1. III CONGRESO LATINOAMERICANO Y CARIBEÑO DE COMUNICACIÓN
Loja 15 – 18 Noviembre
Ecuador
POLÍTICAS PÚBLICAS Y SOCIEDAD CIVIL
Valeria Betancourt
Asociación para el Progreso de las Comunicaciones, APC
Breve panorama sobre la evolución y situación de las políticas públicas de
tecnologías de información y comunicación (TIC) en la región
El desarrollo de las políticas de TIC en América Latina y el Caribe es relativamente
reciente y ha estado permeado por contextos complejos y cambiantes.
Mientras se instauraban en la región los procesos de privatización y liberalización de
las telecomunicaciones, irrumpían en escena, a más de internet, la telefonía móvil, la
telefonía IP, las tecnologías inalámbricas, entre otras. Dichos procesos han rebasado
el terreno de los medios tradicionales (como la radio y la TV), para situarse en el
campo de las nuevas TIC y dado como resultado la consolidación de una gran y
poderosa industria de la comunicación e información que concentra en pocas manos la
propiedad de la infraestructura de información y comunicación y el control de los
contenidos transmitidos a través de ella.
Los gobiernos, en su mayoría, intentaron responder a esas transformaciones y
avances en la incursión, adopción, apropiación y reconfiguración del mercado y la
industria de las tecnologías de información y comunicación (TIC), con formulación de
políticas públicas, adecuación de marcos regulatorios y establecimiento de
estrategias, sin mucho éxito y sin garantizar un marco de derechos para el ejercicio de
aquel que sienta las bases de la vida social: el derecho a la comunicación.
A partir de los 90, los gobiernos de América Latina y el Caribe comenzaron a perfilar
acciones relativas a las TIC, sin que éstas necesariamente respondan a políticas
públicas integrales en las esferas nacionales. En determinado momento, los países de
la región formularon sus agendas, estrategias, planes, programas y proyectos de TIC
con el sobrentendido de que las TIC podrían contribuir al crecimiento económico, a
reducir la pobreza, a mejorar el bienestar de las personas, mejorar la gestión del
sector público y profundizar la democracia.
Las políticas de privatización, liberalización y la predominancia de iniciativas
centradas en el mercado y no en las personas en el sector de las comunicaciones han
fallado en llevar el beneficio de las TIC a toda la sociedad. Además, el despliegue y
gran penetración de telefonía móvil ha significado la disminución de la inversión en
infraestructura de red fija. Esto ha resultado en un progreso irregular en la
competitividad de las industrias de telecomunicaciones de los países y ha impactado
negativamente en la conectividad entre y dentro de las regiones y países, y en el
desarrollo de los servicios de TIC y su acceso. Es innegable que el problema del

2. acceso en los países en desarrollo es que la mayoría de la gente está excluída y que,
en los lugares en los que es factible el acceso, los costos son demasiado altos.
Un caso ilustrativo: Según datos ofrecidos por InternetWorldStats1, el número de
usuarios de internet en el mundo asciende en la actualidad a alrededor de 1240
millones. Esta cifra responde a un crecimiento de más de 200% entre 2000 y 2007.
En la actualidad, entonces, alrededor de 18% de la población mundial accede a ese
medio. En América Latina, aproximadamente 110 millones de personas tienen acceso
a la red de redes. Según esos cálculos, apenas uno de cada cinco habitantes en
América Latina y el Caribe es usuario de internet. La brecha de acceso sigue siendo
enorme en la región, así como también al interior de los países.
Uno de los problemas del acceso es que este ocurre en distintas dimensiones y se
expresa diferente no solo entre países y regiones sino dentro de los países. Si bien se
puede decir que los países de América Latina y el Caribe enfrentan el problema común
de acceso insuficiente y costoso, las características del problema difieren
ampliamente. Y ha sido complejo abordar y solucionar integralmente el problema
cuando se lo ha dejado librado primordialmente al sector y la inversión privada, bajo
criterios relacionados con la capacidad de pago y consumo de las personas y con
altísimas expectativas de rédito por parte de las empresas de telecomunicaciones.
En general, los países se han encontrado frente al dilema del tipo de enfoque a
priorizar en el desarrollo de las políticas públicas de TIC. Por un lado, han optado por
hacer crecer e impulsar su propio sector de TIC en la perspectiva de generar beneficios
económicos que puedan luego ser derivados, en el mediado y largo plazo, hacia el
desarrollo. Por otro lado, han optado también por establecer medidas que, apoyadas
en las TIC, intervengan directamente en las áreas estratégicas de desarrollo en la
perspectiva de avanzar en objetivos de desarrollo social y económico a más corto
plazo. La experiencia ha señalado que en la mayoría de los casos se ha optado por
combinaciones de esos dos enfoques, con distintos grados de énfasis de acuerdo a las
realidad particulares de cada país.
