 de diciembre de 2010 (RUD 35/2009)
• En definitiva, no cabe duda de que en virtud de los
principios de presunción de inocencia y de culpabilidad, es
correcta la doctrina sentada en la Sentencia de contraste,
en la que se exime de responsabilidad al propietario que
por razones ajenas a su actuación diligente (robo
denunciado), no mantiene la posesión de reses que, una vez
recuperadas, se comprueba que han sufrido algún tipo de
manipulación de los crotales.

Principio de Proporcionalidad (I)
• Anterior artículo 131 de la Ley 30/1992
• Las sanciones administrativas
no pueden implicar privación de libertad
• Las sanciones pecuniarias:
• Deberán prever que la comisión de las infracciones no resulte más
beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas
• Se deberá guardar la adecuación entre la gravedad del hecho y la
sanción aplicada
• Criterios para la graduación de la sanción (dosimetría punitiva):
• Existencia de intencionalidad o reiteración
• Naturaleza de los perjuicios causados
• Reincidencia, por comisión en el término de 1 año de más de una
infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado
por resolución firme
38

Principio de Proporcionalidad (II)
• Actual art. 29 de la Ley 40/2015
• En los criterios a los que debe atenderse
especialmente para la graduación de la sanción (art.
29.3), destaca la sustitución de la «reiteración» por
la «continuidad o persistencia en la conducta
infractora».
• Se precisa que, para que exista reincidencia, es
necesario que la infracción anterior «haya sido
declarada por sanción firme en vía administrativa».
• Con lo que se aclara la diferencia entre este supuesto
y el de reincidencia, en la línea señalada por la
jurisprudencia
39

Reincidencia aplicable desde la
firmeza en vía adva. de la sanción.
• (STS de 30 de septiembre de 2011 –RC 566/2009-).
• para que pueda aplicarse la circunstancia de reincidencia
para una calificación más grave de la conducta sancionable o
para la agravación de la sanción prevista en la norma
sancionadora, sólo será necesaria la firmeza en vía
jurisdiccional del acto sancionador previo cuando
explícitamente sea exigida por la norma, pero no cuando se
exija genéricamente la firmeza de la resolución
administrativa, como ocurre en el (…) caso enjuiciado en
este proceso. En estos supuestos bastará, por ende, la
firmeza en vía administrativa de la resolución sancionatoria,
determinante de la ejecutividad del acto decisorio”

Principio de Proporcionalidad (III)
• Se posibilita la imposición de la sanción en su grado
inferior solo cuando
se justifique en atención al principio de proporcionalidad
«la debida adecuación de la sanción que deba aplicarse
con la gravedad del hecho constitutivo de infracción» y a
las circunstancias concurrentes.
• Se establece, con carácter general, el criterio para
resolver el concurso medial de infracciones
administrativas (hasta ahora contenido en el Real
Decreto sin carácter de legislación básica): «Cuando de
la comisión de una infracción derive necesariamente la
comisión de otra u otras, se deberá imponer únicamente
la sanción correspondiente a la infracción más grave
cometida» (art. 29.5).
• Se incluye también la definición de infracción
continuada: «Será sancionable, como infracción
continuada, la realización de una pluralidad de acciones
u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes
preceptos administrativos, en ejecución de un plan
preconcebido o aprovechando idéntica ocasión» (art.
29.6).
41

Canon de proporcionalidad
constitucional
• Para integrar el juicio de proporcionalidad exigible, es necesario
constatar si cumple los siguientes tres requisitos o condiciones:
(STC 55/1996 FJ 5)
• 1.- si tal medida era susceptible de conseguir el objetivo propuesto
• IDONEIDAD
• 2.- si, además, era necesaria en el sentido de que no existía otra
medida más moderada para la consecución de tal propósito con
igual eficacia; y,
• NECESIDAD
• 3.- finalmente, si la misma era proporcionada, en sentido estricto, es
decir, ponderada o equilibrada por derivarse de ella más beneficios
o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o
valores en conflicto.”
• PONDERACIÓN DE COSTE BENEFICIO

Principio de proporcionalidad
• Exige la ponderación de las circunstancias concurrentes a la hora
de escoger la concreta sanción de entre las previstas en el tipo
[STS, Sala 3ª, Sección 7ª, 21 de enero de 2009 (RC 1758/2007)]:
• « (…) Ciertamente, la Resolución se refiere, al graduar la sanción, a
la independencia e imparcialidad, pero, por un lado, no son las
únicas circunstancias que se tienen en cuenta para efectuar la
graduación de la sanción -se aprecian también la intencionalidad y la
reiteración-, y por otro lado, lo que se está valorando al graduar la
sanción es el grado de afectación de los valores de independencia e
imparcialidad en la función pública notarial, ya que para la infracción
basta cualquier afectación de estos valores, pero las distintas
conductas pueden afectarlos más o menos, y este grado de
afectación es lo que se pondera al graduar la sanción.

Graduación de las sanciones
• La Administración posee un margen de apreciación para determinar la
cuantía de una sanción, atendiendo a sus criterios específicos de
graduación.
STS de 8 de marzo de 2012 (RC 3227/2009) En este mismo sentido STS de 8 de
marzo de 2012 (RC 1589/2009).
• “En este sentido, cabe recordar que, conforme a la reiterada y consolidada
doctrina jurisprudencial de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 8 de junio
de 2010 (RC 4216/2007), el Tribunal de Defensa de la Competencia ostenta
un margen de apreciación en la determinación de la cuantía de las
sanciones, atendiendo a los criterios específicos de graduación de la sanción
• de modo que la sanción sea acorde con la naturaleza propia de la infracción,
considerando las repercusiones concretas en el mercado y la dimensión
geográfica del mercado, la duración de la conducta, la intencionalidad en la
comisión del hecho infractor y la reincidencia en la comisión de
infracciones, así como la capacidad económica del sujeto responsable de la
infracción para infringir daños a los competidores y los perjuicios causados a
los consumidores”.

