El documento propone reformas a la Ley de Partidos Políticos y al Código Electoral de El Salvador en materia de financiamiento político, democracia interna de los partidos, voto cruzado e integración de los organismos electorales temporales. Algunas de las principales propuestas son regular el financiamiento de candidatos y precandidatos, establecer un procedimiento claro para el acceso a la información de los partidos, y utilizar la tecnología para agilizar el escrutinio preliminar y transmitir resultados de manera oportuna.

1. Comunicado de Prensa
Propuestas de reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos:
Financiamiento político, democracia interna de los partidos, voto cruzado e
integración de los Organismos Electorales Temporales
Junio de 2016
Con las propuestas de reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos, FUSADES y Aliados
por la Democracia buscan contribuir con la discusión sobre la reforma electoral, específicamente a
partir de los cambios motivados por las resoluciones de la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia en los procesos de inconstitucionalidad 43-2013, 48-2014 y 139-2013, que han
establecido mandatos de regulación sobre el derecho de acceso a la información y principios de
transparencia y de democracia interna de los partidos políticos, el voto cruzado y la integración no
partidaria de los Organismos Electorales Temporales.
Un factor relevante en cuanto a la reforma electoral es el del tiempo, ya que por su complejidad y
por las dificultades de su implementación, los cambios a la normativa deben de ser realizados con
suficiente anticipación a las elecciones del año 2018, que son las más inmediatas en el calendario
electoral. Esta propuesta no ha estado exenta de esa circunstancia y al haberse iniciado en octubre
de 2015, ha debido actualizarse y adecuarse en la medida de lo posible a los cambios que la
Asamblea Legislativa ha incorporado en el ordenamiento jurídico desde esa fecha, por ello se ha
hecho el esfuerzo por concluirla a la brevedad posible y de entregarla a los actores políticos y a la
ciudadanía en general para que sea incluida en las discusiones correspondientes, tanto por los
temas que actualmente no han sido considerados, así como para que se retomen aquellas
soluciones que se consideren útiles.
La estructura del documento se compone de cuatro capítulos. El primero de ellos contiene un
análisis de las sentencias correspondientes a los referidos procesos de inconstitucionalidad, en el
que se identifica los parámetros que deben tomarse en cuenta al momento de elaborar la reforma
correspondiente, las respuestas institucionales que esos pronunciamientos generaron en su
momento, es decir, reformas legales o actuaciones administrativas, así como las propuestas que los
partidos políticos han elaborado sobre cada tema, esto último con el fin de revisar sus fortalezas y
debilidades. Para poder contar con un contexto más amplio en la búsqueda de soluciones legales,

2. el segundo capítulo es un estudio de derecho comparado, que toma en cuenta las diversas temáticas
a regular y se concentra en aquellos países de la región latinoamericana que por su experiencia y
desarrollo normativo, puedan aportar los mejores insumos al caso salvadoreño.
Los capítulos I y II, junto a discusiones con expertos en la temática, sirvieron como base para el
desarrollo de los capítulos III y IV, que contienen las propuestas de reforma a la Ley de Partidos
Políticos y al Código Electoral, respectivamente. En cada uno de estos apartados se incluye una
sección con las consideraciones o motivaciones que fueron tomadas en cuenta para cada reforma
planteada y, en esa línea, finalmente se presenta un modelo de decreto de reforma.
Como se mencionó al inicio, este documento no pretende ser “la solución” a los problemas de la
reforma electoral, sino un aporte al debate en la búsqueda de respuestas al escenario planteado
por las resoluciones de la Sala de lo Constitucional, pero sobre todo que contribuyan al
fortalecimiento de la democracia, a la transparencia y democracia interna de los partidos políticos
y al respeto de los derechos políticos de los ciudadanos.
