Sd 07 america_latina

Seguridad Ciudadana en
América
Latina
Claudio Fuentes S. - Carlos Basombrío I. - Emilio E. Dellasoppa - Hugo Frühling E.
miradas críticas a procesos institucionales

América
Latina
Claudio Fuentes S. - Carlos Basombrío I. - Emilio E. Dellasoppa - Hugo Frühling E.
Edición de Romina Nespolo Área Prevención del Delito a Nivel Local
Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana
Instituto de Asuntos Públicos
Universidad de Chile

Seguridad Ciudadana en América Latina:
Área Prevención del Delito a Nivel Local
Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana
Edición: Romina Nespolo
Diseño: Alejandro Peredo
ISBN: 978-956-19-0746-1
Impreso en Chile - Mayo 2011

Presentación
por Hugo Frühling Ehrlich
Reflexiones sobre los determinantes
políticos de la seguridad ciudadana
Por Claudio Fuentes Saavedra
¿Qué traba el desarrollo de las políticas
de seguridad ciudadana y la reforma de
la Policía en el Perú?
Por Carlos Basombrío Iglesias
La implementación de estrategias
descentralizadas de seguridad pública
en Brasil: Una visión crítica
Por Emilio E. Dellasoppa
Una mirada realista a los programas de
policía comunitaria en América Latina
por Hugo Frühling Ehrlich
Reseñas Autores
5
7
15
25
39
47
América
Latinamiradas críticas a procesos institucionales

5
En años recientes diversos países latinoamericanos han aprobado
políticas explícitas destinadas a reducir los fenómenos de la
violencia y del delito. Diversas publicaciones han analizado la
coherencia de dichas políticas, las debilidades institucionales que
dificultan su aplicación y los factores políticos que inciden en la
posibilidad de reformar las instituciones de seguridad pública1
.
Esta publicación surge de la convicción de nuestro Centro, que
el tema tiene significativa importancia teórica y práctica. Desde
luego, se hace necesario saber si las políticas en aplicación tienen
impacto positivo y, si no lo tienen, las razones que lo explican.
Esta que pareciera una pregunta fácil de responder, no lo es tanto,
cuando se considera que recién se comienza a evaluar el impacto
de programas específicos, y que la evaluación de políticas es muy
escasa.Deallíquelosdiagnósticosrespectodelfuncionamientodel
accionar público en este ámbito constituye un aporte significativo
al progreso en esta materia.
Desde una perspectiva práctica, también, es necesario conocer
la distancia entre la proclamación de políticas y su ejecución.
Su cobertura, la calidad de los ejecutores, los procesos de su
puesta en práctica y el efecto del contexto social y politico en
su implementación, constituyen sin duda factores que afectan
su resultado y también aumentan esa distancia a la que nos
referimos.
Elprocesodediseñoyejecucióndepolíticastienelugarencontextos
particulares que guían las decisiones que se adoptan. En parte se ve
influido por las orientaciones valóricas prevalecientes en la cultura
política de la sociedad particular en las que se aplican, pero también
influye el estilo y valores de los decisores de políticas públicas.
Análisis de políticas particulares en diversos países, demuestran que
las políticas de mano dura, por ejemplo, obedecen en parte a los
1 Escobar, S. y Ensignia, J. (Editores) (2007). Seguridad Pública en los Países
del Cono Sur. Los Desafíos Institucionales. Santiago, Friedrich Ebert Stiftung. Manzano, L.
(2006). Políticas Nacionales de Seguridad Pública en América Latina. Análisis Comparado.
BoletínMásComunidadMásPrevención(5)Pp.2–12.Hinton,M.(2006).TheStateonthe
Streets. Boulder: Lynne Rienner Publishers.
valores conservadores prevalecientes en el personal gubernamental
que las ha impulsado; pero también a la percepción de éste que
tales políticas encontrarán apoyo en la opinión pública.
El año 2009 el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana
del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile,
en conjunto con FLACSO-Ecuador y su programa Estudios de
la Ciudad, realizaron el seminario internacional “Seguridad
Ciudadana en América Latina: Procesos Políticos, Políticas y
Prácticas”. El Seminario tuvo como objetivo analizar las políticas
públicas de seguridad ciudadana que se implementan en América
Latina. Participaron académicos, representantes de organismos
internacionales y autoridades de gobierno de diversos países. Se
discutieron temas y proyectos de investigación diversos. El análisis
se refirió al impacto del proceso político en las políticas
de seguridad ciudadana y a la situación de países particulares,
Asimismo, se discutió cómo la dinámica de la centralización /
descentralización de recursos económicos y toma de decisión
impactan en los márgenes de acción, protagonismo, seriedad
y proyección de las políticas de seguridad a mediano plazo.
Asimismo, se analizaron las dificultades que se originan en los
diseños y modelos empleados comúnmente en las políticas
públicas de seguridad en la región, así como los recursos y
capacidades disponibles.
Este libro corresponde a un compendio de artículos presentados
en ese seminario y actualizados posteriormente. Considera cuatro
nivelesdeanálisis:primero,revisaaspectoscontextualesqueinciden
en el contenido de las políticas y de los cuales puede desprenderse
una agenda de investigación particular; luego describe la realidad
particular de Perú y Brasil, con énfasis en un caso en la falta de una
reforma a la policía, y en el otro, en los problemas que enfrenta
la descentralización de políticas en materia de seguridad pública,
para finalizar con el análisis de la implantación en América Latina
del modelo de policía comunitaria, ampliamente debatido y
difundido en la región.
Presentación

6
El primer artículo, “Reflexiones sobre los determinantes políticos
de la seguridad ciudadana”, escrito por Claudio Fuentes, analiza
la necesidad de estudiar el impacto de las variables políticas sobre
el diseño de políticas en este ámbito, para finalmente sugerir la
necesidad de establecer una agenda de investigación en la materia.
El artículo de Carlos Basombrío, “¿Qué traba el desarrollo de las
políticas de seguridad ciudadana y la reforma de la Policía en
el Perú?”, problematiza la falta de reformas a la policía, a pesar
de existir razones de peso que la harían posible, incluyendo un
proceso de reformas truncado, que se inició durante la década
pasada. El autor explica las carencias de las políticas en el país,
como consecuencia de razones políticas e institucionales,
incluyendo las resistencias que encuentra la reforma al interior de
la propia policía.
El tercer artículo, “La implementación de estrategias descen-
tralizadasdeseguridadpúblicaenBrasil:Unavisióncrítica”, escrito
porEmilioDellasoppa,realizaunanálisisdelaenormecomplejidad
que implica realizar una política de seguridad descentralizada en el
contextobrasileño.Setrata,comoindicaelautor,deunpaísfederal,
con altos índices de violencia y dimensiones continentales. El autor
describe a continuación distintas políticas públicas emanadas
del gobierno central y que podrían ejecutarse a nivel estadual y
municipal: a) Captura de Informaciones – Integración de los datos;
b)formación/capacitaciónprofesional;c)administración;d)acción
policial o patrullaje policial: e) Investigación y f) descentralización
territorial: municipalización. Finalmente, el autor se refiere a las
limitaciones que enfrentan las políticas descritas.
Por último el cuarto artículo, escrito por Hugo Frühling, “Una
mirada realista a los programas de policía comunitaria en
América Latina”, aborda el tema de la importación de modelos
en el área de la seguridad ciudadana, enfocando la temática de la
reforma policial. A ese respecto, se pregunta si las diversas prácticas
que se llevan a cabo en América Latina, bajo la rúbrica de policía
comunitaria expresan una comprensión similar del modelo; si éste
tiene expectativas de institucionalizarse en la región y cuáles serían
las adecuaciones institucionales que harían que eso fuera factible.
Al respecto indica, que es poco probable que un modelo de policía
comunitaria como el concebido originalmente en Norteamérica y
Europa, pueda ponerse en práctica en América Latina. Esboza sin
embargo áreas en las cuales la puesta en práctica de programas
de acercamiento policial a la comunidad podrían tener efectos
beneficiosos.
Hugo Frühling Ehrlich
Director Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana

7Introducción
El debate académico sobre seguridad pública y ciudadana en América
Latina se ha centrado en torno a tres ejes principales: los determinantes
institucionalesqueobstaculizanofavorecendeterminadasreformas;las
causasdelaviolenciaylaevaluacióndelosinstrumentosparamedirla;y
la relación entre percepciones de inseguridad y la política pública.
En este capítulo se sostiene que la dimensión política de la seguridad
es un ámbito menos abordado y que resulta crucial para avanzar
en una agenda académica y de política pública. Así como algunos
autores han observado una ausencia en un diálogo interdisciplinario
entre la sociología, criminología, economía y el derecho1
, en este
artículo se indica que es imprescindible colocar en discusión aquellas
interrogantesasociadasalapolitologíayquesevinculanconentender
cómo la distribución de poder en la sociedad afecta la formulación
e implementación de políticas públicas en este ámbito. Así como
requerimos incorporar con mayor fuerza una perspectiva politológica,
tambiéndebemosinsistirenenfoquesmultidisciplinariosparaabordar
esta compleja temática.
Partimos de la premisa que toda política pública necesariamente
pasa por un filtro político donde se diseñan, orientan y finalmente se
implementan determinadas acciones. En ese proceso se ponen de
manifiesto los intereses de actores, grupos e instituciones. Así, una
agenda de investigación que observe los determinantes políticos de la
seguridaddebieseobservaralmenostresaspectos:primero,entender
el impacto de las lógicas electorales las que imponen incentivos y
desincentivos a las autoridades para actuar sobre la prevención en
materia de seguridad pública. Segundo, abordar cómo las lógicas
burocrático-institucionales afectan al sistema político. Tercero,
considerar la lógica de mercado y su impacto en el sistema político.
En este artículo se sugiere abrir una agenda de investigación que
coloque mayor atención en los espacios de negociación política
1 Bergman, M. (2006). Crime and Citizen Security in Latin America. The
Challenges for New Scholarship. Latin American Research Review, 41(2), Pp. 213-227.
donde se definen las políticas públicas para el sector. ¿Qué tipo de
incentivos/desincentivos existen para definir políticas en el ámbito
de la seguridad? ¿De qué forma inciden los tiempos electorales en la
definición de políticas? ¿Son ellos decisivos? ¿De qué forma inciden
las lógicas burocráticas en estos temas?
El artículo se divide en tres secciones. En la primera se examinan las
principales interrogantes que han guiado a la literatura sobre el tema
deseguridadciudadanaenAméricaLatina.Lasegundacolocaatención
en las dimensiones y preguntas que resultaría necesario que fueran
exploradas. En la tercera parte se sugieren conclusiones generales.
1. Principales interrogantes
En una revisión de la producción académica reciente, Bergman2
indica que las principales interrogantes sobre el tema han girado en
torno a por qué el crimen se ha incrementado en la región, porque las
policías y los sistemas de justicia no han sido eficientes en resolver el
tema y que podría esperarse de las reformas a los sistemas de justicia
y a los sistemas de procedimiento penal en la región. De acuerdo a la
literatura reciente, las respuestas a la pregunta sobre el aumento del
crimen en América Latina se asocian con la naturaleza del Estado en
dicho países. Es decir, se sostiene que se trata de estados con fuertes
capacidades de represión y sin mayores niveles de accountability.
Adicionalmente, tendrían algún impacto las condiciones en que se
han implementado reformas económicas y los cambios estructurales
en la sociedad que han impactado a su vez en las condiciones de vida
de las nuevas generaciones. Para Bergman, otro grupo de académicos
provenientes mayoritariamente de la disciplina del derecho coloca
énfasis en los factores histórico-legales asociados a la inefectividad
del sistema de justicia y su impacto en sociedades modernas. En esta
línea de reflexión se destacaría la presencia hasta hace muy poco de
sistemas inquisitoriales de justicia, sobre-burocratización, ineficiencia,
y falta de acceso de los sectores menos favorecidos a la justicia.
2 Ibíd.
Reflexionessobrelos
determinantespolíticosdela
seguridadciudadana
Claudio Fuentes Saavedra

