Situacion legal iniciativas_conservacion

Situación Legal de las Iniciativas de
Conservación en los humedales Abras de
Mantequilla, La Segua e Isla Santay

2
Este documento ha sido desarrollado en el marco del proyecto “Gobernabilidad Ambiental Local
y Conservación en tres humedales de la Costa” ejecutado por el Centro Ecuatoriano de Derecho
Ambiental – CEDA bajo el apoyo financiero del Comité Holandés de IUCN. El contenido de este
documento es de responsabilidad del Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental y no refleja
necesariamente la opinión del Comité Holandés de IUCN.
Producido y publicado por:
Autor: Sofía Suárez
Coordinación técnica: Carla Cárdenas
Edición: Daniel Barragán
Revisión de textos: Rocío Vergara
Fotografías: Ministerio del Ambiente - Manabí / Archivo CEDA
Citación: Suárez S. 2010. Situación Legal de las Iniciativas de
Conservación en los humedales Abras de Mantequilla, La Segua
e Isla Santay. CEDA. Quito, Ecuador.
Derechos reservados: Mayo 2010, Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental.
Se autoriza la reproducción de esta publicación con fines
educativos y otros fines no comerciales, siempre y cuando se
mencione la fuente.
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3
TABLA DE CONTENIDO
1. PROPIEDAD Y CONSERVACIÓN...............................................................................................4
1.1. LA PROPIEDAD EN LA CONSTITUCIÓN..............................................................................................4
1.2. PROPIEDAD Y POSESIÓN ................................................................................................................5
1.3. LA CONSERVACIÓN DE ÁREAS DE IMPORTANCIA BIOLÓGICA Y ECOLÓGICA............................................5
1.3.1. Tipos de áreas protegidas................................................................................................6
1.3.1.1. Patrimonio de Áreas Naturales del Estado..............................................................................6
1.3.1.2. Bosques Protectores.................................................................................................................7
1.3.1.3. Humedales................................................................................................................................8
1.3.1.4. Áreas protegidas por gobiernos autónomos descentralizados...............................................9
1.3.1.5. Áreas protegidas por iniciativa de particulares..................................................................... 11
2. PROPIEDAD Y SITIOS RAMSAR EN EL ECUADOR.............................................................13
2.1 IMPLICACIONES DE LOS DIFERENTES REGÍMENES DE PROPIEDAD EN LOS HUMEDALES RAMSAR ..............14
2.1.1 Abras de Mantequilla .......................................................................................................14
2.1.2 La Segua...........................................................................................................................14
2.1.3 Isla Santay........................................................................................................................15
3. HUMEDALES RAMSAR Y LA PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS EN EL ECUADOR .....17
3.1. ABRAS DE MANTEQUILLA .............................................................................................................18
3.2. LA SEGUA...................................................................................................................................18
3.3. ISLA SANTAY ..............................................................................................................................19
4. ALTERNATIVAS LEGALES DE CONSERVACIÓN DE LOS HUMEDALES.........................20
4.1. CONTRATO O CONVENIO DE CONSERVACIÓN...................................................................................21
4.2. SERVIDUMBRE ECOLÓGICA ...........................................................................................................21
4.3. FIDEICOMISO DE CONSERVACIÓN..................................................................................................23
4.4. COMPRAVENTA CON CLÁUSULA DE CONSERVACIÓN ..........................................................................23
4.5. ARRENDAMIENTO CON CLÁUSULA DE CONSERVACIÓN ......................................................................24
4.6. COMODATO CON CLÁUSULA DE CONSERVACIÓN ..............................................................................26
4.7. ASIGNACIONES TESTAMENTARIAS CON CLÁUSULA DE CONSERVACIÓN................................................27
4.8. USUFRUCTO CON CLÁUSULA DE CONSERVACIÓN..............................................................................28
5. TRIBUTOS E INCENTIVOS PARA LA CONSERVACIÓN DE TIERRAS PRIVADAS .......30
5.1. TIPOS DE TRIBUTOS ....................................................................................................................30
5.2. LOS INCENTIVOS.........................................................................................................................31
5.3. MARCO NORMATIVO DE LOS INCENTIVOS.......................................................................................33
6. CONCLUSIONES.........................................................................................................................36
7. BIBLIOGRAFÍA...........................................................................................................................38

4
1. PROPIEDAD Y CONSERVACIÓN
En el Ecuador se han reconocido varios tipos de propiedad de la tierra, entre ellos la propiedad
estatal, la propiedad comunitaria y ancestral y la propiedad privada. Todos estos tipos de
propiedades son importantes tenerlos en cuenta cuando se los relaciona con la conservación de
las tierras. En cada caso habrá figuras especiales a través de las cuales se puedan implementar
limitaciones a los usos y actividades que se realizan dentro de estas propiedades.
1.1. La Propiedad en la Constitución
En la Constitución se reconoce y garantiza el derecho a la propiedad en las formas pública,
privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa y mixta. Además, se establece que éstas
deben cumplir su función social y ambiental1
.
La función social de la tierra implica “la generación de empleo, la redistribución equitativa de
ingresos, la utilización productiva y sustentable de la tierra”2
, y la función ambiental de la tierra
implica que “ésta procure la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las
funciones ecológicas; que permita la conservación y manejo integral de cuencas hidrográficas,
áreas forestales, bosques, ecosistemas frágiles como humedales, páramos y manglares, que
respete los derechos de la naturaleza y del buen vivir; y que contribuya al mantenimiento del
entorno y del paisaje”.3
Especial relevancia tiene el reconocimiento de la propiedad comunitaria ya que se relaciona con
los derechos colectivos especiales de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades
indígenas, a través de los cuales se reconoce la propiedad inalienable e imprescriptible,
inembargable e indivisible de las tierras comunitarias, las cuales además están exentas del pago
de impuestos4
.
En el caso de los pueblos ancestrales se reconoce el mantenimiento de la posesión de las
tierras y territorios ancestrales y la obtención de su adjudicación gratuita, así como no ser
desplazados de sus tierras ancestrales5
.
Por otro lado, se establece que los territorios de los pueblos en aislamiento voluntario son de
posesión ancestral irreductible e intangible, y en ellos esta vedada todo tipo de actividad
extractiva. Además, el Estado debe adoptar las medidas para garantizar sus vidas, hacer
respetar su autodeterminación y voluntad de permanecer en aislamiento y precautelar la
observancia de sus derechos, ya que la violación de estos derechos constituye delito de
etnocidio6
.
Estos derechos de propiedad son distintos al derecho de propiedad que tiene el Estado sobre
los recursos naturales renovables y no renovables. Los recursos naturales renovables como la
biodiversidad y su patrimonio genético, y, los recursos naturales no renovables son de
propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado, así como los productos del
subsuelo, yacimientos minerales y de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea distinta de
la del suelo, incluso los que se encuentren en las áreas cubiertas por las aguas del mar
territorial y las zonas marítimas.
1
Constitución, Art. 321
2
Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria , Art. 6
3
Ibíd.
4
Constitución, Art. 57 # 4
5
Ibíd., Art. 57 # 5 y 11
6
Ibíd.

5
1.2. Propiedad y Posesión7
La propiedad es definida por el Código Civil como “el dominio, que también se llama propiedad,
es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, conforme a las
disposiciones de leyes y respetando el derecho ajeno, sea individual o social. La propiedad
separada de la cosa se llama nuda propiedad”8
.
Un derecho real es definido como aquel derecho que tenemos sobre una cosa sin respecto a
determinada persona9
. En consecuencia el derecho de propiedad implica la pertenencia de las
cosas, en este caso, sobre un terreno o predio sobre los cuales se tiene libertad en el goce, uso
y disposición pero teniendo en cuenta los derechos ajenos y la normativa vigente.
La propiedad y la posesión de tierras son conceptos diferentes. La posesión es definida por el
Código Civil como “la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y dueño; sea que
el dueño o el que se da por tal tenga la cosa por sí mismo, o bien por otra persona en su lugar
y a su nombre. El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”10
.
Es decir, la posesión se produce cuando una persona se comporta y actúa como si fuera titular
de un derecho; en estos casos hay un comportamiento de dueño de una cosa, por ejemplo, el
ejercicio del derecho de propiedad y dominio en el caso de bienes inmuebles.
ES importante señalar que los dos elementos básicos de la posesión son la tenencia y el ánimo
de señor y dueño. La tenencia constituye el elemento material de la posesión y se traduce en la
posibilidad de disponer físicamente de la cosa. El ánimo de señor y dueño constituye el
elemento material de la posesión y consiste en comportarse como dueño de forma que no se
reconozca a otra persona como tal aunque en realidad no sea el dueño verdadero.
La diferencia entre la propiedad y la posesión consiste en que la propiedad es el derecho real
que una persona tiene sobre una cosa, es decir, un poder jurídico que faculta al titular para
aprovechar la cosa. La posesión es un hecho físico o material sobre la cosa.
1.3. La Conservación de áreas de importancia biológica y ecológica
La conservación de las tierras en el Ecuador se lo ha venido realizando a través del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). El SNAP fue instituido por primera vez en el año de
1998; en la Constitución de ese mismo año se dispuso que, con el fin de gozar de un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado que garantizara el desarrollo sustentable, era de interés
público el establecer un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas con el fin de lograr la
conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecológicos11
.
7
Los conceptos que se presentan en este texto han sido tomados del “Estudio preliminar del fideicomiso mercantil con
fines de conservación y el régimen jurídico de la tenencia de la tierra en el Ecuador”, CEDA, Noviembre 2002
8
Codificación Código Civil, Art. 599
9
Ibíd., Art. 595
10
Ibíd., Art. 715
11
Constitución Política de la República del Ecuador (1998), Art. 86: El Estado protegerá el derecho de la población a
vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable. Velará para
que este derecho no sea afectado y garantizará la preservación de la naturaleza.
Se declaran de interés público y se regularán conforme a la ley:
1. La preservación del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del
patrimonio genético del país.
2. La prevención de la contaminación ambiental, la recuperación de los espacios naturales degradados, el manejo
sustentable de los recursos naturales y los requisitos que para estos fines deberán cumplir las actividades públicas y
privadas.
3. El establecimiento de un sistema nacional de áreas naturales protegidas, que garantice la conservación de la
biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecológicos, de conformidad con los convenios y tratados
internacionales.