Antiguo Cuscatlán, Junio de 2016

3. Principales propuestas de reforma
Ley de Partidos Políticos
Regulación del financiamiento político
En una lógica de optimización, dentro de las disposiciones vigentes de la Ley de Partidos Políticos
existen algunas regulaciones que pueden ser mejoradas para lograr mayores garantías al ejercicio
del derecho de acceso a la información, pues a pesar que en el análisis abstracto que realiza la Sala
de lo Constitucional, el mandato de regulación se tenga por cumplido -en una evidente lógica de
mínimos-, en la práctica pueden presentarse situaciones en las que una interpretación restrictiva de
las autoridades responsables de aplicar la ley, podría derivar en la negación del citado derecho y del
principio de transparencia. Se trata de elementos relacionados ya no solo a la validez de la norma,
sino a su eficacia.
1. Con el propósito de darle cumplimiento a la Sentencia de la Sala de lo Constitucional, y en
vista que por un error de técnica legislativa aún permanecen algunas disposiciones que
hacen depender del donante, la publicación de sus datos y los montos que entregó al
partido de su preferencia, se sugiere suprimir la frase “previa autorización expresa de los
donantes de que se comparta esta información, la cual deberá constar en un documento
separado, extendido al efecto y no podrá ser parte de hojas de afiliación”.
2. Se han incluido algunos elementos que al ser revisados no pueden ser considerados como
información confidencial por el interés público que recae sobre ellos. La regulación actual
deja como dato confidencial la “situación moral”, calidad personal determinante para optar
y desempeñar todo cargo público, por lo que no puede ubicarse en esa categoría. Esta
circunstancia resulta contraria a la esencia de las precandidaturas y candidaturas, ya que
es indispensable que los miembros de los partidos políticos y la ciudadanía conozcan si
estas personas cumplen o no con los requisitos constitucionales y legales para el cargo al
que se están postulando.
3. En lo que corresponde a las peticiones de información, uno de los puntos que requiere
mayor desarrollo es la ausencia de un procedimiento claro para el trámite de los reclamos
que conozca el Tribunal Supremo Electoral (TSE) ante la denegatoria de información que
hagan los partidos políticos. La manera en que la legislación vigente está redactada puede
prestarse a interpretaciones en las que se entienda que la intervención del TSE solamente
procede en aquellos casos en los que la respuesta desfavorable se debe a que se trata de
información confidencial o reservada, no así en otros supuestos o incluso ante la ausencia
de respuesta -silencio negativo-. Lógicamente, la intervención del TSE es necesaria de la
manera más garantista para el derecho de acceso a la información. Así que también habría
que especificar esos supuestos.
4. En cuanto a la obligación de presentar informes a diversas autoridades públicas, no se
regula de manera clara qué acciones deben de tomar estas autoridades con esa
documentación, por ejemplo si son meros receptores o especies de registros públicos, o
si deben de verificar la conformidad de esa información con la ley.
5. Tratándose del TSE es evidente la necesidad de darle facultades para verificar la
información proporcionada por los partidos, pues de otra manera las obligaciones sobre
financiamiento no tendrían ninguna eficacia.

4. 6. A pesar que el legislador ha tenido avances importantes en la regulación al financiamiento
de los partidos políticos, en cuanto a los candidatos partidarios no se observa ningún tipo
de regla. Vale recordar que para las candidaturas no partidarias sí se han establecido
algunos controles en las “Disposiciones para la postulación de candidaturas no partidarias
en las elecciones legislativas”. Sin embargo, son mecanismos adecuados para esa figura y
que no necesariamente pueden funcionar con los candidatos partidarios. Por ello, es
necesario establecer parámetros legales que permitan controlar ese ámbito de la política,
especialmente para prevenir el uso de fondos con origen ilícito, de actividades como el
crimen organizado, narcotráfico y lavado de dinero.
7. En esa misma línea, la regulación propuesta es necesaria también para los precandidatos,
pues los problemas ya señalados también podrían presentarse en las elecciones internas
y primarias de los partidos.
8. Ya que la finalidad de esta regulación es transparentar ante la ciudadanía el origen y destino
de los fondos del financiamiento, la publicidad de la información resultaría -aunque no la
única- en una manera de fiscalizar esta actividad, permitiendo que sea el mismo cuerpo
electoral y la membrecía de los partidos políticos quienes escruten los datos proporcionados
por precandidatos y candidatos. El uso de medios electrónicos facilitaría esta acción con
un bajo costo económico para la administración electoral, los partidos, candidatos y la
ciudadanía.
