El documento describe la importancia del Plan General de Ordenación Urbana como pieza clave del sistema de planeamiento municipal. Explica que el Plan General define la estructura general del territorio municipal, clasifica y ordena el suelo, y establece las normas de gestión y protección ambiental. Además, el Plan General debe basarse en criterios lógicos, éticos y estéticos para lograr un desarrollo urbano sostenible, equitativo y de alta calidad.

1. ENCUENTRO DE ARQUITECTURA
NORTE DE MARRUECOS-ANDALUCÍA
JUNIO 2011
CIUDAD/TERRITORIO
PLANES Y PROYECTOS URBANÍSTICOS: LA
EXPERIENCIA DE ANDALUCÍA
Manuel Ángel González Fustegueras
Arquitecto y Urbanista
TERRITORIO Y CIUDAD SLP

2. EL PLAN GENERAL: PIEZA CLAVE DEL SISTEMA DE
PLANEAMIENTO
El Plan Municipal constituye hoy en día el eslabón clave del sistema de
ordenación urbanística, en la medida en que es un plan “originario”, es
decir no requiere la formulación previa de ninguna otra figura de
planeamiento, y “necesario”, en cuanto constituye la “llave” de los
instrumentos de planeamiento de desarrollo.

3. LA NECESIDAD DEL PLAN
• Cualquier colectividad urbana mínimamente juiciosa se ocupará
de la configuración de su espacio social. Un espacio que se ha ido
formando a lo largo de la historia y al que cada generación aporta
nuevas etapas de construcción, que se concretan en diversos
añadidos y reformas.
• Existe suficiente experiencia sobre los desequilibrios y disfunciones que
se crean por la falta de previsión de las externalidades de las
actuaciones, y por la falta de previsión de la adecuada localización de
las actividades de menor capacidad económica.
• Plan o Mercado: Esta es una disyuntiva falsa.

4. UNA ACTUACIÓN TRASCENDENTAL PARA EL
GOBIERNO DE LA CIUDAD
• En primer lugar, porque expresa de modo inequívoco la
voluntad de encuadrar todas y cada una de las futuras
actuaciones sobre el territorio, de acuerdo con escenarios
previsibles y recursos expresamente previstos.
• En segundo lugar, porque se da cuenta de las reglas de juego
que regirán en la ciudad.
• Y en tercer lugar, porque todo ello resulta de un proceso de
elaboración y consulta participativo; participativo en lo que
hace a la consulta a la sociedad en sus más variadas formas
organizativas y modalidades de actuación, así como
participativo en lo relacionado con los diversos organismos y
entes del Estado.

5. Y TODO ELLO CON UN OBJETIVO CENTRAL
Describir y hacer viable, con equidad, el marco urbano y
urbanístico idóneo para dar cabida a la población residente en
el territorio y a su actividad cívica, social y económica. Y
hacerlo construyendo desde la ciudad existente y su entorno
natural para poder conseguir con todo ello una ciudad más
prospera, ordenada y hermosa que contribuya al bienestar de
sus ciudadanos.

6. Y UNA DOBLE FUNCIÓN
• Es el instrumento de ordenación integral del territorio del
municipio, función que realiza mediante la definición de los
elementos básicos de la estructura general del territorio y la
determinación de la clasificación del suelo.
• Es el instrumento que concreta el régimen urbanístico
aplicable a cada suelo y, por tanto, el que define, en última
instancia a nivel de planificación, el estatuto de derechos y
deberes del propietario del mismo.

7. LOS FUNDAMENTOS IDEOLÓGICOS DE UN PLAN
CONTEMPORÁNEO
• LA LÓGICA
• LA ÉTICA
• LA ESTÉTICA.

8. LA COMPONENTE LÓGICA
• Construir un proyecto de ciudad desde una correcta
interpretación de la realidad sobre la que se actúa, que
permita discernir su cultura específica, su carácter diferencial.
• Hay que rechazar extrapolar dogmas descontextualizos,
modismos globalizados insensibles y autistas con las condiciones
del territorio soporte.
• Para lograr este objetivo entiendo que es imprescindible
considerar la participación no sólo como un requerimiento legal
sino como criterio metodológico.