6
A pesar de que recién en el año de 1998 se incorpora dentro de la Constitución al SNAP, la
regulación de las áreas protegidas ya se venía estructurando desde 1981 a través de la Ley
Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre. En esta ley se reguló el
Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE), el cual ha sido confundido con el SNAP.
Finalmente, en la Constitución de 2008 se ratifica el establecimiento del SNAP con fines de
conservación de la biodiversidad, y a la vez, se establece que el SNAP estará conformado por
cuatro subsistemas: el estatal (PANE), el de los gobiernos autónomos descentralizados, el
comunitario y el privado12
.
La conservación de tierras también se la ha realizado a través de otras figuras como las de los
bosques protectores públicos o privados, designación de humedales de importancia
internacional dentro de áreas protegidas o en áreas pertenecientes a propietarios privados, y, a
través de iniciativas de reserva de áreas por parte de gobiernos autónomos descentralizados,
así como de territorios pertenecientes a comunidades o nacionalidades indígenas, y a través de
iniciativas adoptadas por propietarios privados u organizaciones conservacionistas que han
recurrido a la utilización de figuras del derecho civil y contratos privados para la protección de
sus tierras.
La conservación de áreas de importancia ecológica tiene especial relevancia en relación al
mantenimiento de la biodiversidad y la utilización sostenible de los recursos naturales. La
conservación de los ecosistemas también representa beneficios económicos como los servicios
ambientales que son generados por ellos (secuestro de carbono, provisión de agua,
mantenimiento de la belleza escénica).
Es posible realizar una identificación de las áreas que son prioritarias para la conservación, para
lo cual es necesario analizar varios aspectos, entre ellos los biológicos y socioeconómicos13
.
- Aspectos biológicos: Las áreas prioritarias de conservación deben representar la
distribución y diversidad completa de especies nativas, comunidades naturales y
sistemas ecológicos que se hayan identificado como objetos de conservación.
También se debe determinar si existe representatividad ecosistémica, si el área
constituye un espacio alto de biodiversidad y si sus ecosistemas presentan una
fragilidad que se debe conservar. Además, se debe tomar en cuenta las amenazas
que pueden afectar a los objetos identificados (incendios, cacería, deforestación,
obras de infraestructura), así como considerar la funcionalidad de estas áreas, es
decir, si son eficazmente adecuadas a los fines de conservación propuestos.
- Aspectos socioeconómicos: Se debe entender la realidad, las necesidades y los
interesas de la gente que habita en el área. Asimismo, se debe tomar en cuenta las
amenazas que atentarían contra los objetos de conservación propuestos (usos
indebidos de la tierra, actividades productivas inadecuadas).
1.3.1. Tipos de áreas protegidas
1.3.1.1. Patrimonio de Áreas Naturales del Estado
El Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE) está constituido por 44 áreas naturales y
cubre una extensión de 19’085.744 hectáreas, es decir, el 19% del territorio del país entre
superficie terrestre y superficie marina.
En la Ley Forestal se señala que el Patrimonio Nacional de Áreas Naturales está constituido por
áreas silvestres de gran valor por su flora y fauna y ecosistemas que contribuyen a mantener el
12
Constitución de la República del Ecuador (2008), Art. 405
13
Tomado del Libro “La conservación voluntaria como una herramienta para alcanzar metas de conservación”, TNC
2007, págs. 9 y 10

7
equilibrio del medio ambiente14
y se dispone que el Ministerio del Ambiente está a cargo de la
determinación, delimitación, planificación, manejo, desarrollo, administración, protección y
control de las áreas naturales. Estas áreas deben manejarse de acuerdo a programas
específicos de ordenamiento; dentro de ellas se controlará el ingreso de los visitantes y las
actividades que se realicen. Además se establece que se cobrará una tarifa por el ingreso y
otros servicios15
.
Las categorías de manejo de estas áreas naturales son las siguientes16
:
- Parques nacionales
- Reserva ecológica
- Refugio de vida silvestre
- Reservas biológicas
- Áreas nacionales de recreación
- Reserva de producción de fauna
- Área de caza y pesca
El Patrimonio de Áreas Naturales del Estado debe conservarse inalterado, además, tiene las
características de ser inalienable e imprescriptible, y no se pueden constituir sobre él ningún
derecho real17
.
1.3.1.2. Bosques Protectores
Se consideran bosques y vegetación protectores las “formaciones vegetales, naturales o
cultivadas, arbóreas, arbustivas o herbáceas, de dominio público o privado, que estén
localizadas en áreas de topografía accidentada, en cabeceras de cuencas hidrográficas o en
zonas que por sus condiciones climáticas, edáficas e hídricas no son aptas para la agricultura o
la ganadería. Sus funciones son las de conservar el agua, el suelo, la flora y la fauna
silvestre”18
.
Los bosques y vegetación protectores deben cumplir los siguientes requisitos19
:
a) Tener como función principal la conservación del suelo y la vida silvestre;
b) Estar situados en áreas que permitan controlar fenómenos pluviales torrenciales o
la preservación de cuencas hidrográficas, especialmente en las zonas de escasa
precipitación pluvial;
c) Ocupar cejas de montaña o áreas contiguas a las fuentes, corrientes o depósitos de
agua;
d) Constituir cortinas rompevientos o de protección del equilibrio del medio ambiente;
e) Hallarse en áreas de investigación hidrológico - forestal;
f) Estar localizados en zonas estratégicas para la defensa nacional; y,
g) Constituir factor de defensa de los recursos naturales y de obras de infraestructura
de interés público.
Los bosques protectores pueden ser declarados como tales en las tierras pertenecientes al
Patrimonio Forestal del Estado o en propiedades de dominio particular.20
14
Ley Forestal, Art. 66
15
Ibíd., Arts. 69, 71 y 72
16
Ibíd., Art. 67
17
Ibíd., Art. 68
18
TULAS, Libro III, Art. 16
19
Ley Forestal, Art. 6
20
Ibíd., Art. 7

8
Las únicas actividades que se permiten dentro de los bosques y vegetación protectores, previa
autorización del Ministerio del Ambiente, son las siguientes21
:
a) La apertura de franjas cortafuegos;
b) Control fitosanitario;
c) Fomento de la flora y fauna silvestres;
d) Ejecución de obras públicas consideradas prioritarias;
e) Manejo forestal sustentable siempre y cuando no se perjudique las funciones
establecidas en el artículo 16, conforme al respectivo Plan de Manejo Integral.
f) Científicas, turísticas y recreacionales.
1.3.1.3. Humedales
El Ecuador es país firmante de la Convención sobre Humedales de Importancia Internacional
(Convención Ramsar). La Convención Ramsar tiene por objeto la conservación y el uso racional
de los humedales marinos, estuarinos, lacustres, ribereños, palustres y humedales artificiales22
.
La Convención define a los humedales como “extensiones de marismas, pantanos y turberas, o
superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o
temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de
agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”23
.
La Convención Ramsar impone algunas obligaciones a los países firmantes, entre ellas, la
conservación y uso racional de los humedales24
, designación de humedales para incluirlos en la
Lista de Humedales de Importancia Internacional25
, establecimiento de reservas naturales26
,
investigación e intercambio de información sobre humedales y especialización de
profesionales27
, consultas sobre el cumplimiento de las obligaciones en caso de humedales
transfronterizos y cooperación internacional en la conservación de los humedales28
.
La Convención Ramsar ha sido un instrumento fundamental para la conservación de los
humedales en el país, ya que no existe una legislación específica para su conservación; recién
con la aprobación de la Constitución en 2008, se incluye una disposición constitucional relativa
a la conservación y protección de los ecosistemas frágiles, dentro de los que se encuentran los
humedales29
.
A pesar de que en la Convención Ramsar se establece la obligación de los Estados de conservar
y usar sustentablemente los humedales, la designación de humedales no constituye una
categoría de manejo bajo la legislación ecuatoriana, de forma que no se encuentran
establecidas limitaciones de uso y aprovechamiento dentro de los humedales. Sin embargo, es
importante tener en cuenta que todos los ciudadanos tenemos obligaciones respecto a la
conservación del ambiente. En la Constitución se establecen las siguientes obligaciones en
materia ambiental: respetar los derechos de la naturaleza, preservar un ambiente sano y utilizar
los recursos naturales de modo racional, sustentable y sostenible y conservar el patrimonio
natural del país30
. Estas responsabilidades cobran especial importancia en ecosistemas como los
humedales, en consecuencia, a pesar de que aún no existen limitaciones legales específicas en
cuanto a las actividades que se pueden realizar dentro de humedales, en la Constitución ya se
21
TULAS, Libro III, Art. 20
22
Tomado de “La Convención Ramsar en el Ecuador. Guía sobre la conservación y uso racional de los humedales”.
CEDA, 2008. pág. 3
23
Convención Ramsar, Art. 1
24
Ibíd., Art. 3 # 1
25
Ibíd., Art. 2 # 1
26
Ibíd., Art. 4 # 1
27
Ibíd., Art. 4 # 3 y # 5
28
Ibíd., Art. 5 # 1
29
30
Ibíd., Art. 83 # 6 y 13

9
establece que el Estado va a regular la conservación, manejo y uso sustentable, recuperación y
limitaciones de los ecosistemas frágiles, entre los que se encuentran los humedales31
;
adicionalmente, los jueces pueden limitar estas actividades cuando un ciudadano no está
cumpliendo con las obligaciones ambientales señaladas, por ejemplo, en los casos en que ha
sido presentada una acción de protección que busca garantizar el derecho a un ambiente
sano, a la salud, agua potable, saneamiento ambiental o cualquier otro reconocido en la
Constitución.
A continuación se recoge una opinión sobre el régimen de los humedales respecto a la
conservación y uso racional de sus recursos:
¿Basta el régimen conferido a los sitios Ramsar y a los humedales que son reservas
naturales para garantizar su conservación y uso racional?32
No. A pesar de que hay acuerdo entre los expertos respecto de que el régimen jurídico aplicable
a las áreas naturales protegidas por el Estado ha incidido favorablemente en la conservación de
los humedales de importancia internacional en el Ecuador, existen opiniones que señalan que
dicho régimen no basta para la conservación y uso racional de los humedales, pues no está
específicamente diseñado para crear reservas de humedales.
En tal virtud se ha considerado al régimen vigente de áreas naturales protegidas como de
aplicación circunstancial y con efectos solamente colaterales para la conservación y uso racional
de los humedales.
Es probable que esta realidad haya sido considerada en la elaboración de los nuevos planes y
políticas de conservación que plantean, entre otras medidas, la conservación de los humedales
altoandinos y la protección de las áreas marino costeras del Ecuador.
La legislación sobre gestión del agua tampoco basta para la conservación y uso racional de los
humedales; y, aunque la nueva Constitución Política del Ecuador hace referencia al enfoque
ecosistemico que debe prevalecer en el manejo integrado del recurso hídrico, los especialistas
ven con expectativa el proceso de construcción del nuevo marco legal del agua, que está por
aprobarse en la Función Legislativa.
1.3.1.4. Áreas protegidas por gobiernos autónomos descentralizados
Los gobiernos autónomos descentralizados también han sido importantes actores en cuanto a la
conservación de áreas. Estos esfuerzos toman especial relevancia a partir de la expedición del
Plan Estratégico del Sistema Nacional de Áreas Protegidas 2007 - 201633
y la aprobación de la
nueva Constitución.
Los gobiernos provinciales tienen atribuciones en la planificación, la cual deberá realizarse
siguiendo los principios de conservación, desarrollo y aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales34
y también se prevé la facultad de expropiación en caso de que sea
necesario para el cumplimiento de las necesidades de la provincia, siempre y cuando sea por
causas de utilidad pública o interés nacional35
.
31
Ibíd., Art. 406
32
Tomado del Documento “Evaluación de la aplicación de la Convención Ramsar en el Ecuador. Análisis y
recomendaciones”, pág. 55
33
El Plan Estratégico del SNAP entró en vigencia el 22 de mayo del 2008
34
Codificación Ley de Régimen Provincial, Art. 7 literal k
35
Ibíd., Art. 29 literal p