Democracia interna de los partidos políticos
Como en el caso del derecho de acceso a la información y el principio de transparencia, a pesar del
cumplimiento general de los mandatos derivados de la jurisprudencia constitucional, es importante
revisar la posibilidad de plantear propuestas de ajuste, con la finalidad de potenciar la eficacia de la
normativa de los partidos políticos, especialmente ante la posibilidad de interpretaciones
restrictivas de disposiciones oscuras o ante la falta de procedimientos.
1. Mediante las reformas del Decreto Legislativo 159/2015 se estableció la obligación de los
partidos de llevar un registro de miembros o afiliados, de ahí la necesidad de dar una utilidad
práctica a esa base de datos, pues aunque el DUI sirva para identificar a la persona, resulta
insuficiente para establecer si es miembro o no del partido y si, en consecuencia, tiene
derecho a votar en la elección interna o primaria. Por ello, el inciso 1º de este artículo debe
ser complementado en ese sentido. Así, se propone que el registro de miembros o afiliados
sea puesto a disposición de los miembros con antelación al día de la votación, con el fin
que cada persona pueda verificar su inclusión en el mismo y solventar cualquier error. De
la misma manera, al momento de votar, la persona será identificada con su DUI y se
verificará que aparece en el padrón que se haya elaborado al efecto.
2. En la legislación vigente podría entenderse que la determinación de las formas de votar por
parte de los militantes de los partidos en una elección interna depende de cada instituto
político, avalando mecanismos como el voto a mano alzada o por aclamación, figuras que
no respetan un voto libre, directo, igualitario y secreto. Por tanto, es recomendable dejar
claro que esa facultad es posible siempre que se respeten las características ya señaladas
del sufragio, es decir que se trate de un voto libre, directo, igualitario y secreto.
3. Mientras que para el resto de cargos de elección popular la ley determina la forma de elegir
a los candidatos de cada partido, tratándose de las candidaturas para Síndico y Regidores

5. Municipales, ese literal habilita a los partidos políticos para hacerlo mediante un
reglamento. Sin profundizar en la eventual inconstitucionalidad de esa disposición por
vulnerar el principio de reserva de ley en materia de derechos políticos, razones de
seguridad jurídica son más que suficientes para justificar que esas reglas sean consignadas
en la ley, pues los miembros de los partidos tienen derecho a saber cómo pueden acceder
a esas vías de participación.
4. Para verificar el resultado de una elección interna en un partido, es necesario desarrollar
categorías más adecuadas, como las nulidades de elección o de escrutinio, estableciendo
causales o bien dejando un catálogo abierto, pero siendo más preciso con los efectos de la
decisión final y sobre todo aclarando si estos casos pueden ser conocidos eventualmente
por el Tribunal Supremo Electoral, pues conforme al artículo 29 literal d. de la ley, las
elecciones internas forman parte de los asuntos internos de los partidos, categoría que está
sujeta el mecanismo de solución previsto en el artículo 30 de la ley. La propuesta consiste
en regular un recurso general de nulidad de elección que abarque cualquier tipo de
irregularidad ocurrida durante el día de la votación como en el proceso de escrutinio, con
un catálogo abierto y libertad probatoria. Además, en caso de tener una respuesta
desfavorable, el interesado podría avocarse al Tribunal Supremo Electoral a través del
mecanismo de solución de controversias del artículo 30 LPP, pues esta sería una manera
de garantizar el derecho a la protección jurisdiccional prevista en la Constitución de la
República.
Código Electoral
Voto cruzado
Para elaborar la propuesta en materia de regulación del voto cruzado, se retomaron los parámetros
jurisprudenciales dictados por la Sala de lo Constitucional, para evaluar si las acciones empleadas
por el Tribunal Supremo Electoral en las elecciones legislativas de 2015 fueron las más idóneas para
dar cumplimiento al mandato pendiente de la inconstitucionalidad 48-2014 y, en ese caso, plantear
su incorporación formal al ordenamiento jurídico, esto sin menoscabo de lo que ya ha sido adoptado
por la Asamblea Legislativa. Además, como se mencionó, se tendrá en cuenta la reciente reforma
legislativa en la materia y en aquellos casos en los que a pesar de las modificaciones incorporadas
sea necesario profundizar o mejorar la regulación, se hará el planteamiento correspondiente.