Principio de Prescripción (I)
• Antiguo Artículo 132 de la Ley 30/1992
• Las infracciones y sanciones prescriben según lo
dispuesto en las leyes
• Prescripción de las infracciones
• Muy graves prescribirán a los 3 años
• Graves a los 2 años
• Leves a los 6 meses
• El plazo Comenzará a contarse desde el día en que la
infracción se hubiera cometido
45

Principio de Prescripción (II)
• Prescripción de las sanciones impuestas
• Por faltas muy graves a los 3 años
• Por faltas graves a los 2 años
• Por faltas leves 1 año
• El plazo comenzará a contarse desde el día
siguiente a aquel en que adquiera firmeza la
resolución por la que se impone la sanción
46

Principio de Prescripción
(III)
Actual Art. 30 de la Ley 40/2015
• En el cómputo del plazo de prescripción, se precisa que
«en el caso de infracciones continuadas o
permanentes, el plazo comenzará a correr
desde que finalizó la conducta infractora»
(art. 30.2).
• Se establece, la prescripción de las sanciones cuando el
recurso administrativo contra la resolución
sancionadora ha sido desestimado por silencio
negativo, que «comenzará a contarse
desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo
legalmente previsto para la resolución de dicho recurso»
(art. 30.3).
47

Fundamentación dogmática de la
prescripción de las infracciones y
sanciones
• STS de 26 de mayo de 2009 (RC 6191/2006)
• La denominada "prescripción de la sanción" describe un efecto jurídico vinculado al
transcurso del tiempo sin que la sanción misma, una vez alcanzada la firmeza de la resolución
en cuya virtud se impone, haya sido ejecutada. En realidad se trata de una modalidad de
prescripción de la acción administrativa: lo que prescribe o se extingue es la acción de la
Administración para proceder, en este caso, a la ejecución y cobro de la multa impuesta. La
sanción propiamente dicha subsiste (e incluso podría eventualmente producir ciertos efectos)
mientras no sea cancelada, pero deviene ya inejecutable cuando se ha consumido el lapso de
tiempo que la Ley marca al efecto.
• Como toda institución de este género, el substrato o fundamento jurídico de la prescripción
en materia sancionadora es debatido: para algunos hace prevalecer el valor de la seguridad
jurídica sobre el de la justicia retributiva "imperecedera" y para otros se trata de un
instrumento pragmático cuyo designio es simplemente evitar los efectos no deseados de
situaciones que se mantienen en el tiempo más allá de lo razonable. Con uno u otro
fundamento lo cierto es que el legislador considera preferible o bien que no sean sancionadas
ciertas conductas antijurídicas una vez que ha transcurrido "demasiado" tiempo desde su
comisión (prescripción de las infracciones), o bien que la tardanza "excesiva" en ejecutar las
sanciones ya impuestas, sobrepasado un plazo determinado, se traduzca en su definitiva
extinción (prescripción de las sanciones). En este último caso, los sancionados conocen de
antemano, por virtud de la previsión legal, durante cuánto tiempo permite la Ley que las
sanciones impuestas y dotadas de "firmeza" puedan ser ejecutadas por la Administración.

Jurisprudencia sobre la
prescripción
• Confirmación legal de la doctrina jurisprudencial:
• Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre del
2008 (recurso en interés de la ley n.º 69/2005)
• «que interpuesto recurso de alzada contra una
resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres
meses para la resolución del mismo no supone que
la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de
modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de
prescripción de la sanción».
49

Principio de non bis in idem:
Concurrencia de sanciones (I)
• Anterior Artículo 133 de la Ley 30/1992
• No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados
penal o administrativamente con anterioridad
Cuando se aprecie:
• Idéntico sujeto
• Idéntico hecho
• Idéntico fundamento
50

Principio de non bis in idem:
Concurrencia de sanciones (I)
• Actual Art. Art. 31 de la Ley 50/2015
• Se incorpora, con carácter de legislación básica, una previsión
sobre la concurrencia de sanciones impuestas por órganos de
la Unión Europea que sustituye a la hasta ahora contenida en
el RPSan (art. 5.2).
• Dice el artículo 31.2 que, «cuando un órgano de la Unión
Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos
hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y
fundamento, el órgano competente para resolver deberá
tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso,
deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar
la comisión de la infracción».
51

• A diferencia del artículo 5.2 del anterior Reglamento de 1993,
este precepto no regula, sin embargo, el supuesto del non bis
in idem, dado que no concurre la triple identidad (sujetos,
hecho y fundamento o bien jurídico protegido).
• Por consiguiente, en este punto y siguiendo las indicaciones
del informe del CGPJ sobre el anteproyecto, la LRJSP ha pasado
a prohibir la dualidad sancionadora o principio de non bis in
idem cuando quien sanciona es un órgano de la
Unión Europea y es un hecho tipificado también en el derec
ho nacional siempre que concurra la citada triple identidad.
• Se echa en falta una previsión para la garantía del non bis in
idem procedimental como la que contenía el citado artículo 5.2
del reglamento derogado, que decía:
• «El órgano competente podrá aplazar la resolución del
procedimiento si se acreditase que se está siguiendo un
procedimiento por los mismos hechos ante los órganos
comunitarios europeos. La suspensión se alzará cuando se hubiese
dictado por aquéllos resolución firme».
52

Principio Non bis in idem
• Posición del Tribunal Constitucional:
• "....supone que no recaiga duplicidad de sanciones -
administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la
identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de
una relación de supremacía especial de la Administración
que justificase el ejercicio del ius puniendi por los
Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la
Administración..."
53

Nohaynonbisinidemantedistintasconductastipificadaspor
ellegisladorcomoinfraccionesadministrativasdiferenciadas.
• en cuanto a la alegada infracción del principio non bis in idem,
como en el caso anterior, se funda por la parte en una
consideración de los hechos distinta a la fijada en la instancia y
no desvirtuada mediante un motivo en el que se cuestione
adecuadamente, lo que es suficiente para su desestimación.
Pero en todo caso, las sanciones impuestas a la recurrente
responden a distintas conductas tipificadas por el legislador
como infracciones administrativas diferenciadas,