10
Los gobiernos municipales tienen potestades relacionadas con la planificación del desarrollo
cantonal, ordenamiento territorial y regulación del uso del suelo36
, además, deben efectuar la
planificación siguiendo principios de conservación, desarrollo y aprovechamiento sustentable de
los recursos naturales37
; adicionalmente, pueden expedir normas especiales para la
conservación, restauración y mejora de elementos naturales.38
Se establece también que tienen
facultades de expropiación y control de áreas para el desarrollo futuro, con el fin de hacer
efectivo el derecho a la vivienda, al hábitat y conservación del ambiente.39
Finalmente, en la Ley de Gestión Ambiental se establece que los consejos provinciales y los
municipios tienen la facultad de dictar políticas ambientales seccionales para determinar los
usos de suelo y delimitación, manejo y administración de áreas de conservación y áreas de
reserva ecológica.40
Todas estas disposiciones legales son de suma importancia ya que establecen claramente las
facultades de los gobiernos autónomos descentralizados para reservar áreas que sean
importantes conservar. Una vez revisadas estas atribuciones, queda decir que para la
declaración de áreas protegidas dentro de sus jurisdicciones respectivas, se lo debe hacer a
través de la expedición de la ordenanza provincial o municipal, según corresponda.
Es importante señalar que en el caso de las áreas protegidas municipales la gestión de de las
mismas se circunscribe al ámbito de la gestión municipal autónoma, pero se la debe desarrollar
con base en principios de coordinación y de cooperación con los demás niveles de gobierno y,
particularmente, con la autoridad ambiental nacional41
.
La declaratoria de una áreas protegida municipal representa una importante ventaja normativa
frente a otros regímenes jurídicos de áreas protegidas debido a “la relativa flexibilidad
normativa de la que dependerán sus objetivos, así como su alcance y ámbito de su
aplicación”42
. De esta forma, la declaratoria de un área como tal podrá ser ajustada de acuerdo
a las circunstancias y necesidades de cada gobierno municipal.
Por otro lado, en el Plan Estratégico del SNAP se reconoce la importancia de la incorporación de
diversos actores (gobiernos autónomos descentralizados, comunidades y pueblos indígenas,
particulares) en las actividades de conservación de las tierras que están bajo diferentes
regímenes de tenencia.
De esta forma se establece que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas esté integrado por
cuatro subsistemas43
:
- Subsistema conformado por el Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE)
- Subsistema de Áreas Protegidas de Gobiernos Seccionales (APGS)
- Subsistema de Áreas Protegidas Comunitarias, Indígenas y Afroecuatorianas (APC)
- Subsistema de Áreas Protegidas Privadas (APPRI)
En este documento se establece que la rectoría del SNAP la tiene el Ministerio del Ambiente,
quien es la entidad encargada de definir las directrices y normas generales para la
administración del sistema. También se señala que la administración del Patrimonio de Áreas
Naturales del Ecuador le corresponde al Ministerio del Ambiente, mientras que los otros
subsistemas serán administrados por las entidades que se designen para este efecto44
.
36
Ley Orgánica de Régimen Municipal., Art. 14 numerales 12 y 13
37
Ibíd., Art. 198
38
Ibíd., Art. 202
39
40
Ley de Gestión Ambiental, Art. 13
41
Lineamientos para la creación de áreas protegidas municipales, pág. 8
42
Ibíd., pág. 16
43
Políticas y Plan Estratégico del SNAP, pág. 80
44
Ibíd., pág. 3

11
En cuanto al Subsistema de Áreas Protegidas de Gobiernos Seccionales se dispone que estará
conformado por áreas de interés regional o local, bajo el soporte técnico y legal de la Autoridad
Ambiental Nacional. Estas áreas pueden ser declaradas por los gobiernos seccionales, pero su
incorporación al SNAP la debe realizar la Autoridad Ambiental Nacional con base en los estudios
de alternativas de manejo presentados por los interesados. La administración y manejo de estas
áreas protegidas le corresponde al gobierno seccional que la declaró como tal45
.
En consecuencia, es importante resaltar dos elementos importantes de esta disposición. En
primer lugar, los gobiernos autónomos descentralizaos están plenamente facultados para
declarar áreas protegidas dentro de su jurisdicción, así como para administrarla y manejarla. En
segundo lugar, la incorporación al Subsistema correspondiente le atañe al Ministerio del
Ambiente, de acuerdo a los estudios de alternativas que el gobierno autónomo descentralizado
interesado le presente.
Finalmente, se puede decir que la incorporación un área protegida municipal al Subsistema de
Áreas Protegidas de Gobiernos Autónomos Descentralizados implica la sujeción es esta área a
las normas nacionales aplicables a la gestión de áreas pertenecientes al SNAP. Esta puede ser
una gran ventaja ya que se aplicarán las disposiciones constitucionales sobre el SNAP, entre
ellas la prohibición de realizar actividades extractivas de recursos no renovables dentro de áreas
protegidas46
y la garantía del Estado de asignar los recursos necesarios para garantizar la
sostenibilidad financiera del SNAP47
.
Adicionalmente, es importante señalar que en la medida que las áreas protegidas municipales
se integren al subsistema correspondiente del SNAP, los objetivos de conservación del país
serán progresivamente logrados en virtud de la aplicación uniforme de características, normas y
estándares de gestión de las áreas protegidas del Ecuador48
.
1.3.1.5. Áreas protegidas por iniciativa de particulares
Los propietarios particulares así como fundaciones conservacionistas han sido muy activos en la
conservación de predios de importancia biológica. Para esto han recurrido a figuras
contractuales del derecho privado, tales como contratos y acuerdos en los que se incluyen
cláusulas de conservación, a través de los cuales limitan las actividades que se pueden realizar
dentro de las propiedades. Entre estas figuras se puede citar a los contratos o convenios de
conservación, servidumbres ecológicas, fideicomiso de conservación, compraventa con cláusula
de conservación, compra de tierras para la conservación, arrendamiento con cláusula de
conservación, comodato con cláusula de conservación, asignaciones testamentarias con
cláusula de conservación y usufructo con cláusula de conservación49
. Las figuras legales más
utilizadas han sido las servidumbres ecológicas y los fideicomisos de conservación50
.
Las iniciativas de conservación de los particulares también adquieren mayor importancia a partir
de la expedición del Plan Estratégico del SNAP y la Constitución.
En el Plan Estratégico del SNAP se establece que el Subsistema de Áreas Protegidas Privadas
estará conformado por áreas de interés local que serán manejadas y administradas por sus
propietarios; estará regulado técnica y legalmente por el Ministerio del Ambiente, que es la
45
Ibíd., pág. 82
46
47
Ibíd., Art. 405
48
Lineamientos para la creación de áreas protegidas municipales, pág. 20
49
Para ampliación del tema ver el libro La Conservación Privada en el Ecuador. Herramientas Legales y Marco Jurídico
Aplicable, Esteban Falconí, Quito 2006
50
Ibíd.

12
entidad que debe aprobar los estudios de alternativas de manejo que presenten los propietarios
que estén interesados en que sus áreas protegidas formen parte del subsistema51
.
Se prevé como categorías de manejo de las áreas privadas que integren el subsistema a las
siguientes: reserva de producción de flora y fauna, o, área de recursos manejados/área
ecológica de conservación52
. En estas dos categorías las acciones prioritarias que se deberán
realizar están relacionadas con el manejo sustentable de la vida silvestre y recursos naturales,
la educación ambiental, la restauración de ecosistemas, la investigación y monitoreo ambiental
y el turismo orientado a la naturaleza. Así mismo, en ambos casos puede existir un nivel medio
de presencia humana y el uso de los recursos es poco restringido53
.
51
Plan Estratégico del SNAP, pág. 82
52
Ibíd., pág. 87
53
Ibíd., Págs. 86 y 87

13
2. Propiedad y Sitios RAMSAR en el Ecuador
En el Ecuador existen trece humedales incluidos en la Lista de Humedales de Importancia
Internacional. Once de los cuales están dentro del Patrimonio de Áreas Naturales del Estado
(PANE) y los dos restantes (Abras de Mantequilla y La Segua) están constituidos por varias
tierras de propiedad privada.
En el caso de los humedales que se encuentran dentro del PANE han tenido una mayor
protección debido a que las áreas protegidas cuentan con Planes de Manejo, en los cuales se
establecen las actividades permitidas y las prohibidas, así como las medidas que se deben
adoptar para la conservación, restauración, preservación, etc.
En el caso de los humedales que se encuentran constituidos por propiedades privadas se puede
decir que la conservación de los mismos ha sido un tanto limitada, debido a la realización de
actividades productivas en su interior.
Es importante tener en cuenta que el hecho de que existan humedales dentro de propiedades
privadas no implica que sus propietarios podrán usar los recursos de forma indiscriminada y sin
límites. Las personas que tienen su propiedad en ecosistemas frágiles tienen importantes
responsabilidades de cuidar sus recursos y utilizarlos de forma sustentable. Además, deben
tener en cuenta que la propiedad se debe ejercer con respeto a los derechos de otras personas,
y en la actualidad todas las personas tenemos el derecho a gozar de un ambiente sano y
ecológicamente sustentable, en consecuencia, en casos que se esté afectando este derecho que
es un derecho de tercera generación54
los jueces pueden imponer limitaciones y restricciones a
los derechos que un propietario tiene sobre su bien.
En el cuadro que se presenta a continuación se hace referencia a la posibilidad de interponer
recursos civiles o administrativos cuando se está afectando los humedales:
¿Existe la posibilidad de interponer recursos con arreglo al derecho civil o
administrativo cuando se destruyen o dañan humedales en contravención a la ley?55
Sí. Conforme se ha anotado en la respuesta anterior, las partes interesadas sí tienen la
posibilidad de interponer acciones administrativas ante el Ministerio del Ambiente e, incluso
acciones judiciales ante jueces de lo civil, cuando se destruyen o dañan humedales en
contravención con la ley.
En el ámbito de las acciones administrativas, los daños causados a los humedales, que son
caracterizados como ecosistemas altamente lesionables, son sancionados con multas de baja
cuantía y con el pago de un valor, por concepto de costos de restitución, de US$2160 por
hectárea dañada.
En el ámbito de las acciones civiles, el monto de la indemnización lo fija el juez sobre la base de
avalúos periciales. De conformidad con las normas de derecho civil Ecuatoriano, tal
indemnización cubre el daño emergente y también el lucro cesante. A la fecha no existen
precedentes que permitan evaluar la idoneidad de estas acciones.
¿Existen sanciones para los casos de destrucción o degradación de los humedales,
cuando ha sido considerado un delito?56
54
Los derechos de tercera generación son también llamados derechos colectivos o difusos y a través de ellos se protege
al individuo por el hecho de integrar un pueblo, una nación o por ser parte de una comunidad con conciencia de
identidad colectiva. Algunos derechos de tercera generación son el derecho a un ambiente sano, libre desarrollo de la
personalidad, derechos de los consumidores, al desarrollo que permita una vida digna, respeto a las minorías étnicas.
55