8
Así, existe una rica y creciente literatura sobre seguridad pública en
la región, la que ha ganado relevancia por el impacto que tiene el
tema para la población y dada la propia naturaleza de las experiencias
autoritarias previas. Reconociendo que en este artículo no podríamos
hacer un recuento pormenorizado del conjunto de la producción
asociadaaltemayariesgodedejarfueraungrannúmerodetrabajos,si
pudiésemos agrupar las grandes orientaciones de las preocupaciones
académicasellassesintetizaríanentresprincipales:(a)elanálisisdelas
instituciones públicas de seguridad, (b) los factores de la violencia, y
(c) la vinculación entre percepciones sociales y política de seguridad.
1.1. Análisis de las instituciones
públicas de seguridad
Un primer y relevante foco de la literatura especializada se encuentra
asociado al estudio de las instituciones públicas y su impacto en el
mejoramiento de las condiciones de seguridad de la población. Nos
referimos a los estudios que han puesto atención a las dimensiones
legales y burocrático-institucionales asociadas a la reforma en este
sector. Las transiciones a la democracia en América Latina llevaron
a muchos especialistas a centrarse en una pregunta central: ¿Cómo
las instituciones policiales en particular y el sistema de justicia en
general responden a los desafíos de de la seguridad pública en un
contexto democrático? La inexistencia de estudios previos respecto
de las instituciones de seguridad llevaron a los académicos a plantearse
preguntas fundamentalmente asociadas a las reformas, y no tanto al
impacto de tales programas y proyectos dado su incipiente aplicación.
El proceso democratizador coincidió con una triple demanda por
ajustar las instituciones de la seguridad al estado de derecho,
hacerlas eficaces para responder a las demandas ciudadanas por
mayor seguridad y modernizarlas respecto de su gestión3
. Aquello
se hizo evidente en la justicia, donde se experimentaron procesos
relevantes de reforma, en particular en lo concerniente al sistema
de procedimiento penal. Allí primaron preocupaciones asociadas a
ampliar la eficiencia de los tribunales, modernizar los procesos, y dar
garantías de un trato justo para los sectores más desfavorecidos de la
sociedad a partir de enfoques sistémicos de reformas4
.
Enloconcernientealaspolicías,unadelasprincipalescaracterísticasde
AméricaLatinaescontarconunatradicióndepolicíasmilitarizadas5
.Si
aloanterioragregamoslaexperienciaderegímenesautoritariosdonde
las instituciones policiales jugaron un rol relevante en la represión de
los opositores políticos, uno de los principales focos de preocupación
de los tomadores de decisión e intelectuales ha sido el reacomodo
jurídico y burocrático-institucional de dichas instituciones.
3 Síntesis del debate se puede encontrar en Frühling, H. (2009). Recent police
reforms in Latin America. En Uildriks, N. (Ed.), Policing insecurity: Police reform, security
and human rights in Latina America, (1a ed., Pp.21-46). Lanham: Lexington Books.
4 Hammergren, L. (2003). Quince años de reforma judicial en América
Latina: Dónde estamos y porqué no hemos progresado más. Documentos de trabajo
CEJA Américas. Recuperado el 20 de abril de 2009 de http://www.cejamericas.org/doc/
documentos/quince_anos.pdf.
5 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Programa de Seguridad y
Ciudadanía. (2007). Reporte de Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago: Autor.
Existen estudios no concluyentes que aluden al impacto de la
estructura institucional sobre la eficiencia de las policías, el grado de
control civil sobre las mismas y la relación con la ciudadanía6
. Por lo
general, parte importante del debate sobre la seguridad en América
Latina ha estado puesto en la interrogante de la reforma policial para,
por una parte incrementar su eficiencia y eficacia en el control del
delito, y en segundo lugar respecto de su adaptación (o no) a un
entorno de control civil democrático7
.
Algunos de los ejes de debate se refieren a preguntas como: ¿es
posible establecer políticas de prevención cuando la cultura de las
instituciones de seguridad se centra en el control social y se observa a
losactoressocialescomoamenaza?¿Sepuedenimplementarmodelos
depolicíacomunitariaencontextosdondeprimanpolicíasmilitarizadas
y jerárquicas? A la inversa, ¿Es recomendable descentralizar el mando
cuando se observan experiencias de corrupción y bajos niveles de
controles jerárquicos en policías descentralizadas? ¿Cómo se integran
los esfuerzos de reformas a los sistemas de justicia de tipo garantistas
con culturas organizacionales de la policía represivos? ¿Existe una
relación entre una cultura de autonomía institucional y abusos a los
derechos humanos en contextos democráticos?
Algunos ejemplos ilustran este tipo de preocupaciones. De acuerdo a
Frühling8
, tres factores han condicionado los procesos de reforma en
algunas policías de América Latina: los procesos de democratización,
el fuerte incremento en la cantidad de delitos comunes, y los procesos
dereformadelEstadoquebuscanreducirsutamañoydescentralizarlo
en cuanto a la gestión de algunos procesos. Entre los principales
problemas en la implementación de programas de reforma, sostiene
Frühling, se destacan la relación conflictiva entre policía y comunidad
que puede darse en algunos casos y las relaciones entre las policías y
otras instancias del Estado asociadas con el problema de seguridad,
entre otros.
Call9
desarrolla un argumento asociado al carácter de la salida de
los militares del poder (si es producto de una derrota militar o de
una transición pactada) y a partir de allí explica las opciones de los
6 Estas preguntas también se dan en un contexto comparativo, más allá de
América Latina, Ver Bayley, D.H. (1985). Patterns of Policing. A comparative International
Analysis. New Brunswick:Rutgers UP; Vogler, R. (2003). La Perspectiva angloamericana
sobrelapolicíayelEstadodeDerecho.ImplicacionesparaLatinoamérica.Ambos,K.,Gómez
Colomer, J.L. y Vogler, R. (Eds). La policía en los Estados de Derecho Latinoamericanos.
Bogotá: Fundación Friedrich Ebert, Instituto Max Planck para el Derecho Penal Extranjero e
Internacional, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez.
7 Dammert, L. y J. Bailey (Coord.). (2005). Seguridad y Reforma Policial en
Las Américas: Experiencias y Desafíos. México, D.F: Siglo XXI, FLACSO-Chile, Naciones
Unidas; Domínguez, A. (1998). El Estado democrático de derecho y el poder de policía.
Revista Pena y Estado, (3), Pp.27-50; Frühling, H. y Candina, A. (Eds). (2001). Policía,
Sociedad y Estado. Modernización y reforma policial en América del Sur. Santiago: Centro
de Estudios del Desarrollo; Rico, J.M. (1998). La policía en América Latina: del modelo
militarizado al comunitario. Revista Pena y Estado, (3), Pp.173-188; Rico, J.M. y Chinchilla,
L. (2002). Seguridad ciudadana en América Latina: hacia una política integral. México, D.F:
Siglo XXI.
8 Frühling, H. (2003). Policía comunitaria y reforma policial en América Latina.
¿Cuál es su impacto? Revista de Opinión Jurídica. Versión online www.urbeetius.org.
Revisada el 27 de abril de 2009.
9 Call, Ch. (2002). War Transitions and the New Civilian Security in Latin
America. Comparative Politics, 35, (1), Pp. 1-20.

9
gobiernos civiles por reformar las instituciones policiales y transformar
algunas instituciones claves como la inteligencia.
Analizando el caso de Brasil, Zaverucha10
sostiene que resulta muy
relevante no sólo considerar la subordinación formal de los militares al
poderpolítico,sinoqueelcomportamientoyfuncionesqueeneldiario
vivir van asumiendo dichas instituciones. Indica que el rol cumplido
por los militares en inteligencia interna, participación en el control
de la seguridad ciudadana y las negociaciones sobre presupuesto va
generando espacios considerables de autonomía que van socavando
la legitimidad democrática.
Para el caso chileno y argentino, Fuentes11
analiza hasta qué punto
existe una adaptación institucional de las policías a procesos de
reforma en el ámbito del proceso penal luego de reformas que buscan
cautelar los derechos de las personas, incluyendo el de sospechosos
de cometer delitos. Se concluye que las instituciones policiales
ejercen importantes mecanismos de presión para evitar reformas y,
una vez implementadas, para retrotraer las normas a lo que existía
previamente.
En términos generales, se ha avanzado en forma importante en
comprender aspectos asociados a las reformas a las instituciones
públicas en materia de seguridad. Varios autores han tipificado “tipos
de reforma”, y sugerido mecanismos causales que explican tales
transformaciones. Como Frühling lo sostiene, esta literatura ha sido
útil en entregar luces sobre las condiciones que hacen posible una
reformayentenderlosfactoresqueexplicanlaresistenciaalcambioya
sean ellos políticos, institucionales e incluso sociales Faltan mayores y
más profundos estudios sobre las culturas institucionales, las prácticas
y rutinas asociadas a la función policial, así como la evaluación de
reformas implementadas en el último tiempo12
.
10 Zaverucha,J.(2000).FragileDemocracyandtheMilitarizationofPublicSafety
in Brazil. Latin American Perspectives. 27 Pp.8-31.
11 Fuentes, C. (2005). Contesting the Iron Fist. Advocacy Networks and Police
Violence in Democratic Argentina and Chile. New York and London: Routledge
12 Frühling, H. (2009). Recent police reforms in Latin America. En Uildriks, N.
(Ed.), Policing insecurity: Police reform, security and human rights in Latina America, (1a Ed.
Pp.21-46). Lanham: Lexington Books.
1.2. Las causas de la violencia e
instrumentos para medirla
Unapartesignificativadelaliteraturaserefierealascausasdelaviolencia.
Con un fuerte acento en estudios de criminología, una amplia literatura
ha abordado los factores que explican que exista mayor/menor violencia
(y delincuencia) en una sociedad, observando condicionamientos
estructurales (geográficos, socio-demográficos) pero también
psicológicos. En América Latina esta interrogante es particularmente
relevantealserconsideradalaregiónmásafectadaporeldelitocomúndel
planeta, aunque paradójicamente con un menor grado de conflictividad
producto de guerras civiles y conflictos interestatales.
Una extensa literatura aborda cuestiones asociadas a la pobreza
y su relación con el delito, las segmentaciones urbano/rural, la
preponderancia de conflictos armados en una sociedad, y más
recientementelavinculaciónentredrogaydelito.Lasinterpretaciones
más estructurales que intentan explicar la violencia aluden a la
existencia de una cultura de la trasgresión en nuestras sociedades;
la histórica desigualdad de clases que ha generado un sistema
legalista-formalista pero que cotidianamente se vulnera provocando
frustración; y la existencia de instituciones burocráticas que han
consolidado estructuras de poder que abusan de los derechos13
.
La existencia de la violencia en América Latina ha tenido dos
explicaciones centrales. La primera perspectiva explica el fenómeno
por los desajustes propios de la modernización (industrialización y
urbanización). La disolución acelerada de mecanismos de control
social generaría condiciones para un incremento de la violencia.
La disociación entre realidad (pobreza) y expectativas llevaría
a incentivar la delincuencia y la violencia social. Una segunda
perspectivasedetieneenlascondicionesdesocialización,estoes,las
formas en que determinados grupos interactúan, la institucionalidad
y culturas predominantes14
.
Arriagada y Godoy15
explican y apoyan la tendencia a asumir la
violencia como un fenómeno multicausal y, por lo tanto, a adoptar un
enfoque epidemiológico que observa los factores más probables que
serelacionancondichocomportamiento.Enestesentido,planteantres
grandes factores: los relacionados con la posición y situación familiar y
social de los sujetos (nivel educacional, experiencia de abuso familiar,
edad, etc.), los factores sociales, económicos y culturales (pobreza,
desempleo, medios de comunicación), y los factores sociales de
carácter disruptivo (guerras civiles, regímenes militares, etc.).
13 Sorj, B. y Martuccelli, D. (2008). El desafío Latinoamericano. Cohesión Social
y Democracia. Buenos Aires: Siglo XXI e Instituto Fernando Cardoso.
14 ver discusión en Arriagada, I. y Godoy, L. (1999). Seguridad ciudadana y
violencia en América Latina. Serie Políticas Sociales. CEPAL. 32; Buvinic, M., A. Morrison, y
M. Shifter. (1999). Violence in Latin America and the Caribbean: A Framework for Action.
Washington DC: Inter-American Development Bank Recuperado el 28 de abril, 2009 de
http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd66/1073eng.pdf;Rico,J.M.yChinchilla,L.(2002).
Seguridad ciudadana en América Latina: hacia una política integral. México, D.F: Siglo XXI.
15 Arriagada, I. y Godoy, L. (1999). Seguridad ciudadana y violencia en América
Latina. Serie Políticas Sociales. CEPAL. 32.

