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Prevención y reducción
de la violencia armada
en las zonas urbanas
NOTAS DE PROGRAMACIÓN
Prevención y reducción
de la violencia armada
en las zonas urbanas
NOTAS DE PROGRAMACIÓN
001-002.fm Page 1 Tuesday, August 16, 2011 11:17 AM
Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones
e interpretaciones que figuran en esta publicación no reflejan necesariamente el
parecer oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus países miembros.
ISBN 978-92-64-11999-4 (PDF)
Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en línea en www.oecd.org/publishing/corrigenda.
© OCDE 2011
La OCDE no garantiza la exacta precisión de esta traducción y no se hace de ninguna manera responsable de
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Usted puede copiar, descargar o imprimir los contenidos de la OCDE para su propio uso y puede incluir extractos
de publicaciones, bases de datos y productos de multimedia en sus propios documentos, presentaciones, blogs,
sitios web y materiales docentes, siempre y cuando se dé el adecuado reconocimiento a la OCDE como fuente y
propietaria del copyright. Toda solicitud para uso público o comercial y derechos de traducción deberá dirigirse a
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d’exploitation du droit de copie (CFC) en contact@cfcopies.com.
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Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
Prólogo – 3
Prólogo
La violencia armada constituye la realidad cotidiana de millones de
personas en el mundo. Más de 700 000 personas mueren cada año como con-
secuencia de esta violencia armada y un número todavía más elevado expe-
rimenta la pérdida de una persona próxima y padece secuelas psicológicas y
físicas de por vida. El impacto de la violencia armada va todavía más lejos
y su influencia negativa alcanza el desarrollo, la paz y la buena gobernanza,
creando a menudo un clima de impunidad y de corrupción y socavando las
instituciones públicas. La violencia armada está estrechamente vinculada a
la criminalidad internacional, la miseria y los abusos asociados a los tráficos
de armas, drogas y seres humanos. En definitiva, su impacto económico es
sorprendente y la pérdida de productividad que provoca por sí sola la violen-
cia armada fuera de los conflictos se estima en más de 95 mil millones de
dólares. Esta violencia posee también una importante dimensión de juventud
y de género. La mayoría de los autores y de las víctimas de violencia son
hombres. Las mujeres y las niñas, por su parte, son más expuestas al riesgo
de sufrir violencia infligida por sus propios compañeros, malos tratos a las
niñas, violencia sexual o la violencia basadas en el género. Este tipo de vio-
lencia es menos visible y se suele cometer dentro del círculo íntimo. Estimar
la reducción de la violencia significa por consiguiente medir la reducción del
sufrimiento humano.
El documento de la OCDE-CAD que tiene como titulo Reducir la vio-
lencia armada, permitir el desarrollo, publicado en 2009, reconoce que los
niveles crecientes de la violencia armada en los países fuera de áreas de con-
flicto, los vínculos cada vez más estrechos entre conflicto y criminalidad, el
crecimiento rápido de la participación de los jóvenes en los países del Sur y
la aceleración de la urbanización no regulada, que son verdaderos desafíos
que superar. Esta publicación ofrece una metodología a seguir para ayudar
a los donantes en la difícil tarea de la programación para la reducción de la
violencia armada. Basándose en este documento, se han elaborado tres notas
de programación que analizan los tipos específicos de la violencia armada:
los jóvenes y la violencia armada, la violencia armada en las zonas urbanas
y la reforma de los sistemas de seguridad para la reducción de la violen-
cia armada. Cada una de estas notas tiene como objetivo reforzar nuestra
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
4 – Prólogo
comprensión de estas dinámicas y ofrecer herramientas prácticas destinadas
a la evaluación, la concepción, la gestión de los riesgos, el seguimiento y la
evaluación de los programas, así como para identificar los puntos de partida
para la programación directa e indirecta.
2011 es un año importante para unir los esfuerzos planetarios destinados
a reducir la violencia armada con la organización de una serie de seminarios
sobre las mejores prácticas regionales y la conferencia a alto nivel sobre la
reducción de la violencia armada en el marco de la Declaración de Ginebra
sobre la violencia armada y el desarrollo, prevista en octubre 2011. Invito
vivamente a recurrir a estas notas de programación para entender mejor estas
cuestiones fundamentales de desarrollo y apoyar las nuevas directivas inno-
vadoras de programación para la reducción de la violencia armada.
Jordan Ryan
Administrador adjunto y
Director de la Oficina para la prevención de las Crisis y la Recuperación
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
Agradecimientos – 5
Agradecimientos
Esta nota de programación se ha preparado para la Red internacional para
los conflictos y las situaciones de fragilidad (INCAF) de la OCDE-CAD. Alys
Willman, del equipo de Conflictos, crímenes y violencia del Banco Mundial
ha dirigido las investigaciones y la elaboración. Un grupo de expertos, inclui-
dos miembros del consejo consultivo sobre la reducción de la violencia armada
(RVA) de la INCAF, ha participado también en la elaboración de esta nota
haciendo valiosas aportaciones durante la concepción y la revisión editorial de
esta publicación. Agradecemos particularmente la participación de las siguien-
tes personas: Alexandre Marc, Michelle Rebosio y Stephen Miller del Banco
Mundial; Keith Krause y Robert Muggah de la ONG Small Arms Survey.
Louis Herns Marcelin del INURED Haití también nos ha aportado su valiosa
contribución a esta nota. Quisiéramos por fin dar las gracias a la Secretaria
de la Red internacional para los conflictos y las situaciones de fragilidad
(INCAF) de la OCDE-CAD por sus consejos y asistencia, particularmente a
Rory Keane, Erwin van Veen, Sarah Cramer y Joshua Rogers.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
Índice – 7
Índice
Abreviaciones y acrónimos��������������������������������������������������������������������������������������� 9
Notas de programación de la OCDE sobre la reducción de la violencia
armada����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������11
1. Ciudades y violencia������������������������������������������������������������������������������������������� 13
Estructura de la nota��������������������������������������������������������������������������������������������� 15
2. Características de los programas de prevención de la violencia urbana��������17
3. La evaluación y la elaboración de los programas ������������������������������������������� 19
Una evaluación inclusiva para la elaboración de los programas��������������������������� 20
Las fuentes de datos��������������������������������������������������������������������������������������������� 20
La utilización de la óptica de la RVA para la evaluación������������������������������������� 22
El paso de la evaluación a la elaboración de un programa����������������������������������� 24
4. Puntos de partida para la programación de la RVA��������������������������������������� 25
5. La programación directa de la reducción de la violencia armada en las
zonas urbanas��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27
La importancia de implicar varios niveles de gobierno��������������������������������������� 33
6. La programación indirecta de la reducción de la violencia armada en las
zonas urbanas��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35
7. La gestión de los riesgos vinculados a la programación����������������������������������41
8. Seguimiento y evaluación����������������������������������������������������������������������������������� 45
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
8 – Índice
Notas������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49
Fuentes adicionales������������������������������������������������������������������������������������������������� 53
Bibliografía������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 55
Cuadros
Cuadro 3.1	Una elaboración y un seguimiento inclusivos������������������������������������� 21
Cuadro 4.1	La importancia de un liderazgo fuerte����������������������������������������������� 25
Cuadro 5.1	El proyecto Boston gun����������������������������������������������������������������������� 29
Cuadro 5.2	 Programas de apoyo a las víctimas en Malasia ����������������������������������31
Cuadro 5.3	 Prevenir la violencia contra las vendedoras ambulantes en Nigeria����31
Cuadro 5.4	Una intervención multisectorial y multinivel en Costa de Marfil����� 32
Cuadro 6.1	Desarrollo comunitario de Puerto Príncipe en Haití ������������������������� 37
Cuadro 6.2	El desarrollo de los jóvenes en República Dominicana��������������������� 38
Cuadro 6.3	Inclusión de los jóvenes en Liberia����������������������������������������������������� 39
Cuadro 6.4	 Programa extraescolar para la reducción de la violencia en Brasil ��� 39
Cuadro 7.1	La prevención de la violencia entre los jóvenes en Timor-Leste ������� 42
Cuadro 8.1	Sistema regional de coexistencia e indicadores de seguridad
de los ciudadanos de América Latina������������������������������������������������� 46
Cuadro 8.2	Ejemplos de indicadores a nivel micro para el seguimiento
del impacto de un proyecto����������������������������������������������������������������� 47
Tabla
Tabla 5.1	 Programación directa de la RVA para la prevención de la violencia
urban��������������������������������������������������������������������������������������������������� 28
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
Abreviaciones y acrónimos – 9
Abreviaciones y acrónimos
BID	 Banco interamericano de desarrollo
CAD	 Comité de ayuda al desarrollo
CIPC	 Centro internacional para la prevención de la criminalidad
CPTED	 Crime Prevention through Environmental Design
(Prevención de la criminalidad mediante la planificación
del entorno)
DDR	 Desarme, desmovilización y reintegración
DESEPAZ	 Programa desarrollo, seguridad y paz
DPI	 Desarrollo de la primera infancia
INCAF	 Red internacional para los conflictos y las situaciones de
fragilidad
INURED	 Instituto interuniversitario de investigación y de desarrollo
IRC	 International Rescue Committee
OCDE	 Organización de cooperación y de desarrollo económicos
ODM	 Objetivos de desarrollo del Milenio
OMS	 Organización mundial de la salud
ONG	 Organización no gubernamental
ONU	 Organización de Naciones Unidas
PNUD	 Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo
PRODE PPAP	 Proyecto piloto de desarrollo participativo en Puerto
Príncipe
RSS	 Reforma de los sistemas de seguridad
RVA	 Reducción de la violencia armada
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
10 – Abreviaciones y acrónimos
SALW	 Armas ligeras y de pequeño calibre
SIG	 Sistema de información geográfica
UNESCO	 Organización de las Naciones Unidas para la educación, la
ciencia y la cultura
UN HABITAT	 Programa de las Naciones Unidas para los asentamientos
humanos
UNODC	 Organización de las Naciones Unidas contra la droga y el
delito
USAID	 Agencia de los Estados Unidos para el desarrollo
internacional
YCCR	 Youth for Change and Conflict Resolution (Juventud para el
cambio y la reducción de los conflictos)
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
Notas de programación de la OCDE sobre la reducción de la violencia armada – 11
Notas de programación de la OCDE sobre la reducción
de la violencia armada
Alrededor de 740 000 personas en el mundo mueren cada año como con-
secuencia de la violencia armada. Esta violencia corroe la gobernanza y la paz
y ralentiza la realización de los ODM. Además, puede tener también un efecto
significativo sobre la seguridad y el desarrollo tanto en contextos de violencia
criminal crónica y de violencia interpersonal, como en sociedades que sufren
de guerras o conflictos civiles. La violencia armada, que se traduce por la uti-
lización, o la amenaza de utilización de armas, para infligir heridas, la muerte
o un daño psicológico, concierne un gran número de países, de ciudades y de
ciudadanos, cuyo desarrollo y seguridad se ven entonces amenazados.
Con el fin de ayudar a los responsables geográficos y a los expertos en
conflictos y fragilidad, que trabajan para reducir el problema de la violencia
armada, los miembros del Comité de ayuda al desarrollo (CAD) han solici-
tado tres Notas de programación sobre la reducción de la violencia armada
(RVA), con el fin de sacar todo el partido a la publicación del CAD/OCDE
Reducir la violencia armada: permitir el desarrollo (OCDE, 2009). Estas tres
notas cubren los siguientes temas:
•	 La violencia armada en zonas urbanas: la mayoría de la población
del planeta vive hoy día en zonas urbanas. Las transformaciones
económicas que aceleran la migración de los medios rurales hacia
los medios urbanos y convierten poco a poco a los pobres rurales en
pobres urbanos que pueblan los barrios gigantes de chabolas de las
periferias de los grandes centros urbanos. Un número creciente de
estas zonas sufre de importantes niveles de violencia armada.
•	 La juventud y la violencia armada: la mayor parte de la generación
de población joven que haya existido jamás pasa hoy día a ser adulta.
Cerca de la mitad de la población mundial tiene menos de 24 años y
la gran mayoría de la fracción poblacional entre 10 y 24 años vive en
los países menos desarrollados. La juventud, corre particularmente
el riesgo de estar expuesta a la violencia armada y a la criminalidad,
e incluso de estar implicada en ella.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
12 – Notas de programación de la OCDE sobre la reducción de la violencia armada
•	 RVA y reforma de los sistemas de seguridad (RSS): la RVA y la
RSS tiene objetivos similares y se apoyan mutualmente. Sin embargo,
cada una de ellas tiene sus métodos bien distintos, sus propios puntos
de partida y sus ventajas comparativas. Es importante entender los
vínculos que existen entre estos dos enfoques para maximizar el
impacto y las intervenciones para la seguridad pública.
•	 Para poder ofrecer una respuesta eficaz a la violencia armada, las
notas de programación la analizan bajo un “prisma” que se ha desa-
rrollado en la publicación Reducción de la violencia armada: permi-
tir el desarrollo. Este prisma permite a los usuarios determinar los
elementos clave que dan forma a los patrones de la violencia armada.
Dichos elementos incluyen los individuos que sufren la violencia
armada, los autores de esta violencia y sus motivaciones, la disponi-
bilidad de los instrumentos (armas) y, más generalmente, el entorno
institucional y cultural que favorece la violencia armada y/o protege
de ella. Este prisma pone también en relieve los factores de riesgo aso-
ciados a la violencia armada y el vínculo vertical que mantienen entre
ellos del nivel local al nivel mundial. Anima los usuarios a hacer una
reflexión que vaya más allá de los mandatos específicos del sector y
ofrece puntos de partida para la programación de la RVA.
•	 La prevención y la reducción de la violencia armada se pueden con-
seguir pero requieren de un importante liderazgo por parte de los
países afectados y de inversiones financieras por parte de los donantes.
Necesitan igualmente de la capacidad de compromiso de los actores
no estatales e infra nacionales. En definitiva, las pruebas demuestran
que, para que las intervenciones sean eficaces, tienen que basarse sobre
datos concluyentes, una evaluación participativa y un compromiso
simultaneo en múltiples sectores (que reflejen el abanico de cuestiones
y de actores independientes implicados), a diferentes niveles (local,
regional, nacional y mundial), y esto durante un periodo de tiempo más
largo.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
1. Ciudades y violencia – 13
Capítulo 1
Ciudades y violencia
Por primera vez en la Historia, los centros urbanos1
son el hogar de la
mitad de la población del mundo y aún deberían acoger la casi totalidad de
todo el crecimiento demográfico de los próximos 25 años (UN HABITAT,
2007). Esta urbanización sin precedentes planteó varios desafíos y el aumento
de las tasas de criminalidad y de agresiones en varias zonas urbanas no es el
menor de ellos. La reducción y la prevención de la violencia encabezan, por
consiguiente, hoy día la lista de las preocupaciones políticas de los Gobiernos
y de los donantes.
La relación entre las ciudades y la violencia es más compleja que lo que
generalmente se piensa. Aunque los importantes niveles de violencia de
varias ciudades amenazan el desarrollo, nada en respecto a la violencia en las
ciudades es, sin embargo, inevitable. Ante todo, las ciudades, no son siem-
pre más violentas que los medios rurales2
, y las ciudades más pobladas no
son necesariamente las más violentas. Así, ciudades como Santo Domingo,
Ciudad Guatemala y Katmandú, tienen una tasa de criminalidad elevada en
comparación con sus poblaciones3
, mientras que otras ciudades más pobladas
como Daka, Bombai y El Cairo, registran tasas de homicidios inferiores a la
media nacional (UNODC, 2007). Además, las investigaciones han demos-
trado que algunos tipos de violencia, particularmente la violencia conyugal,
prevalecen más en zonas rurales que en las ciudades (OMS, 2005). Lo que
parece ser importante es la tasa de crecimiento de una ciudad. El análisis de
50 países indica que existe un fuerte corolario positivo entre la tasa de creci-
miento anual de una ciudad y su tasa de homicidios (Banco Mundial, 2010).
Hoy en día, las ciudades – especialmente las que crecen muy rápida-
mente – son víctimas de una convergencia de factores que amenazan con
exponerlas a niveles de violencia susceptibles de desestabilizarlas si no se
tratan adecuadamente. Las ciudades poseen el potencial de ser lugares pri-
vilegiados para la prevención de la violencia porque concentran los recursos y
los servicios y porque la proximidad geográfica facilita el acceso de la asisten-
cia a las comunidades y los hogares. Varios gobiernos y mercados del trabajo
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
14 – 1. Ciudades y violencia
sin embargo son simplemente incapaces de seguir la velocidad del crecimiento
urbano. Los inmigrantes más recientes que llegan a las ciudades pueden tener
que enfrentarse con una escasez de ofertas de empleo probablemente peor
que la que han dejado atrás en el campo. Las desigualdades estructurales son
a menudo más palpables en las zonas urbanas: una juventud que crece en un
barrio de chabolas contiguo a una comunidad rica y protegida es consciente de
que no vive en esas mismas condiciones4
. El sentimiento de exclusión social
que acompaña este sentimiento es uno de los principales detonadores de la
violencia reaccionaria, generalmente sufrida por los miembros de esa misma
comunidad (Galtung, 1996). Es igualmente un terreno fértil para la moviliza-
ción a la violencia por parte de los actores políticos y económicos.
Cuando estas condiciones se asocian a una falta de capacidad del Gobierno
en suministrar los servicios básicos, incluso la seguridad, se producen enton-
ces vacíos de poder que actores no estatales pueden llenar. Siendo centros de
poder y de conflictos, las ciudades representan un caldo de cultivo ideal para
la criminalidad o para actores políticos que rivalizan para atraer la atención del
Estado. En países como Brasil, Pakistán y África del Sur, partes enteras de la
ciudad han caído bajo el control de grupos armados o de “emprendedores de
la violencia” que usan su control sobre el territorio y las poblaciones para fines
financieros u económicos.
Otros factores claves de riesgo en estos entornos urbanos se relacionan
con la perturbación de las redes sociales que acompaña inevitablemente el
urbanismo acelerado. Al contrario que en las zonas rurales, donde se puede
contar con las redes de parentesco y las redes étnicas para controlar la vio-
lencia, estas redes son más débiles en las zonas urbanas con un crecimiento
rápido (Kurtenbach, 2009). En casos más extremos, los líderes comunitarios,
que hubieran podido desempeñar el papel de mediadores, han sido asesinados
o reducidos al silencio por temor a represalias. Por otra parte, los padres jóve-
nes que educan sus hijos en entornos urbanos donde los recursos son escasos
y donde no tienen un apoyo familiar y redes sociales, pueden tener dificul-
tades para encontrar el sentimiento de relación social que sus hijos necesitan
para desarrollar capacidades de adaptación no violentas.
Los mercados de las armas de fuego y de las drogas son más impor-
tantes en las zonas urbanas, lo que incrementa el riesgo de violencia. La
proliferación de las armas de fuego aumenta no solo la posibilidad que éstas
sean utilizadas, sino también la de que la consecuencia de la violencia que
generan sea mortífera. En las comunidades urbanas, las drogas y la violencia
interactúan de diferentes maneras que van desde comportamientos violentos
a consecuencia del consumo de drogas, o de la necesidad de comprarlas, hasta
una limpieza social de los consumidores de drogas por los grupos armados,
pasando por actividades violentas de bandas que buscan controlar un territorio
o crear enfrentamientos para la venta de estas drogas (Moser y McIlwaine,
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
1. Ciudades y violencia – 15
2004; OMS, 2010). Cuando las redes de narcotráfico se institucionalizan en
los barrios, éstos pueden suplantar el Estado hasta el punto de suministrar
ellos mismos los servicios sociales como la distribución de alimentos o la
seguridad. El mercado de la droga ejerce otros efectos indirectos sobre la vio-
lencia a través de lo que Gaviria denominó “las externalidades criminales”.
Estas últimas reagrupan el agotamiento de los recursos judiciales, el aumento
del suministro de armas por grupos de narcotraficantes y la creación de una
cultura de la droga que idealiza el dinero fácil y la violencia como medio de
satisfacer sus necesidades o de subir en la escala social (Gaviria, 1998).
Estructura de la nota
Esta nota toma en cuenta enfoques prácticos para la reducción y la pre-
vención de la violencia armada5
en los entornos urbanos utilizando la óptica
de la RVA6
. En el capítulo siguiente subrayaremos las principales caracterís-
ticas de una programación eficaz para la prevención de la violencia armada
en entornos urbanos y analizaremos las estrategias para la elaboración y la
evaluación de programas, seguidas por los puntos de partida para la progra-
mación. A continuación, la nota revisa la base de evidencias existente para
una programación directa e indirecta y analiza la manera de gestionar los
riesgos más comunes y sus implicaciones para el seguimiento y la evaluación.