14
Sí, pero solo aplica para ecosistemas de manglar. El Código Penal Ecuatoriano fue reformado en
el año 2000 para incorporar un capítulo sobre delitos ambientales. En este capítulo se sanciona
como delito penal la destrucción, quema, daño o tala de bosques u otras formaciones vegetales
que estén legalmente protegidas, con penas de prisión de uno a cuatro años. De conformidad
con la Ley Forestal del Ecuador, los manglares se consideran bienes del Estado e integran el
Patrimonio Forestal del Ecuador. Según datos provistos por la representante del Ministerio
Público con competencia en el Distrito Costero del Guayas, existen algunos casos penales
sustanciados por tala de manglar. Uno de ellos ocurrido en la provincia de Galápagos.
2.1 Implicaciones de los diferentes regímenes de propiedad en los humedales
Ramsar
2.1.1 Abras de Mantequilla
El Humedal de Abras e Mantequilla está ubicado en la Provincia de Los Ríos en los cantones de
Vinces, Baba y Pueblo Viejo57
. Está constituido por varias propiedades privadas. La mayoría de
habitantes del humedal poseen título de propiedad, en el caso de las fincas antiguas los
propietarios poseen escrituras, pero se ocasiona un problema en el caso de las personas que
van heredando a sus hijos las tierras, ya que en la mayoría de casos no se encuentran aún
legalizados. Las fincas tienen una extensión promedio de entre 10 y 15 hectáreas58
.
El hecho de que el humedal esté constituido por varios predios de propiedad privada puede
implicar limitaciones en cuanto a la conservación del humedal debido a que todos los
propietarios deberían estar de acuerdo en el destino que se a los predios en cuanto a la
realización de actividades de conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos.
Además, un mayor problema se presenta en el caso de las personas que van heredando las
propiedades, por dos razones fundamentales, primero, porque puede tomar tiempo la
legalización de la propiedad que les corresponde, y, segundo, porque es posible que no tengan
la misma visión de conservación que sus antecesores, así como pueden ser afectadas por el
fraccionamiento de la tierra. Por lo tanto, sería importante que se firmen acuerdos o convenios
de conservación entre todos los propietarios con el fin de que el humedal no sea afectado por la
transferencia o transmisión de la propiedad, de esta forma, en los casos de arrendamientos,
compraventas u otro tipo de transferencia de la propiedad se establezcan cláusulas en las que
se limiten las actividades con el fin de que se puedan mantener constantemente las actividades
de conservación previstas para el humedal.
2.1.2 La Segua
La Ciénaga de La Segua se encuentra ubicada en la parroquia de San Antonio del cantón
Chone, en la provincia de Manabí. La tenencia de la tierra del humedal corresponde a 42
propietarios particulares. El humedal está dividido en 33 parcelas de diferente extensión, de las
cuales algunas pertenecen a los habitantes de la zona y otras pertenecen a personas que no
residen en la zona, en este caso, las tierras son arrendadas a personas de la zona o a la
comunidad para la realización de actividades de agricultura o pesca59
.
En la Ficha Ramsar se señala que las parcelas de las grandes haciendas que están ubicadas del
lado de San Antonio son utilizadas como potreros y para el pastoreo de ganado. Los terrenos
56
Ibíd.
57
Ficha de los Humedales Ramsar – Abras de Mantequilla, pág. 2
58
Diagnóstico del humedal de Abras de Mantequilla, Javier Ladino (2009)
59
Ficha de los Humedales Ramsar – La Segua, pág. 11

15
que se encuentran en el sector de La Segua se los utiliza principalmente para la pesca de
chame, en invierno, y para agricultura en verano, mientras que en el sector de La Sabana las
parcelas son utilizadas principalmente en la agricultura y en menor cantidad para la pesca y
engorde de chame60
.
De la información obtenida de la Ficha Ramsar de La Segua se puede evidenciar el mayor
problema en relación a que el Humedal esté compuesto por varios predios de propiedad
privada, esto es, la realización de actividades productivas como la agricultura y la pesca dentro
del humedal, las cuales responden a las necesidades de sustento de los habitantes del
humedal.
Es importante señalar que la declaratoria del sitio como Humedal de Importancia Internacional
no implica una verdadera limitación a las actividades que se realicen dentro del mismo, sino que
depende de la voluntad de sus propietarios de conservar y realizar actividades productivas
sustentables dentro del humedal o dedicarse a las actividades económicas tradicionales. Sin
embargo, cabe destacar que la Convención Ramsar, al se un instrumento de aplicación directa,
prevé la obligación de los Estados de conservar y usar sustentablemente los recursos de los
humedales61
, en consecuencia, los personas que tengan sus propiedades sobre humedales
deberán limitar las actividades que son vistas como amenazas para ellos.
A continuación se citan algunas actividades que apoyan la pérdida y degradación de los
humedales:
¿Qué medidas apoyan indirectamente la pérdida y degradación, inclusive mediante
“incentivos negativos”, como subvenciones para desarrollar franjas costeras o
llanuras de inundación?62
No se han identificado medidas que apoyan indirectamente la pérdida o degradación de
humedales mediante incentivos negativos. Los expertos, no obstante, han identificado algunas
actividades que inciden negativamente en la conservación de los humedales, como por ejemplo,
el impacto de la industria acuícola, a través de la introducción de especies exóticas y la
construcción de instalaciones camaroneras en zonas de manglar. La expansión urbana ilegal
también ha sido identificada como una seria amenaza, sobre todo en ciudades costeras como
Guayaquil y Machala. En el ámbito urbano también se ha identificado la generalmente débil
gestión de desechos sólidos y líquidos, que afecta directamente los ríos que atraviesan las
ciudades. Otras actividades como las hidrocarburíferas, eléctricas, minera y de infraestructura
también han sido identificadas.
2.1.3 Isla Santay
Desde el 22 de febrero de este año la Isla Santay entró a formar parte del Patrimonio de Áreas
Naturales del Estado debido a su declaratoria como tal Área Nacional de Recreación. Antes de
esta declaratoria el Humedal de la Isla Santay era de propiedad del Banco Ecuatoriano de la
Vivienda y sobre la tierra existía un fideicomiso para la administración del área, por lo que la
Isla era administrada por la Fundación Malecón 2000. Sin embargo de que en la actualidad la
tenencia de la tierra del humedal le corresponde al Ministerio del Ambiente, cabe señalar que
dentro de la Isla Santay existe un grupo de personas que habitan la Isla.
60
Ibíd.
61
Convención Ramsar, Arts. 3 # 1, 4 # 1 y 6 # 3
62

16
Las personas que habitan en el humedal no tienen derechos de propiedad sobre las tierras
donde se encentran sus viviendas, sino que se ha firmado contratos de comodato con estas
personas para que puedan habitar en la isla. Un comodato es un contrato a través del cual una
de las partes entrega a otra gratuitamente una cosa o un inmueble con el fin de que haga uso
de ella por un tiempo determinado, terminado el cual debe devolver la misma cosa. Esta figura
legal había sido implementada desde que la Fundación Malecón 2000 era la administradora de
la Isla; en la actualidad, el Ministerio del Ambiente también ha estado realizando estudios para
analizar si se mantiene esta figura. Las actividades que los habitantes pueden realizar dentro
del humedal han sido limitadas desde que la Isla se declaró como sitio Ramsar, por lo que han
destinado el humedal principalmente para conservación y apenas el 1% de la Isla es utilizada
para las viviendas, escuela y un sitio de reunión63
.
La población64
La población que se encuentra en la Isla Santay está constituida por los ex trabajadores de
varias haciendas en las que se encontraba dividida la Isla y que están agrupados en la
Asociación de Pobladores San Jacinto de Santay. El 75% de esta población ha permanecido en
la Isla desde hace 25 años o más, lo que significa que un importante porcentaje de pobladores
hayan nacido en la Isla.
La Isla Santay ha tenido una población poco estable, por lo que no se han desarrollado
conocimientos tradicionales. Los habitantes son humildes, tienen poca interacción con personas
de la ciudad, manejan un escaso vocabulario que dificulta la comunicación y la discusión de los
conflictos. El 98% de los habitantes de la Isla se dedican a la pesca, además, el 61% de estas
familias se dedican a la crianza de animales y el 5% se dedican a la siembra de productos de
ciclo corto.
Los habitantes de la Isla no son propietarios de los predios que habitan. Durante el tiempo de
administración de la Fundación Malecón 2000 se adoptó la figura del comodato con el fin de
solucionar el tema de la tenencia legal de la tierra.
Cabe señalar que la declaratoria de la Isla Santay como Área de Recreación tiene implicaciones
jurídicas muy importantes con respecto a la tenencia de la tierra. Por un lado, la Ley Forestal
señala que el Patrimonio de Áreas Naturales del Estado es inalienable e imprescriptible y no se
puede constituir sobre él ningún derecho real, esto quiere decir que las áreas protegidas deben
mantenerse inalteradas, además, ninguna persona puede obtener por prescripción la propiedad
dentro de un área protegida. Tampoco pueden constituirse derechos reales como el dominio, la
herencia, el usufructo, uso o habitación, servidumbre, prendas o hipotecas sobre las áreas
protegidas65
.
Finalmente, es importante mecionar que en el Humedal de la Isla Santay ha habido mayor
control en las actividades que se realizan en su interior debido a que era administrado por la
Fundación Malecón 2000 y contaban con un Plan de Manejo en el cual se establecían varias
actividades de conservación y actividades económicas sustentables como el turismo, otras
actividades estaban relacionadas con la educación y concienciación de los habitantes66
. Sin
embargo de la existencia de un Plan de Manejo, el Ministerio del Ambiente deberá realizar un
nuevo Plan de Manejo que sea acorde a las limitaciones de uso y actividades compatibles con la
nueva área protegida.
63
Ficha Informativa del Humedal Ramsar No. 1041 Isla Santay, abril 2008, pág. 7
64
Tomado de “Temas de Análisis - Isla Santay: un desenlace esperado”, CEDA abril 2010
65
Ibíd.
66
Ficha de los Humedales Ramsar – Isla Santay

