Procedimiento en los casos de múltiple inscripción como resultado de la omisión o error de los funcionarios actuantes

1. CIRCULAR N° 9013
Montevideo, 29 de agosto de 2013.
La Corte Electoral en acuerdo de 22 del corriente, resolvió que
en las situaciones de ciudadanos que incurren en múltiple inscripción
como resultado de la omisión o error de los funcionarios actuantes, se
realizará la exclusión de la Inscripción pertinente cancelándose la misma
y, se mantendrá la que corresponda, en aplicación de los artículos 124 y
126 de la Ley Nº 7.690.
Asimismo dispuso dar a conocer el informe de la Dra. Susana
Elizeire que se adjunta.
Saludan a usted muy atentamente.

2. Maldonado, 11 de abril de 2013.
SEÑOR PRESIDENTE DE LA CORTE ELECTORAL,
DOCTOR RONALD HERBERT.
Señor Presidente:
La suscripta Abogada Asesora eleva a consideración de la
Corporación el siguiente informe relativo a la depuración del Registro Cívico Nacional
de conformidad con las previsiones contenidas en la Ley Nº 7690 en los casos en que
aparece en el Archivo de la Oficina Nacional Electoral más de una inscripción cívica
vigente perteneciente a una misma persona con idénticos o diferentes datos
patronímicos que resultan de una misma y única partida de nacimiento perteneciente al
inscripto utilizada como prueba de ciudadanía en cada caso.
La cuestión que se plantea en este informe responde a una inquietud
surgida entre los funcionarios que están o han estado abocados al tema de las múltiples
inscripciones y de los juicios de exclusión, y obviamente, también, entre los miembros
de la propia Corporación desde la informatización del Registro Cívico Nacional y la
aplicación en la inscripción cívica del sistema denominado “PROTEO” en adelante, y
que ha venido abriéndose paso poco a poco provocando algunos cambios en la
jurisprudencia de la Corte.
Anima este planteo, el creer que resulta prácticamente ineludible
adecuar a la realidad de estos tiempos la aplicación de la Ley de Registro Cívico
sancionada en el año/1924, y profundizar la evolución que ha experimentado, desde la

3. restauración de la democracia en nuestro país hasta nuestros días, la jurisprudencia de la
Corporación en la materia.
En tal sentido se señala que hasta hace relativamente poco tiempo, todos los
casos de múltiple inscripción denunciados de oficio, a instancia del propio inscripto, o
por un tercero, eran considerados causales de exclusión y delitos electorales objetivos;
es decir que verificada la existencia de “múltiple inscripción” --en cualquiera de las dos
especies contempladas por la ley-- la presunción de dolo con que había actuado el
ciudadano denunciado era absoluta, es decir que no admitía prueba en contrario, con
una única excepción, la expresamente descripta por el legislador del/24; y dispuesta la
exclusión de las inscripciones cívicas configurativas de la “múltiple inscripción”
preceptivamente se formulaba denuncia penal (artículos 146 num. 1º y 2º y 147 y 148
de la Ley N° 7690).
Así fue hasta el año 1987 en que la Corte Electoral dio un primer paso y
haciendo suyo el informe producido en Acuerdo de 19 de noviembre del mismo año por
el entonces Vicepresidente de la Corporación, Dr. Carlos A. Urruty, dictó la Sentencia
No. 24.115 de 23 de noviembre de 1987; primer pronunciamiento que significó un
cambio de criterio en la aplicación que de la Ley Nº 7690 se venía haciendo, en virtud
de que se formuló una importante distinción en el sentido de que “…tal como lo
establecen los artículos 147, 148 y 149 de la Ley de Registro Cívico, la preceptividad
de la denuncia penal en caso de múltiple inscripción solo está impuesta en el juicio
sumario de exclusión iniciado de oficio y únicamente en el caso de que el inscripto no
haya comparecido o no haya aportado en la sede electoral una justificación razonable
de su múltiple inscripción.”
Podría afirmarse entonces que en los casos de “múltiple inscripción” dicha
sentencia terminó con la máxima según la cual la exclusión de la última inscripción