Presentaremos también ejemplos empíricos para ilustrar diversos casos de
enfoques y de programas eficaces.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
2. Características de los programas de prevención de la violencia urbana – 17
Capítulo 2
Características de los programas de prevención
de la violencia urbana
La violencia es extremadamente específica a un contexto y las interven-
ciones destinadas a hacerle frente tienen que adaptarse igualmente al con-
texto social, cultural, económico y político particular. Existen, sin embargo,
características comunes que pueden ser identificadas. De manera general, los
programas tienden a:
•	 Arraigarse en el contexto en el que están implantados: por ello, un
programa eficaz debe desarrollarse idealmente en colaboración con la
comunidad a la que se destina y basarse en sólidos conocimientos de
los obstáculos y de las capacidades para hacer frente a la violencia.
Esto incluye una buena comprensión de los impactos de la violencia
sobre diferentes grupos; por género y otros factores.
•	 Establecer un vínculo lógico entre los problemas, los catalizado-
res perceptibles y los resultados medibles: esto se puede realizar
efectuando una evaluación del problema de la violencia y los facto-
res que la crearon, y unir, a continuación, estos últimos a acciones
que permitirán tratarlos antes de hacer el vínculo con los resultados
esperados (como la reducción de la violencia o el cambio de compor-
tamiento) que puedan medirse.
•	 Basarse en los hechos7
: el uso de programas basados en los hechos
se hace por razones a la vez prácticas y éticas. Los programas que han
funcionado en otras circunstancias son más susceptibles de ser eficaces
si están bien adaptados. Desde un punto de vista ético, siempre es difícil
experimentar cuando hay vidas humanas en juego, y las probabilidades
de tener una programación ineficaz o contraproducente son considera-
bles. Por consiguiente, los programas implantados en América Latina y,
cada vez más, en África, han sido coordinados con observatorios de la
violencia que recopilan los datos de diversas fuentes y agencias para ofre-
cer la base de una programación basada en los hechos (ver Capítulo 3).
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
18 – 2. Características de los programas de prevención de la violencia urbana
•	 Tratar más de un solo factor de riesgo: los factores de riesgo son
las características de un individuo o de su entorno que aumentan su
propensión a un comportamiento violento8
. La experiencia ha demos-
trado que los programas que trataban más de un solo factor de riesgo,
tendían a ser más eficaces en la reducción de la violencia.
•	 Implicar varios sectores: ninguna agencia gubernamental – con la
posible excepción de las fuerzas del orden – da prioridad a la violencia.
Esto significa que la violencia sigue siendo una preocupación de segundo
orden para la mayoría de los departamentos de un Gobierno. Además,
los factores de riesgo y de protección de la violencia son transectoriales.
Debido a este aspecto pluridimensional de los catalizadores de la violen-
cia, las intervenciones en un solo sector o en varios sectores de manera
aislada, tendrán como resultado el desplazamiento del problema o la
duplicación de esfuerzos. Los datos existentes prueban que el compo-
nente clave para una prevención eficaz es la colaboración multisectorial
(salud, educación, justicia), con el fin de garantizar una respuesta más
integrada.
•	 Intervenir a varios niveles: trabajar a nivel local es fundamental para
la programación contra la violencia porque así se está lo más cerca
posible de las poblaciones afectadas y se permite responder mejor a
las necesidades locales. No obstante, y debido al hecho de que dife-
rentes niveles de Gobierno ejercen funciones diferentes, es necesario
trabajar a través de estos niveles para tratar las diferentes dimensiones
de la violencia urbana e, idealmente, determinar programas locales en
el seno de una estrategia nacional de prevención. Los donantes y otros
actores externos pueden apoyar el refuerzo de la capacidad para este
tipo de coordinación.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
3. La evaluación y la elaboración de los programas – 19
Capítulo 3
La evaluación y la elaboración de los programas
En presencia de situaciones de violencia elevada, los Gobiernos y los
donantes nunca disponen de una visión general de la situación. La tendencia
es, a menudo, emitir hipótesis en cuanto a las informaciones que faltan para
planificar acciones. Esto plantea un problema particular cuando los progra-
mas se elaboran sobre la base de hipótesis emitidas acerca de los cataliza-
dores y los detonantes de la violencia, sin verificar rigurosamente que estos
últimos sean, efectivamente, los responsables de la violencia. La experiencia
demuestra, sin embargo, que es preferible reconocer que algunas informa-
ciones pueden faltar y que puede que sean desconocidas, en vez de basar la
planificación en suposiciones9
.
La programación para la prevención de la violencia es más eficaz cuando
se apoya en bases sólidas de hechos y en diagnósticos rigurosos establecidos
sobre el momento, el lugar y la razón de la violencia perpetrada. En contextos
de fuerte capacidad, estos datos provienen de la triangulación de diferentes
fuentes de datos en el seno de, por ejemplo, en los observatorios de la violen-
cia. Sin embargo, en contextos con pocos recursos, las condiciones que per-
miten una recopilación de datos a gran escala, no suelen darse y los donantes
a menudo no tienen tiempo de construir esta capacidad antes de desarrollar
los programas.
Las intervenciones eficaces de RVA en los entornos urbanos deben
basarse en evaluaciones sólidas de las necesidades de la comunidad a la que
se destinan, de los factores de riego que pueden conducir a la violencia y de
las capacidades existentes para hacer frente a esta violencia. En otros térmi-
nos, las evaluaciones analizan preguntas como: ¿cuál es el problema de la vio-
lencia que se percibe en esta parte de la ciudad y que parece desencadenarla?
¿Cómo resuelve la comunidad este problema y cuáles son las capacidades que
pueden ser reforzadas para actuar más eficazmente? La evaluación identifica
también las diferentes maneras con la que los distintos grupos (mujeres, jóve-
nes u otros) participan en el problema y/o son afectados por él, así como los
grupos a los que se destina y que necesitan un cambio de comportamiento.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
20 – 3. La evaluación y la elaboración de los programas
Antes de pasar a la fase de elaboración, es fundamental bien determinar
hasta qué punto la comunidad a la que se destina el programa está “dispuesta”
para la intervención. Si no existen capacidades suficientes, o si la seguridad
es demasiado frágil, una intervención puede exponer los habitantes a más
riesgos. Desgraciadamente existen ejemplos de programas que han puesto a
los habitantes de comunidades en una posición de peligro. En estos casos, se
deben seguir pasos preliminares.
Una evaluación inclusiva para la elaboración de los programas
Los contextos de violencia elevada presentan desafíos importantes a la hora
de apoyar la participación en la toma de decisiones. Los costes elevados, las
cuestiones de seguridad, un calendario restringido y el temor de una percepción
de “tomar partido”, frenan a menudo a los donantes de implicar totalmente a
las comunidades en la planificación. Sin embargo, los esfuerzos no son muy
duraderos si no se incluyen las comunidades y si éstas no tienen cierta apro-
piación de los programas a establecer. Esta información privilegiada es una
fuente vital de inteligencia cultural y de las divisiones internas que afectan a los
programas. Un buen punto de partida sería establecer un comité o un grupo de
trabajo compuesto por actores claves (que incluyan miembros de la comunidad,
grupos locales de investigación, mujeres, jóvenes y menos jóvenes…) para que
puedan ofrecer recomendaciones sobre la evaluación. Esto no solo aportaría una
diversidad a la evaluación sino que también incrementaría la confianza entre la
población y las personas encargadas de recopilar datos. Además, se podría infor-
mar mejor a los actores locales sobre las fuentes de datos disponibles y sobre los
métodos culturales de obtenerlos (cómo formular preguntas, a quién preguntar,
el mejor momento del día para hacerlo, etc.). En esta fase es indispensable llegar
a los grupos menos asequibles como, por ejemplo, las madres, los ex-combatien-
tes/miembros de bandas, u otros grupos excluidos o estigmatizados. La mejor
práctica recomienda documentar la manera mediante la que estos grupos están
incluidos en la elaboración y en el seguimiento de los programas.
Las fuentes de datos
El ámbito de la recopilación de datos para una evaluación dependerá de
la zona de programación prevista. Por ejemplo, una intervención en una sola
comunidad puede basarse primero en datos de esta comunidad y, por compa-
ración, en datos de toda la ciudad.
Para programas de mayor cobertura, probablemente serán necesarios
datos regionales o nacionales. Es importante encontrar fuentes de datos que
estén disponibles a intervalos regulares, como los informes semanales o men-
suales de la policía, que puedan, si fuera necesario, alimentar el seguimiento
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
3. La evaluación y la elaboración de los programas – 21
de los programas y formar así la base de adaptación de un programa. A largo
plazo, estos datos pueden combinarse con el seguimiento de las tendencias a
lo largo del tiempo.
En los contextos en los que la capacidad es más importante, estos datos
pueden obtenerse a partir de los informes policiales, los estados civiles, los
informes hospitalarios (historiales de las urgencias y de los pacientes admi-
tidos), los centros de rehabilitación, los registros, las encuestas basadas en la
población y otras fuentes. Las evaluaciones pueden realizarse con herramien-
tas más simples como las evaluaciones rápidas, las encuestas a pequeña escala
en los hospitales, pequeñas encuestas de las víctimas, o incluso encuestas
básicas (Cuadro 3.1.). Estos ejercicios ofrecen un importante espacio a los
Cuadro 3.1. Una elaboración y un seguimiento inclusivos
En situaciones de violencia elevada, se tiende a precipitar la programación para responder a
las necesidades urgentes. La experiencia demuestra, sin embargo, que siempre es provechoso
tomarse su tiempo para reforzar el proceso participativo de toma de decisiones. Programas como
el Community Driven Development del Banco Mundial y el Community Violence Reduction de
la ONU lo hacen reuniendo a las comunidades para identificar los objetivos, definir las priori-
dades y poner en marcha pequeños proyectos. Estos programas han tenido éxito en contextos
tan diversos como las Filipinas, Indonesia, Liberia, Haití y China. Aunque la prevención de la
violencia no sea su objetivo directo, estos programas han sin embargo contribuido a la creación
de un “dividendo de paz” en varios conflictos y contextos de violencia elevada porque dan a
estos grupos (a menudo en competencia) la posibilidad de tomar parte en el desarrollo.
Fomentar la inclusión en la elaboración de los programas también significa efectuar un
seguimiento de las necesidades en términos de seguridad de los diferentes grupos sociales
para responder más eficazmente a estas necesidades. Algunos grupos (como, por ejemplo, las
mujeres, los jóvenes o las minoridades étnicas o raciales) pueden estar más expuestos a ser
víctimas o a convertirse en autores, según el contexto. Incluir varias voces en la elaboración
de los programas puede ayudar a identificar estas necesidades y estos riesgos y permite tam-
bién reforzar la apropiación de los medios para responder.
Algunas ONGs han ido todavía más lejos y han hecho de los procesos participativos una
condición de financiación. Pact, una ONG internacional especializada en el desarrollo y el
refuerzo de las capacidades, asigna un presupuesto separado para los procesos participativos
en las comunidades. Las organizaciones comunitarias se forman en herramientas como el
análisis de los actores y la cartografía de las comunidades y son financiadas para pasar 4 o
5 días en el seno de las comunidades, bajo la supervisión de los miembros de la Pact, para
discutir sobre sus necesidades y prioridades. Al separar el presupuesto y al impartir una for-
mación, Pact se asegura que los beneficiarios en el seno de la comunidad forman realmente
parte del proceso de toma de decisiones y que los proyectos finales se beneficiaran de una
mayor apropiación comunitaria.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
22 – 3. La evaluación y la elaboración de los programas
especialistas para afinar su análisis de la situación y los impactos de los
diferentes programas sobre situaciones dadas. La evaluación a escala más
reducida también es más simple y eficaz en cuanto a su coste cuando se lleva a
cabo regularmente, algo necesario en situaciones de fragilidad dado el rápido
cambio del contexto. Siempre que sea posible, las evaluaciones conjuntas
realizadas con otras agencias pueden maximizar el uso de recursos, incluso
los recursos humanos de los líderes locales que se cansan de suministrar
informaciones a varias agencias donantes al mismo tiempo. En algunos casos,
los Gobiernos han maximizado los recursos al añadir indicadores de violencia
a los instrumentos de recopilación de datos utilizados habitualmente por las
instituciones de Salud Pública o de Educación.
En los países de América Latina y del Caribe, se han creado observato-
rios municipales de la violencia y de los crímenes, que representan fuentes
de recopilación de datos sobre individuos, autores, instrumentos y sobre las
respuestas institucionales de la violencia en entornos urbanos. Informados por
el enfoque de la prevención de la Salud Pública10
, estos observatorios implican
el establecimiento de cooperaciones entre los sectores de la salud y de la jus-
ticia, entre otros, que hayan aceptado compartir sus datos sobre la violencia y
que puedan servir de base a las estrategias globales de prevención. Los datos
sobre la violencia pueden ser recopilados de diversas fuentes tales como: los
certificados de fallecimiento, los estados civiles, las actas de los hospitales, las
estadísticas de la policía sobre los crímenes, las actas de los tribunales, y las
encuestas de la población. El establecimiento de estos observatorios en varias
ciudades de Colombia favoreció la elaboración de programas comunitarios que
contribuyeron a disminuir drásticamente las tasas de homicidios.
La utilización de la óptica de la RVA para la evaluación
La óptica de la RVA se centra en los individuos afectados por la violencia
armada, los autores de esta violencia y sus motivaciones, los instrumentos
utilizados y el entorno institucional y cultural en su sentido más amplio que
favorece y/o protege la violencia armada. Aplicada a la programación para la
prevención de la violencia en los medios urbanos, la evaluación de la RVA
exploraría los campos siguientes:
Los individuos: la evaluación de una zona urbana busca comprender lo
que se tiene que hacer para que los individuos se sientan seguros en el seno
de sus comunidades y plantea, ante todo, las preguntas siguientes: ¿en qué
medida los hombres, las mujeres, los jóvenes y los otros grupos son afectados
de diversa manera por la violencia armada? ¿Hay grupos que se ven afectados
más a menudo o con más intensidad que otros? ¿Qué características compar-
ten estos grupos (edad, género, geografía)? ¿Dónde, cómo y porqué son más
vulnerables? ¿Cómo definen los individuos sus necesidades en términos de
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
3. La evaluación y la elaboración de los programas – 23
seguridad? ¿Existen momentos precisos en los que los individuos se sienten
más vulnerables en sus barrios? La evaluación debería determinar también las
capacidades existentes para hacer frente a la violencia: ¿qué mecanismos son
utilizados por los individuos para mantenerse seguros? ¿Qué tipo de capacidad
existe para organizarse colectivamente y resolver el problema? (por ejemplo,
¿qué programas ya están aplicándose? ¿Qué individuos son susceptibles de ser
movilizados para el programa, etc.?)
Los autores: para responder a la violencia urbana, es fundamental enten-
der quiénes son los autores de esta violencia, los tipos de violencia a los que
recurren y las motivaciones que les empujan a tal comportamiento. Las motiva-
ciones, las víctimas y los medios utilizados para infringir violencia, por ejem-
plo, pueden ser diferentes según si se trata de autores masculinos o femeninos.
Estas diferencias son importantes para la elaboración de las intervenciones.
¿Son las bandas de jóvenes una fuente de violencia en esta zona o tiene mayor
importancia la violencia doméstica? ¿Qué importancia tienen los factores
estructurales (gobernanza, exclusión social o política) en comparación con los
catalizadores más inmediatos como la disponibilidad de alcohol o de drogas?
En lo que concierne a la capacidad ¿Pueden los ex-autores ser identificados
como líderes o ejemplos a seguir para otros individuos expuestos a los riesgos?
¿Cuál es la capacidad existente para la reintegración de los autores?
Los instrumentos: esta dimensión reagrupa la disponibilidad de los
medios para cometer actos de violencia armada, incluyendo las armas y
municiones. Las preguntas que hay que hacer para la evaluación pueden cen-
trarse en el suministro y la disponibilidad para los autores (¿quién suministra
estos instrumentos y cómo se pueden obtener?), sobre las normas culturales
que pueden llevar a la violencia o a protegerse contra la tendencia de recurrir
a las armas y sobre la capacidad de las instituciones judiciales a controlar el
suministro y el uso de las armas.
Las instituciones: finalmente, el entorno institucional en el que tiene lugar
la violencia también es importante. En él se incluyen las leyes formales y las
reglas sociales informales que rigen los comportamientos violentos. Las pregun-
tas relacionadas con el papel de las instituciones formales pueden buscar anali-
zar las leyes sobre la adquisición de armas o sobre el alcohol. ¿Están las fuerzas
del orden disponibles y accesibles en esta zona y cuentan con la confianza de
los habitantes para intervenir y controlar la violencia? ¿Qué papel desempeñan
las instituciones sociales e informales? En las zonas de urbanismo rápido, las
normas sociales pueden ser perturbadas y se puede debilitar el control social de
la violencia. El anonimato propio de algunas zonas densas también puede ser
otro factor importante que regule el comportamiento en los barrios de las zonas
urbanas. Al mismo tiempo, las instituciones comunitarias tales como los grupos
de jóvenes y menos jóvenes pueden ser recursos importantes para promover la
prevención de la violencia si se les apoya adecuadamente.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
24 – 3. La evaluación y la elaboración de los programas
El paso de la evaluación a la elaboración de un programa
La tarea de la elaboración de un programa es la de seleccionar los facto-
res de riesgo a los que se debe dar prioridad y las capacidades que se pueden
potenciar para hacer frente a la violencia. En este caso, las preguntas clave
son: ¿Cuáles son los factores de riesgo que parecen prevalecer o que dan
lugar a los resultados más graves en este barrio o municipio? ¿Existen varios
factores de riesgo que parecen funcionar juntos y que, por tanto, podrían
tratarse conjuntamente? Por ejemplo, ¿puede la carencia de oportunidades
educativas de empleo y de ocio para los jóvenes, combinada con una dispo-
nibilidad del alcohol y de las armas, representar un problema de violencia
para los jóvenes? ¿Cuáles son los factores de riesgo que se han tratado mejor
teniendo en cuenta las limitaciones financieras y temporales?
La tarea siguiente consiste en definir los objetivos del programa. Éstos
tienen que especificar los cambios particulares que se desea obtener en los
factores de riesgo. Para la prevención de la violencia urbana, los objetivos se
suelen asociar a un cambio de actitud, de conocimientos, de habilidades o de
comportamiento. También deben definir claramente los grupos a los que se
destinan. Finalmente, la elaboración del programa debe considerar la manera
con la cual el programa se concilia con los valores y las prácticas de la comu-
nidad a la que se destina. Para más recursos sobre la elaboración de los progra-
mas, véase la lista de recursos al final de esta nota.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
4. Puntos de partida para la programación de la RVA – 25
Capítulo 4
Puntos de partida para la programación de la RVA
Determinar los buenos puntos de partida para la programación depen-
derá de los factores de riesgo a los que se haya dado prioridad durante la
evaluación. Así, si los factores de riesgo se sitúan principalmente a nivel de
la comunidad y de familia, estas instituciones podrán ser los mejores puntos
de partida. Un conjunto emergente de investigaciones que las comunidades y
los barrios representan recursos clave para la elaboración de intervenciones
para prevenir la violencia. Los efectos de la violencia se sienten más a nivel
de la comunidad/barrio, por lo que incluso pequeñas intervenciones a corto
plazo pueden ser eficaces y dar lugar a resultados visibles inmediatamente.
Los proyectos que se concentran en los barrios pueden escalonarse más
adelante a nivel de programas y de políticas una vez se haya establecido el
apoyo para intervenciones a más largo plazo. En este proceso, estos proyectos
pueden contribuir al refuerzo de la capacidad del Estado y de su responsabi-
lidad de abajo hacia arriba.
La evaluación también puede ayudar a determinar las capacidades ins-
titucionales existentes para combatir la violencia, lo que constituye en sí un
importante punto de partida. Hasta en los contextos más violentos, los indi-
viduos desarrollan mecanismos de resistencia, así como mecanismos colec-
tivos, tales como los cuerpos informales de reconciliación11
. El desafío para
los donantes es identificar los elementos de los mecanismos existentes que
Cuadro 4.1. La importancia de un liderazgo fuerte
La experiencia de varios países demostró que los programas de prevención de
la violencia en zonas urbanas necesitaban fuertes compromisos y un liderazgo a
alto nivel por parte de alguien que pueda asumir la responsabilidad de mantener
las políticas contra el crimen y la violencia al orden del día. A menudo, este papel
ha sido desempeñado por el alcalde u otro funcionario del gobierno a nivel local.