10
Siguiendo este enfoque, Holston y Caldeira16
ofrecen una mirada
histórico-institucional al proceso de incremento de la violencia
para el caso de Brasil. Afirman que uno de los problemas de la
democratización en su país es que la democracia electoral no ha
implicado una democratización del estado de derecho, ello ha
ocasionado serias disfunciones en áreas cruciales del aparato del
Estado incluyendo el sistema de justicia, el aparato de seguridad
y el sistema político. Las brechas sociales, políticas y culturales se
transforman en la causa pero también en un efecto de un sistema
históricamente y socialmente determinado.
Otra de las preocupaciones centrales ha sido lo concerniente a los
instrumentosparamedirlosdelitosviolentosenlaregión.Losavances
en esa materia han sido lentos, lo que dificulta realizar comparaciones
entre países. Pero al mismo tiempo, el debate sobre los instrumentos
implica apuestas teóricas y metodológicas complejas. ¿Qué tipo de
delitos debieran medirse? ¿Cómo captar los aspectos subjetivos
de la violencia? ¿Con qué frecuencia? Además de los problemas
comunes de subregistro de los hechos, existe una tendencia a
centrarse predominantemente en hechos violentos con resultado de
lesiones y/o fallecimiento17
. Un problema adicional se relaciona con
la confiabilidad de las fuentes, lo que se agrava al existir una fuerte
brecha entre las denuncias registradas y las percepciones ciudadanas
sobre el tema. El resultado es la frecuente contradicción de datos en
las diversas fuentes que analizan hasta un mismo fenómeno18
.
1.3. Percepciones de inseguridad y
política pública
Otra de las dimensiones exploradas por la literatura es la relación
entre percepciones de inseguridad y política pública. Aquí el acento
está puesto en los estudios sobre percepciones sociales en relación
al crimen pero también en la confianza ciudadana respecto de las
instituciones estatales y de seguridad. Se parte del supuesto que a
mayor confianza social mayores son las posibilidades de establecer
políticas de prevención y disminuir la sensación de inseguridad en la
sociedad. La menor confianza en las instituciones lleva a la sociedad a
buscar soluciones privadas al delito.
Salvo contadas excepciones, en América Latina existen altos niveles
de percepción de inseguridad, bajos niveles de confianza en las
instituciones de seguridad, y variados niveles de victimización.
Existen casos como el de Chile donde existe una fuerte brecha entre
la percepción de inseguridad que tiende a ser alta y los niveles de
victimización por delitos violentos que tienden a ser bajos. En este
16 Holston,J.yCaldeira,T.(1998).Democracy,LawandViolence:Disjunctionsof
Brazilian Citizenship. En Aguero, F. y Stark, J. (1 Ed. Pp.263– 296), Fault Lines of Democracy
in Post-Transition Latin America. Miami: North-South Center Press.
17 Arriagada, I. y Godoy, L. (1999). Seguridad ciudadana y violencia en América
Latina. Serie Políticas Sociales. CEPAL. 32
18 Bergman, M. (2006).Crime and Citizen Security in Latin America. The
Challenges for New Scholarship. Latin American Research Review, 41, (2), 213-227.
Dammert, L., Ruz, F. y Salazar, F. (2008). ¿Políticas de seguridad a ciegas? Desafíos para
la construcción de sistemas de información en América Latina. Reporte de Seguridad.
Santiago: FLACSO-Chile.
caso, el nivel de confianza en las instituciones policiales tiende a ser
altocomparativamentehablando,aunqueexisteunafuertecorrelación
con el estatus socioeconómico de las personas, esto es, a menor nivel
socioeconómico mayor es la desconfianza hacia las policías.
Algunos ejemplos del desarrollo de este tipo de interrogantes los
encontramos en México y Argentina. Para el caso mexicano Fondevila19
sostiene que la percepción crítica de la población en relación a la policía
sefundaenqueexistiríanproblemasdeeficienciaenelcombatealdelito.
Laciudadaníasesentiríasinprotecciónylosmecanismosparadenunciar
osolicitarayuda,enopinióndelaciudadanía,noestaríanactuando.Una
mayorconfianzasocialenlasinstitucionesseríaenopinióndelautoruna
pieza clave dado que permitiría una retroalimentación entre ciudadanía
e instituciones de seguridad.
Para el caso de Argentina, Smulovitz20
analiza el incremento en la
percepción social de inseguridad, reconociendo una brecha entre la
percepciónsocialylatasadevictimización.Lasrespuestasdelgobierno
central apuntaron a un discurso proponiendo endurecimiento de
penas, fortalecimiento de las atribuciones de la policía para responder
a esta amenaza, y cambio en las leyes de inmigración. Pero al mismo
tiempo, Smulovitz reconoce que una inmediata respuesta social es
la de buscar soluciones privadas al problema de inseguridad, lo que
implicauncambiodehábitosylabúsquedadenuevasestrategiaspara
responder al tema. Ciertamente, ello dependerá del estatus social que
se tenga en la sociedad. Se advierte, por ejemplo, el incremento de
empresas privadas de seguridad y la emergencia de grupos o tribus
de protección en sectores sociales bajos.
Pérez21
(2003/2004) analizando los casos de El Salvador y Guatemala,
busca establecer una relación entre la percepción de la población
sobre la delincuencia y la legitimidad democrática, indicando que las
percepciones de la población respecto del crimen y las instituciones
policiales se asocian a la confianza que los ciudadanos tienen respecto
de las instituciones democráticas.
Al analizar algunos estudios de opinión comparados en materia
de percepciones sobre el delito y confianza en las instituciones,
observamos diferencias significativas entre los países de la región,
lo que nos lleva sugerir la importancia de observar las dimensiones
históricas en cada país que incidirían en el relacionamiento entre
la sociedad, las instituciones y las percepciones. Por ejemplo, en
Argentina se observa bajos niveles de confianza en las instituciones
policiales y de justicia, una consecuente alta percepción que las
policías están involucradas en la delincuencia, y baja aceptación de
transferirle poderes a la policía por la desconfianza que se les tiene. En
elcasochileno,encontraste,seobservanmuchosmásaltosnivelesde
confianza en las instituciones policiales no así en el sistema de justicia,
19 Fondevila, G. (2008). Police efficency and Management: Citizens Confidence
and Satisfaction. Mexican Law Review. 1 (1), Pp. 109-118.
20 Smulovitz, C. (2003). Citizens insecurity and Fear: Public and Private
Responses in Argentina. En H. Frühling, Tulchin, J. y Golding, H.Crime and Violence in Latin
America. (1 Ed. Pp. 125-152).Washington D.C.: W.Wilson Center Press.
21 Pérez, O. (2003/2004). Democratic Legitimacy and Public Insecurity: Crime
and Democracy in El Salvador and Guatemala. Political Science Quarterly, 118, (4) Pp. 627-
644.

11
que se acerca mucho al caso de Argentina. En Chile, además, existe
una mayor inclinación de la sociedad a otorgarle atribuciones a los
policías e incluso, es el caso donde los encuestados demuestran una
mayor inclinación a permitir que las autoridades actúen fuera de la ley
para mantener la seguridad. Pese a que existe una alta percepción de
seguridad y una comparativamente alta confianza en las instituciones
policiales, existe una inclinación mayor a aceptar la vulneración de la
ley para combatir el delito.
Tabla 1. Percepción de la población en temas de seguridad
En el caso de México y Perú se observan también bajos niveles de
confianza hacia las instituciones policiales y, en el caso peruano es
donde con mayor fuerza aparece un cuestionamiento al régimen
democrático para controlar el delito. En México, la percepción de
seguridad en el barrio es alta, no obstante existe una baja percepción
de que la policía protege a la gente. Los niveles de confianza en la
justicia son en todos los países bajos.
Tabla 2. Percepción de la población en temas de seguridad ciudadana
2.Dimensiones políticas de la
seguridad
En este artículo sugerimos la necesidad de ampliar la agenda de
investigaciónenmateriadeseguridadciudadana.Laexpansióndeella
podría darse a partir de una serie de preguntas aún no resueltas sobre
el vínculo que existe entre seguridad ciudadana y el sistema político.
Existenalmenostresáreasrelevantesdeinvestigaciónquerequerirían
mayor atención. En primer lugar, se necesita comprender de mejor
modo la vinculación entre políticas públicas en materia de seguridad
y las elecciones. En segundo término, debemos profundizar la forma
en que las instituciones policiales actúan en demanda de sus propios
beneficios en el entorno político. Finalmente, necesitamos explorar
con mayor detenimiento la forma en que la lógica de mercado incide
enlapolíticareferidaalainseguridad.Acontinuaciónespecificaremos
estas tres dimensiones de análisis.
2.1. Seguridad pública y lógica electoral
En una democracia las autoridades políticas buscan como mínimo
dejar un legado de su administración y como máximo asegurar
su reelección o la de sus camaradas. Cualquier discusión sobre la
naturaleza y características de una política de seguridad pública
debiese necesariamente considerar su impacto en las elecciones.
Lo anterior ha sido evidente en años recientes en lo concerniente
a políticas de “mano dura” o de “súper mano dura” implementadas
en varios países de América Latina. Al respecto, algunos autores
han destacado una oscilación desde políticas que buscan reducir
la delincuencia mediante ofertas de mayor dureza frente al crimen
particularmente en períodos electorales, hasta políticas que protegen
los derechos de las víctimas de la violencia y abuso policial en época
post-electoral22
.
Aunque existe nutrida evidencia empírica en relación al tema, lo que
ha sido secundado por variados estudios que destacan dicha lógica,
sabemos poco respecto del impacto efectivo que ha tenido esta
teoría del péndulo en las sociedades latinoamericanas. Por ejemplo,
podríamos aventurar como hipótesis que sucesivos gobiernos que
han reducido derechos civiles y ampliado atribuciones policiales han
llevado a una reducción de las garantías del estado de derecho. ¿Ha
sido efectivamente así? Estudios diacrónicos que den cuenta de las
modificaciones de las garantías ciudadanas vis a vis poderes policiales
podrían responder de mejor modo a este tipo de interrogantes.
De la misma forma, poco sabemos de las lógicas electorales que están
operandoennuestrassociedades¿Quiénessonlosactoresclavesque
colocan en la agenda política el tema de la seguridad pública? ¿Qué
rol cumplen las policías en este proceso? ¿Cómo se estructuran los
debates socialmente? ¿Por qué en algunos casos las políticas de mano
dura atraen electores mientras que en otros casos generan rechazo
social? ¿Existe consistencia entre las promesas preelectorales y la
materialización de políticas post-electorales? ¿Existe una relación
22 Ver discusión en Fuentes, C. (2005). Contesting the Iron Fist. Advocacy
Networks and Police Violence in Democratic Argentina and Chile. New York and London:
Routledge.
Argentina
1999
Chile
2000
México
2000
Perú
2001
En la actualidad, hay poco o
ningún respeto por derechos
humanos
75,9 42,3 49,9 54,5
Poca o ninguna confianza en
instituciones policiales
74,3 44,4 68,9 83,1
Las democracias no son buenas
en mantener el orden (%
Acuerdo muy de acuerdo)
32,0 33,9 38,8 44,3
Fuente: World Values Survey. http://www.worldvaluessurvey.org (acceso 17 febrero, 2009).
Argentina
2008
Chile
2008
México
2008
Perú
2008
Para poder capturar un
delincuente, autoridades en
ocasiones pueden actuar al
margen de la ley
37,3 48,6 30,0 43,7
Si es víctima de un robo, cuánto
confiaría en el sistema de justicia
castigaría al culpable (% mucho
y algo)
31,5 35,4 37,7 28,6
Si es víctima de un robo, cuánto
confiaría en la policía
25,5 47,7 33,1 26,7
%queconsideraqueenelbarrio,
la policía protege a la gente
12,7 61,0 30,2 32,2
% que considera que la policía
está involucrada en delincuencia
60,9 20,9 48,4 51,9
% de personas que considera
que su barrio es muy o algo
seguro
38,4 50,6 65,0 45,3
Fuente: The Latin American Public Opinion Project (LAPOP). http://sitemason.vanderbilt.
edu/lapop/HOME (acceso el 18 de febrero, 2009).