Non bis in idementre sanción administrativa
y penal
• Los autos del Tribunal Constitucional 357/2003, de 10 de noviembre y 355/1991, de 25 de
noviembre, en los que se inadmite los recursos de amparo interpuesto con base en el principio
non bis in idem, en los que establece que no es posible apreciar la triple
identidad requerida, de sujetos, hechos y fundamentos, que
se erigen en presupuestos de la interdicción constitucional de
incurrir en bis in idem, al no darse la identidad subjetiva
exigida como presupuesto para la vulneración denunciada
cuando en uno de los procesos se sanciona a la persona
jurídica empresario y en el otro se sanciona penalmente al
representante legal de la misma como persona física.
• Como afirma Sala Franco, “la incompatibilidad entre las responsabilidades penal y
administrativa solo se producirá cuando concurran ambas responsabilidades en un mismo
sujeto infractor”[1] y ello solo se dará cuando exista una única personalidad físico-jurídica
(autónomos, prof. liberales, empresas sin formas de personificación jurídica, etc.), Nunca
procede cuando la empresa tiene una personalidad jurídica propia e indiferenciada de la de
sus propietarios, administradores o partícipes.
[1] Sala Franco, T.: “La responsabilidad de los servicios de prevención ajenos a la empresa y
del personal a su servicio”, VI Congreso Nacional de Derecho sanitario. Madrid, 21, 22 y 23
de Octubre de 1999.
55

Principios del
procedimiento sancionador en la
Ley 39/2015
•Garantías del Procedimiento
•Deber legal de colaborar en la
investigación de hechos posiblemente
sancionables
•Derechos del presunto responsable
•Medidas de carácter provisional
•Resolución
56

Garantías de procedimiento
• Anterior artículo 134 de la Ley 30/1992
• Actual art. 63 de la Ley 39/2015
• El ejercicio de la potestad sancionadora requiere un
procedimiento legal o reglamentario
• Fases del procedimiento sancionador
• Debida separación entre:
• Fase instructora
• Fase sancionadora
• Encomendadas a órganos distintos
• No habrá sanción sin procedimiento adecuado
57

Derechos del presunto
responsable (I)
• Anterior arts. 135 y 137.1 de la Ley 30/1992
• Actual art. 53.1.e) y 53.2 de la Ley 39/2015
• Los procedimientos sancionadores garantizarán al
presunto responsable los siguientes derechos:
• Ser notificado:
• De los hechos que se le imputen
• De las infracciones que tales hechos puedan constituir
• De las sanciones que se les pudieran imponer
• De la identidad del instructor y de la autoridad competente
para imponer la sanción
• De la norma que atribuya tal competencia
58

Derechos del presunto
responsable (II)
• A la presunción de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario.
• A Formular alegaciones
• A Utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurídico
• A aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trámite de audiencia,
que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano
competente al redactar la propuesta de
resolución.
59

Jurisprudencia: Derecho a ser
informado de la acusación
• STS, Sec. 3ª, 30-09-2013, RC 5606/2010
• “el derecho a ser informado de la acusación, que la Constitución
protege y es aplicable a los expedientes administrativos
sancionadores, se despliega cuando aquella es definitivamente
formulada (pliego de cargos, pliego de concreción de hechos, propuesta
de resolución) y no en los momentos iniciales (informaciones
reservadas, órdenes de investigación, incoación del expediente) en
que aún no se han perfilado con la suficiente concreción los hechos
para cuya depuración, precisamente, se inician las actuaciones. No
existe, pues, indefensión en este caso y por este motivo. Resulta
además, ya desde la perspectiva no constitucional, que si los acuerdos
de incoación han de incluir, por prescripción legal o reglamentaria, una
primera referencia a los hechos que motivan el inicio del expediente
(…), no tienen por qué contener la relación -ni la extensión y
concreción- que es propia de otro momento "procesal" ulterior, esto es,
del denominado precisa y literalmente "pliego de concreción de
hechos" (FJ 6º).
60

Principio de presunción de
inocencia (I)
• Aptdo. 2 b) del art. 53 de la Ley 39/2015
• Los procedimientos sancionadores respetarán la
presunción de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo
contrario
• Los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes vincularán
a las AAPP respecto de los propios
procedimientos sancionadores
61

Principio de presunción de
inocencia (II)
• Art. 77.5 de la Ley 39/2015
• Tendrán valor probatorio (presunción iuris tantun)
• Los hechos constatados por funcionarios
• A los que se reconoce la condición de autoridad
• Que se hayan formalizado en documento público
observando los requisitos legales pertinentes
• Sin perjuicio a que se practiquen otras pruebas
• Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del
presunto responsable
62

Requisitos exigidos
• El CGPJ en su informe sobre el anteproyecto recordó los
requisitos exigidos, entre otras, por la STS de 29 de abril del
2009 (rec. casación 1578/2007):
• a) que el funcionario público actuante tenga la condición de
autoridad;
• b) que se trate de hechos directa y personalmente constatados
por el funcionario, no siendo válidas sus apreciaciones subjetivas
o las meras valoraciones de conciencia;
• c) que se observen los requisitos legales de formalización
pertinentes, y la posterior ratificación (en su caso)
por el mismo agente que lo formuló y presenció personalmente
los hechos. 63