Fuente: CIPC, 1999.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
26 – 4. Puntos de partida para la programación de la RVA
contribuyen a la seguridad y a la prevención de la violencia y utilizarlos para
definir los puntos de partida de los proyectos.
Otros puntos de partida son los recursos existentes que los habitantes
pueden movilizar. El espacio es uno de ellos: los edificios abandonados pueden
ser renovados para convertirlos en espacios de reuniones para la prestación de
servicios, en programas para los jóvenes o en centros culturales.
Los recursos humanos existentes a los que acudir, como los líderes comu-
nitarios, los técnicos y los profesionales que pueden ayudar en los esfuerzos
del desarrollo, representan también un punto de partida. Por fin, los recursos
de mano de obra pueden aprovecharse para la construcción o para otros pro-
yectos de prestación de servicios. Los proyectos de infraestructura que nece-
sitan una mano de obra importante así como las campañas de limpieza, han
tenido un gran éxito de movilización de las comunidades (Llorente y Rivas,
2005). De manera general, la canalización de los recursos existentes hacia
objetivos de desarrollo comunes puede ayudar a establecer un “dividendo de
paz” que ofrezca a los habitantes de las ciudades más posibilidades de partici-
par en la reducción de la violencia.
Reforzar las capacidades existentes puede ir hasta un compromiso con los
municipios, que están en el frente de prevención de la violencia. En efecto, la
mayoría de las solicitudes de asistencia para la prevención de la violencia pro-
viene de los Gobiernos municipales hoy en día. Varios de estos Gobiernos han
conseguido reducir la violencia al reforzar las leyes locales para hacer frente
a los catalizadores de la violencia, y particularmente las restricciones sobre la
venta de alcohol y de armas de fuego. El programa de desarrollo, seguridad y
paz (DESEPAZ) en Cali, Colombia, puso en marcha una serie de estrategias
para la prevención de la violencia y el refuerzo de la seguridad a través de las
leyes locales. Entre las intervenciones se incluyeron esfuerzos para mejorar la
seguridad pública al reforzar las leyes existentes del Estado y de la ciudad y
se recurrió a la oficina del alcalde para la promulgación de nuevos decretos y
leyes. Por ejemplo, el alcalde restringió los horarios de venta de bebidas alco-
hólicas. De la misma manera, la gran proporción de homicidios cometidos con
arma de fuego motivó la prohibición de tenencia de armas en público durante
los fines de semana de alto riesgo, las vacaciones y las jornadas electorales.
El suministro de servicios en las zonas urbanas tiende a ser una fuente
importante de reclamaciones o de conflictos entre los grupos si se percibe
como desigual. Los proyectos de servicios básicos pueden constituir una buena
oportunidad para que las comunidades trabajen conjuntamente y construyan
una relación mejor de tolerancia. Un buen ejemplo sería el enfoque de la ONG
Viva Rio en Río de Janeiro y en el barrio de Bel-Air en Haití, que implica a
los proveedores de servicios locales y a los jóvenes el suministro de servicios
básicos como el agua y la higiene12
, ayudando así a reducir un importante cata-
lizador de la violencia.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 27
Capítulo 5
La programación directa de la reducción
de la violencia armada en las zonas urbanas
La programación directa de la reducción de la violencia armada en las zonas
urbanas busca, explícitamente, prevenir la violencia. Las intervenciones pueden
implantarse a través de un solo sector o ser multisectoriales. De manera general,
las iniciativas más eficaces han implicado varios sectores al mismo tiempo. Esto
se debe al hecho de que, primero, los factores de riesgo de la violencia pueden
implicar varios sectores y, segundo, a que la coordinación multisectorial ayuda
a evitar la duplicación de esfuerzos. Combinar las intervenciones a largo y corto
plazo es igualmente más eficaz: a menudo las intervenciones a muy corto plazo,
y cuyo impacto es inmediato, tales como la formación de las fuerzas del orden,
pueden ser combinadas con programas a más largo plazo con el objetivo de cam-
biar las normas culturales relacionadas con la violencia para obtener resultados
más amplios. Este capítulo tratará primero de la programación directa por secto-
res y a continuación cubrirá los programas multisectoriales que han tenido éxito.
Obsérvese que no se han evaluado todos los programas sobre las mismas bases:
hemos incluido las informaciones que había a disposición sobre la evaluación de
cada intervención citando sus fuentes.
A menudo, es el sector de la justicia el que trata la violencia, siendo res-
ponsable del arresto y la detención de los autores de los actos de violencia. Un
nuevo enfoque destinado a reforzar la acción policial en las zonas más sensibles
(denominado “hot spots” policing) se basa en el hecho que los crímenes y la
violencia raramente son aleatorios, sino que tienden más a concentrarse en
zonas geográficas particulares y ocurren en momentos bien precisos. Este enfo-
que se nutre de los datos sobre los crímenes y las víctimas de la violencia para
localizar las zonas de alto riesgo y concentrar en ellas la acción de la ley13
. Este
enfoque ha sido también aplicado en Belo Horizonte, Brasil, a través del pro-
grama Fica Vivo (Mantenerse Vivo). Este programa utilizó varios métodos de
recopilación de datos para identificar las zonas más sensibles y busca controlar
los niveles de criminalidad gracias a una mezcla de intervenciones policiales
y programas sociales, poniendo al mismo tiempo el acento sobre la juventud.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
28 – 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS
Otra variante del refuerzo de la acción policial en las zonas más sensibles
y basada en los problemas (en los resultados), es la que se concentra en los
servicios prestados a la comunidad y en la noción de intervención proactiva,
en vez de una respuesta reactiva al crimen. El objetivo es el de determinar los
problemas que aparecen para analizar sus causas y tratarlas adecuadamente
(CIPC, 2008). La policía de proximidad tiene como objetivo el de reducir la
criminalidad a través de una colaboración con la comunidad, definiendo la
acción de la policía como “algo hecho con la población y no a la población”
(The Economist, 2009). Este cuerpo se concentra en el trabajo y la implicación
de la comunidad y de sus estructuras a través de un enfoque de cooperación
Tabla 5.1. Programación directa de la RVA para la prevención de la violencia urbana
Óptica de RVA Punto de partida Punto de partida
Población Justicia criminal Política comunitaria, resolución alternativa de conflictos
Salud Protocolos hospitalarios para identificar y servir las víctimas, cuidados
prenatales, alimentación, programas de creación de una toma de conciencia
Educación Programas de prevención basados en la escuela para la resolución no violenta
de los conflictos, programas contra la intimidación
Autores Justicia criminal Programas de refuerzo de la justicia, reunión de grupos de familias, reintegración
de los autores
Salud Servicios de rehabilitación de los autores, incluso la recuperación de su propio
trato discriminatorio
Instrumentos Justicia criminal/
Seguridad
Programas de DDR ; Programas de lucha contra las SALW
Salud Creación de una concienciación respecto de las armas de fuego
Educación Campañas de educación para hacer frente a la cultura de las armas/de la violencia
Instituciones Justicia criminal Mejorar la capacidad de las fuerzas del orden en las zonas sensibles o para
mantener el orden inteligente, desarrollar una capacidad policial en la comunidad,
mejorar los procedimientos policiales/judiciales para hacer frente a la violencia
basada en el género (formación para la sensibilidad de las fuerzas del orden,
comisarías de policía para mujeres)
Salud Desarrollar una capacidad institucional para responder a las víctimas
Educación Cursos de prevención contra la violencia en la escuela, construcción de la paz
Multisectorial Observatorios del crimen y de la violencia para la recopilación de datos,
elaboración de programas
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 29
para determinar, responder y resolver los problemas relacionados con la cri-
minalidad y los disturbios que pueden afectar a la comunidad local (CIPC,
2008). En los países en situación de post-conflicto, la policía de proximidad
representa una forma de asistencia al sector de la seguridad que puede ser efi-
cazmente suministrada para el restablecimiento de la paz, a través de las dife-
rentes etapas de la asistencia humanitaria y para el desarrollo. El acercamiento
hacia las poblaciones inherente a la policía de proximidad, facilita igualmente
su capacidad para prestar más atención a las necesidades de los grupos más
vulnerables como las mujeres, las personas mayores y los jóvenes.
En el seno del sector de la Justicia, los mecanismos de resolución alter-
nativa de conflictos resultaron ser igualmente eficaces para la resolución de
conflictos y el refuerzo de la confianza. Tienen como objetivo resolver los con-
flictos lejos de los tribunales y se consideran prometedores para el acceso a la
justicia de las comunidades marginalizadas. A menudo se combinan muy bien
con un enfoque de restauración de la justicia más amplio, que tiene como
principal objetivo el de responder al daño que puede infringirse a un individuo
o a una comunidad, en vez de castigar los culpables. Un elemento común, las
reuniones de los grupos de familias, permite convocar a las familias del autor
y de la víctima para debatir acerca de los impactos de las acciones, determinar
las indemnizaciones adecuadas y planificar el cambio de comportamiento del
autor y de su familia en el futuro. En Nueva Zelanda, se exigen las reuniones
de grupos de familias a los autores de delitos menores y los principios de res-
tauración están igualmente disponibles para los autores adultos.
Cuadro 5.1. El proyecto Boston gun
El proyecto Boston Gun, llamado más tarde Operación Ceasefire, era una
iniciativa de la policía con el fin de resolver el problema de la violencia armada
en Boston, en el Estado de Massachusetts. El proyecto dio lugar a un grupo de
trabajo compuesto por empleados encargados de mantener el orden, jóvenes
trabajadores e investigadores, encargados de analizar las causas subyacentes del
problema. Sobre la base de estos análisis se estableció la Operación Ceasefire,
que se concentró en un pequeño número de bandas de jóvenes que eran respon-
sables de la mayoría de los homicidios cometidos contra otros jóvenes de Boston.
La policía efectuó patrullas regulares para asegurarse que los jóvenes en libertad
condicional la estaban respetando. El proyecto también estableció una coalición
entre la policía y los trabajadores sociales que dio lugar a medidas eficaces para
evitar la violencia de las bandas. La tasa general de criminalidad registró una
disminución de un 29% y la tasa de criminalidad violenta bajó en un 16%.
Fuente: Banco Mundial, 2003.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
30 – 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS
Otros mecanismos de resolución alternativa de conflictos comprenden los cen-
tros de mediación y de arbitraje basados en la comunidad, cuyo principal obje-
tivo es el de ofrecer un acceso más importante de las poblaciones marginalizadas a
la justicia. Varios países de América Latina, como Argentina, Bolivia, Colombia y
Costa Rica, han implantado Casas de Justicia que suministran informaciones sobre
las leyes y el sistema judicial para que la gente conozca mejor sus derechos. Las
Casas de Justicia también ofrecen servicios de resolución de conflictos con profe-
sionales de diferentes sectores, como educadores, psicólogos, abogados y agentes
de policía. Colombia ha sido el primer país en lanzar las Casas de Justicia en 1995.
Hoy por hoy hay 40 de estos centros prestando servicios que permiten a las pobla-
ciones más marginalizadas resolver pacíficamente sus diferencias. 90 000 personas
se han beneficiado de estos servicios, sobrepasando así las estimaciones previstas.
En Bolivia, se han implantado Centros Integrados de Justicia en las zonas más
remotas para favorecer el acceso de poblaciones marginalizadas al derecho y a la
justicia, particularmente las poblaciones autóctonas (CIPC, 2008). Honduras, por
su lado, ha desarrollado cursos itinerantes de justicia consistentes en hacer circular
autobuses que desempeñan el papel de unidades móviles de justicia en las regiones
de Tegucigalpa y de San Pedro (Banco Mundial, 2010)14
.
Otros tipos de enfoques de la justicia tienen como objetivo reforzar las
leyes locales encargadas de tratar de los temas relacionados con los cataliza-
dores de la violencia, como el control de las ventas de alcohol o de armas. Los
programas de lucha contra la difusión ilícita de armas ligeras y de pequeño
calibre (SALW) han tenido éxito en algunos casos. Estos últimos han evolu-
cionado desde los programas nacionales de recuperación de armas hasta enfo-
ques relacionados con el control de armas en el seno de la comunidad (OCDE,
2009). El enfoque de la ONG Viva Rio es un ejemplo claro que consiste en
ofrecer billetes de lotería por la devolución de armas en Puerto Príncipe, Haití.
Un elemento fundamental de la prevención de situaciones de violencia ele-
vada en las comunidades es la prestación inmediata de servicios a las poblaciones
víctimas de esta violencia. Las intervenciones del sector de la salud pública
comprenden tanto la prestación de servicios a las víctimas de la violencia como
iniciativas de prevención. Entre las mejoras más prometedoras de los servicios a
las víctimas se encuentra la mejora de los protocolos hospitalarios que permiten
la detección de las víctimas de la violencia, así como la aportación de documen-
tación e información de los casos de violencia y el establecimiento de conexiones
entre las víctimas y otras prestaciones de servicios. Algunos países en desarrollo
como Bangladesh, Malasia, Namibia y Tailandia, han creado centros de trata-
miento de crisis, centralizados a nivel nacional, que ofrecen una serie de servicios
integrados a las víctimas de violencia infantil, conyugal y sexual (cuadro 5.2).
También se emplean intervenciones psicológicas, como los informes psicológicos
y las terapias cognitivas y del comportamiento, para intentar resolver los proble-
mas de salud mental de las víctimas como pueden ser la ansiedad, los trastornos
relacionados con el estrés post-traumático y la depresión.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 31
Cuadro 5.2. Programas de apoyo a las víctimas en Malasia
En 1993, los empleados del departamento de urgencias de Kuala Lumpur, en Malasia, crearon
por primera vez un centro integrado de tratamiento de las crisis. Su objetivo era ofrecer
una respuesta coordinada entre las agencias para las víctimas de abusos sexuales. En 1996, el
Ministerio de la Salud transmitió una directiva a todos los hospitales públicos para la creación
de un centro integrado de tratamiento de las crisis. En 1998, 94 centros estaban ya operativos
en hospitales públicos y ofrecían una serie de servicios integrados a las víctimas de violencia
infantil, conyugal y sexual. Estos servicios incluyan un apoyo médico, psicológico, social,
forense y legal en el mismo sitio.
Fuente: OMS, 2007; 2009.
Cuadro 5.3. Prevenir la violencia contra las vendedoras ambulantes en Nigeria
Una intervención destinada a prevenir la violencia que sufrían las vendedoras ambulantes en
las calles de las ciudades de Nigeria Occidental consiguió reducir la violencia física y sexual.
La intervención tuvo lugar en 3 ciudades situadas en el suroeste de Nigeria: Abeokuta, Ibadan
y Osogbo, capitales respectivas de los estados de Ogun, Oyo y Osun. El programa desarrolló
soportes educativos para las vendedoras ambulantes, sus amigos y sus familiares, así como para
las fuerzas del orden, la justicia y otros responsables. A continuación, se estableció una serie de
cursos de formación destinados a analizar los resultados de la encuesta realizada, concienciar
sobre la definición y el impacto de la violencia (incluso el acoso, la violación y las agresiones
sexuales), ofrecer información acerca de los servicios puestos a disposición de las víctimas,
desarrollar la confianza en sí e informar de los medios de subsistencia alternativos (programas
de cooperación). Las fuerzas del orden y los funcionarios de justicia también han recibido for-
mación sobre la vulnerabilidad de las vendedoras ambulantes frente a la violencia y sobre la
importancia de la función disuasiva de arrestar a los autores.
Una evaluación de impacto concluyó que la intervención había sido eficaz en su papel de
mejorar la toma de conciencia hacia las diversas formas de violencia a las que se enfrentaban
las vendedoras ambulantes y que había permitido aumentar el número de denuncias de dicha
violencia. La evaluación reveló, igualmente, una disminución de la violencia física y un con-
siderable descenso de la violencia sexual a lo largo del programa. Estos resultados demuestran
la importancia de tomar en cuenta la cuestión del género en el ejercicio de comprensión de las
necesidades de los diferentes grupos y de los métodos de elaboración utilizados para mejorar
su seguridad.
Fuente: Fawole et al., 2003.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
32 – 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS
Otros programas directos relacionados con el sector de la salud tienen
como objetivo crear una toma de conciencia hacia la violencia armada y sus
impactos, el cambio de actitud y la tolerancia de la violencia, así como ofre-
cer información sobre los servicios prestados a los grupos más vulnerables.
Para conseguirlo, algunos programas han recurrido a los medios de comuni-
cación, como por ejemplo la intervención realizada en Nigeria Occidental,
destinada a proteger a las vendedoras ambulantes en las ciudades (cuadro 5.3).
Intervenciones más eficaces han incluido también a diversos actores, como los
autores potenciales, los grupos más vulnerables y los proveedores de servicios.
En el sector de la educación, los programas directos de prevención de
la violencia armada en las escuelas han arrojado resultados prometedores:
sentir que se forma parte de una escuela resultó ser el factor de protección más
importante contra los comportamientos violentos y de riesgo, haciendo así de
Cuadro 5.4. Una intervención multisectorial y multinivel en Costa de Marfil
El proyecto Protection from Gender-Based Violence (Protección contra la violencia basada
en el género), establecido en Costa de Marfil por el International Rescue Committee, tuvo
como objetivo prevenir la violencia sexual cometida contra las mujeres (i) concienciando
sobre la cuestión, (ii) ofreciendo una asistencia a las víctimas, y (iii) mejorando la coordina-
ción y la capacidad entre las organizaciones locales y las instituciones del Estado para que
pudieran prevenir y responder a la violencia. Esto concierne tanto a las fuerzas armadas,
como a las agencias de las Naciones Unidas como a los ministerios. El proyecto ha sido
implantado de Mayo de 2008 a Noviembre de 2009.
Uno de los factores determinantes del éxito del proyecto ha sido el énfasis que se ha puesto en
la coordinación entre las agencias internacionales, los grupos locales y los diferentes niveles de
gobierno. De entre los elementos a nivel nacional, podemos citar las campañas mediáticas y la
formación de las fuerzas de seguridad que permiten sensibilizar hacia el problema de la violencia
basada en el género y mejorar sus respuestas para las víctimas. También se ha reforzado a los pro-
veedores de servicios para que puedan enfrentarse al flujo de víctimas esperadas tras la campaña
de concienciación. Un segundo elemento se centró en los mecanismos de establecimiento de una
coordinación a nivel nacional para garantizar una respuesta sincronizada por parte de todos los
actores implicados en la programación de la violencia basada en el género en la zona delimitada a
diferentes niveles gubernamentales.
Una evaluación reveló que 711 supervivientes se beneficiaron de los servicios de este proyecto
y que otros 46 000 fueron afectados por la campaña de concienciación. La tasa de supervivien-
tes que habían recibido la asistencia aumentó en un 48.6% entre 2008 y 2009 y el porcentaje de
individuos encuestados y que habían afirmado que la campaña de concienciación había con-
tribuido a cambiar su actitud hacia la violencia sexual hacia las mujeres llegó a ser del 83.1%.
Fuente: International Rescue Committee, 2009.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 33
las escuelas un lugar estratégico para una intervención destinada a reducir la
violencia (Banco Mundial, 2008). Los programas incluyen formación sobre la
resolución no violenta de conflictos y sobre las habilidades sociales positivas.
Varios gobiernos también han adoptado programas contra la intimidación que
implican a los educadores en la reducción de los comportamientos agresivos.
La importancia de implicar varios niveles de gobierno
En general, las iniciativas más eficaces son las que implicaron varios sec-
tores. Ninguna agencia – excepto probablemente las fuerzas del orden – pone la
prevención de la violencia en cabeza de la lista de sus prioridades principales.
Esto significa que la violencia sigue siendo una preocupación de segundo nivel
para la mayoría de los departamentos de un gobierno. Además, los factores de
riesgo y de protección de la violencia son transectoriales, desde las carencias
sanitarias y alimentarias a las cuestiones sobre abandono escolar y desem-
pleo, pasando por la falta de infraestructuras. El aspecto multimensional de
la violencia, y el hecho que ninguna agencia tiene autoridad para tratar todas
estas cuestiones, confirma la necesidad de compartir las responsabilidades
de la prevención de la violencia entre diferentes sectores. Es probable que
las intervenciones en un solo sector, o en varios sectores de manera aislada,
tengan como resultado bien desplazar el problema a otro sitio, bien duplicar los
esfuerzos. Los enfoques más eficaces para la prevención han sido los que han
implicado una coordinación multisectorial. Por ejemplo, el refuerzo de las leyes
locales para restringir la venta de alcohol y de armas, junto al establecimiento
de centros de mediación para la promoción de la resolución no violenta de los
conflictos y la educación pública sobre la prevención de la criminalidad y de la
violencia, han ayudado a reducir la tasa de criminalidad en un 44% entre 2002
y 2005 en Diadema, Brasil (Duailibi y al., 2007). Además, la coordinación mul-
tisectorial ofrece más oportunidades de combinar las intervenciones a largo y
a corto plazo. A menudo, las intervenciones a muy corto plazo y cuyo impacto
es inmediato, como la formación de las fuerzas del orden, pueden combinarse
con programas a más largo plazo con el fin de cambiar las normas culturales
existentes en torno a la violencia para conseguir resultados más amplios.