9. LA COMPONENTE ÉTICA
• Todo proyecto de ciudad debe incorporar implícita y
explícitamente una dimensión moral, de ética territorial, que
permita reequilibrar el hecho urbano, acometiendo
decididamente la resolución de las desigualdades (sociales,
económicas y espaciales) que pudieran existir.
• Las líneas de argumentación que de forma más eficaz ejemplarizan
y configuradotes este principio ético de construcción urbana son:
1. Apuesta firme y decidida por la sostenibilidad.
2. La apuesta por una movilidad sostenible, moderna y
eficiente.
3. La corrección de las desigualdades territoriales. La
cohesión urbana.
• La construcción del espacio colectivo.
• Las dotaciones y los equipamientos urbanos
como instrumentos para el equilibrio territorial de
la calidad de vida..

10. LA COMPONENTE ESTÉTICA
• Nnecesariamente, multiescalar, abarcando desde lo
grande a lo pequeño, además de lo demasiado grande y
lo demasiado pequeño.
• A la hora de priorizar los ámbitos de reflexión donde
contextualizar la componente estética del proyecto
urbano los escenarios preferentes son:
1. Las periferias urbanas
2. Las nuevas tipologías urbanas asociadas a
los espacios de intercambio de movilidad y
las grandes infraestructuras de
comunicación.
3. Las nuevas centralidades y los espacios
aptos para acoger nuevas actividades
dinamizadoras.

11. EL CONTENIDO URBANÍSTICO DEL PLAN
GENERAL DE ORDENACIÓN
EL PLAN, COMO INSTRUMENTO TÉCNICO, debe dar
cumplida respuesta a cuatro aspectos básicos para la
definición del modelo urbano-territorial que se persigue:
Propuesta Estructurante.
Propuesta de Clasificación y Ordenación del suelo.
Propuesta de Gestión.
Determinaciones sobre medio ambiente natural y urbano.
Programación y Valoración de las actuaciones

12. PROPUESTA ESTRUCTURANTE
Este nivel de determinaciones abarca tres cuestiones
claves
para la optimización morfofuncional de la ciudad:
• Elementos definidores de la forma general de la
ciudad: la estrategia de construcción del espacio
colectivo.
• La movilidad y la accesibilidad: tráfico, transporte y
aparcamientos.
• Las infraestructuras urbanas básicas.

13. LA FORMA GENERAL DE LA CIUDAD
• Estos elementos configuradotes de la forma general de la
ciudad son los que, técnicamente, se conocen como Sistemas
Generales y constituyen la denominada, en el marco legislativo,
Estructura General y Orgánica del Territorio.
• Los sistemas que se utilizan habitualmente en el planeamiento
general son los siguientes: viario, ferroviario, servicios técnicos,
equipamientos, y parques y espacios libres. A los cuales se
deberá añadir, en su caso, el portuario y el aeroportuario.
• De todas formas, podemos identificar tres categorías básicas en
estos elementos materiales de la construcción urbana: Los
Sistemas Generales Viario, de Espacios Libres y de
Equipamientos.

14. EL SISTEMA GENERAL VIARIO
En el Plan General es necesario concebir el sistema viario
desde una doble consideración
• Como sistema circulatorio, es decir, adecuado en su definición
geométrica general a las previsiones de desplazamiento y a la futura
distribución espacial de los flujos circulatorios.
• Como definición morfológica, huyendo de adoptar criterios
apriorísticos y genéricos al margen de las condiciones específicas del
entorno en el que la vía transcurre y que a la vez orden, buscando en
cada tramo la solución más conveniente en función de los
condicionantes de la trama.

15. SISTEMA GENERAL DE ESPACIOS LIBRES
En el Plan General, y al igual que con el sistema viario, la
aproximación a la propuesta debe ser doble.
• De un lado, los espacios libres y zonas verdes deben responder a
necesidades funcionales cuantificables.
• Y de otro lado, constituyen piezas singulares del sistema urbano a
los que el Plan les confía un importante papel en la reordenación y
recomposición del tejido urbano.

16. SISTEMA GENERAL DE EQUIPAMIENTOS
En el Plan General, y al igual que con el sistema viario, la aproximación a la
propuesta debe ser doble.
• Hay que entenderlo como un sistema de la calidad urbana.
• Hay que garantizar la accesibilidad a cada elemento del sistema por parte
de cada grupo social y de los diferentes individuos a los que está
destinado.