Las políticas, iniciativas y estrategias nacionales han alcanzado niveles de desarrollo
diversos y distintos. La construcción de la sociedad de la información en la región,
por tanto, ha sido dispareja y los modelos comerciales que ha adoptado no han
logrado la adopción masiva de las TIC como habilitadoras de desarrollo, en
detrimento del papel fundamental del sector público y su intervención a través
políticas públicas sólidas para procurar el acceso equitativo a las TIC y su uso en pro
de la justicia social.
Los paradigmas de planificación y gestión pública de TIC
Los procesos de la formulación e implementación de la política pública de TIC en los
países de la región se han efectuado generalmente de manera vertical y centralizada, a
través de estructuras jerárquicas que, en muchos de los casos mantienen vínculos con
grupos de poder económico del sector de las telecomunicaciones, y cuyos terrenos
1 Datos recogidos por http://www.internetworldstats.com con base en información de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones (UIT) y de Nielsen/NetRatings

3. son espacios de poder político.
A inicios de la década presente, empezaron a discutirse otros tipos de paradigmas
sobre el quehacer de la política pública de TIC en los escenarios de debate
internacional. Así, la influencia de procesos políticos globales de TIC, como el de la
Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI)2, y las recomendaciones
de instancias de diálogo político como las de la Fuerza de Tarea en TIC de las
Naciones Unidas3, o la Fuerza de Tarea en Oportunidades Digitales4, marca un punto
de quiebre. Del mismo modo, la recuperación por parte de ciertos grupos y
movimientos de la de sociedad civil, en incluso de algunos gobiernos, de los
postulados del Nuevo Orden Mundial en Información y Comunicación (NOMIC),
contribuyó a replantear los parámetros bajo los que operaba la planificación y la
gestión pública de TIC.
La experiencia de participación ciudadana activa en los escenarios políticos alrededor
de otros temas clave de desarrollo (niñez, género, medio ambiente, entre otros), que
en América Latina tiene una rica y larga trayectoria, influyó también para el
replanteamiento del rol de la sociedad civil como actor esencial de los procesos de la
política pública. En ese sentido, se fue haciendo cada vez más visible la necesidad de
establecer principios de participación y mecanismos de multisectorialidad en la
definición de las políticas públicas. Sin duda, las lecciones aprendidas en la acción
política de los distintos movimientos sociales fue un disparador para la construcción
de otras formas de participación en la esfera pública, pero también la constatación de
que la implementación de las políticas de TIC de primera generación no arrojaron
resultados contundentemente positivos. En ese sentido, se fue levantando la noción de
que hay un valioso potencial en la experiencia, visiones, conocimientos, prácticas y
energía de la sociedad civil para impulsar acciones tendientes a mejorar el acceso y
uso de las TIC con propósitos de desarrollo.
La sociedad civil organizada comenzó también a ocupar espacios de participación, a
demandar el cumplimiento de agendas sociales y de desarrollo, y a construir y
fortalecer su ciudadanía, a través del uso, aprovechamiento y apropiación de las TIC.
Esa primera ola de políticas de TIC, generalmente gestadas e implementadas en el
seno de institucionalidades débiles y contextos políticos complejos e irregulares, a
través de esfuerzos dispersos y aislados, poco financiados, con ausencia de
compromosos políticos de alto nivel, y con equipos humanos con carencias técnicas,
dió paso a esfuerzos de revisión en varios países de sus planes, projectos y políticas
en los últimos cinco años. Si bien no todos optaron por llevar a la práctica formas
alternativas de desarrollo de las políticas de TIC, basadas en criterios de democracia,
multisectorialidad y transparencia5, se observaron intentos de reformular las políticas
y orientar actividades con base en diagnósticos de situación y definición de
prioridades nacionales. En esa línea, se establecieron mecanismos de coordinación,
como parte de la estructura pública, instancias de diálogo entre los distintos sectores
2
http://www.itu.int/wsis/index.html
3
http://www.unicttaskforce.org/
4
http://www.dotforce.org
5 Principios adoptados e impulsados por la Cumbre Mundial para la Sociedad de la Información (CMSI).

4. del Estado, a fin de plantear lineamientos para el desarrollo de estrategias nacionales
de TIC.
Se vieron casos en la región que basaron la formulación de políticas nacionales de TIC
en los resultados de modelos y cursos de acción adoptados por gobiernos seccionales
y locales, con un alto nivel de participación de los distintos sectores y actores del país.