Los programas más eficaces también implican diferentes niveles de
gobierno. Trabajar a nivel local es fundamental para la programación contra
la violencia, gracias a la proximidad a las poblaciones afectadas y la buena
reactividad a las necesidades locales. Sin embargo, y porque diferentes nive-
les de gobierno ejercen funciones diferentes, es indispensable trabajar en
estos múltiples niveles para tratar las diferentes dimensiones de la violencia
urbana. Los esfuerzos locales solo podrán ser más eficaces si se ven respalda-
dos por un marco regional o nacional de prevención de la violencia.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 35
Capítulo 6
La programación indirecta de la reducción
de la violencia armada en las zonas urbanas
La programación indirecta de la RVA hace referencia a las iniciativas que
no incluyen la reducción de la violencia armada entre sus objetivos principa-
les, sino que tratan los factores de riesgo vinculados con la violencia armada
de una manera o de otra. Estas iniciativas van desde intervenciones para el
desarrollo urbano hasta el desarrollo de la educación y la infancia pasando
por el desempleo juvenil y los programas de formación.
Uno de los enfoques más prometedores sigue siendo el Desarrollo de la
primera infancia. Lo que se ha venido constatando en programas aplicados
en varios países ha demostrado que la inversión en los programas de desarro-
llo de la primera infancia de alta calidad – incluyendo la atención sanitaria, la
manutención, la estimulación mental, la formación de los padres y las activi-
dades educativas – ha producido algunos de los impactos más importantes en
los comportamientos de riesgo, que van desde la violencia hasta la actividad
criminal y la utilización de sustancias ilegales (Schweinhart et al., 2005;
UNESCO, 2007; Banco Mundial 2008).
Los programas destinados a fomentar la escolarización y reducir el aban-
dono escolar también suelen formar parte de las intervenciones clave para la
reducción de la violencia entre los jóvenes. Se sabe que dejar el colegio pre-
maturamente es un factor de riesgo importante de violencia entre los jóvenes.
Para hacer frente a este problema, ciertos Gobiernos han puesto en marcha
programas de transferencias condicionales en metálico que subvencionan
a los alumnos para que éstos puedan continuar su escolaridad. Una evaluación
del programa mexicano Oportunidades ha señalado un aumento del 8% en
la escolarización femenina en secundaria y del 5% en la escolarización mas-
culina, así como una subida del 10% de los aprobados por nivel. Del mismo
modo, el programa brasileño Bolsa Escola ha registrado un índice de aban-
dono escolar inferior (0.4%) entre los participantes en el programa en com-
paración con quienes no participaron en el programa (5.6%) (Guarcello et al.,
2006). Otros cambios en las políticas tales como la supresión de la expulsión
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
36 – 6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS
punitiva por embarazo o una mayor tolerancia con respecto a los proble-
mas de comportamiento han tenido efecto en el índice de abandono escolar
(Banco Mundial, 2008). Por último, los programas “de segunda oportunidad”
o extraescolares son, igualmente, otra opción de programación que ha dado
resultados prometedores en el Caribe y en Brasil.
Los componentes para prevenir la violencia se incorporan, cada vez con
más frecuencia, a proyectos de modernización urbana bajo dos formas
diferentes: la prevención situacional y la prevención social. La primera se
concentra en la transformación del entorno existente para reducir la crimi-
nalidad y la violencia. Para ello, la Crime Prevention through Environmental
Design (CPTED) (Prevención de la criminalidad mediante la planificación
del entorno), sigue siendo el método más importante. En él se engloban tres
elementos: (1) una vigilancia natural, (2) el control natural de los accesos a
los espacios públicos, (3) el refuerzo natural del territorio.
Crear espacios públicos para atraer a personas de distintas generaciones y
orígenes permite reunir un gran abanico de usuarios y acentúa el sentimiento
de pertenencia y de propiedad. Un ejemplo sería construir un parque para
incluir en él tanto zonas deportivas como zonas recreativas para los más jóve-
nes y bancos para los mayores. Las intervenciones de la CPTED ofrecen pers-
pectivas interesantes en el sentido de que reducen las posibilidades de actos
malintencionados y el sentimiento de inseguridad de los habitantes. Así, en
Sudáfrica, la creación de entornos, incluyendo la mejora del alumbrado en
el transporte público, la reorganización de las estaciones de autobús de final
de línea y la disminución de las distancias de marcha entre los servicios, han
reducido la sensación de inseguridad de los usuarios (CIPC, 2008).
La prevención social en el marco de la modernización urbana busca apro-
vechar las inversiones en infraestructuras y programas sociales y canalizar la
prevención a nivel local frente a un proyecto más generalizado. Por ejemplo, el
Banco Mundial ha incluido la prevención social en el proyecto de modernización
urbana de Barrio-Ciudad en Honduras, cuyo objetivo era reducir los altos nive-
les de criminalidad y violencia entre los jóvenes así como los factores de riesgo
a ellos asociados en los barrios y municipios objeto del proyecto. El proyecto
incluye lo siguiente: diagnósticos establecidos según un ejercicio de cartografía
realizado con ayuda de sistemas de información geográfica (SIG), datos oficiales
y evaluaciones de las comunidades, una prevención situacional realizada por
la CPTED, la prevención social con el respaldo de órganos responsables de la
resolución de conflictos, medios de subsistencia alternativos y el refuerzo de las
capacidades, un apoyo familiar y la posibilidad de actividades recreativas – los
oficiales de enlace municipales o comunitarios que realizan los diagnósticos
elaboran los planes y se coordinan con los Consejos de seguridad municipales
(igualmente apoyados por el proyecto) – y una componente de seguimiento y de
evaluación.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 37
El objetivo de los programas de desarrollo comunitario es realizar
un “dividendo de paz” en el seno de las comunidades que sufren una fuerte
violencia reuniendo a la población en torno a objetivos de desarrollo compar-
tidos. El Banco Mundial ha promocionado este enfoque presentándolo como
el medio que permitirá a la comunidad participar más activamente en su desa-
rrollo en contextos tan diversos como Indonesia, Haití, Afganistán y Filipinas.
En este enfoque, las comunidades forman comités para dar prioridad a los
objetivos de desarrollo y se encargan de poner en marcha proyectos a pequeña
escala (Banco Mundial, 2006). El enfoque de las Naciones Unidas para la
reducción de la violencia comunitaria utiliza un método similar encargando a
las comunidades la elaboración de un plan de trabajo para proyectos a pequeña
escala en zonas de alto riesgo. Sin embargo, y a pesar del hecho de que estas
iniciativas hayan tenido éxito en el refuerzo de la confianza y la puesta en
marcha de una acción colectiva para la realización de objetivos definidos
comúnmente, es importante no exigir demasiado de las comunidades, lo cual
quiere decir que los enfoques comunitarios se ven limitados en su realización
en el seno de la comunidad y lo ideal sería que estuvieran vinculados a inter-
venciones estructurales más grandes.
Cuadro 6.1. Desarrollo comunitario de Puerto Príncipe en Haití
El Banco Mundial ha implantado un proyecto de desarrollo comunitario en Cité
Soleil y en Bel Air, dos barrios chabolistas de las afueras de Puerto Príncipe. El
proyecto piloto de desarrollo participativo en Puerto Príncipe tenía como objetivo
mitigar la violencia y los conflictos manteniendo la estabilidad de las zonas afecta-
das mediante: (i) la rápida provisión de un acceso mejor a los servicios de base y a
las oportunidades de generación de ingresos para beneficio de los grupos comunita-
rios y de las asociaciones; y (ii) el refuerzo de la cohesión social y del capital social
de las comunidades previstas. La conclusión de una evaluación del proyecto piloto
ha sido que PRODEPPAP ha logrado ayudar a la creación y al refuerzo de la cohe-
sión social mediante la creación de comités/consejos de desarrollo (COPRODEP),
compuestos por representantes de 138 organizaciones comunitarias de Cité Soleil
y otras 105 de Bel-Air. Los COPRODEP tienen que asignar los recursos necesarios
para la puesta en marcha de subproyectos propuestos por estos mismos miembros
mediante un proceso participativo e inclusivo. El proyecto también ha contado con
la participación de las autoridades gubernamentales locales, permitiendo así mejorar
la relación entre el Gobierno local y la sociedad civil en términos de ayuda aportada
a los representantes locales para comprender y tratar mejor las necesidades de sus
electores. Basándose en el éxito de este proyecto piloto, en 2009 se lanzó a nivel
nacional un proyecto de desarrollo comunitario en medio urbano.
Fuente: Banco Mundial, 2009.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
38 – 6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS
El desarrollo y la inclusión de los jóvenes están ganando, en la actua-
lidad, importancia en el terreno del enfoque indirecto de los problemas de
violencia entre los jóvenes. En los contextos violentos, los jóvenes tienen que
hacer frente a numerosas ocasiones de caer en la violencia, sea a causa de con-
flictos directos, al crimen organizado o a las bandas del barrio. Los jóvenes
suelen tener más dificultades que los adultos para encontrar empleo estable
con un nivel de ingresos adecuado, estando especialmente en riesgo los jóve-
nes que tienen poco acceso a la información sobre las ofertas de empleo y de
formación debido a lo limitado de su red social. También pueden enfrentarse
a la estigmatización debida a su implicación anterior en actos malintenciona-
dos o a su asociación a ciertos grupos sociales. Los servicios de empleo, que
incluyen recomendaciones sobre las carreras, medidas educativas, formación
para desarrollar las aptitudes, prestaciones de servicios sociales, al mantenerse
al tanto del mercado de trabajo, pueden aportar su colaboración indirecta-
mente para reducir el riesgo de implicación de los jóvenes en la violencia
(Cunningham et al., 2008). En Colombia, el programa Youth for Change and
Conflict Resolution (Juventud por un cambio y por la resolución de conflictos)
busca reducir la criminalidad y la violencia juveniles creando oportunidades
económicas para los jóvenes (CIPC, 2008). Las regiones de Bogotá y Cali han
arrojado altos índices de pobreza y de desempleo entre los jóvenes, lo que,
como consecuencia, les ha arrastrado a unirse a los grupos paramilitares y las
Cuadro 6.2. El desarrollo de los jóvenes en República Dominicana
El proyecto de desarrollo de los jóvenes en República Dominicana respaldado
por el Banco Mundial combina un programa para los jóvenes y el empleo
(Juventud y Empleo) con un programa de segunda oportunidad para la educa-
ción (Second Chance Education Programme) para reducir la violencia. Tanto el
informe de evaluación de la pobreza en República Dominicana como el de ESP
de 2005 han señalado que la falta de ofertas de empleo en el país representaba un
factor importante en el aumento de los índices de criminalidad y de violencia a lo
largo de finales de los años noventa y comienzo de los años dos mil. El programa
de desarrollo de los jóvenes ofrece oportunidades de formación y de prácticas
a los jóvenes en riesgo y hace frente al abandono escolar proponiendo cursos
por la tarde o en fin de semana para que puedan aprobar su año escolar. Los
resultados más importantes conseguidos después de la primera evaluación de
impacto han registrado un aumento del 10% en los salarios de los participantes y
una mayor calidad del empleo según las entidades aseguradoras de salud de los
empleadores. No obstante, es importante mencionar que estos programas no han
sido evaluados por su impacto directo en la reducción de la violencia sino por
su impacto indirecto mediante la mejora del acceso a las diferentes alternativas.
Fuente: Card et al., 2006; Banco Mundial, 2006.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 39
Cuadro 6.3. Inclusión de los jóvenes en Liberia
Después del conflicto en Liberia, el programa Youth Education for Life Skills
(Educación de los jóvenes en aptitudes para la vida cotidiana) ha combinado la
formación en la resolución pacífica de conflictos y el refuerzo de la autoestima
gracias a una campaña mediática y de proximidad con el fin de informar a
los habitantes de más edad acerca de la situación de los jóvenes. Como con-
secuencia, a partir de entonces las comunidades han comenzado a percibir a
los jóvenes como una fuerza positiva para el desarrollo y les han facilitado el
acceso a las oportunidades que ofrecía la comunidad. Una mejor integración de
los jóvenes también significa darles más la palabra – siendo, además, a menudo
un grupo mayoritario –en las decisiones que les afectan, apoyando tanto una
participación política más importante como las iniciativas emprendidas por los
jóvenes. Los proyectos pueden, por ejemplo, incluir a jóvenes en las comisiones
encargadas de la toma de decisiones o de la puesta en marcha. Después de la
evaluación, se consideró que el proyecto había logrado mejorar el conocimiento
de los jóvenes y sus aptitudes para la vida cotidiana así como su integración
en la comunidad. Sin embargo, no se han evaluado los resultados del proyecto
en lo tocante a la violencia, sino a la percepción de las comunidades respecto
al cambio que la formación ha introducido en la actitud de los jóvenes hacia la
violencia y en su contribución para reducir los comportamientos violentos.
Fuente: Mercy Corps y USAID, 2006.
Cuadro 6.4. Programa extraescolar para la reducción de la violencia
en Brasil
El programa Abrindo Espaços ha sido lanzado por la UNESCO en 2001 y adop-
tado por el Ministerio de Educación brasileño como política pública en 2004,
bajo el título Escuelas Abiertas: programa de cultura, deporte y trabajo para los
jóvenes. El programa ofrece una serie de actividades deportivas, culturales, artís-
ticas y de ocio así como una formación profesional de iniciación para los jóvenes
durante los fines de semana. Las evaluaciones han demostrado su éxito en lo
relativo a la reducción de los niveles de violencia registrados en el seno de los
colegios y en sus alrededores. En São Paulo el programa – conocido localmente
con el nombre de Escuela de la Familia – ha sido implantado en 5 306 colegios
entre 2003 y 2006 y ha ayudado a reducir los actos criminales en un 4.5%.
Fuente: Banco Mundial, 2008; UNESCO, 2007.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
40 – 6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS
bandas. El programa ofrece formación para el empleo y facilita la colocación
en el mercado de trabajo en organismos y empresas locales. También concede
subvenciones que permiten a los jóvenes formar microempresas. Según la eva-
luación realizada sobre este proyecto, más de 1 000 jóvenes que han seguido la
formación han encontrado un puesto de trabajo permanente.
El objetivo de los programas de ocio para los jóvenes también es redu-
cir la violencia ofreciendo espacios seguros y actividades alternativas sanas
para los jóvenes de los entornos urbanos, fomentando los grupos de música,
los equipos deportivos y otras actividades. A pesar de que estos programas
han gozado de mucha popularidad en numerosas zonas de alto riesgo, sólo
unos pocos han sido evaluados rigurosamente por su impacto en la reducción
de la violencia.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
7. La gestión de los riesgos vinculados a la programación – 41
Capítulo 7
La gestión de los riesgos vinculados a la programación
Los entornos de violencia elevada están llenos de riesgos. Uno de los riesgos
más significativos es, sin duda, el de perjudicar acentuando o profundizando
las divisiones ya existentes. Una de las consecuencias de la violencia crónica
es la falta de confianza entre las personas o las comunidades. Estas divisiones
pueden persistir por generaciones. A menudo hay una competencia feroz para
beneficiar los recursos del estado o a los donantes. Los programas dirigidos a
los grupos más vulnerables en estos contextos pueden, involuntariamente, crear
más conflictos si no tratan la cuestión de las relaciones entre los diversos acto-
res. Así, los programas de DDR dirigidos a los antiguos combatientes, por ejem-
plo, pueden percibirse como un acto antisocial de “recompensa” si los daños
sufridos por la comunidad por su causa no se tratan igualmente como una prio-
ridad. Ciertos programas implantados en contextos de violencia o de fragilidad
han incorporado medidas especiales para apoyar la reconciliación entre grupos
tales como el apoyo o el restablecimiento de los mecanismos comunitarios de
rendición de cuentas y de resolución de conflictos.
Igualmente, se plantea la cuestión de elegir los socios buenos en un entorno
sensible. A menudo se politizan mucho las situaciones de fragilidad y los donan-
tes deben asegurarse de que comprenden bien el contexto local cuando se trata
de decidir con qué actores concretos hay que trabajar y con qué metodología. En
contextos de conflicto o de post-conflicto, los donantes pueden apresurarse para
encontrar a los socios con los que contar rápidamente sobre el terreno. Es en ese
momento en el que parecería que no hay mucho tiempo para la reflexión, siendo
ésta, sin embargo, crucial. Uno de los retos más importantes es el de elegir estra-
tégicamente a los socios estatales para evitar colaborar con instituciones corrup-
tas, sin por ello aislar completamente al Estado. En aquellas situaciones en las
que la capacidad del Estado es débil o bien hay antecedentes de corrupción, los
donantes a menudo han preferido trabajar directamente con las comunidades o
con otro sector distinto del público, lo cual permite tener un suministro de ser-
vicios más eficaz a corto plazo, es cierto, pero también puede aislar al Estado,
minar su autoridad y polarizar las relaciones entre el Estado y la sociedad.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
42 – 7. La gestión de los riesgos vinculados a la programación
En consecuencia, hay un riesgo de minar la autoridad del Estado cuando
se prefiere trabajar con la sociedad civil y el sector privado en vez de
apoyar al Estado. Las sociedades estables y sanas poseen un Estado armado
con buenas capacidades y con una sociedad civil sólida que puede ayudar a los
ciudadanos a responsabilizarse de la rendición de cuentas. El sector privado
también puede constituir un socio importante para suministrar los servicios
necesarios y devolver así al Estado toda su legitimidad. Los donantes mismos
pueden desempeñar una función importante reuniendo al Estado y al sector no
público. El proyecto de desarrollo comunitario puesto en marcha por el Banco
Mundial en Puerto Príncipe, por ejemplo, incluye una disposición que autoriza
al Gobierno municipal a asociarse con una organización comunitaria para pro-
poner proyectos de suministro de servicios. Otras organizaciones como Viva
Rio, que trabaja en Brasil y en Haití, hace un llamamiento a las empresas de
obras públicas para que se encarguen de los proyectos de servicios elaborados
por las comunidades ofreciéndoles, de este modo, la oportunidad de trabajar
conjuntamente para lograr objetivos comunes.
En situaciones de crisis, la fragilidad del Estado puede acentuarse si el
Estado en cuestión está agobiado por los problemas de coordinación de los
flujos de ayuda y de los proyectos de los donantes. En etapas iniciales, éstos a
menudo favorecen las relaciones con los socios sobre el terreno, en detrimento
Cuadro 7.1. La prevención de la violencia entre los jóvenes
en Timor-Leste
Timor-Leste, y más concretamente Dili, tiene una historia agitada con sus
jóvenes. Durante la crisis de 2006 e incluso hasta hoy, la violencia se organiza
y los recursos se suministran mediante una red compleja de pertenencias a y de
alianzas entre bandas, grupos de artes marciales, fuerzas de seguridad privadas,
fuerzas del orden, militares y grupos de veteranos politizados, solapándose unos
a otros. Estas redes se financian gracias a relaciones políticas, a menudo estando
bien integradas en las comunidades y funcionando con su apoyo.
Para hacer frente a esta violencia, los programas para los jóvenes se cuentan
entre los programas de prevención de la violencia más comunes en Timor-Leste.
Varios donantes suministran equipo deportivo, instrumentos de música y mate-
rial para las artes plásticas con el fin de motivar a los grupos de alumnos para
que participen en las actividades sociales de cohesión, iniciativa que parece ser
bien recibida por parte de los grupos de jóvenes pero cuyo impacto a largo plazo
no se ha determinado todavía en profundidad.
Fuente: Banco Mundial, 2010.
Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011
7. La gestión de los riesgos vinculados a la programación – 43
del establecimiento de relaciones más sólidas con otros socios de desarrollo
y con el Estado. Aunque ello facilite, en efecto, la puesta en marcha del pro-
grama a corto plazo, esta opción puede, no obstante, contribuir a la desigual-
dad de la cobertura del suministro de servicios y la duplicación de esfuerzos
a largo plazo. Las iniciativas de los donantes deberían, por tanto, reforzar la
capacidad del Estado de desempeñar un papel de coordinación más impor-
tante, por ejemplo, mediante órganos directivos.