La presunción de veracidad de las
actas (I)
Pero en el ámbito específico del procedimiento sancionador por infracción de las normas en
el orden social, la presunción de veracidad tiene carta de naturaleza propia desde hace
mucho tiempo.
• Su formulación actual se contiene en el Artículo 23. Presunción de certeza de las
comprobaciones inspectoras. Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de
Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
• Los hechos constatados por los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
que se formalicen en las actas de infracción y de liquidación, observando los requisitos
legales pertinentes, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en
defensa de los respectivos derechos o intereses pueden aportar los interesados.
• El mismo valor probatorio se atribuye a los hechos reseñados en informes emitidos por la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social como consecuencia de comprobaciones
efectuadas por la misma, sin perjuicio de su contradicción por los interesados en la forma
que determinen las normas procedimentales aplicables.
• No se verá afectada la presunción de certeza a que se refieren los párrafos anteriores por la
sustitución del funcionario o funcionarios durante el periodo de la actuación inspectora, si
bien se deberá comunicar en tiempo y forma a los interesados dicha sustitución antes de la
finalización de aquella, en los términos que se establezcan reglamentariamente. 64

La presunción de veracidad de las
actas (II)
Requisitos y condicionantes que caracterizan la presunción de certeza de las actas de
funcionarios inspectores en el ejercicio de sus funciones:
a) El fundamento de la presunción de veracidad atribuida a las actas de Inspección se
encuentra en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al
funcionario actuante.
b) El valor de la presunción de certeza se limita sólo a los hechos que por su objetividad son
susceptibles de percepción directa por el funcionario de la Inspección, o a los
inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba
consignados en la propia acta, como pueden ser documentos o declaraciones
incorporadas a la misma.
c) No se reconoce presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de
valor o calificaciones jurídicas del funcionario actuante.
d) La prueba indiciaria o de presunciones se contempla en el Código Civil entre los distintos
medios probatorios y resulta apropiada cuando existe una especial dificultad probatoria
que los propios implicados tratan de ocultar por los medios a su alcance, como ocurre
cuando se trata de conductas fraudulentas ―específicamente definidas por el art. 6.4 del
CC―, máxime cuando se encuentran amparadas por situaciones de connivencia, siendo
condición exigida por el art. 1.253 del CC la de que «entre el hecho demostrado y aquel
que se trate de deducir haya un enlace preciso y directo según las reglas del criterio
humano» (art.1.253 CC).
65

Deber legal de colaborar en la investigación de
hechosposiblementesancionables
• Reconocido anteriormente en el art. 29 de la Ley 30/1992
• El actual Art. 18.1 de la Ley 39/2015 suprime la necesidad de una
ley que prevea expresamente el deber de colaboración.
• Las personas colaborarán con la Administración en los
términos previstos en la ley que en cada caso resulte aplicable, y a
falta de previsión expresa, facilitarán a la Administración los
informes, inspecciones y otros actos de investigación que
requieran para el ejercicio de sus competencias, salvo que la
revelación de la información solicitada por la Administración
atentara contra el honor, la intimidad
personal o familiar o supusieran la comunicación de datos confiden
ciales de terceros de los que tengan conocimiento por la
prestación de servicios profesionales de diagnóstico,
asesoramiento o defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la
legislación en materia de blanqueo de capitales y
financiación de actividades terroristas.
66

Presunción de inocencia y prueba
indiciaria
• STS de 27 de noviembre de 2012 (RC 2515/2009).
• Al respecto, cabe indicar que, conforme a la doctrina del Tribunal
Constitucional, contenida en reiteradas sentencias (174/1985, 175/1985,
229/1988), y a la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 18 de
noviembre de 1996, 28 de enero de 1999, 6 de marzo de 2000) puede
sentarse que el derecho a la presunción de inocencia no se opone a que la
convicción judicial pueda formarse sobre la base de una prueba indiciaria;
pero para que esta prueba pueda desvirtuar dicha presunción debe
satisfacer las siguientes exigencias constitucionales: los indicios han de estar
plenamente probados-no puede tratarse de meras sospechas-y se debe
explicitar el razonamiento en virtud del cual, partiendo de los indicios
probados, se ha llegado a la conclusión de que el imputado realizó la
conducta infractora; pues, de otro modo, ni la subsunción estaría fundada
en Derecho ni habría manera de determinar si el producto deductivo es
arbitrario, irracional o absurdo, es decir, si se ha vulnerado el derecho a la
presunción de inocencia al estimar que la actividad probatoria puede
entenderse de cargo.

Obstrucción a la labor inspectora y
extralimitación de la inspección
• STS de 14 de marzo de 2011 (RC 4223/2008)
• [L]a extralimitación notoria del inspector en el ejercicio de sus funciones
también ha de tener, una vez acreditada con carácter firme, consecuencias sobre
la calificación de las conductas de los administrados que reaccionan, aunque sea
inadecuadamente, frente a aquélla. Al enjuiciar si estas conductas suponen actos
de resistencia, desobediencia u obstrucción grave a los agentes de inspección
que les impidan el ejercicio de su actividad no puede desconocerse que, en el
caso de autos, aquéllas vinieron precedidas de una actitud de provocación por
parte del inspector, cuyo designio manifestado ("os voy a hundir") no se atenía,
conforme ya ha quedado expuesto, a las pautas de objetividad que le eran
exigibles. La existencia de "provocación" a cargo del inspector fue expresamente
apreciada, repetimos, en la sentencia penal que ha quedado transcrita.
• La Sala de instancia atiende a la existencia de lesión como "circunstancia
objetivamente obstativa del desarrollo de la inspección", sobre cuya base tipifica
los hechos con arreglo al artículo 8 de la Ley 14/1998. Por nuestra parte, sin
embargo, no consideramos procedente desligar aquella lesión de la secuencia de
hechos anteriores, de modo que el "impedimento" para el ejercicio de la
actividad resulta de la reacción, censurable, ante una provocación previa del
funcionario actuante. En estas condiciones, pues, no cabe apreciar la comisión
de la infracción muy grave y sí únicamente la grave prevista en el tan citado
artículo 7, apartado 1, letra p), de la Ley 14/1998.