12
entreelmarcoideológicoylaspromesasde“manodura”,estoes,entre
ser de izquierda o derecha y defender una determinada postura?
EltrabajodeUngar23
sobrelapolíticadeprisionesenAméricaLatinaes
un ejemplo de este tipo de perspectiva de análisis. Luego de analizar
las pésimas condiciones carcelarias en la región propone dos factores
que explicarían la ausencia de cambios en esta materia: por una parte
el sistema de justicia (tribunales y Ministerio Público) es presionado
para, en algunos casos, no tomar en cuenta la legislación existente
en materia de derechos de los detenidos. Por otra parte, y desde un
puntodevistaadministrativonoseterminandeimplementarunaserie
de normas para garantizar la cooperación entre agencias del Estado y
el accountability de ellas. Estas dos limitaciones tienen de trasfondo el
hecho que el poder ejecutivo observa constantes demandas públicas
por reducir los niveles de delincuencia, aumentar poderes de la
policía e incrementar los niveles de encarcelamiento. En este trabajo,
Ungar describe en detalle cómo las lógicas políticas y administrativas
interactúan en un contexto político de alta polarización o de urgencia
por aprobar reformas en este ámbito. Por ejemplo, el incremento de
las denuncias por delincuencia lleva a las autoridades a incentivar el
incremento de policías en la calles, lo que no ha sido secundado por
una reforma policial, repitiendo prácticas heredadas de la dictadura.
A ello se suman las reformas a los sistemas de justicia que, aunque
administrativamente han implicado un mejor comportamiento, han
generado también una importante alteración en las expectativas
sociales ya que el público muchas veces espera decisiones más
punitivas de parte del sistema frente a las transgresiones de la ley.
Otros estudios han planteado la necesidad de examinar con mayor
detenciónlosaspectospolíticosqueinhibenunadeterminadareforma.
ExistendiversosejemplosparaelcasodeArgentinadondeseadvierte
elpesodelasrelacionesdepoderentreoperadorespolíticos,lapolicía
y redes de delincuencia que han resistido reformas24
. Asimismo, se
han explorado estudios sobre el rol que tienen las organizaciones
de la sociedad civil ya sea en defensa de los derechos civiles o en
pro de una política de mano dura en contra de la delincuencia. Aquí
las conclusiones apuntan a señalar las ventajas comparativas que
observan los grupos o coaliciones pro-orden en relación con los pro-
derechos civiles y la importancia de la forma en que se dan a conocer
o se instalan las discusiones socialmente (framing)25
.
En otros términos, en sociedades democráticas donde la opinión
pública demanda soluciones de “mano dura”, es probable que los
actores políticos defiendan este tipo de medidas. No obstante,
dos relevantes condiciones surgen como pre-requisito para la
materialización de dichas medidas: a) el peso que tiene la coalición
política “pro-orden” versus la “pro-derechos civiles” y b) el nivel de
23 Ungar, M. (2003). Prisons and Politics in Latin America. Human Rights
Quarterly. 25, (4), Pp. 909-934.
24 Ver por ejemplo, González, G. (2005). Intentos de reforma policiales en
Argentina: Los casos de las provincias de Santa Fe y Buenos Aires. En: Dammert, L. y Bailey,
J. (Coord.). Seguridad y Reforma Policial en Las Américas: Experiencias y Desafíos (1 Ed.
Pp. 58-82). México D.F: Siglo XXI, FLACSO-Chile, Naciones Unidas; Saín, M. (2000). Crisis
y colapso del modelo tradicional de seguridad pública. Revista de Ciencias Sociales. 11,
Pp.113-156.
Violence in Democratic Argentina and Chile. New York and London: Routledge.
prestigio y apoyo social de la sociedad hacia las instituciones policiales
para enfrentar el delito mediante medidas de control. En Argentina,
por ejemplo, el desprestigio de las policías ha sido una constante, lo
que sí ha tendido a variar es el peso específico de las fuerzas políticas
pro-orden y pro-derechos civiles. En Chile, en cambio, se observa
como constante el apoyo a las instituciones policiales y la fortaleza
de una cohesionada coalición pro-orden. Es esta correlación de
fuerzas lo que explicaría la paradójica situación del caso chileno de
observar bajos índices de criminalidad y uno de las más altas tasas de
encarcelamiento en América Latina.
2.2. Lógica burocrático-institucional
Unasegundadimensiónserefierenotantoalanálisisdelasresistencias
internas a una eventual reforma policial o de seguridad, sino que
más bien a la forma en que las instituciones policiales y de seguridad
actúan en un contexto democrático. Esto es, preguntas asociadas a las
respuestas institucionales frente a determinadas políticas, la forma en
que las instituciones negocian sus presupuestos y en la que inciden en
el proceso político serían pertinentes de ser destacadas. Las policías,
junto con las fuerzas armadas, gozan en la mayoría de los países de
la región del monopolio de la fuerza. Pero además, ellas cuentan con
recursos de poder como acceso a información privilegiada sobre
actores políticos. Asimismo, las instituciones de la policía en muchos
países cuentan con sistemas de relaciones públicas relativamente
sofisticados, lo que les permite potencialmente incidir incluso en la
agenda pública al “levantar” temas de seguridad ciudadana frente a
la opinión pública. En síntesis, las instituciones policiales son o tienen
el potencial de transformarse en actores políticos que inciden en la
agenda pública.
En el caso de Chile, por ejemplo, la policía uniformada cuenta con
un sistema de relaciones públicas que la ha posicionado más allá de
sus funciones tradicionales de protección de la seguridad pública.
Carabineros de Chile destaca recurrentemente su función social a
través de la protección de menores, la conexión con sectores sociales
extremos del país y el servicio social en general. Pero, adicionalmente,
tiene alta capacidad de respuesta frente a eventuales críticas a su
gestiónyeventualesabusos26
.Enelcasoargentino,sedaunasituación
diferente en relación a la policía de la provincia de Buenos Aires
dado que los niveles de menor centralización y conflictos internos
dentro de la policía los lleva a constantes denuncias y pugnas dentro
del propio cuerpo policial que terminan expuestos ante la opinión
pública27
. La vinculación de las policías con una red de delito genera
otras condiciones políticas que no necesariamente son favorables
para avanzar sus demandas institucionales28
.
26 Fuentes, C. (2005). Chile: The Denial of Police Violence. En Fuentes, C.
Contesting the Iron Fist. Advocacy Networks and Police Violence in Democratic Argentina
and Chile (1 Ed. Pp. 39-68). New York and London: Routledge.
27 Fuentes, C. (2005). Argentina: Strong Advocacy Groups. Fluctuating
Influence. En Fuentes, C. Contesting the Iron Fist. Advocacy Networks and Police Violence
in Democratic Argentina and Chile (1 Ed. Pp 76-100). New York and London: Routledge.
28 Saín, M. (2000). Crisis y colapso del modelo tradicional de seguridad pública.
Revista de Ciencias Sociales. 11, Pp.113-156