Los donantes y sus socios también deben hacer frente al riesgo de exclu-
sión de los jóvenes. Todo programa de prevención duradero debe movilizar
a los jóvenes para conseguir objetivos sociales positivos. En entornos de alto
riesgo, no se debe excluir el hecho de que los jóvenes no posean más que unas
pocas aptitudes o que hayan estado o estén implicados en actividades econó-
micas ilícitas. El reto consiste, por tanto, no solamente en ofrecerles alterna-
tivas positivas, sino en trabajar igualmente sobre las fuerzas que les puedan
alejar de esas alternativas, lo cual significa, ante todo, crear espacios seguros y
neutros donde puedan explorar diversas opciones y crear relaciones sanas (por
ejemplo, a través del deporte y el ocio). Por otro lado, estas actividades pueden
ser menos amenazadoras para otros grupos, como las bandas, ayudando a
establecer una cierta credibilidad a los ojos de la comunidad abriendo, así, la
puerta para la continuación de proyectos de empleo o de educación.
Reducción violencia armada zonas urbanas
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Reducción violencia armada zonas urbanas

  • 1. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas NOTAS DE PROGRAMACIÓN
  • 2.
  • 3. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas NOTAS DE PROGRAMACIÓN 001-002.fm Page 1 Tuesday, August 16, 2011 11:17 AM
  • 4. Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones e interpretaciones que figuran en esta publicación no reflejan necesariamente el parecer oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus países miembros. ISBN 978-92-64-11999-4 (PDF) Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en línea en www.oecd.org/publishing/corrigenda. © OCDE 2011 La OCDE no garantiza la exacta precisión de esta traducción y no se hace de ninguna manera responsable de cualquier consecuencia por su uso o interpretación. Usted puede copiar, descargar o imprimir los contenidos de la OCDE para su propio uso y puede incluir extractos de publicaciones, bases de datos y productos de multimedia en sus propios documentos, presentaciones, blogs, sitios web y materiales docentes, siempre y cuando se dé el adecuado reconocimiento a la OCDE como fuente y propietaria del copyright. Toda solicitud para uso público o comercial y derechos de traducción deberá dirigirse a rights@oecd.org. Las solicitudes de permisos para fotocopiar partes de este material con fines comerciales o de uso público deben dirigirse al Copyright Clearance Center (CCC) en info@copyright.com o al Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC) en contact@cfcopies.com. 001-002.fm Page 2 Tuesday, August 16, 2011 11:17 AM
  • 5. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 Prólogo – 3 Prólogo La violencia armada constituye la realidad cotidiana de millones de personas en el mundo. Más de 700 000 personas mueren cada año como con- secuencia de esta violencia armada y un número todavía más elevado expe- rimenta la pérdida de una persona próxima y padece secuelas psicológicas y físicas de por vida. El impacto de la violencia armada va todavía más lejos y su influencia negativa alcanza el desarrollo, la paz y la buena gobernanza, creando a menudo un clima de impunidad y de corrupción y socavando las instituciones públicas. La violencia armada está estrechamente vinculada a la criminalidad internacional, la miseria y los abusos asociados a los tráficos de armas, drogas y seres humanos. En definitiva, su impacto económico es sorprendente y la pérdida de productividad que provoca por sí sola la violen- cia armada fuera de los conflictos se estima en más de 95 mil millones de dólares. Esta violencia posee también una importante dimensión de juventud y de género. La mayoría de los autores y de las víctimas de violencia son hombres. Las mujeres y las niñas, por su parte, son más expuestas al riesgo de sufrir violencia infligida por sus propios compañeros, malos tratos a las niñas, violencia sexual o la violencia basadas en el género. Este tipo de vio- lencia es menos visible y se suele cometer dentro del círculo íntimo. Estimar la reducción de la violencia significa por consiguiente medir la reducción del sufrimiento humano. El documento de la OCDE-CAD que tiene como titulo Reducir la vio- lencia armada, permitir el desarrollo, publicado en 2009, reconoce que los niveles crecientes de la violencia armada en los países fuera de áreas de con- flicto, los vínculos cada vez más estrechos entre conflicto y criminalidad, el crecimiento rápido de la participación de los jóvenes en los países del Sur y la aceleración de la urbanización no regulada, que son verdaderos desafíos que superar. Esta publicación ofrece una metodología a seguir para ayudar a los donantes en la difícil tarea de la programación para la reducción de la violencia armada. Basándose en este documento, se han elaborado tres notas de programación que analizan los tipos específicos de la violencia armada: los jóvenes y la violencia armada, la violencia armada en las zonas urbanas y la reforma de los sistemas de seguridad para la reducción de la violen- cia armada. Cada una de estas notas tiene como objetivo reforzar nuestra
  • 6. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 4 – Prólogo comprensión de estas dinámicas y ofrecer herramientas prácticas destinadas a la evaluación, la concepción, la gestión de los riesgos, el seguimiento y la evaluación de los programas, así como para identificar los puntos de partida para la programación directa e indirecta. 2011 es un año importante para unir los esfuerzos planetarios destinados a reducir la violencia armada con la organización de una serie de seminarios sobre las mejores prácticas regionales y la conferencia a alto nivel sobre la reducción de la violencia armada en el marco de la Declaración de Ginebra sobre la violencia armada y el desarrollo, prevista en octubre 2011. Invito vivamente a recurrir a estas notas de programación para entender mejor estas cuestiones fundamentales de desarrollo y apoyar las nuevas directivas inno- vadoras de programación para la reducción de la violencia armada. Jordan Ryan Administrador adjunto y Director de la Oficina para la prevención de las Crisis y la Recuperación Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
  • 7. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 Agradecimientos – 5 Agradecimientos Esta nota de programación se ha preparado para la Red internacional para los conflictos y las situaciones de fragilidad (INCAF) de la OCDE-CAD. Alys Willman, del equipo de Conflictos, crímenes y violencia del Banco Mundial ha dirigido las investigaciones y la elaboración. Un grupo de expertos, inclui- dos miembros del consejo consultivo sobre la reducción de la violencia armada (RVA) de la INCAF, ha participado también en la elaboración de esta nota haciendo valiosas aportaciones durante la concepción y la revisión editorial de esta publicación. Agradecemos particularmente la participación de las siguien- tes personas: Alexandre Marc, Michelle Rebosio y Stephen Miller del Banco Mundial; Keith Krause y Robert Muggah de la ONG Small Arms Survey. Louis Herns Marcelin del INURED Haití también nos ha aportado su valiosa contribución a esta nota. Quisiéramos por fin dar las gracias a la Secretaria de la Red internacional para los conflictos y las situaciones de fragilidad (INCAF) de la OCDE-CAD por sus consejos y asistencia, particularmente a Rory Keane, Erwin van Veen, Sarah Cramer y Joshua Rogers.
  • 8.
  • 9. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 Índice – 7 Índice Abreviaciones y acrónimos��������������������������������������������������������������������������������������� 9 Notas de programación de la OCDE sobre la reducción de la violencia armada����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������11 1. Ciudades y violencia������������������������������������������������������������������������������������������� 13 Estructura de la nota��������������������������������������������������������������������������������������������� 15 2. Características de los programas de prevención de la violencia urbana��������17 3. La evaluación y la elaboración de los programas ������������������������������������������� 19 Una evaluación inclusiva para la elaboración de los programas��������������������������� 20 Las fuentes de datos��������������������������������������������������������������������������������������������� 20 La utilización de la óptica de la RVA para la evaluación������������������������������������� 22 El paso de la evaluación a la elaboración de un programa����������������������������������� 24 4. Puntos de partida para la programación de la RVA��������������������������������������� 25 5. La programación directa de la reducción de la violencia armada en las zonas urbanas��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 27 La importancia de implicar varios niveles de gobierno��������������������������������������� 33 6. La programación indirecta de la reducción de la violencia armada en las zonas urbanas��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35 7. La gestión de los riesgos vinculados a la programación����������������������������������41 8. Seguimiento y evaluación����������������������������������������������������������������������������������� 45
  • 10. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 8 – Índice Notas������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49 Fuentes adicionales������������������������������������������������������������������������������������������������� 53 Bibliografía������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 55 Cuadros Cuadro 3.1 Una elaboración y un seguimiento inclusivos������������������������������������� 21 Cuadro 4.1 La importancia de un liderazgo fuerte����������������������������������������������� 25 Cuadro 5.1 El proyecto Boston gun����������������������������������������������������������������������� 29 Cuadro 5.2 Programas de apoyo a las víctimas en Malasia ����������������������������������31 Cuadro 5.3 Prevenir la violencia contra las vendedoras ambulantes en Nigeria����31 Cuadro 5.4 Una intervención multisectorial y multinivel en Costa de Marfil����� 32 Cuadro 6.1 Desarrollo comunitario de Puerto Príncipe en Haití ������������������������� 37 Cuadro 6.2 El desarrollo de los jóvenes en República Dominicana��������������������� 38 Cuadro 6.3 Inclusión de los jóvenes en Liberia����������������������������������������������������� 39 Cuadro 6.4 Programa extraescolar para la reducción de la violencia en Brasil ��� 39 Cuadro 7.1 La prevención de la violencia entre los jóvenes en Timor-Leste ������� 42 Cuadro 8.1 Sistema regional de coexistencia e indicadores de seguridad de los ciudadanos de América Latina������������������������������������������������� 46 Cuadro 8.2 Ejemplos de indicadores a nivel micro para el seguimiento del impacto de un proyecto����������������������������������������������������������������� 47 Tabla Tabla 5.1 Programación directa de la RVA para la prevención de la violencia urban��������������������������������������������������������������������������������������������������� 28
  • 11. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 Abreviaciones y acrónimos – 9 Abreviaciones y acrónimos BID Banco interamericano de desarrollo CAD Comité de ayuda al desarrollo CIPC Centro internacional para la prevención de la criminalidad CPTED Crime Prevention through Environmental Design (Prevención de la criminalidad mediante la planificación del entorno) DDR Desarme, desmovilización y reintegración DESEPAZ Programa desarrollo, seguridad y paz DPI Desarrollo de la primera infancia INCAF Red internacional para los conflictos y las situaciones de fragilidad INURED Instituto interuniversitario de investigación y de desarrollo IRC International Rescue Committee OCDE Organización de cooperación y de desarrollo económicos ODM Objetivos de desarrollo del Milenio OMS Organización mundial de la salud ONG Organización no gubernamental ONU Organización de Naciones Unidas PNUD Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo PRODE PPAP Proyecto piloto de desarrollo participativo en Puerto Príncipe RSS Reforma de los sistemas de seguridad RVA Reducción de la violencia armada
  • 12. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 10 – Abreviaciones y acrónimos SALW Armas ligeras y de pequeño calibre SIG Sistema de información geográfica UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la educación, la ciencia y la cultura UN HABITAT Programa de las Naciones Unidas para los asentamientos humanos UNODC Organización de las Naciones Unidas contra la droga y el delito USAID Agencia de los Estados Unidos para el desarrollo internacional YCCR Youth for Change and Conflict Resolution (Juventud para el cambio y la reducción de los conflictos)
  • 13. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 Notas de programación de la OCDE sobre la reducción de la violencia armada – 11 Notas de programación de la OCDE sobre la reducción de la violencia armada Alrededor de 740 000 personas en el mundo mueren cada año como con- secuencia de la violencia armada. Esta violencia corroe la gobernanza y la paz y ralentiza la realización de los ODM. Además, puede tener también un efecto significativo sobre la seguridad y el desarrollo tanto en contextos de violencia criminal crónica y de violencia interpersonal, como en sociedades que sufren de guerras o conflictos civiles. La violencia armada, que se traduce por la uti- lización, o la amenaza de utilización de armas, para infligir heridas, la muerte o un daño psicológico, concierne un gran número de países, de ciudades y de ciudadanos, cuyo desarrollo y seguridad se ven entonces amenazados. Con el fin de ayudar a los responsables geográficos y a los expertos en conflictos y fragilidad, que trabajan para reducir el problema de la violencia armada, los miembros del Comité de ayuda al desarrollo (CAD) han solici- tado tres Notas de programación sobre la reducción de la violencia armada (RVA), con el fin de sacar todo el partido a la publicación del CAD/OCDE Reducir la violencia armada: permitir el desarrollo (OCDE, 2009). Estas tres notas cubren los siguientes temas: • La violencia armada en zonas urbanas: la mayoría de la población del planeta vive hoy día en zonas urbanas. Las transformaciones económicas que aceleran la migración de los medios rurales hacia los medios urbanos y convierten poco a poco a los pobres rurales en pobres urbanos que pueblan los barrios gigantes de chabolas de las periferias de los grandes centros urbanos. Un número creciente de estas zonas sufre de importantes niveles de violencia armada. • La juventud y la violencia armada: la mayor parte de la generación de población joven que haya existido jamás pasa hoy día a ser adulta. Cerca de la mitad de la población mundial tiene menos de 24 años y la gran mayoría de la fracción poblacional entre 10 y 24 años vive en los países menos desarrollados. La juventud, corre particularmente el riesgo de estar expuesta a la violencia armada y a la criminalidad, e incluso de estar implicada en ella.
  • 14. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 12 – Notas de programación de la OCDE sobre la reducción de la violencia armada • RVA y reforma de los sistemas de seguridad (RSS): la RVA y la RSS tiene objetivos similares y se apoyan mutualmente. Sin embargo, cada una de ellas tiene sus métodos bien distintos, sus propios puntos de partida y sus ventajas comparativas. Es importante entender los vínculos que existen entre estos dos enfoques para maximizar el impacto y las intervenciones para la seguridad pública. • Para poder ofrecer una respuesta eficaz a la violencia armada, las notas de programación la analizan bajo un “prisma” que se ha desa- rrollado en la publicación Reducción de la violencia armada: permi- tir el desarrollo. Este prisma permite a los usuarios determinar los elementos clave que dan forma a los patrones de la violencia armada. Dichos elementos incluyen los individuos que sufren la violencia armada, los autores de esta violencia y sus motivaciones, la disponi- bilidad de los instrumentos (armas) y, más generalmente, el entorno institucional y cultural que favorece la violencia armada y/o protege de ella. Este prisma pone también en relieve los factores de riesgo aso- ciados a la violencia armada y el vínculo vertical que mantienen entre ellos del nivel local al nivel mundial. Anima los usuarios a hacer una reflexión que vaya más allá de los mandatos específicos del sector y ofrece puntos de partida para la programación de la RVA. • La prevención y la reducción de la violencia armada se pueden con- seguir pero requieren de un importante liderazgo por parte de los países afectados y de inversiones financieras por parte de los donantes. Necesitan igualmente de la capacidad de compromiso de los actores no estatales e infra nacionales. En definitiva, las pruebas demuestran que, para que las intervenciones sean eficaces, tienen que basarse sobre datos concluyentes, una evaluación participativa y un compromiso simultaneo en múltiples sectores (que reflejen el abanico de cuestiones y de actores independientes implicados), a diferentes niveles (local, regional, nacional y mundial), y esto durante un periodo de tiempo más largo.
  • 15. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 1. Ciudades y violencia – 13 Capítulo 1 Ciudades y violencia Por primera vez en la Historia, los centros urbanos1 son el hogar de la mitad de la población del mundo y aún deberían acoger la casi totalidad de todo el crecimiento demográfico de los próximos 25 años (UN HABITAT, 2007). Esta urbanización sin precedentes planteó varios desafíos y el aumento de las tasas de criminalidad y de agresiones en varias zonas urbanas no es el menor de ellos. La reducción y la prevención de la violencia encabezan, por consiguiente, hoy día la lista de las preocupaciones políticas de los Gobiernos y de los donantes. La relación entre las ciudades y la violencia es más compleja que lo que generalmente se piensa. Aunque los importantes niveles de violencia de varias ciudades amenazan el desarrollo, nada en respecto a la violencia en las ciudades es, sin embargo, inevitable. Ante todo, las ciudades, no son siem- pre más violentas que los medios rurales2 , y las ciudades más pobladas no son necesariamente las más violentas. Así, ciudades como Santo Domingo, Ciudad Guatemala y Katmandú, tienen una tasa de criminalidad elevada en comparación con sus poblaciones3 , mientras que otras ciudades más pobladas como Daka, Bombai y El Cairo, registran tasas de homicidios inferiores a la media nacional (UNODC, 2007). Además, las investigaciones han demos- trado que algunos tipos de violencia, particularmente la violencia conyugal, prevalecen más en zonas rurales que en las ciudades (OMS, 2005). Lo que parece ser importante es la tasa de crecimiento de una ciudad. El análisis de 50 países indica que existe un fuerte corolario positivo entre la tasa de creci- miento anual de una ciudad y su tasa de homicidios (Banco Mundial, 2010). Hoy en día, las ciudades – especialmente las que crecen muy rápida- mente – son víctimas de una convergencia de factores que amenazan con exponerlas a niveles de violencia susceptibles de desestabilizarlas si no se tratan adecuadamente. Las ciudades poseen el potencial de ser lugares pri- vilegiados para la prevención de la violencia porque concentran los recursos y los servicios y porque la proximidad geográfica facilita el acceso de la asisten- cia a las comunidades y los hogares. Varios gobiernos y mercados del trabajo
  • 16. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 14 – 1. Ciudades y violencia sin embargo son simplemente incapaces de seguir la velocidad del crecimiento urbano. Los inmigrantes más recientes que llegan a las ciudades pueden tener que enfrentarse con una escasez de ofertas de empleo probablemente peor que la que han dejado atrás en el campo. Las desigualdades estructurales son a menudo más palpables en las zonas urbanas: una juventud que crece en un barrio de chabolas contiguo a una comunidad rica y protegida es consciente de que no vive en esas mismas condiciones4 . El sentimiento de exclusión social que acompaña este sentimiento es uno de los principales detonadores de la violencia reaccionaria, generalmente sufrida por los miembros de esa misma comunidad (Galtung, 1996). Es igualmente un terreno fértil para la moviliza- ción a la violencia por parte de los actores políticos y económicos. Cuando estas condiciones se asocian a una falta de capacidad del Gobierno en suministrar los servicios básicos, incluso la seguridad, se producen enton- ces vacíos de poder que actores no estatales pueden llenar. Siendo centros de poder y de conflictos, las ciudades representan un caldo de cultivo ideal para la criminalidad o para actores políticos que rivalizan para atraer la atención del Estado. En países como Brasil, Pakistán y África del Sur, partes enteras de la ciudad han caído bajo el control de grupos armados o de “emprendedores de la violencia” que usan su control sobre el territorio y las poblaciones para fines financieros u económicos. Otros factores claves de riesgo en estos entornos urbanos se relacionan con la perturbación de las redes sociales que acompaña inevitablemente el urbanismo acelerado. Al contrario que en las zonas rurales, donde se puede contar con las redes de parentesco y las redes étnicas para controlar la vio- lencia, estas redes son más débiles en las zonas urbanas con un crecimiento rápido (Kurtenbach, 2009). En casos más extremos, los líderes comunitarios, que hubieran podido desempeñar el papel de mediadores, han sido asesinados o reducidos al silencio por temor a represalias. Por otra parte, los padres jóve- nes que educan sus hijos en entornos urbanos donde los recursos son escasos y donde no tienen un apoyo familiar y redes sociales, pueden tener dificul- tades para encontrar el sentimiento de relación social que sus hijos necesitan para desarrollar capacidades de adaptación no violentas. Los mercados de las armas de fuego y de las drogas son más impor- tantes en las zonas urbanas, lo que incrementa el riesgo de violencia. La proliferación de las armas de fuego aumenta no solo la posibilidad que éstas sean utilizadas, sino también la de que la consecuencia de la violencia que generan sea mortífera. En las comunidades urbanas, las drogas y la violencia interactúan de diferentes maneras que van desde comportamientos violentos a consecuencia del consumo de drogas, o de la necesidad de comprarlas, hasta una limpieza social de los consumidores de drogas por los grupos armados, pasando por actividades violentas de bandas que buscan controlar un territorio o crear enfrentamientos para la venta de estas drogas (Moser y McIlwaine,
  • 17. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 1. Ciudades y violencia – 15 2004; OMS, 2010). Cuando las redes de narcotráfico se institucionalizan en los barrios, éstos pueden suplantar el Estado hasta el punto de suministrar ellos mismos los servicios sociales como la distribución de alimentos o la seguridad. El mercado de la droga ejerce otros efectos indirectos sobre la vio- lencia a través de lo que Gaviria denominó “las externalidades criminales”. Estas últimas reagrupan el agotamiento de los recursos judiciales, el aumento del suministro de armas por grupos de narcotraficantes y la creación de una cultura de la droga que idealiza el dinero fácil y la violencia como medio de satisfacer sus necesidades o de subir en la escala social (Gaviria, 1998). Estructura de la nota Esta nota toma en cuenta enfoques prácticos para la reducción y la pre- vención de la violencia armada5 en los entornos urbanos utilizando la óptica de la RVA6 . En el capítulo siguiente subrayaremos las principales caracterís- ticas de una programación eficaz para la prevención de la violencia armada en entornos urbanos y analizaremos las estrategias para la elaboración y la evaluación de programas, seguidas por los puntos de partida para la progra- mación. A continuación, la nota revisa la base de evidencias existente para una programación directa e indirecta y analiza la manera de gestionar los riesgos más comunes y sus implicaciones para el seguimiento y la evaluación. Presentaremos también ejemplos empíricos para ilustrar diversos casos de enfoques y de programas eficaces.