4. cívica, es decir de la más reciente en el tiempo de aquellas vigentes (habilitadas o
inhabilitadas) pertenecientes a una misma persona, siempre habría de ir acompañada de
formulación de denuncia penal.
Véase que a partir de dicho pronunciamiento se entendió que la denuncia
formulada por el propio inscripto de su múltiple inscripción enervaba o destruía la
presunción de haber actuado dolosamente y consecuentemente no solo no le era
aplicable lo dispuesto en los arts. 147 y 148 de la Ley Nº 7690 incluidos en sede de
denuncias de exclusión por múltiple inscripción formuladas de oficio, sino que no
existía mérito para formular denuncia penal por delito electoral en aplicación de la
previsión contenida en el num. 3º del art. 194 del mismo texto legal.
Quiere decir entonces que la Corporación abandonó el criterio de imputación
objetiva de la múltiple inscripción al ciudadano aplicado hasta ese momento por la
justicia electoral que le consideraba un delito objetivo, para adoptar aquel criterio de
imputación común al derecho penal, que distingue no solo la existencia de una
“imputación física” como vinculación material entre el sujeto y el hecho de la
inscripción cívica por él solicitada, de suerte que ello supone que el hombre fue causa
material del hecho, sino que también distingue la “imputación subjetiva” según la cual
se requiere entre el sujeto y el hecho una relación vinculatatoria total. Esto es, que el
vínculo de la referencia importa y reclama una relación total, o sea, no ya sólo el
hombre como causa material del hecho, sino como persona que lo hizo con voluntad
inteligente.
Es por eso que el acto de imputación objetiva, tiene que ser integrado con otro
de imputación subjetiva, que constituye propiamente la culpabilidad, base subjetiva del
dolo a cuyo título se imputa el delito electoral de múltiple inscripción.

5. Y en tal sentido cabe recordar, según enseña CARRARA, que en tanto que
imputar es poner algo en la cuenta de alguien, la imputación –en su doble aspecto físico
y subjetivo- es un juicio sobre un hecho concreto acaecido, y la imputabilidad es un
juicio sobre la posibilidad de poner un hecho en la cuenta de alguien.
Y en cuanto al dolo, se estima pertinente señalar que la posición doctrinaria que
se entiende más correcta es la que considera que el dolo está integrado por dos
elementos: la previsión o representación del resultado y la volición del mismo, al punto
que de faltar uno u otro de estos elementos, no podrá hablarse de dolo, no basta la
conciencia sin la voluntad, pero tampoco basta la voluntad sin la conciencia. (SCJ Sent.
166/954 red, Dr. Luis A. Bouza).
Volviendo entonces, a la evolución que ha tenido la jurisprudencia de la
Corporación en la materia, nos remitimos al año 2008, más precisamente al Acuerdo de
17 de enero de 2008 en el que ante la tramitación de solicitudes de incorporación al
Registro Cívico por ciudadanos que declararon tener inscripción anterior, la
Corporación las consideró consecuencia de errores de las oficinas electorales y resolvió
dejar sin efectos las respectivas solicitudes de inscripción cívica indebidamente
ingresadas (Asto. 233/6/07).
Fue a partir de los antes mencionados dos hitos --de 1987 el primero y de 2008
el segundo-- que se dictaron sentencias como aquella por la que se mantuvo la vigencia
de la inscripción cívica serie BAB-61267 de Ramón Luis SIEME OJEDA con expreso
reconocimiento de que la múltiple inscripción del ciudadano había sido el resultado del
error en que había incurrido la Administración y consecuentemente atribuible
exclusivamente a la misma y no al ciudadano.
Así se llegó a los fallos en los que se consideró o asimiló la respuesta afirmativa
del ciudadano de tener inscripción anterior a una denuncia anticipada de su múltiple

6. inscripción, y siguiendo el camino iniciado en 1987 se entendió que en tales casos la
denuncia penal por el delito electoral de “múltiple inscripción” no era de formulación
preceptiva, pues se reputó probado que el ciudadano no había pretendido inscribirse dos
veces en el Registro Cívico, aun cuando no hubiese comparecido a brindar una
“explicación razonable” del por qué había concurrido ante la Oficina Inscriptora
correspondiente munido de testimonio de partida de nacimiento, ni a defender el
mantenimiento de su última inscripción durante el emplazamiento.
Ahora bien, situándonos en el estado actual de disponibilidad de medios de
tecnológicos para llevar adelante la tarea inscripcional, cabe preguntarse ¿si las
múltiples inscripciones denunciadas continúan siendo atribuibles objetivamente al
ciudadano que dolosamente “HA PRETENDIDO” inscribirse varias veces con los
mismos datos patronímicos en la misma o en diversas jurisdicciones, o con diversos
datos patronímicos aunque utilizando para ello siempre un único documento como
prueba de ciudadanía, según previsión contenida respectivamente en el art. 146 num.
1º) y num. 2º) de la Ley Nº 7690; o si ellas son atribuibles a la omisión o culpable
ligereza con que la Administración ha actuado en el asesoramiento al ciudadano y en
cumplimiento de la función de contralor de la regularidad de las solicitudes de
inscripción formuladas que legal y reglamentariamente le ha sido encomendada?
La respuesta a dicha pregunta, en opinión de la suscripta, se vincula a la noción
de “adecuación típica” que refiere al hecho de que la acción sea conforme al tipo legal,
adecuada al mismo, o sea típica.
Quiere decir que estamos en presencia o asistiendo al encuadramiento de una
conducta en el tipo legal, cuya función de encaje se realiza por medio del “proceso de
subsunción” cuando existe un comportamiento humano que encuadra en la descripción
abstracta recogida en el tipo legal.