13
Otro ejemplo es el más reciente trabajo de Brink29
quien explora la
esperable relación entre desigualdad socioeconómica y acceso al
estado de derecho. Analizando una serie de casos en profundidad
en América Latina observa cómo algunos factores como el contexto
socioeconómico, el clima político, los arreglos institucionales formales
e informales, y las estructuras institucionales de las policías inciden
o tienen un impacto en temas asociados a violencia policial. De
acuerdo a este argumento, existe una relación entre capacidades
institucionales y monetarias de los actores y la obtención de justicia.
La posibilidad de obtener justicia respecto de un abuso policial es el
resultado de las desigualdades políticas, económicas y las opciones
legales disponibles para los individuos. En este trabajo existe un
énfasis mayor en las dimensiones burocrático-legales del acceso a la
justicia por parte de los individuos30
.
2.3. Lógica de mercado, seguridad
ciudadana y sistema político
Un tercer ámbito se refiere a la forma en que el mercado impacta
las lógicas de seguridad y las políticas públicas. Existen aquí tres
ámbitos que cobran cada vez mayor dinamismo: la relación entre la
privatización de los servicios de seguridad pública y su impacto en las
políticas públicas; la vinculación entre el mercado de bienes ilegales y
su relación con el sistema político; y la creciente internacionalización
del “mercado de las ideas” en seguridad pública31
.
En relación a la primera esfera, varios especialistas han puesto
atenciónenlastransformacionesdelaseguridadendécadasrecientes
a partir de una creciente privatización de los servicios de seguridad.
Lo anterior ha tenido consecuencias políticas evidentes al requerirse
regular dichos ámbitos, pero también por las consecuencias sociales
de ello. El efecto inmediato ha sido un incremento en la segmentación
social y la fortificación de algunos barrios dentro de las ciudades.
Adicionalmente, ello ha implicado también una discusión más
sustantiva sobre la evidente desigualdad social en la provisión de
serviciosdeseguridad.JonesyNewburn32
analizandoelcasobritánico
sostienen que la inclusión del tema de la seguridad privada ha abierto
una nueva agenda que va más allá del delimitado foco en el estudio
de las “instituciones policiales” predominante hasta comienzos de la
década de los 1990s. Esta agenda impone preguntas nuevas sobre
los límites de lo público y privado, los intereses que son protegidos en
cada uno de los ámbitos, los controles y el desarrollo organizacional
que se adopta a partir de la existencia de seguridad pública, seguridad
29 Brink, D. (2008). Judicial Response to Police Killings in Latin America:
Inequality and the Rule of Law. New York: Cambridge University Press.
30 La relevancia de la relación entre instituciones y sistema político desde una
perspectiva diacrónica ha sido también destacada más allá del caso Latinoamericano.
Harasymiw (2003) por ejemplo, al considerar el caso de Ucrania, explica el rol que ha
adquiridolapolicíaenelperíodopost-comunista,indicandoqueprecisamentelapolitización
de las instituciones policiales y las acciones de algunas autoridades civiles han debilitado las
opciones de fortalecimiento del estado de derecho en dicha sociedad.
31 Agradezco la especificación conceptual hecha por Hugo Frühling en este
campo.
32 Jones, T. y Newburn, T. (1998). Private Security and Public Policing. Londres:
Oxford University Press.
privada y la existencia de híbridos en algunas localidades. Otros
autores han destacado la necesidad más sociológica de entender
cómoensociedadescapitalistasoperanlosmacro-procesosderivados
de los mercados con micro-procesos derivados de las percepciones
sociales que llevan a los individuos a buscar “sentir” seguridad y
disminuir sus “miedos”33
.
Una segunda dimensión se refiere a las relaciones existentes entre
el mercado de bienes ilegales asociado al crimen organizado y
tráfico de drogas y su impacto en el sistema político. En sociedades
altamente desiguales donde el Estado está ausente en muchas áreas
de intervención, la criminalidad organizada ha ganado espacios para
no sólo resolver problemas cotidianos en ciertas comunidades e
incluso brindar protección a ellas, sino que también de incidir en el
sistema político directa e indirectamente. Adicionalmente, en algunas
sociedadeslafragmentaciónyfrustraciónsocialexplicanelsurgimiento
de pandillas o “maras” que controlan incluso territorialmente
determinados segmentos de las ciudades. Aquí nos encontramos con
un complejo entramado de cruces entre los incentivos del mercado
de las drogas y armas livianas, las políticas públicas que atienden (o
no atienden) determinados sectores sociales y el sistema político que
está expuesto a fuertes incentivos para mantener el status quo.
Unaterceradimensióndelmercadoysuimpactoenelsistemapolítico
y en las políticas públicas alude a la “internacionalización” de las ideas
en seguridad. Un creciente batallón de consultores internacionales
produce diagnósticos, propone políticas y sugieren cursos de acción a
gobiernos y entidades internacionales que están ávidas de soluciones
decortoplazoperodealtoimpactosocial.Laformaenquesegeneran
ydiseminanlasideas,elimpactoquedichasideastienenenlosactores
políticos y en la comunidad de agencias del desarrollo y fundaciones
es un ámbito relevante a ser considerado. El “mercado” de las ideas
es limitado pero tiene un alto impacto en el caso de la seguridad. El
ejemplo emblemático es el de la “tolerancia cero” que como receta
política ha sido ofrecida e implementada en diversos países del
continente. Pero existen otras más complejas experiencias como la
reforma a la justicia o al sistema de pensiones en América Latina que
ha tenido un impacto significativo en el ámbito político y que han sido
observada desde una mirada politológica y donde precisamente se
observan las determinantes externas a los procesos de reforma34
.
33 Hope,T.(2000).InequalityandtheClubbingofPrivateSecurity.En:Hope,T.y
Sparks, R. Crime, risk, and Insecurity: Law and Order in Everyday Life and Political Discurse.
(1 Ed. Pp.83-106). Londres y Nueva York: Routledge.
34 Sobre el caso de la reforma al sistema penal ver por ejemplo Fuentes, C.
(2005). Explaining an “Unexpected” Legal Reform in Chile. En Fuentes, C. Contesting the
Iron Fist. Advocacy Networks and Police Violence in Democratic Argentina and Chile (1 Ed.
Pp 69-75). New York and London: Routledge; Sobre la reforma al sistema de pensiones ver
Mesa-Lago, C. y Muller, K. (2002). The Politics of Pension Reform in Latin America. Journal
of Latin American Studies. 34 (3), Pp.687-715.

14
3. Conclusión
Las grandes interrogantes de aquellos preocupados por el tema de
la seguridad en América Latina se han centrado justificadamente en
tornoalincrementodelaviolencia,lascondicionantesdelasreformas
de seguridad, y la evaluación del impacto de dichas reformas. En
este artículo se sostiene que es necesario hacer más explícita la
vinculación entre aquellos ya diagnosticados impedimentos para la
reforma policial y el sistema político en particular.
Una mirada a los determinantes políticos de la seguridad redefiniría
el eje y lo centraría en al menos tres áreas o espacios de interacción:
el primero dice relación con los incentivos/desincentivos de los
actores políticos para aprobar determinadas reformas y promover
determinadas políticas. La mayor parte de los estudios concluye que
existen fuertes incentivos para mantener el estatus quo y/o para
generarpolíticasdemanoduraenmateriadeseguridad.Lospolíticos
responden a las demandas ciudadanas por mayor seguridad vía el
endurecimiento de las políticas de contención del crimen. Resulta
llamativo, sin embargo, observar que esa misma opinión pública en
la mayoría de los países desconfía de las instituciones de seguridad
y no les brindaría mayores poderes. Aquello plantea un margen de
maniobra para promover políticas que a la vez contribuyan a reducir
el crimen pero que también posibiliten un control democrático
respecto de las instituciones de control. Entender la forma en que
operan estos incentivos/desincentivos a nivel político es central
si se quiere avanzar en el establecimiento de políticas públicas en
materia de seguridad ciudadana.
Elsegundoámbitoquerequieremayoratencióneslaformaenquelas
burocracias de seguridad inciden en el proceso político. No sabemos
mucho de ello. Es esperable que la cultura burocrática de esas
instituciones resista el cambio organizacional. También es probable
que las instituciones de seguridad utilicen todos los instrumentos a
su alcance para mantener y aumentar sus privilegios—cuando ellas
los tienen. Sin embargo, existen casos donde dicho cambio se ha
implementado y se ha producido hasta cierto punto una adaptación
organizacional. ¿Cuáles son los intereses que defienden los
organismos de seguridad? ¿Cómo inciden en la política cotidiana?
¿Se establecen alianzas o coaliciones con actores políticos para
defender determinados intereses? ¿Cuál es la probabilidad que
subsistan aquellas alianzas? La literatura revisada nos indica que
es probable que se manifieste una coalición pro-orden de políticos
(generalmente conservadores) e instituciones policiales. Sin
embargo, parece ser que eso no siempre es el caso como bien lo
ilustra la situación chilena donde otras relaciones menos evidentes
se han estructurado entre actores políticos e institucionales35
.
Requerimos entender de mejor forma este tipo de vinculaciones y
evaluar el impacto de corto y mediano plazo de dichas alianzas.
Violence in Democratic Argentina and Chile. New York and London: Routledge
Finalmente, un ámbito que requiere mayor atención se refiere a
la vinculación entre el espacio “privado” y lo público, entendido
ello como indicábamos anteriormente en una triple dimensión:
la privatización de los servicios de seguridad, las lógicas entre el
mercado ilegal y la seguridad pública y la internacionalización del
mercado de las ideas en seguridad. Una agenda que se centre
en estas dimensiones permitiría una mejor comprensión de esta
compleja pero desafiante temática en la región.

15Introducción
El Perú en el 2009 tiene una Policía desmoralizada y en decadencia
como consecuencia directa de la gestión en el Ministerio del Interior1
.
Ha tenido graves problemas en el enfrentamiento a problemas de
orden público que la han dejado en una situación muy desairada e
incluso ha sido víctima de trágicos acontecimientos como la muerte
de 25 policías, muchos de ellos desarmados y a sangre fría en el
intento de desbloquear las carreteras en Bagua, durante un conflicto
con nativos de la selva nororiental del país2
.
La Policía ha sido también reemplazada nuevamente por el Ejército en
el liderazgo del enfrentamiento a los remanentes del senderismo en el
Valle del río Apurímac-Ene, más conocido por sus siglas VRAE.
1 NohaylibrosrecientessobrelaPNPyelMinisterioperosimúltiplesartículosde
opinión que confirman esta afirmación. Está el Informe Defensorial Nº 142 “Fortalecimiento
de la Policía Nacional del Perú: Cinco áreas de atención urgente”, Defensoría del Pueblo,
Lima, mayo 2009. Múltiples artículos de opinión. Ver, por ejemplo, entre lo más reciente
y de diversos sectores de opinión: Artículos de prensa: Otra Mirada (2009). Ministerio del
InTERROR, en http://www.otramirada.pe/ministerio-del-interror. Sarría, M. (2009). Perú:
Policíaenfrentaeldelitoaciegasenlacapital,enhttp://scela.wordpress.com/2009/12/04/
peru-policia-enfrenta-el-delito-a-ciegas-en-la-capital-miguel-sarria/. Artículos de opinión:
Basombrío,C.(2009).Perú:CortinadeGrasaenhttp://scela.wordpress.com/2009/11/29/
cortina-de-grasa-carlos-basombrio-iglesias/. Carrión, G. (2009).
Perú: Peligrosa tendencia, en http://scela.wordpress.com/2009/10/21/peru-peligrosa-
tendencia-gustavo-carrion-zavala/. Basombrío, C. (2009). Octavio Salazar, Otro Ministro
del Interior Inolvidable en http://compartidoespacio.blogspot.com/2009/12/octavio-
salazar-otro-ministro-del.html. Revisados el 21 de enero de 2011.
También en la VI Encuesta Anual sobre Seguridad Ciudadana, realizada por el Grupo
de Opinión Pública (GOP) de la Universidad de Lima los días sábado 21 y domingo 22
de noviembre de 2009 la Policía recibe una vez más una evaluación muy crítica de los
ciudadanos con un 55,8% que califica su actuación como regular y un 32% adicional que la
califica de mala o muy mala. El principal problema: la corrupción con 55,3%, una tendencia
creciente en los años.
2 La peor crisis policial de la historia del Perú. El peor antecedente fue la muerte
de 17 policías en una emboscada de Sendero Luminoso en Huarmaca, sierra de Piura en
1993. Se ha escrito ríos de tinta sobre lo ocurrido. Ver del autor de este artículo, Basombrío,
C. (2009). Reflexiones políticas (en caliente y preliminares) luego de la tragedia de Bagu.
Revisado el 5 de junio de 2009 de http://compartidoespacio.blogspot.com/2009/06/
reflexiones-politicas-en-caliente-y.html.
Más específicamente, a nivel de seguridad ciudadana, hay una
creciente percepción de inseguridad y un deterioro de la situación.
Como consecuencia de su falta de efectividad frente al problema, en
muchosdistritosurbanos,sobretododeclasesmediasyaltas,laPolicía
tiene ya en la práctica un rol subordinado frente a los serenazgos, en
relación con la protección cotidiana de la población3
.
Gráfico 1. El distrito donde vive sí cuenta con servicio de serenazgo
Fuente: VI Encuestas Anuales de Seguridad Ciudadana GOP-U Lima.
Gráfico 2. ¿Quién es más eficiente: la policía o el serenazgo?
Fuente: VI Encuestas Anuales de Seguridad Ciudadana GOP-U Lima.
3 Los serenazgos son cuerpos de policía municipal, con atribuciones limitadas,
potenciados en la década de los ochenta hacia funciones de seguridad ciudadana cuando la
Policía dejó las calles de la ciudad por los ataques del terrorismo. Normalmente cada unidad
de serenazgo viene acompañada de un policía que tiene la autoridad de detener.
¿Quétrabaeldesarrollode
laspolíticasdeseguridad
ciudadanaylareformadela
PolicíaenelPerú?
Carlos Basombrío Iglesias
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
dic 2004
0,4
11,2
4,9
1,1
44,1
38,3
nov 2005 dic 2006 nov 2007 nov 2008 nov 2009
Serenazgo
Policía
Ambos
Ninguno
No sabe
No contesta