17
3. Humedales Ramsar y la protección de los recursos en el
Ecuador
La Convención Ramsar ha sido un instrumento de suma importancia en relación a la
conservación de los humedales. Hasta la aprobación de la Constitución en 2008, la Convención
Ramsar era el único instrumento legal, vigente dentro del país y de aplicación directa que se
utilizaba para la conservación de los humedales.
A lo largo de los años ha habido algunos esfuerzos por parte del gobierno para proteger los
ecosistemas de los humedales. Es así que en el Documento “Evaluación de la aplicación de la
Convención Ramsar en el Ecuador. Análisis y recomendaciones” se hace la siguiente reseña
histórica67
:
La Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales de 1981 incluyó a los humedales
tropicales en la definición de áreas especiales. Posteriormente, y a partir de la reforma
legal que incorporó los manglares al Patrimonio Forestal (1991), la situación de los
ecosistemas costeros y otros ecosistemas frágiles ingresó en la agenda de las políticas
ambientales. Esto se evidenció en las Políticas Ambientales de 1994, que reconocieron
la necesidad de priorizar el tratamiento de los problemas ambientales que amenazan
¨los ecosistemas de manglares en la costa ecuatoriana [y] los sistemas lacustres”. En
los años siguientes, las autoridades ambientales formularon propuestas normativas y de
políticas que enfatizaban la necesidad de conservar los humedales. Estas iniciativas
tuvieron incidencia en los procesos de reforma al marco normativo ambiental
secundario, por los que se caracterizó al ecosistema humedal en la clasificación
normativa de ecosistemas nativos altamente lesionables, que fuera replicada por la
Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador, bajo la figura de
ecosistemas críticos; y, ratificado por la Constitución Política del 2008, bajo la
caracterización de ¨ecosistemas frágiles”.
Finalmente estos esfuerzos por proteger a los humedales se han visto materializados con la
aprobación de la nueva Constitución, en la cual se introdujo una disposición en la que se
establece la importancia de conservar los ecosistemas frágiles, entre los cuales se incluyen los
páramos, humedales, manglares y otros tipos de bosque. También se señala que el Estado
regulará la conservación, manejo y uso sustentable, recuperación y limitaciones de dominio
sobre estos ecosistemas. Por otro lado, cabe resaltar que los tratados y convenciones
internacionales ya no son supralegales, es decir, ya no son jerárquicamente superiores a la
Constitución, sino que están en segundo orden de jerarquía, por lo que no deben estar en
contradicción con ella.
Sin embargo, también es importante mencionar que los humedales que han sido declarados
como humedales de importancia internacional han tenido que cumplir con algunos de los
criterios establecidos en la Convención Ramsar68
para formar parte de la Lista de Humedales de
Importancia Internacional. Existen nueve criterios para que un sitio sea incluido en la Lista de
Humedales y estos están subdivididos en dos grupos69
:
- Grupo A de los Criterios: Son sitios que comprenden tipos de humedales
representativos, raros o únicos
- Grupo B de los Criterios: Son sitios de importancia internacional para conservar la
diversidad biológica, a la vez está subdividido en cuatro grupos de criterios: (i), criterios
67
recomendaciones”,pág. 29
68
Convención Ramsar, Artículo 2: La selección de los humedales que se incluyan en la Lista deberá basarse en su
importancia internacional en términos ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos” e indica que “en
primer lugar deberán incluirse los humedales que tengan importancia internacional para las aves acuáticas en cualquier
estación del año
69
Manual de la Convención Ramsar, pág. 64

18
basados en especies y comunidades ecológicas, (ii) criterios específicos basados en
aves acuáticas, (iii) criterios específicos basados en peces, y, (iv) criterios específicos
basados en otros taxones
Para la inclusión de un humedal en la Lista de Humedales el país interesado debe llenar la Ficha
Informativa de los Humedales de Ramsar. En esta ficha se incluye información sobre la
superficie, altitud, tipos de humedales, ubicación, jurisdicción, motivos que justifican aplicar los
criterios para determinar la importancia internacional, valores hidrológicos, flora y fauna, usos
del suelo, factores socioculturales, medidas de conservación y posibles riesgos70
.
3.1. Abras de Mantequilla
El Humedal de Abras de Mantequilla ha sido declarado como humedal de importancia
internacional conforme a los siguientes criterios: (i) contiene un ejemplo representativo, raro o
único de un tipo de humedal natural o casi natural hallado dentro de la región biogeográfica
apropiada, (ii) sustenta especies vulnerables, en peligro o en peligro crítico, o comunidades
ecológicas amenazadas, (iii) sustenta poblaciones de especies vegetales y/o animales
importantes para mantener la diversidad biológica de una región biogeográfica determinada, y,
(iv) sustenta una proporción significativa de las subespecies, especies o familias de peces
autóctonos, etapas del ciclo biológico, interacciones de especies y/o poblaciones que son
representativas de los beneficios y/o los valores de los humedales y contribuye de esa manera a
la diversidad biológica del mundo.
El Humedal de Abras de Mantequilla cuenta con un Plan Piloto para su manejo. El objetivo de
este plan es manejar sosteniblemente el humedal, incorporando la participación pública en la
conservación y el aprovechamiento de recursos naturales71
. Los objetivos específicos del Plan
Piloto son la integración del uso racional de los recursos del humedal por parte de las
comunidades y el potenciamiento de los beneficios económicos del humedal a través del uso
racional de sus recursos, por parte de las comunidades72
.
3.2. La Segua
Los criterios por los cuales se incluyó al Humedal de la Segua dentro de la Lista de Humedales
de Importancia Internacional son los siguientes: (i) sostienen una diversidad íctica que es
objeto de pesquería, (ii) el humedal de La Segua es parte de la cuenca baja del río Chone y ha
funcionado siempre como estabilizador natural de las inundaciones provocadas por la creciente
del río Chone, (iii) existen densas poblaciones de aves acuáticas que se refugian en este
humedal, incluyendo especies migratorias que utilizan el humedal como sitio de hospedaje, (iv)
La Segua constituye una zona de migración del pez chame durante su ciclo de vida.
El Humedal de la Segua posee un Plan de Manejo del año 1997, elaborado por el Programa de
Manejo de Recursos Costeros, en el cual se establecen las políticas clave para el manejo del
humedal. Se trata de ocho políticas que se indican que están relacionadas con el manejo de
cuatro áreas clave del humedal: i) conservación del humedal, ii) recursos pesqueros, iii)
desarrollo de la acuicultura en el humedal, y, iv) formación y educación ambiental de las
comunidades que utilizan el humedal73
.
Las políticas previstas en el Plan de Manejo se describen a continuación74
:
70
Ibíd., pág. 65
71
Plan Piloto para el Manejo de Abras de Mantequilla, pág. 2
72
Ibíd.
73
Plan de Manejo Ambiental de La Ciénaga de La Segua, pág. 40
74
Ibíd., págs. 40 - 48

19
1. Se asegurará que la ciénaga mantenga un área que esté permanentemente inundada
para permitir la supervivencia de la flora y la fauna, y mantener actividades pesqueras
y agrícolas sustentables en las dos épocas del año
2. Se introducirán técnicas agrícolas compatibles con el ecosistema de la ciénaga y se
promoverá el uso de pesticidas no tóxicos
3. Prohibir la cacería deportiva de aves en la ciénaga y difundir el valor internacional que
ésta tiene como sitio de descanso de aves migratorias
4. Mejorar las condiciones higiénicas y de salud de los habitantes de la Ciénaga
5. Establecer lineamientos y regulaciones para manejar las pesquerías que se realizan
dentro de la ciénaga, con énfasis en regular la explotación del Chame
6. Apoyar los programas de vigilancia y recuperación del bosque de manglar en el estuario
del Chone
7. Asegurar que las piscinas utilizadas en el cultivo de especies bioacuáticas no se
asienten en sitios de circulación natural del agua entre la ciénaga y el río Carrizal. Se
promoverá el cultivo de especies nativas como el chame y camarón de río y se evitará
la cría y engorde de especies bioacuáticas ajenas a la ciénaga
8. Iniciar un proceso de educación pública ambiental, que difunda el valor social, ecológico
y económico de la ciénaga y que permita la implantación de sistemas de manejo
integral de los recursos del humedal, sobre bases participativas
3.3. Isla Santay
La Isla Santay fue declarada como humedal de importancia internacional de acuerdo a los
siguientes criterios: (i) proporciona hábitat para varias especies de animales amenazados de
extinción en el ámbito mundial y/o bajo régimen de protección por la legislación nacional,
también es sitio de parada y alimentación de aves; (ii) alberga elementos determinados de
diversidad biológica raros o particularmente característicos de la región biogeográfica; (iii) es un
sitio crítico para especies itinerantes; y, (iv) es un sitio de confluencia de especies migratorias
de agua dulce y marinas y representa un sitio importante para especies acuáticas que migran
desde aguas estuarinas hacia los ríos y hacia el mar75
.
La Isla Santay cuenta con un Plan de Manejo elaborado en el 2002 por el Comité Ecológico del
Litoral. En este documento se plantean dos objetivos clave para el manejo del humedal76
:
- Conservar las características ecológicas de la Isla, de forma que sus valores y
funciones permanezcan al servicio de la conservación de la biodiversidad
- Fomentar prácticas sostenibles que contribuyan a la protección de las características
ecológicas de la Isla y al sustento de sus habitantes
Adicionalmente se establecen dentro del Plan de Acción unos propósitos y programas. Para
cumplir con el propósito de conservar y usar sustentablemente los recursos naturales, los
programas previstos son: control y vigilancia, investigación y monitoreo, mejoramiento de las
actividades productivas tradicionales, turismo de naturaleza y fortalecimiento de la organización
comunitaria. Para el segundo propósito, que se relaciona con la administración del área, se
propone un programa administrativo a través del cual se busca implementar la infraestructura
mínima necesaria que permita establecer un centro operativo.77
75
Ficha de Humedales Ramsar – Isla Santay, pág. 3
76
Jaramillo A., N. Porozo, R. Molina y A. Pacalla. 2002. Plan de Manejo del Humedal Isla Santay. Comité Ecológico del
Litoral con la colaboración del Ministerio del Ambiente / DED Servicio Técnico de Cooperación Alemana. Guayaquil.
Ecuador., pág.52
77
Ibíd., pág. 52 y 60

20
4. Alternativas legales de conservación de los Humedales
En este apartado se tratarán las alternativas de conservación para los Humedales de Abras de
Mantequilla y La Segua, no se analizarán alternativas de conservación para la Isla Santay
debido a que en la actualidad ésta forma parte del Patrimonio de Áreas Naturales del Estado, y
el Ministerio del Ambiente es el administrador directo de esta área.
Las alternativas de conservación en Abras de Mantequilla y en La Segua son las mismas, ya que
los dos humedales se encuentran constituidos por predios pertenecientes a propietarios
privados.
En consecuencia, las alternativas de conservación están basadas en convenios y contratos de la
legislación civil a través de los cuales se introducen limitaciones a los usos y aprovechamiento
de las propiedades.
A continuación se van a analizar las figuras legales que se pueden utilizar para la conservación
de los predios privados que se encuentran dentro del humedal, sin embargo, es importante
recalcar que todas estas figuras dependen de la voluntad de los propietarios y pueden ser
modificadas de acuerdo a los intereses particulares de cada uno de ellos, una ventaja que se
deriva de la utilización de estas herramientas legales es que brindan seguridad jurídica a los
propietarios de los predios, ya que en el contrato o acuerdo se establecen las limitaciones a las
que está sujeta la propiedad, así como los derechos y obligaciones de cada una de las partes.
El fundamento jurídico para la conservación por parte de particulares se encuentra establecido
en la Constitución, ya que no existe una ley que regule específicamente las herramientas
legales para la conservación por parte de particulares, y, por esta razón se utilizan figuras del
derecho privado establecidas en el Código Civil y adaptadas a los casos particulares para la
conservación de los predios.
En la Constitución se establecen derechos y deberes de los ciudadanos respecto al ambiente.
Por un lado, se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, por lo que se declara
de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas y la
biodiversidad78
.
También se señala que el Estado regulará la conservación, manejo, uso sustentable,
limitaciones de dominio de los ecosistemas frágiles y amenazados, entre los que se encuentran
los páramos, humedales, bosques nublados, bosques tropicales secos y húmedos, manglares y
ecosistemas marinos79
.
Por otro lado, los ciudadanos tienen el deber de respetar los derechos de la naturaleza,
preservar un ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo racional y sustentable y
conservar el patrimonio cultural y natural del país80
.
Además, estos deberes y derechos están relacionados con al derecho de propiedad reconocido
y garantizado en la Constitución a todas las personas. El derecho a la propiedad es reconocido
en todas sus formas, y debe cumplir con la función y responsabilidad social y ambiental81
.
De estas disposiciones constitucionales se puede concluir que el Estado está en la obligación de
conservar y preservar el ambiente, los ecosistemas y la biodiversidad, pero a la vez, los
ciudadanos tienen la responsabilidad de preservar el ambiente y utilizar los recursos naturales
de forma sustentable. En consecuencia, a través de las iniciativas privadas de conservación se
78
79
Ibíd., Art. 406
80
Ibíd., Art. 83 # 6 y 13
81
Ibíd., Art. 66 # 26