17. LA MOVILIDAD Y LA ACCESIBILIDAD:
TRÁFICO, TRANSPORTE Y APARCAMIENTOS. I
• Es ya opinión común que el modelo de transporte basado en la
expansión del tráfico privado de automóviles está llegando a
sus límites de viabilidad.
• Necesitamos una política de accesibilidad y movilidad que se
base en criterios radicalmente distintos a los mantenidos en la
actualidad.
• Por tanto, el Plan General debe dirigir sus esfuerzos hacia el
diseño de una movilidad y accesibilidad equilibrada y
multimodal que permita reequilibrar la disputa del espacio y la
convivencia entre peatones y residentes frente a los vehículos,
apostando por la complementariedad de los diferentes modos
de transporte

18. LA MOVILIDAD Y LA ACCESIBILIDAD:
TRÁFICO, TRANSPORTE Y APARCAMIENTOS. II
• La optimización de un sistema de transporte diverso y plural necesita del
desarrollo de otra serie de medidas complementarias entre las que se
puede destacar:
- Priorizar el principio de “proximidad” en lugar del principio de
accesibilidad, lo que lleva aparejado la búsqueda de
modelos de concentración de población y actividades.
- Asegurar que los nuevos emplazamientos residenciales
tengan garantizado un buen enlace con las principales líneas de
transporte público.
- Un sistema de movilidad más sostenible requiere mayores
niveles de complejidad. No se trata sólo de construir más
infraestructuras de transporte colectivo, sino de superponer todos
los sistemas, incluso el viario y los aparcamientos, para crear un
sistema único que aprovecha las sinergias de todos.

19. LAS INFRAESTRUCTURAS BÁSICAS
El Plan General, con relación a las infraestructuras debe plantearse:
• Coordinar y armonizar las afecciones de las infraestructuras básicas,
procurando la unificación de sus reservas y servidumbres, así como
formular la necesaria adecuación de la normativa a las necesidades reales
de aquellas.
• La consideración de los servicios auxiliares imprescindibles para el
funcionamiento de la ciudad existente y los nuevos crecimientos
que se proyecten.
• Dada la importancia de las determinaciones urbanísticas en el
funcionamiento y calidad de estos servicios, no contemplados con
exhaustividad en la reglamentación urbanística vigente, el Plan
General ha de realizar no sólo un dimensionamiento adecuado,
sino una propuesta de localización idónea y adaptada a los diferentes
requerimientos de los mismos.

20. PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. I
LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO
EL SUELO URBANO
• Suelo urbano consolidado. Suelo que ha sido objeto de anteriores
procesos de urbanización, y que tiene una configuración determinada por el
sistema de espacios públicos y por los espacios parcelados que el Plan
General de Ordenación Urbanística hace sustancialmente suya.
• Suelo urbano no consolidado. Suelo que ha sido objeto de anteriores
procesos de urbanización y/u ocupación por edificación, en el cual el Plan
General propone una reforma que afectará a su configuración y usos.

21. PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. II
LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO
EL SUELO URBANIZABLE
• Suelo urbanizable sectorizado, integrado por los terrenos suficientes y más
idóneos para absorber los crecimientos previsibles, de acuerdo con los criterios
fijados por el Plan General. El Plan delimitará uno o más sectores, y fijará
condiciones y los requerimientos exigibles para su transformación mediante el o
los pertinentes Planes Parciales de Ordenación. Desde la aprobación de su
ordenación detallada este suelo pasará a tener la consideración de suelo
urbanizable ordenado.
• Suelo urbanizable no sectorizado, integrado por los restantes terrenos
adscritos a esta clase de suelo. Esta categoría deberá tener en cuenta las
características naturales y estructurales del municipio, así como la capacidad de
integración de los usos del suelo y las exigencias de su crecimiento
racional, proporcionado y sostenible.

22. PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. III
LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO
EL SUELO NO URBANIZABLE
• Suelo No Urbanizable de Especial Protección por sus valores
territoriales, naturales, ambientales, paisajísticos, históricos, etc, o por
riesgos.
• Suelo No Urbanizable de carácter natural o rural. Suelo que el Plan
General de Ordenación Urbanística excluye de la posible urbanización por
tratarse de suelo no adecuado para un desarrollo urbano sostenible, ya sea
por sus características físicas o por su localización.

23. PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. IV
LA CALIFICACIÓN DEL SUELO
• La calificación del suelo, aporta contenido cierto a la propuesta de
clasificación, caracterizando el modelo de localización de actividades y
población en el territorio. El nivel de concreción de la propuesta de
calificación del suelo es significativamente diversa en función de la
clase de suelo sobre la que se actúe:
• Para los suelos urbanos no consolidados y suelos urbanizables
sobre los que el Plan General propone una ordenación precisa, la
calificación se entiende pormenorizada.
• En los suelos urbanizables y urbanos no consolidados de
ordenación diferida, la calificación se entiende global.
• En el suelo no urbanizable se definirán los usos característicos del
mismo, vinculados con los valores naturales del suelo, así como el
grado de compatibilidad admisible para la localización de otro tipo
de actividades, en relación con la capacidad de acogida de cada una
de las unidades territoriales que lo conformen.

24. PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL SUELO. V
LA CALIFICACIÓN DEL SUELO
Es decir, la calificación del suelo cuenta con dos categorías
básicas:
• La calificación pormenorizada, entendida como el
destino urbanístico específico con que se dota a un
determinado suelo. Ello lleva asociado la definición de tres
conceptos básicos: uso pormenorizado, intensidad del uso
pormenorizado y tipología
edificatoria.
• La calificación global, es decir la definición del destino
genérico de un determinado suelo. Los conceptos asociados
en este caso son el uso global y la intensidad de uso global.

25. LA PROPUESTA DE GESTIÓN. I
Supone las fases de:
• Adquisición, por el Ayuntamiento, de los terrenos necesarios para dotaciones
y del suelo necesario para ejercer el derecho al porcentaje de
aprovechamiento lucrativo resultante de la participación municipal en el
aprovechamiento medio.
• Equidistribución de beneficios y cargas derivados del
planeamiento, entre los propietarios del suelo y el Ayuntamiento, en
su caso.
• Urbanización de los terrenos.
• Edificación o etapa en la cual, tras la urbanización del suelo o
(ejecución simultánea mediante los mecanismos regulados al
efecto), se le da forma física al espacio urbano-arquitectónico previsto
en el planeamiento construyendo los edificios.
• Conservación de lo urbanizado y edificado como última fase de la
gestión.

26. LA PROPUESTA DE GESTIÓN. II
La base de todo el proceso de gestión de un Plan General se basa en
el concepto de APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO
• El aprovechamiento urbanístico pretende ser una medida de la
capacidad del suelo para generar ganancias a través de la actuación
urbanística.
• El aprovechamiento urbanístico de un terreno depende de las
regulaciones urbanísticas, es decir, depende de:
- La edificabilidad, o cantidad de techo construible: Se expresa
mediante el índice de edificabilidad: m2 de techo/ m2 de suelo.
- Los usos admitidos por el planeamiento. El valor de la edificación
varía según los usos a que puede ser destinada.
- La localización
- Las condiciones de la edificación

27. LA PROPUESTA DE GESTIÓN. III
EL CÁLCULO DEL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO
• Para comparar los aprovechamientos correspondientes a diversos
terrenos, se parte de la edificabilidad atribuida a cada uno, y se
ponderan los usos, la localización y las condiciones de edificación
mediante coeficientes multiplicadores de la edificabilidad.
• Estos coeficientes suelen tener un valor comprendido entre 0 y
1, siendo el 1 el coeficiente atribuido en cada caso a la mejor
alternativa de usos, localización o condiciones de edificación de los
terrenos considerados. Las peores condiciones de los demás
terrenos se reflejan estimativamente en coeficientes menores que
la unidad.
• El resultado de la aplicación de estos coeficientes nos convertirá
las edificabilidades-medidas en m2 de techo/ m2 de suelo- en
aprovechamientos urbanísticos medidos en unidades de
aprovechamiento por metro cuadrado: ua/m2