Especialidades del Procedimiento
común en el ámbito sancionador
en la Ley 39/2015
• Existe solo un procedimiento administrativo común, con
especialidades cuando el mismo tiene naturaleza
sancionador.
• Se incorpora el reglamento de procedimiento
sancionador al contenido de la Ley (Congelación de
rango)
• Se impide a la jurisdicción contencioso-adva. el
conocimiento del procedimiento y se petrifica su
contenido.
69

Procedimientos especiales
• Disposición adicional primera Ley 39/2015
Especialidades por razón de materia.
• 1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por
razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en
esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a
éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
DEBERÍA ENTENDERSE QUE EN ESTOS CASOS, TAMBIÉN ES SUPLETORIA LA
LEY 39/2015
• 2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su
normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:
• a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en
materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
• b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación,
recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y
Desempleo.
• c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria
y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en
materia de extranjería.
• d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.
70

Régimen transitorio de los
procedimientos (Ley 39/2015)
• Disposición transitoria tercera.
• a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la
Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa
anterior.
• b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la
entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas
establecidas en ésta.
• c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en
vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las
disposiciones de la misma.
• d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en
vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente
cuando se dictaron.
• e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes
disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho
transitorio que se susciten en materia de procedimiento
administrativo se resolverán de acuerdo con los principios
establecidos en los apartados anteriores.
71

Medidas de carácter provisionalísimo
• Anterior artículo 72.2 de la Ley 30/1992.
• Actual Art. 56.2 de la Ley 39/2015
• Art. 56
• NO se exige que una ley prevea expresamente la posibilidad de
adoptar una medida provisional con anterioridad a la iniciación
del procedimiento sancionador (o de cualquier tipo); basta
con que se den los requisitos previstos en la Ley 39/2015:
• que se adopten en casos de urgencia inaplazable y para la
protección provisional de los intereses implicados;
• que resulten necesarias y proporcionadas;
• y que sean modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación
del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días
siguientes a su adopción, quedando en otro caso sin efecto.
72

Incorporación como prueba de
actuaciones previas a la iniciación del
procedimiento
• STS de 6 de mayo de 2011, Rec. casación 5225/2007
• la incorporación de tales actuaciones previas al expediente sancionador y su
valor probatorio, sin que ello suponga infracción de los principios
constitucionales que se invocan por la recurrente, ha sido admitida por el
Tribunal Constitucional desde el principio, baste al respecto la sentencia
56/98, de 16 de marzo,
• En el presente caso tales actuaciones previas se llevaron a cabo en
condiciones objetivas y subjetivas que permiten apreciar su fiabilidad, en los
términos que resulta de esa doctrina constitucional, pues, como señala la
sentencia de instancia, se cumplió el principio de contradicción tanto en el
momento de levantarse las correspondientes actas, en la que consta la
intervención de los representantes legales de las entidades afectadas, como
en un momento posterior, habiendo tenido diversas ocasiones, ejercitadas
por la recurrente, para formular las alegaciones convenientes, como de
hecho efectuó en varios escritos que cita en este recurso, así como intervenir
en el correspondiente trámite de prueba; y, subjetivamente, como ya hemos
indicado antes, las actas fueron levantadas por el órgano de inspección
competente al efecto.

Lasactuacionespreviasnoestánsometidasaplazoniafectada
porcaducidad.
• STS de 27 de enero de 2009, Rec. casación 9722/2004 y STS de 14 de
noviembre de 2012, Rec. casación 4152/2010
• la caducidad del procedimiento (…) se identifica (…) con la superación del plazo
legalmente establecido para su resolución, que viene determinado en relación
con la iniciación del mismo, mientras no se haya iniciado el procedimiento no se
puede hablar propiamente de su resolución en un concreto plazo. Tratándose
de procedimientos de carácter sancionador, que como establece el art. 11
del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, se
iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros
órganos o denuncia, el art. 20.6 de propia disposición general refiere el cómputo
del plazo a la iniciación del procedimiento y así se establece igualmente y con
carácter general para el cómputo, entre otros, del plazo establecido en el art.
42.2 invocado por la parte, en el art. 42.3 de la Ley 30/92, para los
procedimientos iniciados de oficio, con referencia a la fecha del acuerdo de
iniciación. No es necesario insistir en que el hecho de que haya mediado
denuncia no altera el carácter de procedimiento iniciado de oficio, como resulta,
con carácter general, del art. 11 antes citado

Prejudicialidad penal (I)
STC 77/1983, de 3 de octubre de 1983,
• Afirma la subordinación de la potestad sancionadora de la
Administración a la Autoridad Judicial.
• El Tribunal manifiesta: “La subordinación de los actos de la
Administración de imposición de sanciones a la Autoridad judicial, exige
que la colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación
administrativa haya de resolverse en favor de la primera. De esta
premisa son necesarias consecuencias las siguientes:
• a) el necesario control a posteriori por la Autoridad judicial de los actos
administrativos mediante el oportuno recurso;
• b) la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a
cabo actuaciones o procedimientos sancionadores, en aquellos casos
en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta según el
Código Penal o las leyes penales especiales, mientras la Autoridad
judicial no se haya pronunciado sobre ellos;
• c) la necesidad de respetar la cosa juzgada.” (Vinculación de los hechos
probados en sede judicial con los hechos probados de la actuación
sancionadora administrativa)

Prejudicialidad penal (I)
• STS 2602/1999, de 19 de abril de 1999
• en su fundamento de derecho cuarto, realiza a modo de resumen la
siguiente exposición:
• “En suma, de la jurisprudencia expuesta pueden extraerse los
siguientes criterios:
• a) si el Tribunal penal declara inexistente los hechos, no puede la
Administración imponer por ellos sanción alguna;
• b) si el Tribunal declara la existencia de los hechos pero absuelve por
otras causas, la Administración debe tenerlos en cuenta y, valorándolos
desde la perspectiva del ilícito administrativo distinta de la penal,
imponer la sanción que corresponda conforme al ordenamiento
administrativo;
• y c) si el Tribunal constata simplemente que los hechos no se ha
probado, la Administración puede acreditarlos en el expediente
administrativo y, si así fuera, sancionarlos administrativamente.”.