7. En ese proceso de subsunción de una conducta en el tipo legal abstracto recogido
o descripto en la norma, habrá de tenerse en cuenta en primer lugar, lo que en doctrina
penalista se ha denominado: “Núcleo típico”.
En el caso que nos ocupa, la mera descripción objetiva de la causal de exclusión
contenida en el art. 146 num. 1º) de la Ley 7690, tiene como núcleo la determinación
del tipo por el empleo de un verbo principal (verbo nuclear) en la mencionada norma
“PRETENDER”; y lo que rige la figura (causal de exclusión descripta) es el verbo
nuclear, aunque a veces tiene especialísima importancia el estudio y la consideración de
los medios conectados con aquella.
En segundo lugar habrá de atenderse a las denominadas “Modalidades de la
acción” y dentro de estas a la atinente al sujeto activo del ilícito que comprende las
condiciones que deben darse en la persona del agente para que el acto por el mismo
cumplido pueda atribuírsele y las referencias subjetivas de la figura que en realidad no
son otra cosa que bases psíquicas de la culpabilidad, bases sobre las que se asienta el
dolo, y en definitiva la imputabilidad de que habla CARRARA.
En tal entendido sostenemos que la situación que se denuncia en cada uno de los
juicios de exclusión por múltiple inscripción iniciados de oficio, cuyo estudio motiva
este informe, no se ajusta, no encaja, no es subsumible en la previsión legal que se
invoca como causal de exclusión de oficio, porque si bien la situación fáctica
constatada, la existencia en el Archivo de dos inscripciones cívicas pertenecientes a una
misma persona, coincide en términos de resultado fáctico con el tipo legal “múltiple
inscripción” no coincide en términos de resultado de acción del agente imputable a
título de dolo cuya existencia el legislador presume en forma absoluta (art. 146 num.1º)
y 2º) y arts. 147 y 148 de la Ley 7690).

8. En estos casos, en nuestra opinión, estaríamos pues ante una hipótesis de lo que
la doctrina ha dado en llamar “atipicidad” que se da cuando el hecho no concuerda en
alguno de sus requisitos con aquellos exigidos por la figura descripta por el legislador.
Se trata en realidad de la ausencia de adecuación típica, por falta de coincidencia
entre la conducta observada por el agente y la descripción que de la misma hace el
legislador en la norma.
En resumen: si por una parte resulta por demás obvio que no hay múltiple
inscripción y delito electoral sin figura delictiva (ausencia de tipo) no juega con menos
razón el apotegma de que no hay múltiple inscripción y delito electoral sin adecuación
típica (aspecto negativo de la misma).
La adecuación típica tiene en su aspecto funcional una importancia singular; así,
influye en la correcta determinación del desarrollo de la conducta ilícita, tiene
proyecciones en cuanto a la precisión de lo injusto, es punto de conexión con otros
caracteres del ilícito, y finalmente, es expresión de garantía para el eventual imputado.
Es muy importante este aspecto pues toda vez que se compruebe un hecho como
lo es la existencia de más de una inscripción cívica en el Archivo de la Oficina Nacional
Electoral perteneciente a una misma persona, esto no quiere decir necesariamente que
esa persona haya incurrido con su conducta en “múltiple inscripción” conforme al tipo
legal, y consecuentemente, que corresponda responsabilizarle por la misma haciéndole
pagar las consecuencias de una conducta que no le es atribuible objetiva ni
subjetivamente.
Precisamente, este informe apunta a la posibilidad de formular tal distinción;
distinción que en nuestra opinión encuentra una sólida base legal de derecho positivo
vigente en la propia economía de la Ley Nº 7690.