  • 18.
  • 19. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 2. Características de los programas de prevención de la violencia urbana – 17 Capítulo 2 Características de los programas de prevención de la violencia urbana La violencia es extremadamente específica a un contexto y las interven- ciones destinadas a hacerle frente tienen que adaptarse igualmente al con- texto social, cultural, económico y político particular. Existen, sin embargo, características comunes que pueden ser identificadas. De manera general, los programas tienden a: • Arraigarse en el contexto en el que están implantados: por ello, un programa eficaz debe desarrollarse idealmente en colaboración con la comunidad a la que se destina y basarse en sólidos conocimientos de los obstáculos y de las capacidades para hacer frente a la violencia. Esto incluye una buena comprensión de los impactos de la violencia sobre diferentes grupos; por género y otros factores. • Establecer un vínculo lógico entre los problemas, los catalizado- res perceptibles y los resultados medibles: esto se puede realizar efectuando una evaluación del problema de la violencia y los facto- res que la crearon, y unir, a continuación, estos últimos a acciones que permitirán tratarlos antes de hacer el vínculo con los resultados esperados (como la reducción de la violencia o el cambio de compor- tamiento) que puedan medirse. • Basarse en los hechos7 : el uso de programas basados en los hechos se hace por razones a la vez prácticas y éticas. Los programas que han funcionado en otras circunstancias son más susceptibles de ser eficaces si están bien adaptados. Desde un punto de vista ético, siempre es difícil experimentar cuando hay vidas humanas en juego, y las probabilidades de tener una programación ineficaz o contraproducente son considera- bles. Por consiguiente, los programas implantados en América Latina y, cada vez más, en África, han sido coordinados con observatorios de la violencia que recopilan los datos de diversas fuentes y agencias para ofre- cer la base de una programación basada en los hechos (ver Capítulo 3).
  • 20. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 18 – 2. Características de los programas de prevención de la violencia urbana • Tratar más de un solo factor de riesgo: los factores de riesgo son las características de un individuo o de su entorno que aumentan su propensión a un comportamiento violento8 . La experiencia ha demos- trado que los programas que trataban más de un solo factor de riesgo, tendían a ser más eficaces en la reducción de la violencia. • Implicar varios sectores: ninguna agencia gubernamental – con la posible excepción de las fuerzas del orden – da prioridad a la violencia. Esto significa que la violencia sigue siendo una preocupación de segundo orden para la mayoría de los departamentos de un Gobierno. Además, los factores de riesgo y de protección de la violencia son transectoriales. Debido a este aspecto pluridimensional de los catalizadores de la violen- cia, las intervenciones en un solo sector o en varios sectores de manera aislada, tendrán como resultado el desplazamiento del problema o la duplicación de esfuerzos. Los datos existentes prueban que el compo- nente clave para una prevención eficaz es la colaboración multisectorial (salud, educación, justicia), con el fin de garantizar una respuesta más integrada. • Intervenir a varios niveles: trabajar a nivel local es fundamental para la programación contra la violencia porque así se está lo más cerca posible de las poblaciones afectadas y se permite responder mejor a las necesidades locales. No obstante, y debido al hecho de que dife- rentes niveles de Gobierno ejercen funciones diferentes, es necesario trabajar a través de estos niveles para tratar las diferentes dimensiones de la violencia urbana e, idealmente, determinar programas locales en el seno de una estrategia nacional de prevención. Los donantes y otros actores externos pueden apoyar el refuerzo de la capacidad para este tipo de coordinación.
  • 21. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 3. La evaluación y la elaboración de los programas – 19 Capítulo 3 La evaluación y la elaboración de los programas En presencia de situaciones de violencia elevada, los Gobiernos y los donantes nunca disponen de una visión general de la situación. La tendencia es, a menudo, emitir hipótesis en cuanto a las informaciones que faltan para planificar acciones. Esto plantea un problema particular cuando los progra- mas se elaboran sobre la base de hipótesis emitidas acerca de los cataliza- dores y los detonantes de la violencia, sin verificar rigurosamente que estos últimos sean, efectivamente, los responsables de la violencia. La experiencia demuestra, sin embargo, que es preferible reconocer que algunas informa- ciones pueden faltar y que puede que sean desconocidas, en vez de basar la planificación en suposiciones9 . La programación para la prevención de la violencia es más eficaz cuando se apoya en bases sólidas de hechos y en diagnósticos rigurosos establecidos sobre el momento, el lugar y la razón de la violencia perpetrada. En contextos de fuerte capacidad, estos datos provienen de la triangulación de diferentes fuentes de datos en el seno de, por ejemplo, en los observatorios de la violen- cia. Sin embargo, en contextos con pocos recursos, las condiciones que per- miten una recopilación de datos a gran escala, no suelen darse y los donantes a menudo no tienen tiempo de construir esta capacidad antes de desarrollar los programas. Las intervenciones eficaces de RVA en los entornos urbanos deben basarse en evaluaciones sólidas de las necesidades de la comunidad a la que se destinan, de los factores de riego que pueden conducir a la violencia y de las capacidades existentes para hacer frente a esta violencia. En otros térmi- nos, las evaluaciones analizan preguntas como: ¿cuál es el problema de la vio- lencia que se percibe en esta parte de la ciudad y que parece desencadenarla? ¿Cómo resuelve la comunidad este problema y cuáles son las capacidades que pueden ser reforzadas para actuar más eficazmente? La evaluación identifica también las diferentes maneras con la que los distintos grupos (mujeres, jóve- nes u otros) participan en el problema y/o son afectados por él, así como los grupos a los que se destina y que necesitan un cambio de comportamiento.
  • 22. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 20 – 3. La evaluación y la elaboración de los programas Antes de pasar a la fase de elaboración, es fundamental bien determinar hasta qué punto la comunidad a la que se destina el programa está “dispuesta” para la intervención. Si no existen capacidades suficientes, o si la seguridad es demasiado frágil, una intervención puede exponer los habitantes a más riesgos. Desgraciadamente existen ejemplos de programas que han puesto a los habitantes de comunidades en una posición de peligro. En estos casos, se deben seguir pasos preliminares. Una evaluación inclusiva para la elaboración de los programas Los contextos de violencia elevada presentan desafíos importantes a la hora de apoyar la participación en la toma de decisiones. Los costes elevados, las cuestiones de seguridad, un calendario restringido y el temor de una percepción de “tomar partido”, frenan a menudo a los donantes de implicar totalmente a las comunidades en la planificación. Sin embargo, los esfuerzos no son muy duraderos si no se incluyen las comunidades y si éstas no tienen cierta apro- piación de los programas a establecer. Esta información privilegiada es una fuente vital de inteligencia cultural y de las divisiones internas que afectan a los programas. Un buen punto de partida sería establecer un comité o un grupo de trabajo compuesto por actores claves (que incluyan miembros de la comunidad, grupos locales de investigación, mujeres, jóvenes y menos jóvenes…) para que puedan ofrecer recomendaciones sobre la evaluación. Esto no solo aportaría una diversidad a la evaluación sino que también incrementaría la confianza entre la población y las personas encargadas de recopilar datos. Además, se podría infor- mar mejor a los actores locales sobre las fuentes de datos disponibles y sobre los métodos culturales de obtenerlos (cómo formular preguntas, a quién preguntar, el mejor momento del día para hacerlo, etc.). En esta fase es indispensable llegar a los grupos menos asequibles como, por ejemplo, las madres, los ex-combatien- tes/miembros de bandas, u otros grupos excluidos o estigmatizados. La mejor práctica recomienda documentar la manera mediante la que estos grupos están incluidos en la elaboración y en el seguimiento de los programas. Las fuentes de datos El ámbito de la recopilación de datos para una evaluación dependerá de la zona de programación prevista. Por ejemplo, una intervención en una sola comunidad puede basarse primero en datos de esta comunidad y, por compa- ración, en datos de toda la ciudad. Para programas de mayor cobertura, probablemente serán necesarios datos regionales o nacionales. Es importante encontrar fuentes de datos que estén disponibles a intervalos regulares, como los informes semanales o men- suales de la policía, que puedan, si fuera necesario, alimentar el seguimiento
  • 23. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 3. La evaluación y la elaboración de los programas – 21 de los programas y formar así la base de adaptación de un programa. A largo plazo, estos datos pueden combinarse con el seguimiento de las tendencias a lo largo del tiempo. En los contextos en los que la capacidad es más importante, estos datos pueden obtenerse a partir de los informes policiales, los estados civiles, los informes hospitalarios (historiales de las urgencias y de los pacientes admi- tidos), los centros de rehabilitación, los registros, las encuestas basadas en la población y otras fuentes. Las evaluaciones pueden realizarse con herramien- tas más simples como las evaluaciones rápidas, las encuestas a pequeña escala en los hospitales, pequeñas encuestas de las víctimas, o incluso encuestas básicas (Cuadro 3.1.). Estos ejercicios ofrecen un importante espacio a los Cuadro 3.1. Una elaboración y un seguimiento inclusivos En situaciones de violencia elevada, se tiende a precipitar la programación para responder a las necesidades urgentes. La experiencia demuestra, sin embargo, que siempre es provechoso tomarse su tiempo para reforzar el proceso participativo de toma de decisiones. Programas como el Community Driven Development del Banco Mundial y el Community Violence Reduction de la ONU lo hacen reuniendo a las comunidades para identificar los objetivos, definir las priori- dades y poner en marcha pequeños proyectos. Estos programas han tenido éxito en contextos tan diversos como las Filipinas, Indonesia, Liberia, Haití y China. Aunque la prevención de la violencia no sea su objetivo directo, estos programas han sin embargo contribuido a la creación de un “dividendo de paz” en varios conflictos y contextos de violencia elevada porque dan a estos grupos (a menudo en competencia) la posibilidad de tomar parte en el desarrollo. Fomentar la inclusión en la elaboración de los programas también significa efectuar un seguimiento de las necesidades en términos de seguridad de los diferentes grupos sociales para responder más eficazmente a estas necesidades. Algunos grupos (como, por ejemplo, las mujeres, los jóvenes o las minoridades étnicas o raciales) pueden estar más expuestos a ser víctimas o a convertirse en autores, según el contexto. Incluir varias voces en la elaboración de los programas puede ayudar a identificar estas necesidades y estos riesgos y permite tam- bién reforzar la apropiación de los medios para responder. Algunas ONGs han ido todavía más lejos y han hecho de los procesos participativos una condición de financiación. Pact, una ONG internacional especializada en el desarrollo y el refuerzo de las capacidades, asigna un presupuesto separado para los procesos participativos en las comunidades. Las organizaciones comunitarias se forman en herramientas como el análisis de los actores y la cartografía de las comunidades y son financiadas para pasar 4 o 5 días en el seno de las comunidades, bajo la supervisión de los miembros de la Pact, para discutir sobre sus necesidades y prioridades. Al separar el presupuesto y al impartir una for- mación, Pact se asegura que los beneficiarios en el seno de la comunidad forman realmente parte del proceso de toma de decisiones y que los proyectos finales se beneficiaran de una mayor apropiación comunitaria.
  • 24. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 22 – 3. La evaluación y la elaboración de los programas especialistas para afinar su análisis de la situación y los impactos de los diferentes programas sobre situaciones dadas. La evaluación a escala más reducida también es más simple y eficaz en cuanto a su coste cuando se lleva a cabo regularmente, algo necesario en situaciones de fragilidad dado el rápido cambio del contexto. Siempre que sea posible, las evaluaciones conjuntas realizadas con otras agencias pueden maximizar el uso de recursos, incluso los recursos humanos de los líderes locales que se cansan de suministrar informaciones a varias agencias donantes al mismo tiempo. En algunos casos, los Gobiernos han maximizado los recursos al añadir indicadores de violencia a los instrumentos de recopilación de datos utilizados habitualmente por las instituciones de Salud Pública o de Educación. En los países de América Latina y del Caribe, se han creado observato- rios municipales de la violencia y de los crímenes, que representan fuentes de recopilación de datos sobre individuos, autores, instrumentos y sobre las respuestas institucionales de la violencia en entornos urbanos. Informados por el enfoque de la prevención de la Salud Pública10 , estos observatorios implican el establecimiento de cooperaciones entre los sectores de la salud y de la jus- ticia, entre otros, que hayan aceptado compartir sus datos sobre la violencia y que puedan servir de base a las estrategias globales de prevención. Los datos sobre la violencia pueden ser recopilados de diversas fuentes tales como: los certificados de fallecimiento, los estados civiles, las actas de los hospitales, las estadísticas de la policía sobre los crímenes, las actas de los tribunales, y las encuestas de la población. El establecimiento de estos observatorios en varias ciudades de Colombia favoreció la elaboración de programas comunitarios que contribuyeron a disminuir drásticamente las tasas de homicidios. La utilización de la óptica de la RVA para la evaluación La óptica de la RVA se centra en los individuos afectados por la violencia armada, los autores de esta violencia y sus motivaciones, los instrumentos utilizados y el entorno institucional y cultural en su sentido más amplio que favorece y/o protege la violencia armada. Aplicada a la programación para la prevención de la violencia en los medios urbanos, la evaluación de la RVA exploraría los campos siguientes: Los individuos: la evaluación de una zona urbana busca comprender lo que se tiene que hacer para que los individuos se sientan seguros en el seno de sus comunidades y plantea, ante todo, las preguntas siguientes: ¿en qué medida los hombres, las mujeres, los jóvenes y los otros grupos son afectados de diversa manera por la violencia armada? ¿Hay grupos que se ven afectados más a menudo o con más intensidad que otros? ¿Qué características compar- ten estos grupos (edad, género, geografía)? ¿Dónde, cómo y porqué son más vulnerables? ¿Cómo definen los individuos sus necesidades en términos de
  • 25. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 3. La evaluación y la elaboración de los programas – 23 seguridad? ¿Existen momentos precisos en los que los individuos se sienten más vulnerables en sus barrios? La evaluación debería determinar también las capacidades existentes para hacer frente a la violencia: ¿qué mecanismos son utilizados por los individuos para mantenerse seguros? ¿Qué tipo de capacidad existe para organizarse colectivamente y resolver el problema? (por ejemplo, ¿qué programas ya están aplicándose? ¿Qué individuos son susceptibles de ser movilizados para el programa, etc.?) Los autores: para responder a la violencia urbana, es fundamental enten- der quiénes son los autores de esta violencia, los tipos de violencia a los que recurren y las motivaciones que les empujan a tal comportamiento. Las motiva- ciones, las víctimas y los medios utilizados para infringir violencia, por ejem- plo, pueden ser diferentes según si se trata de autores masculinos o femeninos. Estas diferencias son importantes para la elaboración de las intervenciones. ¿Son las bandas de jóvenes una fuente de violencia en esta zona o tiene mayor importancia la violencia doméstica? ¿Qué importancia tienen los factores estructurales (gobernanza, exclusión social o política) en comparación con los catalizadores más inmediatos como la disponibilidad de alcohol o de drogas? En lo que concierne a la capacidad ¿Pueden los ex-autores ser identificados como líderes o ejemplos a seguir para otros individuos expuestos a los riesgos? ¿Cuál es la capacidad existente para la reintegración de los autores? Los instrumentos: esta dimensión reagrupa la disponibilidad de los medios para cometer actos de violencia armada, incluyendo las armas y municiones. Las preguntas que hay que hacer para la evaluación pueden cen- trarse en el suministro y la disponibilidad para los autores (¿quién suministra estos instrumentos y cómo se pueden obtener?), sobre las normas culturales que pueden llevar a la violencia o a protegerse contra la tendencia de recurrir a las armas y sobre la capacidad de las instituciones judiciales a controlar el suministro y el uso de las armas. Las instituciones: finalmente, el entorno institucional en el que tiene lugar la violencia también es importante. En él se incluyen las leyes formales y las reglas sociales informales que rigen los comportamientos violentos. Las pregun- tas relacionadas con el papel de las instituciones formales pueden buscar anali- zar las leyes sobre la adquisición de armas o sobre el alcohol. ¿Están las fuerzas del orden disponibles y accesibles en esta zona y cuentan con la confianza de los habitantes para intervenir y controlar la violencia? ¿Qué papel desempeñan las instituciones sociales e informales? En las zonas de urbanismo rápido, las normas sociales pueden ser perturbadas y se puede debilitar el control social de la violencia. El anonimato propio de algunas zonas densas también puede ser otro factor importante que regule el comportamiento en los barrios de las zonas urbanas. Al mismo tiempo, las instituciones comunitarias tales como los grupos de jóvenes y menos jóvenes pueden ser recursos importantes para promover la prevención de la violencia si se les apoya adecuadamente.
  • 26. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 24 – 3. La evaluación y la elaboración de los programas El paso de la evaluación a la elaboración de un programa La tarea de la elaboración de un programa es la de seleccionar los facto- res de riesgo a los que se debe dar prioridad y las capacidades que se pueden potenciar para hacer frente a la violencia. En este caso, las preguntas clave son: ¿Cuáles son los factores de riesgo que parecen prevalecer o que dan lugar a los resultados más graves en este barrio o municipio? ¿Existen varios factores de riesgo que parecen funcionar juntos y que, por tanto, podrían tratarse conjuntamente? Por ejemplo, ¿puede la carencia de oportunidades educativas de empleo y de ocio para los jóvenes, combinada con una dispo- nibilidad del alcohol y de las armas, representar un problema de violencia para los jóvenes? ¿Cuáles son los factores de riesgo que se han tratado mejor teniendo en cuenta las limitaciones financieras y temporales? La tarea siguiente consiste en definir los objetivos del programa. Éstos tienen que especificar los cambios particulares que se desea obtener en los factores de riesgo. Para la prevención de la violencia urbana, los objetivos se suelen asociar a un cambio de actitud, de conocimientos, de habilidades o de comportamiento. También deben definir claramente los grupos a los que se destinan. Finalmente, la elaboración del programa debe considerar la manera con la cual el programa se concilia con los valores y las prácticas de la comu- nidad a la que se destina. Para más recursos sobre la elaboración de los progra- mas, véase la lista de recursos al final de esta nota.
  • 27. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 4. Puntos de partida para la programación de la RVA – 25 Capítulo 4 Puntos de partida para la programación de la RVA Determinar los buenos puntos de partida para la programación depen- derá de los factores de riesgo a los que se haya dado prioridad durante la evaluación. Así, si los factores de riesgo se sitúan principalmente a nivel de la comunidad y de familia, estas instituciones podrán ser los mejores puntos de partida. Un conjunto emergente de investigaciones que las comunidades y los barrios representan recursos clave para la elaboración de intervenciones para prevenir la violencia. Los efectos de la violencia se sienten más a nivel de la comunidad/barrio, por lo que incluso pequeñas intervenciones a corto plazo pueden ser eficaces y dar lugar a resultados visibles inmediatamente. Los proyectos que se concentran en los barrios pueden escalonarse más adelante a nivel de programas y de políticas una vez se haya establecido el apoyo para intervenciones a más largo plazo. En este proceso, estos proyectos pueden contribuir al refuerzo de la capacidad del Estado y de su responsabi- lidad de abajo hacia arriba. La evaluación también puede ayudar a determinar las capacidades ins- titucionales existentes para combatir la violencia, lo que constituye en sí un importante punto de partida. Hasta en los contextos más violentos, los indi- viduos desarrollan mecanismos de resistencia, así como mecanismos colec- tivos, tales como los cuerpos informales de reconciliación11 . El desafío para los donantes es identificar los elementos de los mecanismos existentes que Cuadro 4.1. La importancia de un liderazgo fuerte La experiencia de varios países demostró que los programas de prevención de la violencia en zonas urbanas necesitaban fuertes compromisos y un liderazgo a alto nivel por parte de alguien que pueda asumir la responsabilidad de mantener las políticas contra el crimen y la violencia al orden del día. A menudo, este papel ha sido desempeñado por el alcalde u otro funcionario del gobierno a nivel local. Fuente: CIPC, 1999.