16
En general la imagen de la institución y su profesionalismo están en
uno de sus peores momentos. No hay indicio alguno de que esta
situación de deterioro vaya a cambiar en el plazo inmediato.
Este texto intenta una reflexión sobre la importancia de producir
cambios institucionales para contar con políticas de seguridad como
forma de enfrentar y revertir esta situación, haciendo énfasis en las
potencialidades que tenemos para hacerlos y a la vez en los factores
que por el momento los traban.
1. Perú tuvo y tiene una serie de
características favorables
A diferencia de otros países de América Latina en los que intentar y
producir un cambio en las Policías y desarrollar adecuadas políticas de
seguridad es muy complicado, el Perú ha tenido y tiene un conjunto
de situaciones que pueden ser bien aprovechadas para revertir la
situación de deterioro en la institución de la que hemos dado cuenta.
1.1. Situación de inseguridad
relativamente manejable que da
espacio para trabajar.
No existe en el Perú, como en muchos otros países de la región,
una situación desbordada de delincuencia. Si bien los robos a las
personas, e incluso a domicilios están muy extendidos, por lo que las
tasas de victimización son muy altas, en comparación con la mayoría
de los países de la región existe todavía relativamente poca violencia
en crímenes.
De hecho la tasa de homicidios es sorprendentemente baja aún
cuando creciente y está sólo un poco por encima de los 10 por cada
100.000 habitantes, muy por debajo de Venezuela o El Salvador y
sólo superior a los países menos violentos de la región como Chile
y Uruguay.
Gráfico 3. Evolución de la tasa de homicidios en el Perú y en Lima
Fuente: Policía Nacional del Perú
A su vez, y a diferencia de Colombia o México los secuestros son
relativamente poco frecuentes y muchos de ellos son solucionados
por la Policía, lo que funciona como un elemento disuasivo muy
importante. Lo mismo se puede decir de los robos a bancos una
especie casi en extinción en el Perú en los últimos años.
Si bien tenemos pandillas en los barrios pobres de muchas ciudades,
de ninguna manera son tan extendidas como en otros países, ni
mucho menos alcanzan los niveles de violencia que las acompañan,
por ejemplo, en América Central o en Brasil.
Otra característica importante son los niveles relativamente bajos
de organización criminal. No tenemos grandes mafias que dominen
el crimen como ocurre en Colombia, México, Brasil o a su modo en
algunas ciudades de la Argentina.
Pese a tener un problema de narcotráfico bastante grave, no tenemos
todavía bandas organizadas locales, lo que quizás se explica por
el hecho que el negocio es controlado por foráneos, primero los
colombianos y ahora principalmente por los diferentes carteles
mexicanos en competencia entre sí. Los grupos locales operan, más
bien, como clanes familiares que cooperan y no compiten con los
carteles extranjeros.
En base a la realidad descrita y en opinión del autor, el Perú tiene
problemasdedelincuenciaimportantes.Losquesonpercibidoscomo
prioritarios por la población, pero a la vez se enfrenta a realidades
todavía manejables, lo que da un oxígeno político y operativo para
emprender transformaciones que se convierten en mucho más
difíciles en países con deterioros mayores.
1.2. Diagnósticos profundos y adecuados
de la situación.
Los problemas que aquejan a la Policía y los factores que explican las
dificultades para enfrentar adecuadamente la inseguridad en el Perú
han sido suficientemente estudiados y diagnosticados.
Ello ha ocurrido tanto desde fuera del Estado a través de la academia
y de las organizaciones de la sociedad civil4
, como desde el propio
Estado. Hay un diagnóstico oficial y pormenorizado de los problemas
y de las soluciones a poner en práctica en el Informe de la Comisión
de Reestructuración de la Policía Nacional del Perú, aprobado por el
gobierno del presidente Toledo en octubre de 20025
. Actualizaciones
aparte, los elementos fundamentales no han cambiado desde
entonces y no se requiere, para emprender un proceso de reformas,
un nuevo trabajo de esa naturaleza.
4 Ver varios de estos estudios en http://www.seguridadidl.org.pe/trabinvest.
htm y en http://www.ciudadnuestra.org/index.php?fp_cont=734
5 Perú,MinisteriodelInterior(2002).InformedelaComisióndeReestructuración
de la Policía Nacional del Perú. Lima: Autor.

17
1.3. Experiencia de reformas (2001-
2004) con éxitos parciales y
legitimidad ante la población.
En el Perú ya hubo un esfuerzo de reformas en la Policía y en la
concepcióndelaseguridad.Sellevóacaboentreel2001y2005yluego
fuepaulatinamenteperdiendoalientohastadesaparecer.Ensumomento
–y luego de la refundación de la Policía salvadoreña y la reforma policial
colombiana– se convirtió en el esfuerzo más comprensivo de reforma
policial que se llevaba a cabo en América Latina.
Se tomaron medidas e iniciaron reformas en múltiples frentes. Hubo
unamasivadepuracióndemandospolicialescombinandodoscriterios
fundamentales: la lucha contra la corrupción y la meritocracia.
Hubo cambios importantes que se expresaron a nivel del discurso
político y notoriamente en la educación ofrecida en las escuelas
de formación y de capacitación de oficiales y suboficiales, en la
definición de la razón de ser de la Policía, fortaleciendo el carácter
civil de la institución y defendiendo su misión en función de la
protección de los derechos y libertades del ciudadano, así como
remarcandosuactuacióndentrodelademocracia,laleyyelrespetoa
los derechos humanos. Hubo propuestas concretas de modificación
constitucional orientadas a una separación de los capítulos de orden
interno y defensa nacional en la Constitución, precisando con mayor
claridad los roles diferenciados de la Policía y las Fuerzas Armadas.
En ese campo se planteó y se consiguió el derecho a voto para los
policías y militares.
Semodificóradicalmentelaformaciónpolicialintroduciendo,desdeel
ingreso mismo, el respeto al mérito por sobre el favor y la corrupción
y tercerizando los exámenes de ingreso con las universidades más
prestigiosas del país. Se abrieron las escuelas policiales hacia las
universidades, tanto para que los futuros policías hagan en ellas parte
de su formación como para incentivar a que estudiantes universitarios
y de escuelas técnicas se incorporen a la institución policial6
.
Se cambió radicalmente la estructura organizativa de la Policía,
buscando hacerla más funcional, moderna, desconcentrada y
descentralizada.
Hubo una lucha implacable contra la corrupción interna, destacando
la creación de una Oficina de Asuntos Internos para la investigación
eficienteyprofesionaldeloscasosmásgravesyselanzóunacampaña
(“A la Policía se la respeta”) que tuvo enorme acogida para enfrentar el
problema de la corrupción en el tránsito, un fenómeno que afecta la
imagen de la institución ante el ciudadano.
Se estableció un nuevo régimen disciplinario que evitaba la
discrecionalidad y el abuso en las sanciones, su adecuación con los
estándares del debido proceso, con la severidad para sancionar las
inconductas, incluyendo medidas cautelares para la separación
temporal de la función de los infractores.
6 Esto se trata con detalle en Basombrío, C. y Costa, G. (2004). Liderazgo civil
en el Ministerio del Interior. Testimonio de una experiencia de reforma policial y gestión
democrática de la seguridad en el Perú. Lima: IEP.
Se definió a la comisaría como el eje de la presencia policial ante
los ciudadanos, asignando más efectivos y dándoles estímulos
en su actuación práctica. Se fortaleció la lógica de acercamiento a
la comunidad que venía ya de épocas anteriores, legitimando las
Oficinas de Participación Vecinal de las Comisarías7
.
Se establecieron un conjunto de medidas para dignificar la función
policial ante la sociedad. Especial atención se dio a las mejoras en
vivienda y salud policiales, dos políticas de bienestar con recursos
asignados por el Estado en monto razonable, pero afectadas por la
ineficiencia y la corrupción.
Se creó una figura inédita, la de la Defensoría del Policía para proteger
a los suboficiales y oficiales de baja graduación de los abusos de sus
superiores y en general de los maltratos administrativos. Se encargó
esta institución a una prestigiosa defensora de los derechos humanos,
recientemente electa Alcaldesa de Lima8
.
Se inició un esfuerzo por mejorar el manejo de los recursos
institucionales introduciendo conceptos modernos de gerencia9
.
Algunas de esas medidas han logrado perdurar, de otras sólo queda la
formalidad y en otros campos se ha retrocedido por completo10
.
1.4. Mejoras significativas en el marco
institucional.
En los años de la reforma se produjeron cambios importantes a nivel
institucional que abonan a favor de poder implementar una política de
seguridad ciudadana.
Por un lado se modificaron las atribuciones de los municipios y en la
orientación general de convertirlos en verdaderos gobiernos locales,
se les dio atribuciones preventivas en seguridad. Si bien existe un
problema normativo por superposición de funciones de prevención,
el empoderamiento de los municipios es un avance para poder
desarrollar el tipo de políticas que, como es ya ampliamente conocido,
requieren de una intervención local.
7 Ver evaluaciones recientes del trabajo policial en comisarias en: Costa,
G., Romero, C. y Briceño, J. (2009). La Policía que Lima necesita (1ª Ed.). Lima: Ciudad
Nuestra.
8 Villarán, S. (2007). La Defensoría del Policía. Cinco años después. Evaluación
de una institución única en el mundo. Lima: Instituto de Defensa Legal, Área de Seguridad
Ciudadana. Recuperado el 21 de enero 2011 de http://www.seguridadidl.org.pe/
destacados/2007/13-07/defensoria_policia.pdf
9 Rospigliosi, F. et al (2004). Manejo y gestión de la seguridad. De la reforma
al inmovilismo. Lima: Instituto de Defensa Legal, Proyecto Reforma Policial y Seguridad
Ciudadana. Recuperado el 24 de enero de 2011 de http://www.seguridadidl.org.pe/
libros/manejoygestion.pdf
10 Un análisis pormenorizado de ese proceso se puede leer en Basombrío, C. y
Costa, G. (2004). Liderazgo civil en el Ministerio del Interior. Testimonio de una experiencia
de reforma policial y gestión democrática de la seguridad en el Perú. Lima: IEP. También en
Basombrío, C. y Rospigliosi, F. (2006).La seguridad y sus instituciones en el Perú a inicios del
Siglo XXI. Reformas democráticas o neo militarismo. Lima: IEP.