9. Véase que la ley de Registro Cívico prevé la posibilidad de que sean rechazadas
las inscripciones cívicas que se pretendan incluir en el Registro Cívico que no reúnen
las condiciones de validez requeridas (art. 124).
Es decir que la ley contempla una primera etapa de depuración de las solicitudes
de inscripción cívica, y para ello impone el deber de contralor a cargo de la
Administración de la regularidad de las solicitudes de inscripciones recibidas y
tramitadas, a la vez que le confiere la potestad de rechazarlas antes de ser aceptadas e
incluidas en el Registro Cívico.
Y en segundo lugar, para el caso de haberse incluido la inscripción viciada en el
Registro se prevé la exclusión como mecanismo de depuración del mismo.
Ahora bien, entre las causales de exclusión de inscripciones cívicas viciadas
incluidas en el Registro Cívico el legislador previó algunas como delito electoral
imputables a título de dolo pero, únicamente, respecto de la “múltiple inscripción”
denunciada de oficio el legislador presumió en forma absoluta el dolo, mandó excluir
todas las inscripciones, y enfatizó la preceptividad de la denuncia penal ratificándola a
texto expreso en los arts. 147 y 148 de la Ley.
Esta misma distinción que hace el legislador cuando regula la depuración del
Registro Cívico es la que permite sostener que en la actualidad la múltiple inscripción
como resultado, definitivamente, NO lo es de la acción de la persona que ha pretendido
inscribirse más de una vez en el Registro Cívico como lo establecen los arts. 146 num.
1º y num. 2º (cuando se utiliza como prueba de ciudadanía un único documento) y arts.
147 y 148 de la Ley Nº 7690.
La suscripta informante entiende que en la actualidad, teniendo a disposición la
Administración todos los medios tecnológicos que le permiten ejercer la función de
contralor encomendada por el legislador previo a la inclusión de la inscripción cívica

10. viciada en el Registro Cívico, en tiempo real inmediato, y con margen de error “cero”
(salvo el caso en que una misma persona no utiliza un mismo documento para que se
tramite su inscripción) es imposible desconocer tal realidad fáctica fruto de la tecnología
disponible en la actualidad, y continuar como hasta ahora se venía haciendo calificando
la “múltiple inscripción” como el resultado de la acción del agente que ha pretendido
inscribirse más de una vez en el Registro Cívico.
Creemos que nos encontramos en un escenario de desarrollo y modernización
informática del Registro Cívico que habilita al práctico del derecho a calificar el hecho
comprobable y comprobado de la existencia en el Archivo de la Oficina Nacional
Electoral de más de una inscripción cívica perteneciente a una misma persona realizadas
o tramitadas utilizando un único documento, como el resultado del error cometido por la
Administración en el cumplimiento de la función de contralor que le es propia.
A esta altura del desarrollo tecnológico aplicado a la “inscripción cívica” resulta
incuestionable, que cuando se produce la “múltiple inscripción” habiéndose utilizado un
mismo documento como prueba de ciudadanía por la persona titular de la misma, es
porque no fue debidamente realizado el rastreo de existencia de antecedente cívico
vigente (habilitado o inhabilitado) en el Registro por parte de las dependencias que
tienen a su cargo dicho control.
Es decir que no puede caber duda alguna de que en tales casos de múltiple
inscripción, que son los que más abundan según se evidencia en el relevamiento
realizado, lo que hubo fue omisión en el cumplimiento de la función de contralor que el
legislador encomendó a la Administración en el año 24, y que posteriormente ratificó la
Corporación cuando dictó la reglamentación comunicada por Circular 7477 en
oportunidad de implementar la aplicación del sistema denominado “Proteo”.

11. De haberse cumplido eficiente y eficazmente la función de contralor de
referencia se habría estado en condiciones de rechazar toda solicitud de inscripción
cívica viciada por contar con antecedente cívico vigente (Ley de Registro Cívico, art.
124).
En definitiva, en opinión de la suscripta informante, el cambio de criterio de
imputabilidad que se propone, tiene su epicentro o su eje en la posibilidad de distinguir:
1) la “múltiple inscripción” como resultado de la omisión de la
Administración en el empleo de la tecnología disponible que permite
rastrear y ubicar con toda certeza la existencia de antecedentes
cívicos en los casos de utilización de un mismo documento como
prueba de ciudadanía por el inscripto; y
2) la “múltiple inscripción” como resultado de la conducta o acción del
agente, persona que ha pretendido inscribirse dos o varias veces en el
Registro Cívico en la misma o en distintas jurisdicciones con los
mismos o con diversos datos patronímicos contemplada en los arts.
146 numerales 1º) y 2º) y arts. 147 y 148 de la Ley de Registro
Cívico.
Y consecuencia necesaria de tal distinción será el cambio de criterio de
imputabilidad que se propone, virando de la atribución objetiva de la múltiple
inscripción como resultado de la acción del ciudadano, al reconocimiento de que se ha
comprobado la múltiple inscripción de un ciudadano como resultado de la omisión o el
error en que incurrió la Administración en el cumplimiento de su función de contralor
previo a la inclusión de una nueva inscripción cívica en el Registro.
Además, estrictas razones de economía en los procedimientos, así como de
lógica y sentido común, conducen a sostener que en los casos de “múltiple inscripción”