  • 28. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 26 – 4. Puntos de partida para la programación de la RVA contribuyen a la seguridad y a la prevención de la violencia y utilizarlos para definir los puntos de partida de los proyectos. Otros puntos de partida son los recursos existentes que los habitantes pueden movilizar. El espacio es uno de ellos: los edificios abandonados pueden ser renovados para convertirlos en espacios de reuniones para la prestación de servicios, en programas para los jóvenes o en centros culturales. Los recursos humanos existentes a los que acudir, como los líderes comu- nitarios, los técnicos y los profesionales que pueden ayudar en los esfuerzos del desarrollo, representan también un punto de partida. Por fin, los recursos de mano de obra pueden aprovecharse para la construcción o para otros pro- yectos de prestación de servicios. Los proyectos de infraestructura que nece- sitan una mano de obra importante así como las campañas de limpieza, han tenido un gran éxito de movilización de las comunidades (Llorente y Rivas, 2005). De manera general, la canalización de los recursos existentes hacia objetivos de desarrollo comunes puede ayudar a establecer un “dividendo de paz” que ofrezca a los habitantes de las ciudades más posibilidades de partici- par en la reducción de la violencia. Reforzar las capacidades existentes puede ir hasta un compromiso con los municipios, que están en el frente de prevención de la violencia. En efecto, la mayoría de las solicitudes de asistencia para la prevención de la violencia pro- viene de los Gobiernos municipales hoy en día. Varios de estos Gobiernos han conseguido reducir la violencia al reforzar las leyes locales para hacer frente a los catalizadores de la violencia, y particularmente las restricciones sobre la venta de alcohol y de armas de fuego. El programa de desarrollo, seguridad y paz (DESEPAZ) en Cali, Colombia, puso en marcha una serie de estrategias para la prevención de la violencia y el refuerzo de la seguridad a través de las leyes locales. Entre las intervenciones se incluyeron esfuerzos para mejorar la seguridad pública al reforzar las leyes existentes del Estado y de la ciudad y se recurrió a la oficina del alcalde para la promulgación de nuevos decretos y leyes. Por ejemplo, el alcalde restringió los horarios de venta de bebidas alco- hólicas. De la misma manera, la gran proporción de homicidios cometidos con arma de fuego motivó la prohibición de tenencia de armas en público durante los fines de semana de alto riesgo, las vacaciones y las jornadas electorales. El suministro de servicios en las zonas urbanas tiende a ser una fuente importante de reclamaciones o de conflictos entre los grupos si se percibe como desigual. Los proyectos de servicios básicos pueden constituir una buena oportunidad para que las comunidades trabajen conjuntamente y construyan una relación mejor de tolerancia. Un buen ejemplo sería el enfoque de la ONG Viva Rio en Río de Janeiro y en el barrio de Bel-Air en Haití, que implica a los proveedores de servicios locales y a los jóvenes el suministro de servicios básicos como el agua y la higiene12 , ayudando así a reducir un importante cata- lizador de la violencia.
  • 29. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 27 Capítulo 5 La programación directa de la reducción de la violencia armada en las zonas urbanas La programación directa de la reducción de la violencia armada en las zonas urbanas busca, explícitamente, prevenir la violencia. Las intervenciones pueden implantarse a través de un solo sector o ser multisectoriales. De manera general, las iniciativas más eficaces han implicado varios sectores al mismo tiempo. Esto se debe al hecho de que, primero, los factores de riesgo de la violencia pueden implicar varios sectores y, segundo, a que la coordinación multisectorial ayuda a evitar la duplicación de esfuerzos. Combinar las intervenciones a largo y corto plazo es igualmente más eficaz: a menudo las intervenciones a muy corto plazo, y cuyo impacto es inmediato, tales como la formación de las fuerzas del orden, pueden ser combinadas con programas a más largo plazo con el objetivo de cam- biar las normas culturales relacionadas con la violencia para obtener resultados más amplios. Este capítulo tratará primero de la programación directa por secto- res y a continuación cubrirá los programas multisectoriales que han tenido éxito. Obsérvese que no se han evaluado todos los programas sobre las mismas bases: hemos incluido las informaciones que había a disposición sobre la evaluación de cada intervención citando sus fuentes. A menudo, es el sector de la justicia el que trata la violencia, siendo res- ponsable del arresto y la detención de los autores de los actos de violencia. Un nuevo enfoque destinado a reforzar la acción policial en las zonas más sensibles (denominado “hot spots” policing) se basa en el hecho que los crímenes y la violencia raramente son aleatorios, sino que tienden más a concentrarse en zonas geográficas particulares y ocurren en momentos bien precisos. Este enfo- que se nutre de los datos sobre los crímenes y las víctimas de la violencia para localizar las zonas de alto riesgo y concentrar en ellas la acción de la ley13 . Este enfoque ha sido también aplicado en Belo Horizonte, Brasil, a través del pro- grama Fica Vivo (Mantenerse Vivo). Este programa utilizó varios métodos de recopilación de datos para identificar las zonas más sensibles y busca controlar los niveles de criminalidad gracias a una mezcla de intervenciones policiales y programas sociales, poniendo al mismo tiempo el acento sobre la juventud.
  • 30. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 28 – 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS Otra variante del refuerzo de la acción policial en las zonas más sensibles y basada en los problemas (en los resultados), es la que se concentra en los servicios prestados a la comunidad y en la noción de intervención proactiva, en vez de una respuesta reactiva al crimen. El objetivo es el de determinar los problemas que aparecen para analizar sus causas y tratarlas adecuadamente (CIPC, 2008). La policía de proximidad tiene como objetivo el de reducir la criminalidad a través de una colaboración con la comunidad, definiendo la acción de la policía como “algo hecho con la población y no a la población” (The Economist, 2009). Este cuerpo se concentra en el trabajo y la implicación de la comunidad y de sus estructuras a través de un enfoque de cooperación Tabla 5.1. Programación directa de la RVA para la prevención de la violencia urbana Óptica de RVA Punto de partida Punto de partida Población Justicia criminal Política comunitaria, resolución alternativa de conflictos Salud Protocolos hospitalarios para identificar y servir las víctimas, cuidados prenatales, alimentación, programas de creación de una toma de conciencia Educación Programas de prevención basados en la escuela para la resolución no violenta de los conflictos, programas contra la intimidación Autores Justicia criminal Programas de refuerzo de la justicia, reunión de grupos de familias, reintegración de los autores Salud Servicios de rehabilitación de los autores, incluso la recuperación de su propio trato discriminatorio Instrumentos Justicia criminal/ Seguridad Programas de DDR ; Programas de lucha contra las SALW Salud Creación de una concienciación respecto de las armas de fuego Educación Campañas de educación para hacer frente a la cultura de las armas/de la violencia Instituciones Justicia criminal Mejorar la capacidad de las fuerzas del orden en las zonas sensibles o para mantener el orden inteligente, desarrollar una capacidad policial en la comunidad, mejorar los procedimientos policiales/judiciales para hacer frente a la violencia basada en el género (formación para la sensibilidad de las fuerzas del orden, comisarías de policía para mujeres) Salud Desarrollar una capacidad institucional para responder a las víctimas Educación Cursos de prevención contra la violencia en la escuela, construcción de la paz Multisectorial Observatorios del crimen y de la violencia para la recopilación de datos, elaboración de programas
  • 31. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 29 para determinar, responder y resolver los problemas relacionados con la cri- minalidad y los disturbios que pueden afectar a la comunidad local (CIPC, 2008). En los países en situación de post-conflicto, la policía de proximidad representa una forma de asistencia al sector de la seguridad que puede ser efi- cazmente suministrada para el restablecimiento de la paz, a través de las dife- rentes etapas de la asistencia humanitaria y para el desarrollo. El acercamiento hacia las poblaciones inherente a la policía de proximidad, facilita igualmente su capacidad para prestar más atención a las necesidades de los grupos más vulnerables como las mujeres, las personas mayores y los jóvenes. En el seno del sector de la Justicia, los mecanismos de resolución alter- nativa de conflictos resultaron ser igualmente eficaces para la resolución de conflictos y el refuerzo de la confianza. Tienen como objetivo resolver los con- flictos lejos de los tribunales y se consideran prometedores para el acceso a la justicia de las comunidades marginalizadas. A menudo se combinan muy bien con un enfoque de restauración de la justicia más amplio, que tiene como principal objetivo el de responder al daño que puede infringirse a un individuo o a una comunidad, en vez de castigar los culpables. Un elemento común, las reuniones de los grupos de familias, permite convocar a las familias del autor y de la víctima para debatir acerca de los impactos de las acciones, determinar las indemnizaciones adecuadas y planificar el cambio de comportamiento del autor y de su familia en el futuro. En Nueva Zelanda, se exigen las reuniones de grupos de familias a los autores de delitos menores y los principios de res- tauración están igualmente disponibles para los autores adultos. Cuadro 5.1. El proyecto Boston gun El proyecto Boston Gun, llamado más tarde Operación Ceasefire, era una iniciativa de la policía con el fin de resolver el problema de la violencia armada en Boston, en el Estado de Massachusetts. El proyecto dio lugar a un grupo de trabajo compuesto por empleados encargados de mantener el orden, jóvenes trabajadores e investigadores, encargados de analizar las causas subyacentes del problema. Sobre la base de estos análisis se estableció la Operación Ceasefire, que se concentró en un pequeño número de bandas de jóvenes que eran respon- sables de la mayoría de los homicidios cometidos contra otros jóvenes de Boston. La policía efectuó patrullas regulares para asegurarse que los jóvenes en libertad condicional la estaban respetando. El proyecto también estableció una coalición entre la policía y los trabajadores sociales que dio lugar a medidas eficaces para evitar la violencia de las bandas. La tasa general de criminalidad registró una disminución de un 29% y la tasa de criminalidad violenta bajó en un 16%. Fuente: Banco Mundial, 2003.
  • 32. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 30 – 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS Otros mecanismos de resolución alternativa de conflictos comprenden los cen- tros de mediación y de arbitraje basados en la comunidad, cuyo principal obje- tivo es el de ofrecer un acceso más importante de las poblaciones marginalizadas a la justicia. Varios países de América Latina, como Argentina, Bolivia, Colombia y Costa Rica, han implantado Casas de Justicia que suministran informaciones sobre las leyes y el sistema judicial para que la gente conozca mejor sus derechos. Las Casas de Justicia también ofrecen servicios de resolución de conflictos con profe- sionales de diferentes sectores, como educadores, psicólogos, abogados y agentes de policía. Colombia ha sido el primer país en lanzar las Casas de Justicia en 1995. Hoy por hoy hay 40 de estos centros prestando servicios que permiten a las pobla- ciones más marginalizadas resolver pacíficamente sus diferencias. 90 000 personas se han beneficiado de estos servicios, sobrepasando así las estimaciones previstas. En Bolivia, se han implantado Centros Integrados de Justicia en las zonas más remotas para favorecer el acceso de poblaciones marginalizadas al derecho y a la justicia, particularmente las poblaciones autóctonas (CIPC, 2008). Honduras, por su lado, ha desarrollado cursos itinerantes de justicia consistentes en hacer circular autobuses que desempeñan el papel de unidades móviles de justicia en las regiones de Tegucigalpa y de San Pedro (Banco Mundial, 2010)14 . Otros tipos de enfoques de la justicia tienen como objetivo reforzar las leyes locales encargadas de tratar de los temas relacionados con los cataliza- dores de la violencia, como el control de las ventas de alcohol o de armas. Los programas de lucha contra la difusión ilícita de armas ligeras y de pequeño calibre (SALW) han tenido éxito en algunos casos. Estos últimos han evolu- cionado desde los programas nacionales de recuperación de armas hasta enfo- ques relacionados con el control de armas en el seno de la comunidad (OCDE, 2009). El enfoque de la ONG Viva Rio es un ejemplo claro que consiste en ofrecer billetes de lotería por la devolución de armas en Puerto Príncipe, Haití. Un elemento fundamental de la prevención de situaciones de violencia ele- vada en las comunidades es la prestación inmediata de servicios a las poblaciones víctimas de esta violencia. Las intervenciones del sector de la salud pública comprenden tanto la prestación de servicios a las víctimas de la violencia como iniciativas de prevención. Entre las mejoras más prometedoras de los servicios a las víctimas se encuentra la mejora de los protocolos hospitalarios que permiten la detección de las víctimas de la violencia, así como la aportación de documen- tación e información de los casos de violencia y el establecimiento de conexiones entre las víctimas y otras prestaciones de servicios. Algunos países en desarrollo como Bangladesh, Malasia, Namibia y Tailandia, han creado centros de trata- miento de crisis, centralizados a nivel nacional, que ofrecen una serie de servicios integrados a las víctimas de violencia infantil, conyugal y sexual (cuadro 5.2). También se emplean intervenciones psicológicas, como los informes psicológicos y las terapias cognitivas y del comportamiento, para intentar resolver los proble- mas de salud mental de las víctimas como pueden ser la ansiedad, los trastornos relacionados con el estrés post-traumático y la depresión.
  • 33. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 31 Cuadro 5.2. Programas de apoyo a las víctimas en Malasia En 1993, los empleados del departamento de urgencias de Kuala Lumpur, en Malasia, crearon por primera vez un centro integrado de tratamiento de las crisis. Su objetivo era ofrecer una respuesta coordinada entre las agencias para las víctimas de abusos sexuales. En 1996, el Ministerio de la Salud transmitió una directiva a todos los hospitales públicos para la creación de un centro integrado de tratamiento de las crisis. En 1998, 94 centros estaban ya operativos en hospitales públicos y ofrecían una serie de servicios integrados a las víctimas de violencia infantil, conyugal y sexual. Estos servicios incluyan un apoyo médico, psicológico, social, forense y legal en el mismo sitio. Fuente: OMS, 2007; 2009. Cuadro 5.3. Prevenir la violencia contra las vendedoras ambulantes en Nigeria Una intervención destinada a prevenir la violencia que sufrían las vendedoras ambulantes en las calles de las ciudades de Nigeria Occidental consiguió reducir la violencia física y sexual. La intervención tuvo lugar en 3 ciudades situadas en el suroeste de Nigeria: Abeokuta, Ibadan y Osogbo, capitales respectivas de los estados de Ogun, Oyo y Osun. El programa desarrolló soportes educativos para las vendedoras ambulantes, sus amigos y sus familiares, así como para las fuerzas del orden, la justicia y otros responsables. A continuación, se estableció una serie de cursos de formación destinados a analizar los resultados de la encuesta realizada, concienciar sobre la definición y el impacto de la violencia (incluso el acoso, la violación y las agresiones sexuales), ofrecer información acerca de los servicios puestos a disposición de las víctimas, desarrollar la confianza en sí e informar de los medios de subsistencia alternativos (programas de cooperación). Las fuerzas del orden y los funcionarios de justicia también han recibido for- mación sobre la vulnerabilidad de las vendedoras ambulantes frente a la violencia y sobre la importancia de la función disuasiva de arrestar a los autores. Una evaluación de impacto concluyó que la intervención había sido eficaz en su papel de mejorar la toma de conciencia hacia las diversas formas de violencia a las que se enfrentaban las vendedoras ambulantes y que había permitido aumentar el número de denuncias de dicha violencia. La evaluación reveló, igualmente, una disminución de la violencia física y un con- siderable descenso de la violencia sexual a lo largo del programa. Estos resultados demuestran la importancia de tomar en cuenta la cuestión del género en el ejercicio de comprensión de las necesidades de los diferentes grupos y de los métodos de elaboración utilizados para mejorar su seguridad. Fuente: Fawole et al., 2003.
  • 34. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 32 – 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS Otros programas directos relacionados con el sector de la salud tienen como objetivo crear una toma de conciencia hacia la violencia armada y sus impactos, el cambio de actitud y la tolerancia de la violencia, así como ofre- cer información sobre los servicios prestados a los grupos más vulnerables. Para conseguirlo, algunos programas han recurrido a los medios de comuni- cación, como por ejemplo la intervención realizada en Nigeria Occidental, destinada a proteger a las vendedoras ambulantes en las ciudades (cuadro 5.3). Intervenciones más eficaces han incluido también a diversos actores, como los autores potenciales, los grupos más vulnerables y los proveedores de servicios. En el sector de la educación, los programas directos de prevención de la violencia armada en las escuelas han arrojado resultados prometedores: sentir que se forma parte de una escuela resultó ser el factor de protección más importante contra los comportamientos violentos y de riesgo, haciendo así de Cuadro 5.4. Una intervención multisectorial y multinivel en Costa de Marfil El proyecto Protection from Gender-Based Violence (Protección contra la violencia basada en el género), establecido en Costa de Marfil por el International Rescue Committee, tuvo como objetivo prevenir la violencia sexual cometida contra las mujeres (i) concienciando sobre la cuestión, (ii) ofreciendo una asistencia a las víctimas, y (iii) mejorando la coordina- ción y la capacidad entre las organizaciones locales y las instituciones del Estado para que pudieran prevenir y responder a la violencia. Esto concierne tanto a las fuerzas armadas, como a las agencias de las Naciones Unidas como a los ministerios. El proyecto ha sido implantado de Mayo de 2008 a Noviembre de 2009. Uno de los factores determinantes del éxito del proyecto ha sido el énfasis que se ha puesto en la coordinación entre las agencias internacionales, los grupos locales y los diferentes niveles de gobierno. De entre los elementos a nivel nacional, podemos citar las campañas mediáticas y la formación de las fuerzas de seguridad que permiten sensibilizar hacia el problema de la violencia basada en el género y mejorar sus respuestas para las víctimas. También se ha reforzado a los pro- veedores de servicios para que puedan enfrentarse al flujo de víctimas esperadas tras la campaña de concienciación. Un segundo elemento se centró en los mecanismos de establecimiento de una coordinación a nivel nacional para garantizar una respuesta sincronizada por parte de todos los actores implicados en la programación de la violencia basada en el género en la zona delimitada a diferentes niveles gubernamentales. Una evaluación reveló que 711 supervivientes se beneficiaron de los servicios de este proyecto y que otros 46 000 fueron afectados por la campaña de concienciación. La tasa de supervivien- tes que habían recibido la asistencia aumentó en un 48.6% entre 2008 y 2009 y el porcentaje de individuos encuestados y que habían afirmado que la campaña de concienciación había con- tribuido a cambiar su actitud hacia la violencia sexual hacia las mujeres llegó a ser del 83.1%. Fuente: International Rescue Committee, 2009.
  • 35. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 5. LA PROGRAMACIÓN DIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 33 las escuelas un lugar estratégico para una intervención destinada a reducir la violencia (Banco Mundial, 2008). Los programas incluyen formación sobre la resolución no violenta de conflictos y sobre las habilidades sociales positivas. Varios gobiernos también han adoptado programas contra la intimidación que implican a los educadores en la reducción de los comportamientos agresivos. La importancia de implicar varios niveles de gobierno En general, las iniciativas más eficaces son las que implicaron varios sec- tores. Ninguna agencia – excepto probablemente las fuerzas del orden – pone la prevención de la violencia en cabeza de la lista de sus prioridades principales. Esto significa que la violencia sigue siendo una preocupación de segundo nivel para la mayoría de los departamentos de un gobierno. Además, los factores de riesgo y de protección de la violencia son transectoriales, desde las carencias sanitarias y alimentarias a las cuestiones sobre abandono escolar y desem- pleo, pasando por la falta de infraestructuras. El aspecto multimensional de la violencia, y el hecho que ninguna agencia tiene autoridad para tratar todas estas cuestiones, confirma la necesidad de compartir las responsabilidades de la prevención de la violencia entre diferentes sectores. Es probable que las intervenciones en un solo sector, o en varios sectores de manera aislada, tengan como resultado bien desplazar el problema a otro sitio, bien duplicar los esfuerzos. Los enfoques más eficaces para la prevención han sido los que han implicado una coordinación multisectorial. Por ejemplo, el refuerzo de las leyes locales para restringir la venta de alcohol y de armas, junto al establecimiento de centros de mediación para la promoción de la resolución no violenta de los conflictos y la educación pública sobre la prevención de la criminalidad y de la violencia, han ayudado a reducir la tasa de criminalidad en un 44% entre 2002 y 2005 en Diadema, Brasil (Duailibi y al., 2007). Además, la coordinación mul- tisectorial ofrece más oportunidades de combinar las intervenciones a largo y a corto plazo. A menudo, las intervenciones a muy corto plazo y cuyo impacto es inmediato, como la formación de las fuerzas del orden, pueden combinarse con programas a más largo plazo con el fin de cambiar las normas culturales existentes en torno a la violencia para conseguir resultados más amplios. Los programas más eficaces también implican diferentes niveles de gobierno. Trabajar a nivel local es fundamental para la programación contra la violencia, gracias a la proximidad a las poblaciones afectadas y la buena reactividad a las necesidades locales. Sin embargo, y porque diferentes nive- les de gobierno ejercen funciones diferentes, es indispensable trabajar en estos múltiples niveles para tratar las diferentes dimensiones de la violencia urbana. Los esfuerzos locales solo podrán ser más eficaces si se ven respalda- dos por un marco regional o nacional de prevención de la violencia.