21
cumplen estos objetivos por parte de los ciudadanos, a la vez que se contribuye a la
conservación de los ecosistemas y biodiversidad a nivel nacional.
A continuación se describen las principales herramientas legales para la conservación privada
que se derivan del derecho civil82
.
4.1. Contrato o convenio de conservación
El contrato o convenio de conservación consiste en la firma de un acuerdo entre un propietario
y una organización civil u ONG por medio del cual, el propietario del predio se obliga a limitar
las actividades que realiza dentro de su propiedad con el fin de proteger la biodiversidad
existente en la misma. Por su parte ONG brinda asesoramiento al propietario y maneja, controla
y monitorea el predio.
En el contrato o convenio se debe establecer el tiempo de vigencia del mismo; el propietario no
transfiere el dominio de su predio sino que lo mantiene.
4.2. Servidumbre ecológica
La servidumbre es definida por el Código Civil como “el gravamen que se impone sobre un
predio en beneficio de otro predio de distinto dueño”83
.
El gravamen consiste en una limitación de los usos sobre el predio, con el fin de que se proteja
y utilicen de manera sustentable los recursos naturales que se encuentran en el mismo.
Esta figura solo se la puede utilizar cuando se trata de dos predios contiguos que sean de
propiedad de distintas personas. Por un lado está el predio sirviente que es el que soporta el
gravamen, por lo tanto se limitan las actividades que se pueden desarrollar dentro de él con el
fin de conservar la biodiversidad existente. Por otro lado está el predio dominante que es el
que se beneficia de las limitaciones establecidas en el predio sirviente.
A través de esta figura el propietario del predio sirviente decide de forma voluntaria constituir
una auto-limitación sobre las actividades que puede realizar en su predio a favor del propietario
del predio dominante, para lo cual se utiliza un contrato de servidumbre en el que se incluye
una cláusula de conservación estableciendo las actividades prohibidas y las permitidas, así
como las limitaciones.
La servidumbre se puede establecer por un tiempo determinado o a perpetuidad y se la puede
constituir sobre la totalidad del predio o sobre una parte del mismo.
Existen diferentes clases de servidumbres84
:
- Legales: Aquellas que han sido impuestas por la ley, es decir, son impuestas aún en
contra de la voluntad del dueño del predio sirviente
- Naturales: Son servidumbres impuestas por la naturaleza que existirían aún si la ley
no las reconociera. En este caso el dueño del predio sirviente no tiene derecho a
ninguna indemnización, sino que se encuentra obligado a soportar el gravamen
impuesto a favor de otro
82
La información sobre las herramientas legales para la conservación privada ha sido tomada del libro “La Conservación
Privada en el Ecuador. Herramientas Legales y Marco Jurídico Aplicable” de Esteban Falconí, Quito 2006
83
84
Tomado del Documento “Instrumentos legales de conservación. Manual de Servidumbres Ecológicas”, CEDA 1999,
págs. 15 y 16

22
- Voluntarias: Rige el principio de autonomía de la voluntad, según el cual cada uno
puede sujetar su predio a las servidumbres que quiera y adquirirlas sobre los predios
vecinos con la voluntad de sus dueños, con la única condición de no afectar el orden
público ni contravenir a las leyes
La servidumbre ecológica debe establecérsela a través de una escritura pública, la cual
posteriormente debe ser inscrita en el Registro de la Propiedad correspondiente. A continuación
se citan las características principales de las servidumbres ecológicas:
Características de la Servidumbre ecológica85
Es una figura de derecho privado que depende exclusivamente del acuerdo de las partes, por
lo tanto, no está sujeta a la concesión o permisión del Estado para su constitución
Al guardar los mismos elementos que las servidumbres tradicionales, las mismas clases
aplicables a las primeras pueden ser aplicadas a una servidumbre ecológica
La propiedad de la tierra se mantiene en manos de su dueño
Puede ser por tiempo limitado o a perpetuidad
Es una limitación de dominio que queda inscrita en el Registro de la Propiedad y se mantiene
el título aún en caso de compraventa, división o sucesión. Esto quiere decir que la servidumbre
ecológica persiste aún cuando el predio cambie de dueño por cualquiera de los casos
nombrados anteriormente
El propietario del predio sirviente tiene la obligación de cumplir con las restricciones
establecidas en la constitución de una servidumbre y estaría prohibido de estorbar el goce de
dicha servidumbre. Por su lado, el dueño del predio dominante tiene el derecho de exigir el
cumplimiento de las restricciones ya anotadas
En los casos en los cuales, a fin de cumplir con el objetivo de las servidumbres sea necesario
el acceso de terceras personas al predio sirviente, estas personas están en la obligación de
respetar los términos y las condiciones de las servidumbres ecológicas
Para que su aplicación sea más efectiva, la experiencia ha demostrado que es conveniente
integrar a la constitución de la servidumbre ecológica, la obligación para el dueño del predio de
monitorear y vigilar el cumplimiento de la servidumbre
Una servidumbre ecológica se extingue por las mismas razones que las servidumbres
tradicionales llegan a su fin.
La ventaja de establecer una servidumbre es que constituye un derecho real, es decir, un
derecho que se ejerce directamente sobre las cosas sin respecto de las personas, por lo tanto,
la servidumbre se mantiene por el tiempo determinado en el contrato sin importar que el
propietario cambie. Además, las servidumbres ecológicas pueden tener diferentes aplicaciones
como el ecoturismo, a través de la conservación de áreas importantes ecológicamente y los
paisajes; la constitución de una servidumbre mientras se obtienen los recursos necesarios para
comprar el predio de importancia para la conservación; ampliación de zonas de
amortiguamiento; fortalecimiento de parques nacionales; protección a perpetuidad de legados
ecológicos; protección de áreas verdes en urbanizaciones campestres, entre otras.
85
Ibíd., págs. 18 y 19

23
4.3. Fideicomiso de conservación
El fideicomiso es una figura que se deriva del derecho mercantil y se caracteriza por ser una
figura muy flexible, por lo tanto, es factible que se constituya un fideicomiso con fines de
conservación.
El fideicomiso es definido como un contrato por el cual “una o más personas llamadas
constituyentes o fideicomitentes transfieren, de manera temporal e irrevocable, la propiedad de
bienes muebles o inmuebles corporales o incorporales, que existen o se espera que existan, a
un patrimonio autónomo, dotado de personalidad jurídica para que la sociedad administradora
de fondos y fideicomisos, que es su fiduciaria y en tal calidad su representante legal, cumpla
con las finalidades específicas instituidas en el contrato de constitución, bien en favor del propio
constituyente o de un tercero llamado beneficiario”86
.
Cabe destacar que en este contrato intervienen tres partes:
El constituyente.- Es la persona que establece el fideicomiso y transfiere la propiedad de sus
bienes hacia un patrimonio autónomo.
En el caso del fideicomiso de conservación el constituyente transferiría predios de importancia
ecológica y biológica al patrimonio autónomo con el fin de que se conserven los recursos
existentes en ellos. También se podría transferir al patrimonio autónomo los recursos
económicos necesarios para que se logren los objetivos del fideicomiso.
El constituyente es la persona que establece las instrucciones que la fiduciaria debe observar al
momento de administrar el patrimonio autónomo para cumplir los fines del fideicomiso.
La fiduciaria.- Es una sociedad que administra fondos y fideicomisos, y ésta es la encargada
de administrar el fideicomiso y cumplir con los objetivos establecidos en el contrato. Es
importante resaltar que la fiduciaria sólo puede realizar las actividades que el constituyente
haya establecido en el contrato del fideicomiso.
También se puede dar el caso que se designe a una ONG para que maneje el predio o
monitoree el cumplimiento del objetivo del fideicomiso.
El beneficiario.- Es la persona que se favorece con el cumplimiento del fideicomiso. El
beneficiario puede ser el mismo constituyente o una tercera persona, pero debe estar
claramente especificado en el contrato constitutivo del fideicomiso.
También es importante determinar el tiempo por el cual se establece el fideicomiso, en caso de
no establecerse un período determinado, se puede constituir el fideicomiso por el tiempo que se
prevea que es necesario para que se cumplan los objetivos por los cuales fue creado.
4.4. Compraventa con cláusula de conservación
Esta figura se trata de un contrato de compraventa tradicional al que se le incluye una cláusula
de conservación, a través de la cual el comprador se obliga a proteger los recursos naturales
existentes en el predio. Es una figura muy adecuada cuando el propietario de un predio desea
que se conserven los atributos naturales del mismo, pero transfiriendo la propiedad a otra
persona.
86
Ley de Mercado de Valores, Art. 109

24
El contrato debe realizárselo a través de una escritura pública que posteriormente tendrá que
ser inscrita en el Registro de la Propiedad.
El contrato de compraventa tiene varias características87
:
- Consensual: La venta se reputa perfecta desde el memento en que las partes
convienen en cosa y precio. Una vez puestos de acuerdo comprador y vendedor, nace
el contrato y se forman las obligaciones para las partes, quedando obligado el vendedor
a entregar la cosa y el comprador a pagar el precio convenido
- Bilateral: Genera obligaciones reciprocas para ambas partes; impone al vendedor la
obligación de entregar la cosa y sanear la evicción y vicios existentes, y, al comprador
impone la obligación de pagar el precio (estas obligaciones se dice que son la esencia
del contrato)
- Oneroso: Si bien ambas partas se imponen un gravamen, ambas partes obtienen un
beneficio
- Traslaticio de dominio: Es un título traslaticio del dominio porque habilita al
comprador para que pueda hacerse dueño de la cosa por medio de la tradición.
Aplicación ecológica88
A través de un contrato de compraventa se puede traspasar el dominio de tierras a
asociaciones, fundaciones, empresas o individuos para que estos lo administren con un fin
ambientalista.
Para garantizar esta utilización se incluirá una cláusula gravando al predio con una servidumbre
ecológica o usufructo. Dicha limitación de dominio se registraría conjuntamente en el Registro
de la Propiedad.
La compra directa de tierras por parte de asociaciones, fundaciones, empresas o individuos
puede ser de gran utilidad para la protección de recursos naturales y el medio ambiente. Es
decir, estas adquisiciones tendrían un valor netamente ecológico.
Además, con este tipo de contrato, de origen privado y voluntario se podría configurar
corredores biológicos y centros de atracción ecoturística manteniendo como finalidad la
conservación.
4.5. Arrendamiento con cláusula de conservación
El contrato de arrendamiento es definido como aquel en el que “las dos partes se obligan
recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, o a ejecutar una obra o prestar un
servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado”89
El arrendamiento con cláusula de conservación se configura cuando el propietario de un predio
de alto valor ecológico lo arrienda a una persona natural o jurídica para que ésta se encargue
de su cuidado y manejo. En consecuencia, el propietario del predio mantiene el dominio sobre
el mismo y recuperará el predio cuando se cumpla el plazo estipulado en el contrato.
Las características del contrato de arrendamiento son las siguientes90
:
87
pág. 21
88
Ibíd., pág. 22
89