No obstante, varios de estos esfuerzos alternativos no prosperaron por diversas
razones, entre ellas la falta de apropiación por parte de los distintos actores, la débil
voluntad política real de los gobiernos de turno, los cambios en los enfoques y
lineamientos de los equipos de gobierno sobre el tratamiento de las
telecomunicaciones, las TIC y la sociedad de la información, en cuanto asuntos
públicos. Otros países están aún en el proceso de maduración de formas participativas
alrededor de las políticas de TIC.
Los gobiernos han dado pasos gigantescos hacia adelante en su concepción
discursiva. Se han apropiado del lenguaje de las organizaciones de la sociedad civil.
Los enfoques de inclusión, participación, multisectorialidad, derechos y desarrollo se
han hecho presente en las alocuciones y declaraciones gubernamentales, tanto en las
esferas nacionales como en las regionales e internacionales. Pero ello no se ha
reflejado aún cabalmente en la práctica, a nivel de la formulación, implementación y
resultados de las políticas públicas de TIC.
La real intención de los gobiernos de avanzar hacia la inclusión digital dependerá de
una serie de factores, pero principalmente de su real intención de poblar con sentido
práctico la participación ciudadana en el quehacer de la política pública.
Algunos retos para la sociedad civil
Las organizaciones de la sociedad civil y los activistas de la comunicación han sido
clave para difundir los potenciales del uso de las TIC para incrementar los niveles de
vida de las sociedades, combatir la pobreza y ampliar las posibilidades de ejercicio
ciudadano pleno en la esfera pública.
Las TIC son la base técnica de la globalización y las áreas en las que ellas se aplican
(telecomunicaciones, radiodifusión y tecnología de redes) son fundamento de poder.
Por tanto, el involucramiento en los procesos de la política pública de TIC se presenta
como un asunto crítico, ya que el modo en el que se vayan perfilando y determinando
las sociedades de la información, tendrá enormes impactos en la posibilidad de
aprovechar esas herramientas para la consecusión del bien común, en lugar de servir
principalmente a propósitos de mercado financiero internacional y de las compañías
multinacionales.
A las organizaciones de sociedad civil (OSCs) correspondería, en consecuencia, definir
las formas de participación que asumen y cuestionar las formas de poder que
producen y reproducen cuando se posicionan como actores del proceso de la política
pública. En esa línea, uno de los retos importantes es generar sus propias prácticas
participativas y propiciar su vinculación con las bases sociales más amplias. El desafío
pasa también por superar aquellas nociones que llevan a concebir a las OSCs como

5. actores pasivos de la esfera pública. Más allá de visibilizarse y ser consultados, se trata
de constituirse y asumirse como actores activos, propositivos, con capacidad y
voluntad de construir procesos y consensos colectivos.
Adquiere relevancia la construcción de alianzas con los pares en pos de promover
agendas y proyectos políticos colectivos que lleven a cohesionar intervenciones en
procesos nacionales y regionales. Es un desafío grande para las organizaciones
otorgales un carácter duradero y efectivo a sus alianzas.
Se han hecho avances muy significativos en esa línea. La defensa y promoción del
derecho a la comunicación ha sido un marco fundamental para la convergencia de
distintos actores, redes, organizaciones e iniciativas. En ese sentido, es menester
fortalecer esas y otras plataformas colectivas de diálogo y acción política, como
mecanismos para el establecimiento y ampliación de canales de comunicación y
trabajo con los gobiernos. El trabajo sistemático en alianza es también un elemento
crítico para procurar recursos financieros para apoyar, por un lado, el fortalecimiento
de las capacidades de las organizaciones y grupos de la sociedad civil para la
incidencia en las políticas públicas y, por otro lado, el sostenimiento en el tiempo de
acciones de incidencia efectiva.
La sociedad civil debiera robustecer su capacidad de investigación sobre temas
prioritarios y emergentes en los distintos países y la región, cuyos resultados orienten
sólidamente el desarrollo de políticas e iniciativas de TIC. Debiera también generar
capacidades para el monitoreo y seguimiento de las acciones de gobierno y el impacto
de la implementación de las políticas en los distintos actores y sectores del Estado. Y
correspondería a la sociedad civil proponer enfoques alternativos para el acceso a las
TIC, que contrarresten los modelos mercantiles prevalencientes con los que se
pretende avanzar hacia sociedades de la información y el conocimiento.
En definitiva, la sociedad civil tiene el desafío de coadyuvar a traducir el diálogo
multisectorial en acción multisectorial y de trabajar en pos de la profundización de la
democracia, participando activamente en las decisiones políticas sobre TIC que afectan
a su propio desarrollo.