Prejudicalidad penal y caducidad
del procedimiento
• Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-
administrativo de 15 de Diciembre de 2014.
• El plazo de suspensión del proced. Sancionador comienza a
contar (es decir, no se tiene en cuenta a efectos de caducidad
del procedimiento), desde el acuerdo de suspensión adoptado
por el órgano sancionador hasta la fecha de notificación de la
Sentencia o auto firme del órgano judicial penal a la
Administración.

Sanción dsiciplinaria y sanción
penal
• STS 5190/2013,
• “Cuando como en el caso ocurre, nos hallamos ante una
relación de sujeción especial, la jurisprudencia es constante
al considerar que son distintos los fundamentos de la
condena penal y de la sanción disciplinaria, al velar aquella
por la protección de los bienes jurídicos fundamentales que
se hallan en el núcleo de los tipos delictivos previstos por el
Código penal, en tanto que la sanción disciplinaria,
especialmente en el supuesto de miembros de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, vela por la credibilidad y la
confianza de los ciudadanos en los encargados de proteger
sus derechos.”.

Iniciodel procedimientopordenuncia(I)
• Art. 62 de la Ley 39/2015
• Artículo 62. Inicio del procedimiento por denuncia.
• 1. Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en
cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un
órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que
pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento
administrativo.
• 2. Las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas
que las presentan y el relato de los hechos que se ponen en
conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran
constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su
comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos
responsables.
• 3. Cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las
Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser
motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha
iniciado o no el procedimiento.
• 5. La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición
de interesado en el procedimiento.
79

El denunciante no es interesado en el
proced. Advo. sancionador
• El problema, (…) es si los denunciantes tienen legitimación activa para recurrir en vía jurisdiccional frente
a la resolución de la (…) que pone fin al expediente sancionador iniciado a raíz de la denuncia.
• La respuesta debe ser inequívocamente negativa: quien denuncia hechos que considera constitutivos de
infracción (…) carece de legitimación activa para impugnar en vía jurisdiccional (…). Así se desprende de
las sentencias de esta Sala de 6 de noviembre de 2007 y, con mayor nitidez aún, de 10 de diciembre de
2008.
• La razón es, en sustancia, que el denunciante carece de la condición de interesado en el procedimiento
sancionador que se puede incoar a resultas de su denuncia. (…)
• Y por lo que se refiere a los principios generales del derecho administrativo sancionador, aunque en
algunas ocasiones esta Sala ha dicho que el denunciante puede impugnar el archivo de la denuncia por la
Administración, no se admite que el denunciante pueda impugnar la resolución administrativa final.
• El argumento crucial en esta materia es que el denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo
“víctima” de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el
denunciado sea sancionado. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene
encomendada la correspondiente potestad sancionadora (…) y, por consiguiente, sólo la Administración
tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado. Es verdad que
las cosas no son así en el derecho penal propiamente dicho, donde existe incluso la acción popular; pero
ello es debido a que hay normas que expresamente establecen excepciones al monopolio público sobre el
ejercicio del ius puniendi; excepciones que no aparecen en el derecho administrativo sancionador (…)
• Es más: aceptar la legitimación activa del denunciante no sólo conduciría a sostener que ostenta un
interés que el ordenamiento jurídico no le reconoce ni protege, sino que llevaría también a transformar a
los tribunales contencioso-administrativos en una especie de órganos de apelación en materia
sancionadora. Esto último supondría dar por bueno que pueden imponer las sanciones administrativas
que no impuso la Administración, lo que chocaría con el llamado “carácter revisor” de la jurisdicción
contencioso-administrativo. En otras palabras, los tribunales contencioso-administrativos pueden y deben
controlar la legalidad de los actos administrativos en materia sancionadora; pero no pueden sustituirse a
la Administración en el ejercicio de las potestades sancionadoras que la ley encomienda a aquélla.

Inicio del procedimiento por
denuncia (II): La clemencia
• 4. Cuando el denunciante haya participado en la comisión de una
infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano
competente para resolver el procedimiento deberá eximir al
denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de
sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar
elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o
comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse
aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la
misma y se repare el perjuicio causado.
• Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el
importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la
sanción de carácter no pecuniario, cuando no cumpliéndose alguna de
las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba
que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los
que se disponga.
• En ambos casos será necesario que el denunciante cese en la
participación de la infracción y no haya destruido elementos de prueba
relacionados con el objeto de la denuncia.
81

 Objetivos claros respecto a la lucha contra los cárteles:
 Instrumento más eficaz en la lucha contra los cárteles
 Facilitar la detección de carteles
 Aumenta la inestabilidad de los acuerdos de cartel
 Incorporación instrumento “exitoso” de otras jurisdicciones, especialmente, la
comunitaria (modelo de Programa de Clemencia adoptado en el seno del Grupo de
Trabajo ECN, aprobado por las Autoridades Nacionales de Competencia el 29/09/06)
82

 Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC):
 Exención (inmunidad), para el primero en presentar solicitud (art. 65
LDC)
 Reducción, para los siguientes en presentar solicitud de clemencia (art.
66 LDC)
 Demorada entrada en vigor del programa de clemencia hasta aprobación
del reglamento de defensa de la competencia (D.F.3ª LDC)
 Publicación de las Indicaciones provisionales de la Comisión Nacional de la
Competencia (CNC) para la tramitación de las solicitudes del programa de clemencia
en la página Web de la CNC, semanas antes de la entrada en vigor del programa de
clemencia
 Entrada en vigor del programa de clemencia: Procedimiento regulado en los
artículos 46 a 53 del R.D. 261/2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el
Reglamento de Defensa de la Competencia (RDC)
83

• Comunicación de Clemencia de la Comisión Europea del
2006 (“Whistle Blower Notice”)
• Artículos 65 y 66 de la Ley 15/2007, de Defensa de la
Competencia (“LDC”)
• Artículos 46 a 53 del RD 261/2008 que aprueba
Reglamento de Defensa de la Competencia (“RDC”)
• Indicaciones provisionales de la CNC
• 18 Estados miembros y una parte significativa de otros
países del mundo tienen programas de clemencia
84