18
Por otro lado, en lo que constituye el mayor desarrollo normativo
institucional para este propósito, se creó el Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana; es decir una estructura que debiera ser más
importante en la base que en la punta de la pirámide, que implica la
creación de comités distritales, provinciales, regionales y nacional
de seguridad ciudadana, presididos por la autoridad política
correspondiente, con participación de la Policía y otros actores del
Estado y con representantes de diversos sectores relevantes de la
población (juntas de vecinos, asociaciones de jóvenes, empresarios,
iglesias, etcétera). Hay ya varias evaluaciones disponibles del
funcionamiento del sistema y de los comités que arrojan resultados en
el mejor de los casos mixtos, que en mi opinión responden en general
a las mismas causas del por qué la Policía está enfrentando una época
tan difícil11
.
Cada uno en su nivel debe definir las necesidades y prioridades en
seguridad ciudadana en cada localidad respectiva, tener un plan de
trabajo y apoyar, monitorear y fiscalizar la actuación de la Policía12
.
Formalmente los comités están instalados virtualmente en todas las
circunscripciones del país.
1.5. Apoyo y asesoría del BID por más de
seis años.
Másqueporelmontodelosrecursosenjuego,quesonmuypequeños
en relación con el presupuesto del sector Interior, y tampoco por la
ejecución de sus programas cuya lentitud es proverbial, aun cuando
en mucho atribuible a los cambios constantes de los interlocutores
nacionales, la presencia del BID desde el 2002 en este tema es una
contribución importante13
.
Lo es por los diagnósticos que han ayudado a hacer en áreas claves y
por la introducción de ideas modernas en lo que se refiere a políticas
de seguridad, así como por la presencia constante de consultores
internacionales expertos en los temas que aborda.
11 Ver por ejemplo, Defensoría del Pueblo (2009). Reporte sobre el
funcionamiento de los Comités de Seguridad Ciudadana en el ámbito nacional en el 2009.
Lima: Defensoría del Pueblo; Costa, G., Yepez, E., Romero, C. (2008). La percepción
de los alcaldes y los jefes policiales sobre los comités de seguridad ciudadana de Lima
Metropolitana. Lima: Serie Documentos de Política Pública Ciudad Nuestra.
12 Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley Nº 27933
13 El Proyecto de Consolidación Democrática de la Seguridad Ciudadana tiene
tres componentes básicos: mejorar los servicios que ofrecen el Ministerio del Interior y el
SistemaNacionaldeSeguridadCiudadana;mejorarlosserviciosquebrindalaPolicíaNacional
del Perú; y mejorar los servicios locales de prevención del delito y crimen organizado.
Entre sus principales intervenciones se encuentran el funcionamiento del Observatorio del
Crimen y la Violencia en varias provincias del país, la implementación de centros distritales
de la Policía, mejora de la seguridad vial e implementación de medidas de prevención en
poblaciones vulnerables. En un inicio, el proyecto se desarrollará en el Cercado de Lima; los
distritos de Comas y San Juan de Lurigancho; y la Provincia Constitucional del Callao. En el
interior del país, la intervención se realizará en las ciudades de Cusco, Huamanga, Arequipa
y Trujillo.
1.6. Policía con áreas de excelencia y
éxitos históricos.
La Policía Nacional del Perú (PNP), con todos sus problemas,
agudizados en la última etapa, tiene a la vez muchas áreas que
funcionan bien e incluso algunos que lo han hecho de manera
sobresaliente, con lo cual hay una base importante para pensar en
desarrollar mejor las labores.
La PNP fue por ejemplo clave para la derrota de Sendero Luminoso.
Contrario al sentido común extendido en el Perú y en el exterior,
no fueron los crímenes de derechos humanos, vistos como un mal
necesarios por muchos peruanos, los que acabaron con Sendero
Luminoso, sino principalmente un paciente trabajo profesional de la
Policía desde la Dirección Nacional contra el Terrorismo, que a lo largo
de cuatro años (1989 a 1993) desbarató toda la cúpula de Sendero
Luminoso, incluyendo la propia captura de Abimael Guzmán, usando
los métodos más serios de investigación policial.
La Policía peruana tiene, también, importantes éxitos en la lucha
contra los secuestros, al punto que una de las explicaciones de que
en el Perú la ocurrencia de secuestros típicos sea bastante más baja
que en países similares, está vinculada a la capacidad de la Policía de
desbaratar constantemente a las bandas que cometen esos crímenes,
produciéndose un incentivo negativo para la ocurrencia de nuevos
secuestros.
Otro campo de excelencia es en la protección de instalaciones
bancarias, habiendo logrado el Perú en varios años niveles de asaltos a
bancos cercanos a cero, una cifra extraordinaria a nivel mundial y que
los pocos casos ocurridos terminan en la captura relativamente rápida
de los perpetradores. El resultado es fruto de una exitosa asociación
entre la Policía y la Asociación de Bancos14
.
En otro ámbito muy diferente, la PNP desarrolló, desde mediados de
los noventa, una estrategia de participación ciudadana y de alianza
con las comunidades en la lucha contra el crimen que ha tenido
desarrollos muy importantes y que son la base de futuras estrategias
más sistemáticas de policiamiento comunitario15
.
1.7. Persiste fuerte demanda social por el
cambio.
El concepto de la reforma de la Policía –como necesidad para mejorar
la situación de la inseguridad– está instalado en la opinión pública.
En las diferentes crisis que se produjeron a lo largo de esos años,
los protagonistas de la reforma salieron de sus cargos públicos por
razones ajenas a un fracaso o cuestionamientos a ese proceso.
14 Ver más en http://www.seguridadasbanc.com/GOPortal/DesktopDefault.
aspx?tabid=516
15 El precursor de esta iniciativa en la PNP fue el general Enrique Yepez Dávalos.
Ver más en Yépez, E. (2004). Seguridad Ciudadana. 14 Lecciones fundamentales. Lima:
InstitutodeDefensaLegal.Recuperadoel24deenerode2011dehttp://www.seguridadidl.
org.pe/libros/yepez.htm

19
Porelcontrario,enmuchossectoresdelaopiniónpúblicaseinterpretó
como un proceso trunco, por lo que quedó instalada una opinión que
en la Policía tiene que haber cambios importantes para mejorar la
seguridad ciudadana.
Ahora bien, no hay mucha claridad en la opinión pública respecto
de la naturaleza del cambio que se requiere. Por un lado están los
que enfatizan la necesidad de hacer las reformas para fortalecer la
adecuación de las instituciones de seguridad a la democracia. Por
otro lado, hay quienes lo que buscan es reformas para fortalecer la
adecuación de las instituciones de seguridad a las nuevas y crecientes
amenazas.
Ambas demandas no tienen por qué ser contradictorias, pero en el
discurso y en la práctica terminan siéndolo en muchos casos.
1.8. Policía sin mayor poder político y
con baja capacidad de resistir al
cambio.
La Policía peruana no tiene influencia importante en la vida política
nacional. Ello se hace aún más notorio por sus problemas internos
de fragmentación y persistencia de culturas previas, sobre lo que
hablaremos más adelante.
En el Perú, los policías distan mucho de tener el poder fáctico que sí
gozanlosmilitares(aunqueinclusoenellostambién,esténdisminuido
con relación a décadas precedentes) y por ello su capacidad de
resistencia política a iniciativas de cambios es relativamente baja.
Es una organización importante y con capacidad de influir en algunos
ámbitos, pero en ningún caso tiene el poder fáctico para defender sus
intereses corporativos que pueden tener otras policías de la región,
comoCarabinerosenChileoenunaformatumultuosayhastaviolenta
la Policía boliviana.
2. ¿Por qué no se aprovechan los
factores propicios para el cambio?
2.1. Pasó el “momento mágico” de la
refundación democrática.
En América Latina reformar la seguridad tiene que ver con modificar
las relaciones de poder. Reformar la seguridad es mucho más que una
reforma administrativa en el Estado.
En esa medida los procesos de cambio encuentran mejores
posibilidadesdetenerlugaryconsolidarsecuandosedanencontextos
de cambios importantes en el proceso político social de un país.
Si repasamos la experiencia latinoamericana, los procesos de reforma
policial se han dado en cuatro tipos de circunstancias; fin de conflicto
armado interno, negociaciones y acuerdos de paz, fin de periodos
autoritarios y restablecimiento de la democracia, grandes cambios
políticos en momentos de “refundación” de determinados países;
o, en casos en los que las policías han llegado a un nivel de crisis o
desprestigio totales.
En el caso del Perú, el proceso se dio en el contexto de la caída de
la dictadura de Fujimori16
y un momento de alta valoración de la
democracia. La Policía había estado totalmente penetrada por la mafia
de Montesinos17
y había una legitimidad social muy grande para
producir en ella cambios a los que paralelamente se daban en otros
sectores.
Este ambiente de transición es por definición corto y en el caso
peruano se agotó a los dos o tres años y la intensidad de los problemas
cotidianos llevó al gobierno de Toledo18
a una actitud más pragmática
de convivir con la realidad para poder llegar al final de su mandato. El
clima para las reformas se hizo mucho más difícil.
2.2. Contexto político general actual
reacio a todas las reformas
institucionales.
ElgobiernodeAlanGarcíatienesuagendacentralcasiexclusivamente
concentrada en el crecimiento económico vía el desarrollo de políticas
de mercado y la atracción de inversiones. Su interés por las reformas
del Estado es muy limitado y sólo se pueden citar algunos avances a
esterespectoenlosúltimosaños,enlosámbitosdeladescentralización
y educación pública.
En el campo amplio de la seguridad hubo un relanzamiento de las
iniciativas de modernización y reformas en el ámbito específico de las
Fuerzas Armadas durante el primer año de García en la gestión del
embajador Alan Wagner en el Ministerio de Defensa, pero luego se
diluyeron por completo con el siguiente ministro.
En Interior se han sucedido cuatro ministros en menos de tres años y a
todos les ha ido muy mal por razones vinculadas a sus deficiencias de
gestión y desconocimiento del sector, sazonadas con crisis de orden
público y denuncias de corrupción.
Todo intento de reforma en serio en la Policía y en al ámbito de la
seguridad ha sido reemplazado por anuncios de nuevos planes
16 Ocupó la Presidencia de la República del Perú entre el 28 de julio de 1990 y el
21 de noviembre del 2000. En abril de 1992, Fujimori disolvió el Congreso, anuló algunos
puntos de la Constitución y detuvo a sus rivales políticos. El 22 de noviembre de ese año, se
eligió un nuevo Congreso. El partido mayoritario, conocido como Nueva Mayoría-Cambio
90, conservó en el poder a Fujimori, que fue reelegido en las elecciones presidenciales de
abrilde1995,frentealacandidaturadelantiguosecretariogeneraldelaOrganizacióndelas
Naciones Unidas (ONU), Javier Pérez de Cuéllar, luego de haber conseguido una reforma
constitucional que le permitía repetir mandato.
17 Jefe de facto del Servicio de Inteligencia Nacional del Perú (SIN) y asesor
presidencial entre 1990 y el año 2000, a saber, durante el gobierno de Alberto Fujimori.
Encargado de la formación del grupo para miliar Colina, responsable de asesinatos y
secuestros. Acusado de tráfico de armas, narcotráfico, enriquecimiento ilícito, asesinatos y
lavado de dinero.
18 Presidente de Perú desde el 28 de julio de 2001 hasta el 28 de julio de 2006.

20
operativos policiales los que han sido reemplazados con cada cambio
en la conducción de la Policía o del ministerio.
Paradójicamente ha sido una etapa en la que y a diferencia de los años
precedentes han habido –como veremos más adelante– abundancia
de recursos fiscales, por lo que los eventuales procesos de cambio
habrían podido venir acompañados de asignaciones adecuadas de
fondos para su implementación.
2.3. El poder político no ve como
prioridad la seguridad ciudadana.
Todas las encuestas de opinión ubican a la inseguridad ciudadana
como uno de los principales problemas de nuestras ciudades.
Tabla 1. ¿Cuáles son los tres aspectos más negativos de la gestión del
segundo año de gobierno de Alan García (Con tarjeta)
Ello coincide con lo que ocurre en otros países de América Latina,
independientemente de los diferentes niveles reales de inseguridad
para cada caso concreto.
Sin embargo, y a diferencia de otros países, la seguridad ciudadana
no ha sido tema de campañas políticas electorales (ni de “mano dura”
ni de ninguna otra orientación), no ha estado en la agenda prioritaria
de los sucesivos presidentes y sólo parcialmente es importante en el
discurso de los ministros del Interior, más bien agobiados por otras
preocupaciones.
Sólo algunos alcaldes en diferentes ciudades han hecho eco de estas
demandas, pero carecen de las herramientas suficientes para que su
atención al problema se convierta en políticas efectivas, si es que el
Estado central no se involucra. Entre las muchas desconexiones que
hay en el Perú entre los ciudadanos y sus representantes se añade el
desinterés por el problema de la inseguridad ciudadana.
2.4. La enorme presión de otros
problemas de inseguridad.
A diferencia de muchos otros países de América Latina, en el Perú hay
otros problemas que compiten con la inseguridad ciudadana en las
prioridades de la población.
Están en primer lugar los problemas de orden público. Dada la
debilidad del Estadoy la poca confianza enlos canales institucionales
para la resolución de conflictos, la tendencia al uso de la vía directa
para exigir atención a demandas es muy extendida en el Perú, lo que
genera todos los días conflictos de magnitud en diferentes lugares
del país.
Ello significa no sólo grandes riesgos políticos para las autoridades a
cargo, sino un despliegue muy grande de efectivos que deben ser
movilizados para contener y en muchos casos tratar de recuperar el
orden público. Estos efectivos son sacados de sus tareas cotidianas
en desmedro de las tareas de seguridad ciudadana.
Pero hay otras demandas importantes que también compiten con
la seguridad ciudadana. En el Perú existen todavía remanentes de
SenderoLuminosoenalgunasregiones,losquesonmateriadetrabajo
policial (en colaboración con las fuerzas armadas), existe además un
problema creciente de narcotráfico con diferentes manifestaciones
que requieren también un gran despliegue policial. Esto se expresa
en zonas geográficamente importantes del país y asociadas a las zonas
de producción de la coca que, como vemos en el mapa que sigue, se
han extendido por el territorio nacional, lo que demanda un esfuerzo
adicional de logística y transportes para la intervención policial.
Fuente: Elaboración propia.
La Inflación / el incremento de los precios 67%
El poco avance de la lucha contra la pobreza 38%
La falta de seguridad ciudadana 33%
Los casos de corrupción 32%
El poco avance en la reconstrucción de la zona afectada por el terremoto 26%
La falta de prevención de los conflictos sociales 18%
La falta de progreso en los programas sociales 15%
La actitud arrogante del presidente 14%
La pérdida del principio de autoridad 13%
La firma de Tratados de Libre Comercio con otros paises 10%
No precisa 3%
Fuente: Encuesta Nacional Ipsos Apoyo, 2008