1. Debe tenerse en cuenta que -en la práctica- la transmisión de datos o información
preliminar del TSE, ha venido sustituyendo al escrutinio preliminar por actas, pues la
atención del cuerpo electoral, candidatos, partidos y de los medios de comunicación se
centra en la información que brinda el TSE y no en los resultados que eventualmente puedan
brindar las Juntas Electorales Municipales. El principal aporte de la transmisión de datos del
TSE es la transparencia del resultado y la seguridad que genera en contendientes y cuerpo
electoral. A partir de lo anterior, es necesario adecuar la normativa del escrutinio
preliminar por actas a la realidad, en cuanto el procedimiento conferido a las Juntas
Electorales Municipales es obsoleto y resulta mucho más provechoso que se haga uso de
las tecnologías de la información para que sea el TSE quien lo realice, pues en la práctica,

6. la comunicación eficaz de los resultados es vital para la tranquilidad de los contendientes
y de la ciudadanía, generando mayor confianza en la elección.
2. Surge la consideración sobre el uso de la tecnología para el procesamiento de las papeletas
de votación al momento del escrutinio preliminar voto por voto, pues la experiencia recién
pasada demostró que existe un alto riesgo de complicaciones si no se cuenta con personal
debidamente capacitado y con todas las condiciones idóneas de trabajo. Por eso, las
personas que se desempeñen como miembros de las Juntas Receptoras de Votos deben
estar dotadas de insumos tecnológicos que, con todas las garantías posibles, faciliten su
trabajo. De esta manera, debe establecerse un marco normativo que permita al TSE
adoptar las medidas necesarias que garanticen un conteo y procesamiento rápido, eficaz
y seguro de los votos en las Juntas Receptoras. Si en ese punto del proceso electoral no se
incorpora tecnología, prácticamente se estaría repitiendo el mismo escenario de 2015, con
el agravante de que la Sala de lo Constitucional podría -para ese momento- haber
establecido también un sistema de listas abiertas o candidaturas independientes para la
elección municipal.
3. La tecnología también resultaría útil para el escrutinio definitivo, aunque el factor más
importante a considerar en este tema, es el de las reglas que deben de regir ese acto tan
fundamental del proceso electoral, ya que actualmente son muy pocas disposiciones las que
lo desarrollan, prestándose las condiciones para la comisión de irregularidades. El escrutinio
definitivo debe brindar las más grandes garantías de seguridad y transparencia a la
ciudadanía, a los candidatos y a los partidos políticos. Especialmente debe garantizar que
se respete la voluntad de los votantes expresadas en las urnas y evitar “repartos” de votos
o preferencias u otro tipo de actividades constitutivas de fraude.
4. Entre otros puntos, la legislación vigente desarrolla la forma de expresar el voto, es decir, el
signo con el que se expresa la voluntad del votante en la papeleta, elemento que en los
diversos procesos electorales genera conflicto, especialmente entre los integrantes de las
Juntas Receptoras de Votos, situación que se debe a los diversos criterios que
eventualmente se adoptan para tener como válido o no un voto, así como a las variadas
formas en que los ciudadanos deciden expresar su voluntad, recurriendo a símbolos como
cruces, líneas, puntos, círculos, etc. De esta forma y teniendo en cuenta que por la
complejidad del sistema de voto cruzado la tecnología debe ser un elemento que
acompañe los futuros procesos electorales, es necesario dejar bases suficientes para que
el TSE defina el mecanismo final de expresión del voto conforme a los procesos técnicos
adoptados, pues no resulta idóneo dejar una regulación tan abierta que se preste a
interpretaciones arbitrarias.