  • 36.
  • 37. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 35 Capítulo 6 La programación indirecta de la reducción de la violencia armada en las zonas urbanas La programación indirecta de la RVA hace referencia a las iniciativas que no incluyen la reducción de la violencia armada entre sus objetivos principa- les, sino que tratan los factores de riesgo vinculados con la violencia armada de una manera o de otra. Estas iniciativas van desde intervenciones para el desarrollo urbano hasta el desarrollo de la educación y la infancia pasando por el desempleo juvenil y los programas de formación. Uno de los enfoques más prometedores sigue siendo el Desarrollo de la primera infancia. Lo que se ha venido constatando en programas aplicados en varios países ha demostrado que la inversión en los programas de desarro- llo de la primera infancia de alta calidad – incluyendo la atención sanitaria, la manutención, la estimulación mental, la formación de los padres y las activi- dades educativas – ha producido algunos de los impactos más importantes en los comportamientos de riesgo, que van desde la violencia hasta la actividad criminal y la utilización de sustancias ilegales (Schweinhart et al., 2005; UNESCO, 2007; Banco Mundial 2008). Los programas destinados a fomentar la escolarización y reducir el aban- dono escolar también suelen formar parte de las intervenciones clave para la reducción de la violencia entre los jóvenes. Se sabe que dejar el colegio pre- maturamente es un factor de riesgo importante de violencia entre los jóvenes. Para hacer frente a este problema, ciertos Gobiernos han puesto en marcha programas de transferencias condicionales en metálico que subvencionan a los alumnos para que éstos puedan continuar su escolaridad. Una evaluación del programa mexicano Oportunidades ha señalado un aumento del 8% en la escolarización femenina en secundaria y del 5% en la escolarización mas- culina, así como una subida del 10% de los aprobados por nivel. Del mismo modo, el programa brasileño Bolsa Escola ha registrado un índice de aban- dono escolar inferior (0.4%) entre los participantes en el programa en com- paración con quienes no participaron en el programa (5.6%) (Guarcello et al., 2006). Otros cambios en las políticas tales como la supresión de la expulsión
  • 38. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 36 – 6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS punitiva por embarazo o una mayor tolerancia con respecto a los proble- mas de comportamiento han tenido efecto en el índice de abandono escolar (Banco Mundial, 2008). Por último, los programas “de segunda oportunidad” o extraescolares son, igualmente, otra opción de programación que ha dado resultados prometedores en el Caribe y en Brasil. Los componentes para prevenir la violencia se incorporan, cada vez con más frecuencia, a proyectos de modernización urbana bajo dos formas diferentes: la prevención situacional y la prevención social. La primera se concentra en la transformación del entorno existente para reducir la crimi- nalidad y la violencia. Para ello, la Crime Prevention through Environmental Design (CPTED) (Prevención de la criminalidad mediante la planificación del entorno), sigue siendo el método más importante. En él se engloban tres elementos: (1) una vigilancia natural, (2) el control natural de los accesos a los espacios públicos, (3) el refuerzo natural del territorio. Crear espacios públicos para atraer a personas de distintas generaciones y orígenes permite reunir un gran abanico de usuarios y acentúa el sentimiento de pertenencia y de propiedad. Un ejemplo sería construir un parque para incluir en él tanto zonas deportivas como zonas recreativas para los más jóve- nes y bancos para los mayores. Las intervenciones de la CPTED ofrecen pers- pectivas interesantes en el sentido de que reducen las posibilidades de actos malintencionados y el sentimiento de inseguridad de los habitantes. Así, en Sudáfrica, la creación de entornos, incluyendo la mejora del alumbrado en el transporte público, la reorganización de las estaciones de autobús de final de línea y la disminución de las distancias de marcha entre los servicios, han reducido la sensación de inseguridad de los usuarios (CIPC, 2008). La prevención social en el marco de la modernización urbana busca apro- vechar las inversiones en infraestructuras y programas sociales y canalizar la prevención a nivel local frente a un proyecto más generalizado. Por ejemplo, el Banco Mundial ha incluido la prevención social en el proyecto de modernización urbana de Barrio-Ciudad en Honduras, cuyo objetivo era reducir los altos nive- les de criminalidad y violencia entre los jóvenes así como los factores de riesgo a ellos asociados en los barrios y municipios objeto del proyecto. El proyecto incluye lo siguiente: diagnósticos establecidos según un ejercicio de cartografía realizado con ayuda de sistemas de información geográfica (SIG), datos oficiales y evaluaciones de las comunidades, una prevención situacional realizada por la CPTED, la prevención social con el respaldo de órganos responsables de la resolución de conflictos, medios de subsistencia alternativos y el refuerzo de las capacidades, un apoyo familiar y la posibilidad de actividades recreativas – los oficiales de enlace municipales o comunitarios que realizan los diagnósticos elaboran los planes y se coordinan con los Consejos de seguridad municipales (igualmente apoyados por el proyecto) – y una componente de seguimiento y de evaluación.
  • 39. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 37 El objetivo de los programas de desarrollo comunitario es realizar un “dividendo de paz” en el seno de las comunidades que sufren una fuerte violencia reuniendo a la población en torno a objetivos de desarrollo compar- tidos. El Banco Mundial ha promocionado este enfoque presentándolo como el medio que permitirá a la comunidad participar más activamente en su desa- rrollo en contextos tan diversos como Indonesia, Haití, Afganistán y Filipinas. En este enfoque, las comunidades forman comités para dar prioridad a los objetivos de desarrollo y se encargan de poner en marcha proyectos a pequeña escala (Banco Mundial, 2006). El enfoque de las Naciones Unidas para la reducción de la violencia comunitaria utiliza un método similar encargando a las comunidades la elaboración de un plan de trabajo para proyectos a pequeña escala en zonas de alto riesgo. Sin embargo, y a pesar del hecho de que estas iniciativas hayan tenido éxito en el refuerzo de la confianza y la puesta en marcha de una acción colectiva para la realización de objetivos definidos comúnmente, es importante no exigir demasiado de las comunidades, lo cual quiere decir que los enfoques comunitarios se ven limitados en su realización en el seno de la comunidad y lo ideal sería que estuvieran vinculados a inter- venciones estructurales más grandes. Cuadro 6.1. Desarrollo comunitario de Puerto Príncipe en Haití El Banco Mundial ha implantado un proyecto de desarrollo comunitario en Cité Soleil y en Bel Air, dos barrios chabolistas de las afueras de Puerto Príncipe. El proyecto piloto de desarrollo participativo en Puerto Príncipe tenía como objetivo mitigar la violencia y los conflictos manteniendo la estabilidad de las zonas afecta- das mediante: (i) la rápida provisión de un acceso mejor a los servicios de base y a las oportunidades de generación de ingresos para beneficio de los grupos comunita- rios y de las asociaciones; y (ii) el refuerzo de la cohesión social y del capital social de las comunidades previstas. La conclusión de una evaluación del proyecto piloto ha sido que PRODEPPAP ha logrado ayudar a la creación y al refuerzo de la cohe- sión social mediante la creación de comités/consejos de desarrollo (COPRODEP), compuestos por representantes de 138 organizaciones comunitarias de Cité Soleil y otras 105 de Bel-Air. Los COPRODEP tienen que asignar los recursos necesarios para la puesta en marcha de subproyectos propuestos por estos mismos miembros mediante un proceso participativo e inclusivo. El proyecto también ha contado con la participación de las autoridades gubernamentales locales, permitiendo así mejorar la relación entre el Gobierno local y la sociedad civil en términos de ayuda aportada a los representantes locales para comprender y tratar mejor las necesidades de sus electores. Basándose en el éxito de este proyecto piloto, en 2009 se lanzó a nivel nacional un proyecto de desarrollo comunitario en medio urbano. Fuente: Banco Mundial, 2009.
  • 40. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 38 – 6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS El desarrollo y la inclusión de los jóvenes están ganando, en la actua- lidad, importancia en el terreno del enfoque indirecto de los problemas de violencia entre los jóvenes. En los contextos violentos, los jóvenes tienen que hacer frente a numerosas ocasiones de caer en la violencia, sea a causa de con- flictos directos, al crimen organizado o a las bandas del barrio. Los jóvenes suelen tener más dificultades que los adultos para encontrar empleo estable con un nivel de ingresos adecuado, estando especialmente en riesgo los jóve- nes que tienen poco acceso a la información sobre las ofertas de empleo y de formación debido a lo limitado de su red social. También pueden enfrentarse a la estigmatización debida a su implicación anterior en actos malintenciona- dos o a su asociación a ciertos grupos sociales. Los servicios de empleo, que incluyen recomendaciones sobre las carreras, medidas educativas, formación para desarrollar las aptitudes, prestaciones de servicios sociales, al mantenerse al tanto del mercado de trabajo, pueden aportar su colaboración indirecta- mente para reducir el riesgo de implicación de los jóvenes en la violencia (Cunningham et al., 2008). En Colombia, el programa Youth for Change and Conflict Resolution (Juventud por un cambio y por la resolución de conflictos) busca reducir la criminalidad y la violencia juveniles creando oportunidades económicas para los jóvenes (CIPC, 2008). Las regiones de Bogotá y Cali han arrojado altos índices de pobreza y de desempleo entre los jóvenes, lo que, como consecuencia, les ha arrastrado a unirse a los grupos paramilitares y las Cuadro 6.2. El desarrollo de los jóvenes en República Dominicana El proyecto de desarrollo de los jóvenes en República Dominicana respaldado por el Banco Mundial combina un programa para los jóvenes y el empleo (Juventud y Empleo) con un programa de segunda oportunidad para la educa- ción (Second Chance Education Programme) para reducir la violencia. Tanto el informe de evaluación de la pobreza en República Dominicana como el de ESP de 2005 han señalado que la falta de ofertas de empleo en el país representaba un factor importante en el aumento de los índices de criminalidad y de violencia a lo largo de finales de los años noventa y comienzo de los años dos mil. El programa de desarrollo de los jóvenes ofrece oportunidades de formación y de prácticas a los jóvenes en riesgo y hace frente al abandono escolar proponiendo cursos por la tarde o en fin de semana para que puedan aprobar su año escolar. Los resultados más importantes conseguidos después de la primera evaluación de impacto han registrado un aumento del 10% en los salarios de los participantes y una mayor calidad del empleo según las entidades aseguradoras de salud de los empleadores. No obstante, es importante mencionar que estos programas no han sido evaluados por su impacto directo en la reducción de la violencia sino por su impacto indirecto mediante la mejora del acceso a las diferentes alternativas. Fuente: Card et al., 2006; Banco Mundial, 2006.
  • 41. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS – 39 Cuadro 6.3. Inclusión de los jóvenes en Liberia Después del conflicto en Liberia, el programa Youth Education for Life Skills (Educación de los jóvenes en aptitudes para la vida cotidiana) ha combinado la formación en la resolución pacífica de conflictos y el refuerzo de la autoestima gracias a una campaña mediática y de proximidad con el fin de informar a los habitantes de más edad acerca de la situación de los jóvenes. Como con- secuencia, a partir de entonces las comunidades han comenzado a percibir a los jóvenes como una fuerza positiva para el desarrollo y les han facilitado el acceso a las oportunidades que ofrecía la comunidad. Una mejor integración de los jóvenes también significa darles más la palabra – siendo, además, a menudo un grupo mayoritario –en las decisiones que les afectan, apoyando tanto una participación política más importante como las iniciativas emprendidas por los jóvenes. Los proyectos pueden, por ejemplo, incluir a jóvenes en las comisiones encargadas de la toma de decisiones o de la puesta en marcha. Después de la evaluación, se consideró que el proyecto había logrado mejorar el conocimiento de los jóvenes y sus aptitudes para la vida cotidiana así como su integración en la comunidad. Sin embargo, no se han evaluado los resultados del proyecto en lo tocante a la violencia, sino a la percepción de las comunidades respecto al cambio que la formación ha introducido en la actitud de los jóvenes hacia la violencia y en su contribución para reducir los comportamientos violentos. Fuente: Mercy Corps y USAID, 2006. Cuadro 6.4. Programa extraescolar para la reducción de la violencia en Brasil El programa Abrindo Espaços ha sido lanzado por la UNESCO en 2001 y adop- tado por el Ministerio de Educación brasileño como política pública en 2004, bajo el título Escuelas Abiertas: programa de cultura, deporte y trabajo para los jóvenes. El programa ofrece una serie de actividades deportivas, culturales, artís- ticas y de ocio así como una formación profesional de iniciación para los jóvenes durante los fines de semana. Las evaluaciones han demostrado su éxito en lo relativo a la reducción de los niveles de violencia registrados en el seno de los colegios y en sus alrededores. En São Paulo el programa – conocido localmente con el nombre de Escuela de la Familia – ha sido implantado en 5 306 colegios entre 2003 y 2006 y ha ayudado a reducir los actos criminales en un 4.5%. Fuente: Banco Mundial, 2008; UNESCO, 2007.
  • 42. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 40 – 6. LA PROGRAMACIÓN INDIRECTA DE LA RVA EN LAS ZONAS URBANAS bandas. El programa ofrece formación para el empleo y facilita la colocación en el mercado de trabajo en organismos y empresas locales. También concede subvenciones que permiten a los jóvenes formar microempresas. Según la eva- luación realizada sobre este proyecto, más de 1 000 jóvenes que han seguido la formación han encontrado un puesto de trabajo permanente. El objetivo de los programas de ocio para los jóvenes también es redu- cir la violencia ofreciendo espacios seguros y actividades alternativas sanas para los jóvenes de los entornos urbanos, fomentando los grupos de música, los equipos deportivos y otras actividades. A pesar de que estos programas han gozado de mucha popularidad en numerosas zonas de alto riesgo, sólo unos pocos han sido evaluados rigurosamente por su impacto en la reducción de la violencia.
  • 43. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 7. La gestión de los riesgos vinculados a la programación – 41 Capítulo 7 La gestión de los riesgos vinculados a la programación Los entornos de violencia elevada están llenos de riesgos. Uno de los riesgos más significativos es, sin duda, el de perjudicar acentuando o profundizando las divisiones ya existentes. Una de las consecuencias de la violencia crónica es la falta de confianza entre las personas o las comunidades. Estas divisiones pueden persistir por generaciones. A menudo hay una competencia feroz para beneficiar los recursos del estado o a los donantes. Los programas dirigidos a los grupos más vulnerables en estos contextos pueden, involuntariamente, crear más conflictos si no tratan la cuestión de las relaciones entre los diversos acto- res. Así, los programas de DDR dirigidos a los antiguos combatientes, por ejem- plo, pueden percibirse como un acto antisocial de “recompensa” si los daños sufridos por la comunidad por su causa no se tratan igualmente como una prio- ridad. Ciertos programas implantados en contextos de violencia o de fragilidad han incorporado medidas especiales para apoyar la reconciliación entre grupos tales como el apoyo o el restablecimiento de los mecanismos comunitarios de rendición de cuentas y de resolución de conflictos. Igualmente, se plantea la cuestión de elegir los socios buenos en un entorno sensible. A menudo se politizan mucho las situaciones de fragilidad y los donan- tes deben asegurarse de que comprenden bien el contexto local cuando se trata de decidir con qué actores concretos hay que trabajar y con qué metodología. En contextos de conflicto o de post-conflicto, los donantes pueden apresurarse para encontrar a los socios con los que contar rápidamente sobre el terreno. Es en ese momento en el que parecería que no hay mucho tiempo para la reflexión, siendo ésta, sin embargo, crucial. Uno de los retos más importantes es el de elegir estra- tégicamente a los socios estatales para evitar colaborar con instituciones corrup- tas, sin por ello aislar completamente al Estado. En aquellas situaciones en las que la capacidad del Estado es débil o bien hay antecedentes de corrupción, los donantes a menudo han preferido trabajar directamente con las comunidades o con otro sector distinto del público, lo cual permite tener un suministro de ser- vicios más eficaz a corto plazo, es cierto, pero también puede aislar al Estado, minar su autoridad y polarizar las relaciones entre el Estado y la sociedad.
  • 44. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 42 – 7. La gestión de los riesgos vinculados a la programación En consecuencia, hay un riesgo de minar la autoridad del Estado cuando se prefiere trabajar con la sociedad civil y el sector privado en vez de apoyar al Estado. Las sociedades estables y sanas poseen un Estado armado con buenas capacidades y con una sociedad civil sólida que puede ayudar a los ciudadanos a responsabilizarse de la rendición de cuentas. El sector privado también puede constituir un socio importante para suministrar los servicios necesarios y devolver así al Estado toda su legitimidad. Los donantes mismos pueden desempeñar una función importante reuniendo al Estado y al sector no público. El proyecto de desarrollo comunitario puesto en marcha por el Banco Mundial en Puerto Príncipe, por ejemplo, incluye una disposición que autoriza al Gobierno municipal a asociarse con una organización comunitaria para pro- poner proyectos de suministro de servicios. Otras organizaciones como Viva Rio, que trabaja en Brasil y en Haití, hace un llamamiento a las empresas de obras públicas para que se encarguen de los proyectos de servicios elaborados por las comunidades ofreciéndoles, de este modo, la oportunidad de trabajar conjuntamente para lograr objetivos comunes. En situaciones de crisis, la fragilidad del Estado puede acentuarse si el Estado en cuestión está agobiado por los problemas de coordinación de los flujos de ayuda y de los proyectos de los donantes. En etapas iniciales, éstos a menudo favorecen las relaciones con los socios sobre el terreno, en detrimento Cuadro 7.1. La prevención de la violencia entre los jóvenes en Timor-Leste Timor-Leste, y más concretamente Dili, tiene una historia agitada con sus jóvenes. Durante la crisis de 2006 e incluso hasta hoy, la violencia se organiza y los recursos se suministran mediante una red compleja de pertenencias a y de alianzas entre bandas, grupos de artes marciales, fuerzas de seguridad privadas, fuerzas del orden, militares y grupos de veteranos politizados, solapándose unos a otros. Estas redes se financian gracias a relaciones políticas, a menudo estando bien integradas en las comunidades y funcionando con su apoyo. Para hacer frente a esta violencia, los programas para los jóvenes se cuentan entre los programas de prevención de la violencia más comunes en Timor-Leste. Varios donantes suministran equipo deportivo, instrumentos de música y mate- rial para las artes plásticas con el fin de motivar a los grupos de alumnos para que participen en las actividades sociales de cohesión, iniciativa que parece ser bien recibida por parte de los grupos de jóvenes pero cuyo impacto a largo plazo no se ha determinado todavía en profundidad. Fuente: Banco Mundial, 2010.
  • 45. Prevención y reducción de la violencia armada en las zonas urbanas: Nota de programación – © OCDE 2011 7. La gestión de los riesgos vinculados a la programación – 43 del establecimiento de relaciones más sólidas con otros socios de desarrollo y con el Estado. Aunque ello facilite, en efecto, la puesta en marcha del pro- grama a corto plazo, esta opción puede, no obstante, contribuir a la desigual- dad de la cobertura del suministro de servicios y la duplicación de esfuerzos a largo plazo. Las iniciativas de los donantes deberían, por tanto, reforzar la capacidad del Estado de desempeñar un papel de coordinación más impor- tante, por ejemplo, mediante órganos directivos. Los donantes y sus socios también deben hacer frente al riesgo de exclu- sión de los jóvenes. Todo programa de prevención duradero debe movilizar a los jóvenes para conseguir objetivos sociales positivos. En entornos de alto riesgo, no se debe excluir el hecho de que los jóvenes no posean más que unas pocas aptitudes o que hayan estado o estén implicados en actividades econó- micas ilícitas. El reto consiste, por tanto, no solamente en ofrecerles alterna- tivas positivas, sino en trabajar igualmente sobre las fuerzas que les puedan alejar de esas alternativas, lo cual significa, ante todo, crear espacios seguros y neutros donde puedan explorar diversas opciones y crear relaciones sanas (por ejemplo, a través del deporte y el ocio). Por otro lado, estas actividades pueden ser menos amenazadoras para otros grupos, como las bandas, ayudando a establecer una cierta credibilidad a los ojos de la comunidad abriendo, así, la puerta para la continuación de proyectos de empleo o de educación.