25
- Consensual: Se perfecciona por el acuerdo de las partes sobre la cosa y precio
- Oneroso: Tanto el arrendador como el arrendatario persiguen utilidades, gravándose
el primero con la renta o precio y permitiendo el uso y goce, y el segundo con el
disfrute de la cosa pagando la renta o precio
- De ejecución sucesiva: El contrato se realiza periódicamente, y por consiguiente, las
obligaciones se cumplen sucesivamente y operan durante todo el transcurso del
arrendamiento
- Principal: Tiene existencia propia, no requiere de otro negocio para adquirir forma
contractual
Bajo los términos legales descritos sería posible acordar contratos de arrendamiento de predios
urbanos con cláusulas que limiten actividades perjudiciales al medio ambiente o a los recursos
naturales (tales como tala de árboles, destrucción de vegetación y uso de químicos).
En este caso, el interesado en este tipo de contrato bien podría ser el arrendatario o el
arrendador. El arrendatario de predios urbanos, donde el arrendatario o el arrendador tienen
afán conservacionistas, dicho fin puede canalizarse a través de una cláusula de limitación de
dominio, goce y uso de actividades que sean perjudiciales al medio ambiente.
En caso de arrendamiento de predios rústicos, la ley establece ciertas obligaciones para el
arrendatario de estos predios. El fundamento jurídico de esto se encuentra en el artículo 1922
del Código Civil, que establece que es obligación del arrendatario de estos predios la
conservación de árboles y bosques existentes en ellos.
En este caso, bastaría agregarle al contrato de arrendamiento del predio rústico una cláusula en
donde el arrendador bien podría exigir que el arrendatario se comprometa al cuidado del predio
a través del cultivo del mismo con la utilización de ciertas técnicas de labranza que promuevan
la conservación del suelo y del medio ambiente.
Dentro del punto de vista conservacionista, se puede celebrar un contrato de arrendamiento
entre varias personas o una ONG interesada en conservar el recurso. Se pueden arrendar
predios en zonas verdes y boscosas con el objeto de conservar estas áreas y sus recursos
naturales durante un tiempo determinado.
Finalmente, como garantía jurídica del cumplimiento de un contrato de arrendamiento con fines
conservacionistas tenemos los artículos 1906 y 1907 del Código Civil que establecen que si se
emplease la cosa arrendada a otros objetos que los convenidos o que si se falta a la obligación
de conservación de la cosa arrendada, esto será objeto de indemnización por perjuicio y se
podrá dar fin al arrendamiento.
En conclusión, un contrato de arrendamiento con fines conservacionistas tiene el mismo asidero
jurídico que un arrendamiento común y las mismas garantías de cumplimiento.
90
pág. 22
91
Ibíd., pág. 23

26
4.6. Comodato con cláusula de conservación
El comodato o préstamo de uso es “un contrato en el que una de las partes entrega a la otra
gratuitamente una especie, mueble o raíz, para que haga uso de ella, con cargo de restituir la
misma especie después de terminado el uso”92
.
A través de esta figura el propietario que desea conservar su predio lo entrega de forma
gratuita a otra persona para que se encargue del manejo del mismo, teniendo en cuenta el fin
para el cual fue establecido el contrato.
En este contrato intervienen el comodante que es el dueño del predio y el comodatario que
es la persona que recibe el predio para hacerse cargo de conservarlo.
Con este contrato el comodante mantiene la propiedad del terreno. Es importante que se
establezca claramente el tiempo del comodato, que puede ser un número determinado de años
o el tiempo que se requiera para cumplir con un objetivo específico.
También es fundamental que en el contrato se establezca específicamente el uso y actividades
que el comodatario debe realizar con el fin de que se conserve el predio.
En caso de los usos o actividades establecidas en el contrato no sean cumplidas por parte del
comodatario, el comodante está en la facultad de pedir la restitución inmediata del bien además
de la indemnización correspondiente por daños y perjuicios.
Las características de este contrato se señalan a continuación93
:
- Real: Se perfecciona con la entrega de la cosa. La entrega hace referencia al hecho de
que el prestador o comodante en ningún momento se desprende o separa del dominio
o posesión que tiene sobre la cosa. Es decir, a través del contrato de comodato se
adquiere únicamente la tenencia de la cosa
- Unilateral: Perfeccionado el contrato surgen obligaciones para el comodatario; estas
obligaciones son primordialmente de conservación, uso y restitución de la cosa. El
comodante por su parte permite el goce de la cosa, pero en principio, no contrae
ninguna obligación
- Gratuito: El uso y el goce que se proporciona son sin contraprestación. Hay una
intención liberal por parte del comodante
- Principal: No necesita de otro acto jurídico para existe; mantiene existencia propia de
acuerdo con lo establecido en el Código Civil
El contrato de comodato constituye otra de las figuras aplicables en conservación. A través de
este se pueden establecer cláusulas expresas para la conservación de suelos, aguas y
protección de recursos naturales existentes en el predio objeto del contrato. Además,
legalmente podrían celebrase contratos de comodato por un lapso de 20, 30, 40 años o más.
En caso de que el comodante contravenga las estipulaciones conservacionistas, el dueño del
predio tiene el derecho de rescindir el contrato, pedir indemnización y la restitución inmediata
del bien.
Al igual que en el contrato de arrendamiento, dicho contrato se puede celebrar entre personas
naturales, personas jurídicas u ONG’s interesadas en la protección ambiental.
92
Código Civil, Art. 2077
93
págs. 23 y 24
94
Ibíd., pág. 24

27
En términos de conservación sería factible la celebración de los siguientes contratos de
comodato:
 Entre dos personas naturales
 Entre una persona natural y una institución privada interesada en conservación
 Entre una persona natural y una ONG
 Entre una persona jurídica y una ONG o institución privada
 Entre dos personas jurídicas
La garantía jurídica radica en el hecho de que en este tipo de contratos el comodante o dueño
del predio conserva sobre la cosa todos los derechos que antes tenía, además, la ley establece
que si el comodante contraviene a las cláusulas estipuladas el dueño del predio podría exigir
una indemnización y restitución inmediata del bien. Esto significa, que si en un contrato no se
cumplen las cláusulas de conservación, el dueño tiene el derecho de rescindir el contrato sin
afectar su dominio.
4.7. Asignaciones testamentarias con cláusula de conservación
Las asignaciones testamentarias son aquellas que instituye la ley o el testamento para suceder
en los bienes de una persona difunta. Las asignaciones testamentarias son de dos tipos: (i) a
título universal: se sucede al difunto en todos sus bienes, derechos y obligaciones; (ii) a título
singular: se sucede en una o más especies o cuerpos ciertos, por ejemplo, un caballo, una casa,
tres vacas, etc95
.
A través de una asignación testamentaria condicional, se podría incluir una cláusula por la cual
se transmita la propiedad de un predio a los herederos con el fin específico de que se lo tenga
para la conservación y utilización sustentable de sus recursos.
Por lo tanto, si una persona desea que su propiedad sea conservada, por medio de su
testamento podría incluir una cláusula en la que se establezca una condición suspensiva en el
sentido de que quien lo herede debe proteger y usar sustentablemente los recursos existentes
en el mismo.
Los testamentos son documentos solemnes, en consecuencia, la cláusula de conservación del
predio debe incluirse a través de una escritura pública.
Las asignaciones testamentarias podrían ser usadas como un instrumento de conservación y
protección del medio ambiente ya que sus disposiciones obligan a los herederos al momento de
aceptar la herencia. Por lo tanto, el causante podría dejar a través de su testamente una
asignación testamentaria condicional suspensiva en la que se establezca la condición de que el
heredero por ejemplo, tenga la obligación de conservar, celebrar o mantener una servidumbre
ecológica existente en el predio ha ser heredado. La garantía jurídica que presenta esta figura
radica en que la posesión, uso y goce del bien heredado dependerá del cumplimiento de la
condición.
El testador también podría disponer que al momento de su fallecimiento su patrimonio pase a
manos de una fundación, asociación o persona natural con el propósito de que se destine a
proyectos de conservación. En el caso de inmuebles, legalmente se podría asignar los sujetos a
95
Ibíd., pág. 26
96
Ibíd., pág. 27

28
una servidumbre ecológica o a cualquier otra limitación voluntaria de dominio bajo la condición
de que sea respetada.
4.8. Usufructo con cláusula de conservación
El usufructo es un “derecho real que consiste en la facultad de gozar de una cosa, con cargo de
conservar su forma y sustancia, y restituirla a su dueño, si la cosa no es fungible; o con cargo
de devolver igual cantidad y calidad del mismo género, o de pagar su valor, si la cosa es
fungible”97
.
En consecuencia, a través de este contrato el propietario de un predio permite que otra persona
use su predio con el propósito de conservar la biodiversidad existente en el mismo.
El contrato de usufructo se debe establecer por un tiempo determinado. El hecho de que el
usufructo constituya un derecho real implica que éste se ejerce directamente sobre el inmueble,
independientemente de quien sea su dueño.
Debido a que el usufructo constituye un gravamen que afecta al predio, la escritura por la que
se celebra el contrato debe inscribirse en el Registro de la Propiedad.
El derecho de usufructo posee las siguientes características98
:
- Es un derecho de goce: Comprende el uso y goce de la cosa y aprovechamiento de
sus frutos
- Es un derecho real: Se ejerce sobre una cosa sin respecto a determinada persona
- Es un derecho de goce completo: Permite gozar de todos los frutos civiles y
naturales de la cosa
- Es una limitación de dominio: Impide al titular de ese derecho el ejercicio del uso y
goce y restringe las facultades del propietario de la cosa que se encuentra gravada con
el usufructo
- Es un derecho temporal: El usufructo tiene una duración limitada
- Es un derecho sobre cosa ajena: No puede ser ejercido sobre una cosa propia, sino
que necesariamente debe ser sobre una cosa ajena
El usufructo se extingue en tres casos: (i) por la muerte del usufructuario, aunque ocurra antes
del día o condición establecida para su extinción; (ii) por la resolución del derecho del
constituyente; y, (iii) por consolidación del usufructo con la propiedad99
.
Sobre la base de este derecho real puede ser elaborado un instrumento legal a través del cual
una o varias personas interesadas en la protección de los recursos naturales puedan adquirir
del propietario el derecho de usufructo de un inmueble o parte de él con el propósito de
proteger los recursos que en él se encuentran.
En términos de conservación el usufructo puede adquirirse a favor de todos los interesados, si
estos son varios. También los interesados pueden constituir una asociación (sociedad o
cooperativa) y adquirir el usufructo a nombre de una persona jurídica.
97
Código Civil, Art. 778
98
pág. 27
99
Ibíd., pág. 28
100
Ibíd., pág. 28