5. Debido a las modificaciones que es necesario realizar en la regulación de los escrutinios,
surge la necesidad de incorporar un capítulo más a este título. Este sería uno de los cambios
más fundamentales de esta propuesta y a pesar que la Asamblea incorporó una forma
para el procesamiento del voto cruzado en el escrutinio final, esto no sería suficiente para
resolver todas las deficiencias que se pudo advertir en la pasada elección. Asimismo, la
regulación actual de los escrutinios resulta anacrónica y no responde a la realidad, por lo
que debe actualizarse permitiendo la inclusión de la tecnología y un reordenamiento de
los escrutinios en general. En este capítulo se ordenaría el tipo de escrutinios que regularía
el Código Electoral, determinando a quién corresponde su desarrollo así como los

7. objetivos de cada uno. Además, como se dijo, se dejarían las bases para la inclusión de
tecnología en el recuento de las papeletas de votación, la transmisión y divulgación de
resultados y demás actividades afines.
6. Con el nuevo sistema de votación, también es necesario revisar las causales de nulidad del
voto, pues algunos supuestos fueron declarados inconstitucionales por la Sala de lo
Constitucional, mientras que otros requieren ser redactados con mayor claridad.
7. La legislación vigente requiere de una actualización que regule de manera más clara el
procedimiento para la valoración de los votos impugnados, la revisión de papeletas o
apertura de paquetes -que ha generado tanto conflicto en los últimos eventos electorales-
y, el valor de las copias de las actas de cierre y escrutinio de mesa.
8. En la resolución de seguimiento del 19 de febrero de 2015, en el proceso de
inconstitucionalidad 57-2011, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional la regla
que establecía que en caso de empate en el número de preferencias de dos o más
candidatos de una misma planilla con escaños pendientes por distribuir, debía atenderse al
orden de precedencia establecido por el partido político o coalición postulante al momento
de la inscripción. Por ello, se debe reformar este artículo y retomar un mecanismo que el
Código prevé para resolver casos de empate, como lo es la regla de sorteo (artículo 219
letra g del Código vigente).
Integración de los Organismos Electorales Temporales
Para realizar la presente propuesta, no puede perderse de vista ciertas circunstancias que rodean la
sentencia 139-2013, destacando entre ellas el hecho de que la discusión sobre los requisitos de los
integrantes de los Organismos Electorales Temporales no formaba parte de la pretensión de
inconstitucionalidad31. Es decir, que se trató de un pronunciamiento extra petito de parte de la Sala
de lo Constitucional, situación que derivó en una votación dividida o por mayoría de parte de sus
magistrados. De esta forma, cuando en la sentencia 139-2013 la Sala de lo Constitucional ordena
instituir un marco normativo que regule los requisitos, incompatibilidades e inhabilidades de los
integrantes de los Organismos Electorales Temporales, cuidando que esas personas no tengan
vinculaciones político-partidarias, ese mandato debe ser interpretado en coherencia con los
pronunciamientos previos de la misma Sala y de las demás disposiciones del propio texto
constitucional. Estas ideas encuentran eco en la práctica del derecho comparado o incluso en la
misma doctrina sobre el derecho electoral que la Sala dice tener en cuenta, pues
independientemente del mecanismo de propuesta o de integración de los miembros de los
Organismos Electorales Temporales latinoamericanos, no se prohíbe la pertenencia político
partidaria de estas personas -que además en el caso salvadoreño es un derecho constitucional, art.
72 ord. 2º Cn-, sino que se establecen casos puntuales de inhabilidad o prohibición, que se refieren
a circunstancias específicas que podrían atentar con la independencia o imparcialidad de estos
cargos, como podría ser el caso de candidatos o de miembros de órganos partidarios de dirección.
Esto es así en las legislaciones de Argentina, México, Ecuador, Guatemala, Honduras, Costa Rica,
Panamá, Colombia, Chile, Perú, Venezuela y Bolivia.