28. DETERMINACIONES SOBRE MEDIO AMBIENTE NATURAL Y
URBANO I
El territorio y su calidad ambiental y paisajística, recursos para la
ordenación.
El Plan debe abrir dos líneas de investigación complementarias:
• Una destinada a valorar en detalle la Capacidad de Acogida del
Territorio, a partir de la identificación de las Unidades Ambientales
Homogéneas y la determinación de la Calidad Ambiental, Fragilidad y
Aptitud Primaria de cada una de ellas,
• Y una segunda en la que con un enfoque paisajístico-morfológico trate
de identificar los recursos escénico de la localidad, los conflictos
paisajísticos presentes y futuros y promover las medidas oportunas
que permitan la adecuada protección, ordenación y gestión de los
recursos visuales de la población .

29. DETERMINACIONES SOBRE MEDIO AMBIENTE NATURAL Y
URBANO. II
El territorio y su calidad ambiental y
paisajística, recursos para la ordenación.
El resultado de estos trabajos no debe en un mero análisis diagnóstico de la
situación actual sino que tiene que tener una clara plasmación en la ordenación
que el Plan General establezca, en algunos casos de forma directa, o más bien
vertical, al determinar la Clasificación y Calificación de partes concretas del
territorio –particularmente, del Suelo No Urbanizable- y en otros, de una
manera más horizontal, al condicionar ambientalmente la regulación de los
usos de una zona determinada.

30. PROGRAMACIÓN Y VALORACIÓN DE LAS ACTUACIONES,
Y LA EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS. I
El Plan General no puede establecer una ordenación urbanística
atemporal sino que, por el contrario, debe prever el proceso de
desarrollo de sus determinaciones urbanísticas. La programación
debe hacerse tras reconocer la existencia de diversos agentes
inversores y ponderar adecuadamente los siguientes aspectos:
- El interés público.
- El coste económico de su ejecución.
- La capacidad de gestión-ejecución de actuaciones
urbanísticas.
- La capacidad financiera del ente público y relación
competencial con el objetivo de la actuación.
- La selección de actuaciones en función de prioridades
públicas.
- La capacidad financiera y de gestión de los agentes
privados .

31. PROGRAMACIÓN Y VALORACIÓN DE LAS ACTUACIONES,
Y LA EVALUACIÓN DE LOS RECURSOS. II
La programación urbanística puede, en concreto, prestar su utilidad en
los siguientes aspectos:
- Constituir una guía para la actuación e intervención municipal.
- Permitir redactar proyectos con antelación suficiente.
- Reducir costos financieros de créditos cuya utilización no puede ser
inmediata en ausencia previa de esos proyectos.
- Buscar con antelación suficiente fuentes de financiación, al depender la
capacidad inversora de la de endeudamiento en la mayoría de los
Ayuntamientos.
- Aprovechar de forma más intensiva las inversiones ya realizadas
reduciendo el riesgo de infraestructuras ociosas que han copado la
capacidad inversora y que no surten efecto hasta transcurrido un cierto
plazo.
- Conocer previamente y reducir la existencia de cuellos de botella en
actuaciones e inversiones que dependen de otras.
- Gestionar, con la antelación suficiente, la participación de otros niveles
administrativos -Comunidades Autónomas, Administración central-
encaminada a una actuación coordinada.
- Solicitar justificadamente inversiones a otros organismos desde el
Ayuntamiento

32. RESUMIENDO Y A MODO DE COROLARIO
EL PLAN GENERAL ES:
• LA EXPRESION DE UNA VOLUNTAD POLÍTICA.
• UN CONJUNTO DE ACTUACIONES A DESARROLLAR
EN EL TIEMPO CONFORME A UN ORDEN DE
PRIORIDADES ESTABLECIDO EN FUNCIÓN DE LA
VOLUNTAD POLÍTICA DEL MUNICIPIO.

33. EL PLAN NO ES:
• Una fotografía del futuro deseable.
• Una yuxtaposición de políticas sectoriales
(vivienda, equipamiento, actividades
económicas, conservación y
rehabilitación, infraestructuras, movilidad,...).

34. Y YA SÍ, PARA TERMINAR:
Como todo proyecto detallado para acciones a medio y largo
plazo, un Plan General requiere también:
ENTENDIMIENTO, VOLUNTAD Y SEGUIMIENTO