• En España entró en vigor con el RDC (28 de febrero)
• Se aplica a las prácticas anticompetitivas más
perjudiciales: Acuerdos entre competidores de fijación
de precios o cuotas de producción o venta o de reparto
del mercados
• Exención total o reducción del importe de la multa. No
excluye compensaciones por daños y perjuicios
85

• Inmunidad total (100%)
• Test: 1º en aportar elementos de prueba que permitan a la CNC
iniciar una investigación contra un cártel o comprobar su
existencia
• Supone la exención de cualquier sanción administrativa
• Colaborar con la Administración
• Poner fin a la infracción, excepto si la DI estima necesario que la
participación en el cártel continúe para preservar eficacia de la
inspección
• No haber destruido elementos de prueba y no comunicar a
terceros la solicitud de la exención (excepto: Comisión Europea u
otras autoridades de defensa de la competencia)
• No haber adoptado medidas para obligar a otras empresas a
participar en el cártel (“ring leader”)
86

• Inmunidad parcial (o reducción en la multa).
• Test: aportar prueba de “valor añadido significativo”
• No se obtiene la inmunidad total pero una simple reducción de la
sanción:
• 1ª - 30/50%
• 2ª - 20/30%
• 3ª y ss. <20%
• Se tiene en cuenta la fecha en la que se presenta la solicitud.
• Requisitos:
• Colaborar con la Administración
• Poner fin a la infracción, excepto si la DI estima necesario que la
participación en el cártel continúe para preservar eficacia de la
inspección
• No haber destruido elementos de prueba y no comunicar a terceros la
solicitud de la exención (excepto: Comisión Europea u otras
autoridades de defensa de la competencia)
87

• El solicitante deberá:
• Facilitar sin dilación a toda la información y elementos de prueba
pertinentes
• Quedar a disposición de la admon. para responder con prontitud
a sus requerimientos
• Facilitar a la admon.entrevistas con sus empleados y directivos
actuales (y, en la medida de lo posible, los anteriores)
• Abstenerse de destruir, falsificar u ocultar información o
elementos de prueba
• Abstenerse de divulgar el hecho de la presentación de la solicitud
o el contenido de ésta antes de la notificación del proced. 88

Especialidadesen el inicio de los
procedimientosde naturalezasancionadora
Artículo 63 de la Ley 39/2015
• 1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán
siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y
establecerán la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.
• Se considerará que un órgano es competente para iniciar el
procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras
del mismo.
• 2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya
tramitado el oportuno procedimiento.
• 3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter
sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones
en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en
tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con
carácter ejecutivo.
89

Acuerdodeiniciaciónenlosprocedimientosde
naturalezasancionadora
• Artículo 64 de la Ley 39/2015
• 1. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del
procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones
existan al respecto, y se notificará a los interesados,
entendiendo en todo caso por tal al inculpado.
• Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante
cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo
prevean.
• 3. Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el
acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes
para la calificación inicial de los hechos que motivan la
incoación del procedimiento, la citada calificación podrá
realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de
un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los
interesados.
90

Sigue…
Artículo 64. 2. El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:
• a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
• b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible
calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo
que resulte de la instrucción.
• c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento,
con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.
• d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que
le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto
responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los
efectos previstos en el artículo 85.
• e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano
competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las
que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el
artículo 56.
• f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de
que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el
contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta
de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada.
91

Presunción de inocencia y medidas
cautelares
• La presunción de inocencia es compatible con la
aplicación de medidas cautelares [STS, Sala 3ª, Sección
7ª, 3 de mayo de 2012 (RC-A 251/2011); 13 de diciembre
de 2010 (RC 3376/2008) –FD 4º-]:
• « (…) la presunción de inocencia es compatible con la
aplicación de medidas cautelares siempre que se
adopten por resolución fundada en derecho, que
cuando no es reglada ha de basarse en un juicio de
razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y
circunstancias concurrentes, pues una medida
desproporcionada o irrazonable no sería propiamente
cautelar, sino que tendría un carácter punitivo en
cuanto al exceso (STC núm. 108/1984, de 26 de
noviembre, [F. 2º]).

La prueba en el procedimiento
sancionador
• Art. 77 de la ley 39/2015
• Nueva redacción a la posibilidad de declarar improcedentes las
pruebas propuestas: «El instructor del procedimiento sólo podrá
rechazar
las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiesta
mente improcedentes o innecesarias, mediante resolución
motivada» (art. 77.3, de aplicación a todos los procedimientos).
• Se introduce la previsión, aplicable a todos los procedimientos, de
que «cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un
órgano administrativo, organismo público o entidad de derecho
público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo» (art.
77.6).
• Se prevé además, también con carácter general, que «cuando la
valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el
fundamento básico de la decisión que se adopte en el
procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta
evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de
resolución»
93

Carga de la prueba
• (STS de 27 de enero de 2012 –RC 3365/2010-).
• Como es sabido en materia sancionadora, la carga de la prueba de los
hechos constitutivos de la infracción incumbe a la Administración.
Pero esta regla no abarca a todos y cada uno de los hechos relevantes
del procedimiento sancionador, regidos por los principios generales
distributivos de dicha carga que se recogen en el artículo 217 de la
Ley de Enjuiciamiento Civil. Conforme a éstos, cada parte soporta la
carga de probar los datos que constituyen el supuesto de hecho de la
norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor, sin omitir la
disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de
las partes del litigio

Valoración de la prueba
• (STS de 27 de enero de 2012 –RC 3365/2010-).
• Por otro lado, el principio de libre valoración
probatoria permite al Tribunal conjugar el
resultado de los diferentes medios de prueba
para, mediante su análisis crítico, emitir sus
conclusiones de naturaleza fáctica.