21
2.5. Persistencia de los mitos:
nuevas leyes + recursos.
La lucha contra el sentido común extendido entre los ciudadanos y
entre las autoridades de que el problema de la inseguridad ciudadana
se resuelve solamente con un marco legal más duro y con mayores
recursos para la Policía, ha probado ser muy difícil.
Las evidencias empíricas son abundantes para probar lo falso, o
al menos lo insuficiente, de esas teorías pero la imagen persiste,
convirtiéndose en un obstáculo para producir cambios de fondo
Respecto de las modificaciones legislativas como la vara mágica para
mejorar la seguridad, cabe decir que en el Perú, en los últimos diez
años, han habido cuatro paquetes legislativos para endurecer penas y
dar atribuciones a la PNP.
Uno en 1998 en el gobierno de Fujimori, que incluso equiparó figuras
delictivas comunes con figuras de lucha contra el terrorismo.
En el año 2002, a raíz del secuestro de una persona muy cercana al
presidente Toledo hubo un lapso breve de interés presidencial en el
tema y se conformó una comisión multisectorial con representantes
de Interior, Policía, Ministerio Público, Poder Judicial, Defensoría del
Pueblo, etcétera que propuso un paquete de medidas legislativas
sobre seguridad ciudadana que a lo largo de los años siguientes se
convirtieron en ley en el Congreso. Entre otros temas regularon la
flagrancia y la legítima defensa, aumentaron atribuciones policiales en
manejo de la escena del crimen, redujeron beneficios penitenciarios y
redujeron el monto permitido para tenencia legal de drogas.
En el 2004 y 2007 se han aprobado dos nuevos paquetes de medidas
legislativas a iniciativa de un conjunto de alcaldes distritales de
Lima, con orientaciones similares, los que a su vez eran presionados
por sus vecinos para tomar acciones. En términos generales todas
estas normas están orientadas a aumentar atribuciones policiales en
situaciones en las que hacen frente al delito, aumentar penas y reducir
beneficios penitenciarios.
Como es bastante evidente, fruto de estas normas, no se han
producido mayores resultados desde el punto de vista de la reducción
de la inseguridad y se puede sostener, más bien, con bastante certeza
que la maraña normativa no es siquiera conocida por los operadores
de justicia, que siguen creyendo mayoritariamente que normas
vigentes hace décadas son las que norman todavía su actuación.
A nivel de los recursos ha ocurrido un fenómeno similar. Como
se ve en el cuadro adjunto, en los últimos años, de la mano de un
espectacular crecimiento económico vivido en el Perú, los recursos
públicos han aumentado de manera muy significativa. En menos de
un lustro los recursos destinados al Ministerio del Interior se han más
que duplicado, en un contexto en que los gastos corrientes no han
aumentado de manera importante.
Tabla 2. Evolución del presupuesto nacional y el del sector interior.
Año Presupuesto Total
de la República
(US$ Millones)
Presupuesto Total
del sector Interior
(US$ Millones)
% del Presupuesto
total de la
República
1999 9452 711 7.5
2000 9755 795 8.2
2001 10203 837 8.2
2002 10394 753 7.2
2003 12829 823 6.4
2004 12937 866 6.7
2005 15011 973 6.5
2006 15507 1014 6.5
2007 19880 1224 6.2
2008 23 098 1 410 6,1
2009 25 316 1 576 6,2
2010 29 308 1 656 5,6
Fuente: Ministerio de Economía
La Policía recibe ahora mucho más recursos para comprar vehículos,
para gastos de inteligencia, para gasolina, etcétera y, sin embargo,
una gran parte se pierde por negligencia o simple corrupción con
lo que la sola inyección de recursos ha probado ser también como
medida de solución un mito. La opinión pública evalúa igual de mal o
peor a la Policía que en el pasado y la percepción de incremento de
la inseguridad en el último año es enorme, ya que según la encuesta
citada de la Universidad de Lima el 74,2% considera que en el 2009 la
inseguridad ha aumentado en Lima.
Pese a que recursos y leyes duras no han significado por sí solas
cambio alguno el mito persiste incólume.
2.6. Re-policialización del Ministerio del
Interior.
Durante la dictadura de Alberto Fujimori todos los ministros del
Interior fueron generales de división del Ejército en actividad y toda la
estructura burocrática del ministerio estuvo conformada por policías
en actividad.
Con el restablecimiento de la democracia con ministros civiles se
empezó un proceso de reconstrucción de una burocracia civil en el
sector y una despolicialización del ministerio. En los últimos años este
proceso ha sido parcialmente revertido.
En varios casos se han nombrado policías retirados como ministros
y en otros a ministros civiles que han abdicado de sus funciones
convirtiendo al director general de la PNP en ministro de facto. Los
ministros se han autodefinido como gestores de recursos y han
abandonado su liderazgo en la definición de políticas públicas de
seguridad y por supuesto no se atreven a intervenir en lo que llaman
“asuntos de la Policía”.

22
2.7. Falta de compromiso institucional
de la policía con la reforma
Los procesos de reforma para la Policía han sido iniciativa del
Ministerio del Interior y no han surgido de un liderazgo institucional.
Al producirse, éstos han recibido apoyos y rechazos aislados, pero
en general una actitud pasiva de la mayoría de los miembros de la
institución.
Sibiensoydelaopinióndequelosprocesosdereformadelasgrandes
corporaciones deben tener un impulso, liderazgo y fiscalización
externos, para evitar el espíritu de cuerpo, el sentido de inercia y
los intereses creados que impiden los cambios, a la vez me queda
claro que se necesita un núcleo activo y con liderazgo al interior de la
institución que empuje, alimente y apoye los cambios.
Eso, salvo casos aislados, individuales y contados con los dedos de
la mano, no ocurrió en la PNP. Es verdad que tampoco hubo una
resistenciaactivaalcambio,sinolaresistenciapasivadelasburocracias,
la que en la práctica tiende a ser mucho más efectiva frente a los
políticos que, usualmente en el Perú, tienen vida corta en los cargos
de responsabilidad en el sector Interior, dada la inestabilidad del país.
2.8. Conflictos intra policiales por
persistencia de culturas previas
Muy vinculado a lo anterior está el hecho de que la Policía Nacional
del Perú no tiene una identidad institucional arraigada y compartida.
Se trata más bien de una corporación en formación y fraccionada
internamente.
Para entenderlo hay que saber que hasta fines de la década de los
ochenta existían en el Perú tres cuerpos de Policía: la Guardia Civil (la
más grande y originalmente centrada en la prevención), la Policía de
Investigaciones del Perú encargada de la investigación del delito y la
Guardia Republicana, equivalente a la gendarmería de otros países,
con atribuciones en los penales y protección de las instalaciones y
fronteras.
Siempresellevaronmalcomosuelesucederentodoslospaísesenque
hay varios cuerpos de Policía compitiendo por funciones, territorios,
presupuestos y atención de público. Pero en el Perú esa tensión llegó
en los ochenta a situaciones límites, peligrosas e inaceptables.
Aún en medio del grave conflicto interno en los ochenta, los conflictos
interpoliciales se agudizaron al punto de producirse enfrentamientos
violentos entre ellas y en las calles.
La situación era insostenible y en una de las pocas decisiones positivas
e importantes de la primera gestión de García19
en esta materia, se
tomó el toro por las astas y se las unificó en una sola institución.
Sin embargo –y como era inevitable– las culturas e identidades y
19 Presidente de Perú entre el 28 de julio de 1985 y el 28 de julio de 1990;
lealtades institucionales de las anteriores instituciones perduraron. Lo
que antes era un enfrentamiento abierto se volvió una coexistencia
difícil con rivalidades internas agudas.
Ese proceso sólo podrá ser superado con el tiempo y con el pase
paulatino al retiro de los policías viejos que van siendo reemplazos
por las nuevas generaciones formadas en la nueva identidad como
policías nacionales. Para eso todavía faltan varios años más y en los
mandos todavía se reproducen el fraccionalismo del pasado.
Ese es un problema en los procesos de reforma, ya que al interior de
la institución se alientan y apoyan aquellas medidas que una facción
percibe como favoreciendo a alguna de las antiguas instituciones
pero, a la vez, es por las mismas razones rechazadas por las otras.
En ese contexto se hace mucho más difícil conseguir un compromiso
uniforme de la institución para los cambios.
2.9. La corrupción y la defensa de los
intereses creados.
La Policía peruana no tiene los niveles de corrupción institucional que
afectan a algunas policías latinoamericanas.
Sin embargo, a nivel individual y en todos los niveles, la corrupción es
un fenómeno totalmente extendido. Una parte de ella se manifiesta
en la relación con la ciudadanía, pero otra quizás, incluso la más
perniciosa en términos de obstáculo para el cambio, ocurre en la
utilización del los recursos públicos en beneficio personal.
La posibilidad de producir cambios en la Policía choca frontalmente
con un conjunto de prácticas extendidas e “institucionalizadas”, entre
las más conocidas la del robo sistemático de la gasolina destinada al
patrullaje con lo cual se dificulta que los vehículos se muevan y hace
más difícil cualquier esquema serio de patrullaje comunitario; el robo
sistemático del dinero destinado a las acciones de inteligencia, con
lo cual la Policía actúa a ciegas en los diferentes frentes; el robo del
dinero destinado a los ranchos de las unidades acuarteladas, con lo
cual la moral de los miembros de la institución y su calidad de vida no
pueden ser mejoradas; el robo sistemático destinado a las medicinas
de los hospitales de la Policía, con lo cual los esfuerzos de mejorar la
calidad de vida de los policías se ven afectados severamente.
Al ser ese fenómeno de corrupción una pirámide en la que están
involucrados desde los altos mandos hasta los policías de a pie, hay
un enorme interés en mantener el statu quo y acabar con todos
los intentos de reforma de la institución que puedan afectar esta
obtención ilegal de recursos.
2.10. La privatización de los servicios de
seguridad.
Otro de los intereses creados que explican las dificultades para
el proceso de cambios en la Policía en el Perú, es la generalizada
privatización en la práctica de la Policía.

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