1. Como mandato de la sentencia 139- 2013 debe modificarse el inciso primero de este
artículo para garantizar la posibilidad que todos los contendientes, independientemente

8. de tener representación legislativa o participación electoral previa, puedan proponer
integrantes para las Juntas Electorales Departamentales. Debe aclararse que para la
propuesta de miembros de los OET no se ha incluido a las candidaturas no partidarias,
debido a que al momento de hacer estas propuestas no se tiene ninguna certeza de quiénes
serán estos candidatos, lo que podría desnaturalizar el proceso de capacitación, que ahora
debe realizarse con una considerable anticipación al inicio del proceso electoral.
2. Se mantiene la regla del “ajuste” de estos organismos, ya que es necesario para evitar la
sobrerrepresentación de partidos coaligados o de partidos que formen alianzas y por
ejemplo retiren sus candidaturas para apoyar a un solo partido pero dejen sus
representantes en estos órganos. En esos casos, la coalición solo debe tener un
representante y los partidos que se retiran de la contienda también deben de salir de los
Órganos Electorales.
3. Es importante revisar los requisitos para ser miembro de una Junta Electoral Departamental.
En aras de la profesionalización de esta función se propone sustituir la fórmula clásica de
“instrucción notoria” -de difícil comprobación por un grado académico superior y, en
segundo lugar, contar con la certificación actualizada extendida por el TSE de haber
cursado y aprobado el plan de estudio pertinente. La revisión de requisitos también es
aplicable para los miembros de las Juntas Electorales Municipales, con las diferencias del
grado académico exigido.
4. En la lógica de establecer un régimen para la integración de los organismos electorales, se
propone modificar este capítulo y retomar algunas disposiciones que anteriormente eran
aplicables únicamente para las JRV, pero que deberían ser utilizadas para todos los
organismos. Estas disposiciones principalmente son procedimentales. Asimismo, este
régimen debe ser complementado con algunas reglas sobre la capacitación e impugnación
de propuestas entre otros. En cuanto a la capacitación se plantea la obligatoriedad de su
cumplimiento, que ya había sido incluida como un requisito para cada tipo de Organismo
Electoral. Y, además, se incluye un procedimiento para que se pueda controlar de parte
de la ciudadanía y de los partidos políticos las propuestas de ciudadanos a estos
organismos, limitando los motivos de queja a las causales previstas en la ley y permitiendo
que las instancias proponentes puedan suplir esos espacios en caso de ser necesario.
5. Se propone mejorar el mecanismo para comprobar las licencias de las personas que se
desempeñen en Organismos Electorales, a través de una constancia, ya que actualmente
no se regula esta circunstancia. Además, es necesario normar este tema durante el período
de capacitación, ya que el mismo será bastante amplio y las personas que formen parte de
él, en ese momento todavía no serán miembros de los Organismos Electorales.
6. En la regulación actual el nombramiento de los miembros de las JED y JEM ocurre ocho días
después de sus propuestas, esta circunstancia no puede seguir así, ya que en la nueva
regulación se plantea que las propuestas ocurrirán un año antes de la elección, por lo que
ese período debe ser ajustado. Relacionado con lo anterior, un problema que se presenta
en la práctica es que debido a que la integración de los OET se tiene como un derecho casi
absoluto de los partidos políticos, que les permite realizar modificaciones en cualquier
momento, incluso un día antes o el propio día de las elecciones, se facilita que personas no
capacitadas para el cargo sean quienes finalmente se desempeñan en los mismos. Por ello,
es importante establecer un mecanismo para completar los OET en caso de que los

9. partidos no hagan sus propuestas de integrantes y que se prohíba esas modificaciones de
último momento.
7. Es necesario revisar las prohibiciones e inhabilidades de quienes se desempeñen como
miembros de los OET, especialmente para incluir los supuestos que afecten la
independencia o imparcialidad de los mismos. No se incluye como causal de inhabilidad la
afiliación partidaria por las razones ya explicadas. Entre las prohibiciones e inhabilidades
para formar parte de los Organismos Electorales Temporales se incluyen a los funcionarios
de elección popular y a los candidatos a dichos cargos; y a los miembros de los órganos de
dirección de los partidos políticos, conforme al registro de autoridades que lleva el
Tribunal, entre otras.