12. como resultado del error u omisión de la Administración --hoy día la Admisnitración
está en condiciones de cumplir con su poder-deber de RECHAZAR la inscripción
viciada antes de que el expediente inscripcional (aceptado) sea distribuido-- lo que
corresponde es proceder a la corrección del error comprobado de la única forma posible,
disponiendo la exclusión o cancelación de la primera inscripción y manteniendo la plena
vigencia de la última.
En fin la suscripta sostiene que una correcta aplicación del derecho no puede
compadecerse con denunciar penalmente a un ciudadano que, como todos sabemos
positivamente, no cometió ilícito electoral alguno; ni puede compadecerse con fomentar
el absurdo de que el ciudadano excluido del Registro Cívico por múltiple inscripción,
ejecutoriada la sentencia que así lo dispuso, esté obligado a comparecer nuevamente
ante la dependencia electoral con testimonio de la misma partida de nacimiento que
utilizara para incorporarse por primera vez al Registro a inscribirse por tercera vez en él,
probablemente, incluso, en la misma serie en que fue excluido; ni puede compadecerse
con el anacronismo de dictar fallos ajenos a la realidad fáctica del tiempo en que se
dictan y que invocan como fundamento la aplicación de normas que contemplan
circunstancias fácticas diferentes y cuyo resultado por ilógico colide con la
razonabilidad y coherencia que tiene que presidir todo procedimiento jurisdiccional.
Se señala que la posibilidad de “salvar” inscripciones cívicas ha sido una
cuestión que ha ocupado en anteriores oportunidades a la Corporación en su actual
integración, y si bien ello no es posible en todos los casos, como esta misma informante
lo ha manifestado en el dictamen producido en el caso “Martínez Portillo”
oportunamente aprobado por esa Corte, se entiende que sí, lo es, en las hipótesis de
múltiple inscripción objeto del presente análisis.

13. Por último la suscripta en cumplimiento de su obligación de formular a la
Superioridad aquellas sugerencias que contribuyan a mejorar el servicio, entiende
conveniente, salvo mejor opinión superior, requerir a las Oficinas Electorales
Departamentales y a las Juntas Electorales respectivas, así como al Centro de Cómputos
de la Oficina Nacional Electoral, manifiesten las razones por cuales según su parecer
hoy día ocurren errores u omisiones en el rastreo de antecedentes cívicos vigentes en el
Registro, y las medidas que consideran pertinente aplicar en su esfera para erradicarlos
en forma urgente.
Asimismo se aclara que en cada uno de los siguientes “juicios de exclusión”
(Expedientes: 236/13/2012; 236/33/2011; 236/28/2011; 236/11/2011; 236/10/2011;
236/22/2011; 236/27/2011; 236/9/2012; 236/10/2012; 236/11/2012; 236/7/2012;
236/5/2012; 236/2/2012; 236/3/2012; 236/17/2012) que se elevan a consideración de
la Corporación juntamente con el presente, no se juzga la múltiple inscripción como
resultado de la acción del inscripto, sino que se juzga la múltiple inscripción como
resultado de la omisión o error en que incurrió la Administración por lo que en
aplicación del principio iura novit curia, la sentencia proyectada en cada uno de ellos,
no se funda en las normas legales invocadas en la denuncia por considerar que las
especies que se juzgan no son subsumibles en la previsión del art. 146 ya sea num. 1º) o
del num. 2º), y que consecuentemente no le son aplicables las previsiones contenidas en
los correlacionados artículos 147 y 148 de la Ley, sino que se fundan en la aplicación
de los arts. 124 y 126 del mismo cuerpo legal.
Se deja constancia que solo para el caso que no se comparta este dictamen por la
Corporación, se incluye también en los respectivos expedientes proyecto de sentencia

14. acorde al criterio de calificación decimonónico aplicado hasta el presente.
Saludo al señor Presidente muy atentamente,