29
También puede un propietario de un terreno con valor ecológico vender la nuda propiedad a
una asociación conservacionista, reservándose el usufructo con restricciones tendientes a
proteger los recursos naturales existentes en el inmueble, de esta manera, el propietario recibe
una paga y continúa usando el inmueble de por vida, sujeto únicamente a las restricciones
convenidas.
Una vez revisadas todas estas herramientas legales para la conservación se puede concluir que
ellas permiten una gran flexibilidad en cuanto a las restricciones que los propietarios desean
auto-imponerse, además, se puede observar que a través de algunas de estas figuras legales el
propietario mantiene la propiedad de su predio, mientras que en otros casos la propiedad es
transferida o transmitida a una tercera persona para su conservación.
Además, cabe resaltar la importancia que se deriva de la conservación a partir de iniciativas
privadas para los esfuerzos de conservación de la biodiversidad por parte del Estado. A su vez,
el Estado ha reconocido la importancia que los procesos de conservación a partir de la iniciativa
privada tiene para cumplir con los objetivos de conservación del Estado, en consecuencia, se ha
establecido en la Constitución que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas esté conformado por
cuatro subsistemas, uno de los cuales es el Subsistema de Áreas Protegidas Privadas.
Como se había revisado anteriormente, el Subsistema de Áreas Protegidas Privadas estará
conformado por las áreas protegidas a partir de la iniciativa de propietarios particulares que
deseen que sus propiedades formen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. La
inclusión de las áreas protegidas por parte de los particulares dentro del Subsistema
correspondiente puede representar una gran ventaja ya que a través de la Constitución también
se ha prohibido el desarrollo de actividades extractivas de recursos no renovables y extracción
forestal en áreas protegidas pertenecientes al SNAP; sin embargo, se podrán explotar estos
recursos de forma excepcional por petición fundamentada del Presidente de la República y
previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea Nacional101
.
Respecto a la integración de áreas protegidas por parte de propietarios particulares al
subsistema correspondiente es sumamente importante tener claro dos conceptos
fundamentales. Por un lado, el Ministerio del Ambiente, que es la Autoridad Ambiental Nacional,
tiene la función de ser el ente regulador que establece las normas y políticas para el SNAP;
propone y establece herramientas de control, seguimiento y operación; desarrolla la gestión
para asegurar las capacidades de todos los actores involucrados, y, mantiene y fortalece sus
capacidades para garantizar la conservación de la biodiversidad102
, además de ser la entidad
reguladora de los subsistemas, el Ministerio del Ambiente es la autoridad que incorpora las
áreas a los diferentes subsistemas, previo la aprobación de un estudio de alternativas de
manejo103
. Por otro lado, se debe resaltar la voluntariedad de la inclusión de las áreas al
Subsistema de Áreas Protegidas Privadas, es decir, los propietarios particulares deciden si
desean que su área se incorpore al Subsistema correspondiente. También es importante señalar
que las áreas protegidas por propietarios particulares serán declaradas como tales siempre por
sus propietarios, además, en el caso de pasar a formar parte del Subsistema, los mismos
propietarios son los encargados del manejo y administración de su área protegida104
.
Las áreas protegidas por propietarios particulares deberían contar con un plan de manejo a
través del cual se establezca una zonificación para la conservación del área y para el uso
sustentable de los recursos del área, además, también se podrían incluir alternativas
productivas que sean sustentables y medidas para el monitoreo de cumplimiento del plan.
101
102
Políticas y Plan Estratégico del SNAP, pág. 80
103
Ibíd., pág. 82
104
Ibíd.

30
5. Tributos e incentivos para la conservación de tierras
privadas
Las personas que deciden conservar los predios de su propiedad, por lo general, están
motivados para conservar la naturaleza y la biodiversidad de sus propiedades, proteger los
recursos hídricos, por razones de belleza paisajística, entre otras. En consecuencia, sería
importante que las personas que restringen las actividades que realizan en sus propiedades con
fines de conservación se les otorgue algún incentivo económico o no económico por parte del
Estado, de esta forma se estaría apoyando el auto-financiamiento de las iniciativas de
conservación o se compensaría por las restricciones que se han autoimpuesto los propietarios.
5.1. Tipos de tributos
En la legislación nacional se encuentran establecidos diferentes tipos de tributos dentro del
Código Tributario. A continuación se señala cuáles son estos tributos.
 Impuestos
Los tributos son definidos como “aquellos que consisten en la prestación en dinero o
especie, que el Estado en base a su poder de imperio exige al contribuyente por una
obligación tributaria cuyo hecho imponible no está constituido por la prestación de un
servicio, actividad u obra de la administración, sino por negocios, actos o hechos de
naturaleza jurídica o económica realizados por el contribuyente. Se pagan de forma
obligatoria, independientemente de la actividad que realice el Estado”105
.
Algunos ejemplos de impuestos son el impuesto al valor agregado (IVA) o el impuesto a los
consumos especiales (ICE). El IVA grava el valor de la transferencia de dominio o la
importación de bienes muebles de naturaleza corporal en todas sus etapas de
comercialización, también grava a los derechos de autor, de propiedad industrial y al valor
de los servicios prestados106
. El ICE se paga sobre los bienes y servicios de procedencia
nacional o importados107
. Lo que causa el pago del impuesto en el caso del consumo de
bienes de producción nacional es la transferencia del producto efectuada por el fabricante y
la prestación del servicio dentro del período respectivo; en el caso del consumo de
mercancías importadas la obligación de pago se genera por la desaduanización del
producto108
.
 Tasas
El pago de tasas se genera por la prestación de un servicio público, “el mismo que es
divisible y cuantificable respecto al contribuyente. En las tasas existe una relación entre la
prestación del servicio público y el pago de una tarifa, cantidad de dinero que se entrega
como contraprestación por el servicio recibido”109
.
Algunas características adicionales de las tasas son las siguientes: (i) el pago de las tasas
puede ser exigida por el Estado en forma coactiva, (ii) el ente público debe dar una
contraprestación, (iii) la cantidad de dinero que se paga en la tasa no puede ser mayor a la
que estrictamente corresponde como valor del servicio recibido, y, (iv) el valor recaudado
no puede tener un destino diferente que la generación del servicio110
.
105
Estudio Legal de Incentivos Tributarios para la Conservación, CEDA 2007, pág. 10
106
Codificación de la Ley de Régimen Tributario Interno, Art. 52
107
Ibíd., Art. 75
108
Ibíd., Art. 78
109
Estudio Legal de Incentivos Tributarios para la Conservación, CEDA 2007, pág. 11
110
Ibíd., pág 11

31
Algunos ejemplos de tasas que cobran los municipios son: tasas por el agua potable,
recolección de basura y aseo público, alcantarillado y canalización, aprobación de planos,
entre otras. En todos estos casos el municipio da un servicio y los habitantes pagan una
tasa que corresponde a la prestación de este servicio.
 Contribuciones Especiales de Mejoras
Son aquellos tributos en los que se debe pagar por el hecho de un beneficio que obtienen
los particulares como consecuencia de la realización de una obra pública que incrementa el
valor de los inmuebles que están a su alrededor111
.
Las municipalidades pueden establecer contribuciones especiales de mejoras en los
siguientes casos112
:
a) Apertura, pavimentación, ensanche y construcción de vías de toda clase;
b) Repavimentación urbana;
c) Aceras y cercas;
d) Obras de alcantarillado;
e) Construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable;
f) Desecación de pantanos y relleno de quebradas;
g) Plazas, parques y jardines; y,
h) Otras obras que las municipalidades determinen mediante ordenanza, previo el
dictamen legal pertinente.
 Exenciones
A pesar de que las exenciones no constituyen una forma de tributos, es importante analizar
esta figura ya que en la legislación se prevén algunas exenciones que buscan incentivar la
conservación de la naturaleza y áreas de importancia ecológica.
La exención o exoneración es definida como “la exclusión o dispensa legal de la obligación
tributaria, establecida por razones de orden público, económico o social”113
. Es importante
tener en cuenta que las exenciones o exoneraciones solo pueden ser establecidas a través
de una ley y se deberá especificar los requisitos para su reconocimiento a los beneficiarios,
el tributo que comprenda, la temporalidad (permanente o temporal) y también deberá estar
definido si la exención es total o parcial en relación al tributo correspondiente114
.
En la actualidad se ha previsto en la legislación algunas exenciones o exoneraciones a los
tributos que se pagan sobre las tierras rurales cuando éstas son utilizadas para fines de
conservación. Estas exenciones se analizarán a continuación.
5.2. Los incentivos
Los incentivos son estímulos a través de los cuales se busca que las personas adopten ciertas
conductas, de manera voluntaria, en base al costo-beneficio que deriva del incentivo. Por lo
tanto, los incentivos son importantes para estimular la adopción de ciertas conductas por parte
de las personas, por lo que en este caso concreto se buscaría que más propietarios privados
decidan conservar sus tierras debido a la importancia biológica y ecológica de las mismas.
Los incentivos son herramientas muy importantes para la conservación de tierras privadas;
cuando se planifica la implementación de un incentivo para la conservación es importante tener
111
Ibíd.
112
Ley Orgánica de Régimen Municipal, Art. 401
113
Codificación Código Tributario., Art. 31
114
Ibíd., Art. 32

32
en cuenta las ventajas que el incentivo otorgará por la conservación de las tierras frente a la
posibilidad de realización de actividades económicas tradicionales como la agricultura o
ganadería.
Después de haber analizado las figuras tributarias existentes en el país, se presenta a
continuación un cuadro en el que se ejemplifica las diferentes herramientas tributarias que
podrían utilizarse como incentivos ambientales115
:
Tipos de Incentivos
Objetivo
Por el Instrumento
Adoptado
Por la Imposición
de la Carga
Por la Supresión
de la Carga
Fomentar una actividad, producción,
consumo, importación que favorezca
al ambiente
Tributos
Créditos
Subsidios
Venta de derechos o
permisos
Impuesto Exención
Deducción
Desalentar una actividad, producción,
consumo, importación que atente
contra el ambiente
Tributos
Venta de derechos o
permisos
Impuesto
Multa
Sanciones
Exención
Valorar un servicio ambiental Venta de derechos o
permisos
Tasa
Contribución
Compensar por los impactos
ambientales negativos
Indemnización
Los incentivos también pueden clasificarse desde el punto de vista legal; en este caso
dependerá de la norma que se expida para ello116
:
Ámbito Legal Figura
Figuras Tributarias
Impuestos
Tasas
Contribuciones
Figuras Económicas
Créditos
Venta de derechos o permisos
Subsidios
Figuras Penales
Multas
Sanciones
Figuras Civiles Indemnización
La adopción de los incentivos a través de cualquiera de estas figuras dependerá de los objetivos
que se busquen conseguir, así como de un análisis socioeconómico con enfoque en el grupo
que se busca incentivar. En el caso de las figuras tributarias y las figuras penales los incentivos
solo podrán ser implementados a través de una ley, en la que se establezca claramente el
objeto del impuesto, la base imponible, los sujetos pasivos del impuesto y las exenciones. Cabe
aclarar que las tasas y contribuciones especiales por mejoras pueden ser implementadas por los
gobiernos autónomos descentralizados a través de una ordenanza.
115
Tomado del Documento “Manual de Tributación Ambiental” de Carla Cárdenas, Quito 2001, pág. 9
116
Ibíd.

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