Derecho a la defensa, hechos y
calificación jurídica
• SSTC 98/1989 y 145/1993
• Entre las garantías aplicables al procedimiento administrativo sancionador se encuentra,
desde luego, la de ser informado de la acusación para poder defenderse adecuadamente; y
tal información comprende los hechos atribuidos, la calificación jurídica de los mismos y la
sanción que se propone.
• Ahora bien, la estricta correlación entre acusación y decisión se refiere a los hechos y no
tanto a la calificación jurídica, por cuanto manteniéndose inalterados los hechos objeto de
cargo, la propuesta de resolución y, en definitiva, la decisión sancionadora puede utilizar otro
título de condena con dos límites:
• la imposibilidad de que se incluya en dicha resolución del procedimiento una calificación jurídica
de mayor gravedad que la reflejada en la comunicación de cargos dirigida a quien se ve
sometido al expediente sancionador,
• y la imposibilidad de apreciar en la resolución una calificación jurídica distinta de la comunicada
si existe heterogeneidad en los bienes jurídicos protegidos o si la infracción definitivamente
considerada incorpora algún elemento del tipo que no corresponde a aquella que fue notificada
y sobre la que el sancionado no ha tenido, en consecuencia, oportunidad de defensa.
• Y no hay variación de los hechos entre el pliego de cargos, la propuesta de resolución y la
decisión sancionadora cuando, aunque los términos empleados no sean exactamente iguales
sí son similares y lo que hay es una diferente valoración técnico jurídica de los mismos.

No vinculación del órgano
resolutor a la calificación jurídica
de la propuesta de resolución
• STS de 30 de enero de 2012 (RC 5106/2009). (Esta sentencia
contiene un voto particular discrepante).
• El principio de separación entre instrucción y decisión no se opone
a la posibilidad para [el órgano resolutor] de dar una nueva
calificación jurídica a los hechos objeto de instrucción, sin que tal
posibilidad se halle necesariamente limitada a una recalificación del
tipo, pudiendo incluir una distinta selección o configuración de los
hechos constitutivos de la infracción administrativa, siempre que se
cumplan dos condiciones:
• que se trate de las mismas conductas investigadas
• y que no se produzca indefensión material de ningún tipo.

Trámite de audienciacuandohay documentos
no presentesen el expte. Advo.
• no es exacto afirmar, como hace el tribunal a quo, que para la
resolución del recurso de reposición no se tuvieron
verdaderamente en cuenta documentos nuevos. Sí se tuvo en
cuenta la copia del contrato adjuntada al recurso de reposición; y,
dado que no se dio audiencia a los interesados para que hicieran
alegaciones al respecto, es clara la infracción del art. 112 LRJ-PAC,
en cuyo apartado primero se dispone: “Cuando hayan de tenerse en
cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente
originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en
un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las
alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen
procedentes.” Es innegable, por lo demás, que dicho defecto
procedimental ocasionó indefensión al recurrente, por lo que se
trata de un vicio invalidante con arreglo al art. 63 LRJ-PAC. Este
recurso de casación debe, por ello, prosperar.

Resolución en la Ley 30/1992
Artículo 138
• La resolución que ponga fin al procedimiento:
• Habrá de ser motivada
• Resolverá todas las cuestiones planteadas en el
expediente
• No se podrán aceptar hechos distintos de los
determinados en el curso del procedimiento
• Con independencia de su diferente valoración
jurídica
99

Terminación en los
procedimientos sancionadores.
• Artículo 85. de la ley 39/2015
• 1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su
responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción
que proceda.
• 2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer
una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la
improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en
cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del
procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la
determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la
comisión de la infracción.
• 3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el
órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al
menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos
acumulables entre sí.
• Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de
iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento
o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.
• OJO, PERMANECE A SALVO LA VÍA JURISDICCIONAL EX ART. 24 CE
• El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado
reglamentariamente.
100

Derecho a la tutela judicial
efectiva y procedimiento
sancionador:
• No se infringe el artículo 24 de la Constitución, aplicable al
procedimiento sancionador, cuando el órgano competente
eleva la sanción propuesta por el instructor, siempre que lo
haga dentro del margen legalmente establecido y respetando
los hechos y su calificación jurídica consignados en el pliego
de cargos [STS, Sala 3ª, Sección 7ª, 2 de marzo de 2009 (RC-A
564/2007) –FD 11º-]

Caducidad del expediente sancionador
(I)
• STS de 1 de marzo de 2012 (RC 1298/2009).
• La declaración de caducidad del expediente sancionador no
impide la incoación de un nuevo procedimiento, en cuanto
no haya prescrito la infracción, pues la caducidad del
expediente no determina la pérdida de valor probatorio de
las actuaciones previas de comprobación. La apertura del
segundo procedimiento sancionador no vulnera el principio
constitucional “non bis in idem”.

Caducidad del expte. Sancionador (II)
• DIES A QUO: la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo de 14 de Julio del 2009 (rec.4682/2007) que fija el inicio
del plazo de caducidad en la fecha de adopción del acuerdo de incoación
y no en la fecha de su posterior notificación
• DIES AD QUEM: El término final del plazo de caducidad, viene dado, no
por el acuerdo de sanción, sino por la notificación de dicho acuerdo de
sanción. Sentencia Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso-
Administrativo de 10 de Marzo del 2008 (rec.1608/2994)
• No opera la caducidad del procedimiento sancionador (ni la
prescripción) en vía de recurso (reposición o alzada). En estos casos ya ha
existido una resolución sancionadora en vía administrativa, aunque no
firme, y la ausencia de respuesta expresa al recurso no provoca caducidad
alguna sino únicamente permite considerar generada la desestimación
presunta a los efectos de acudir a la jurisdicción contencioso-
administrativa. Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de
28 de Noviembre de 1997

Procedimiento simplificado
• El procedimiento simplificado procede en los casos en que el
órgano competente haya calificado la infracción como leve. Y
este procedimiento no hace más que acortar los plazos y
simplificar los trámites (art. 23 y 24).
104

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