Algunos desafíos críticos de los gobiernos
El acceso a la información, a los contenidos y a las herramientas es posible. La
expansión inusual de la telefonía celular en nuestros países y sus posibilidades de
interacción con contenidos y aplicaciones basadas en internet, así como la
convergencia galopante entre la infraestructura de redes inalámbricas y de internet,
son oportunidades para que los gobiernos asuman roles más decisivos, no solo para
liderar los procesos de formulación de las políticas sino para asumir compromisos
regulatorios, técnicos y financieros para su implementación, con base en formas
democráticas de planificación y gestión pública.
Sigue latente el desafío de asegurar el acceso equitativo y asequible a la
infraestructura y herramientas de TIC y de generar capacidades nacionales para su uso
y aprovechamiento efectivo, en un marco de diversidad cultural. En gran medida, el
acceso a la infraestructura de información y comunicación tiene que ver con la

6. interacción entre las políticas de TIC y las soluciones tecnológicas que en definitiva
determinan la forma de uso y acceso a esa infraestructura. El acceso se constituye,
por tanto, en el puntal para promover nuevos espacios y formas de inclusión social e
impulsar procesos de desarrollo. Los gobiernos tienen un papel crítico que asumir en
ese campo, más aún cuando la infraestructura de comunicaciones es un bien público
de cuyos beneficios nadie debería estar excluído/a.
Se ha vuelto cada vez más evidente que el capital privado por sí solo no financiará y
producirá el nivel de acceso que se requiere en los países. Sin embargo, no se han
establecido acciones claras desde el sector público para enfrentar esa situación. Los
gobiernos deben invertir y ofrecer incentivos financieros para resolver el problema.
La inexistencia de competencia real en el sector de telecomunicaciones, el limitado
abanico de opciones (más la falta de información sobre las opciones disponibles,
dónde las hay), y el desconocimiento sobre su impacto en los usuarios finales, es un
limitante para el despliegue y consolidación de las economías e industrias locales y
nacionales de TIC. Por tanto, a más de fortalecer políticas y regulaciones, es necesario
adoptar enfoques alternativos de acceso abierto orientados a localizar el desarrollo de
la sociedad de la información, incentivando el despliegue de infraestructura de
propiedad comunitaria, construcción de capacidades, la generación de conocimiento,
la innovación e investigación tecnológica y el fortalecimiento del sector de TIC (para la
producción de contenido local, la adaptación y desarrollo de software libre, el
desarrollo de servicios y aplicaciones relevantes y útiles para las demandas locales,
etc.)6
El estímulo a la diversificación del mercado es crucial y los gobiernos deben fortalecer
sus roles regulatorios para asegurar competencia real, así como asumir compromisos
financieros que incluyan también la provisión de subsidios para corregir disparidades
en el acceso, particularmente las provocadas por la brecha rural – urbana. Deben
además apostarle seriamente al potencial de formas alternativas de despliegue de
infraestructura para el desarrollo de backbones nacionales, y optimizar los proyectos
de infraestructura básica existentes en los países a través de la incorporación del
componente de información y comunicación. Un ejemplo de ello es la posibilidad de
tender cable de fibra óptica en nuevos proyectos de electrificación, o construcción de
oleoductos.
6 Con relación al internet, por ejemplo, es claro que el sector privado no comparte (e incluso se opone) al uso público y
abierto de ese medio. El acceso abierto a infraestructura, contenidos y conocimiento, software, y procesos debería
constituirse en el cometido regulatorio y político de los gobiernos. Con base en el modelo de internet en capas o
estratos, los asuntos más críticos se resumen de la siguiente manera:
­ En la capa física, es necesario impulsar la adopción de formas no mercantiles de despliegue de infraestructura de
información y comunicación, estimulando la ampliación de cobertura y acceso por parte de las comunidades. Un
ejemplo de esto son las iniciativas municipales que ofrecen acceso de banda ancha a la ciudadanía a través de redes
inalámbricas abiertas.
­ En la capa lógica, se debe potenciar el desarrollo de software libre y el uso de normas abiertas.
­ En la capa de contenidos, se debería abordar el equilibrio entre los derechos de propiedad intelectual y el uso justo (fair
use)1, en la perspectiva de contrarrestrar los enfoques de expansión del copyright y las restricciones impuestas por un
régimen de propiedad intelectual que no responde a las necesidades de uso justo de contenidos de los países en
desarrollo.

7. La acción multisectorial y la colaboración entre el sector público, el sector privado y la
sociedad civil alrededor de asuntos de interés público es compleja y sucede en el
terreno en el que se disputan espacios de poder desde los que se determinan las
condiciones en las que se acceden y usan las TIC; terreno en el que se dirimen
posiciones en el mercado y en el que están en juego grandes intereses. Ello se debe
tener en cuenta cuando se trata de propiciar las alianzas público – privadas.
La consideración de mecanismos concretos de coordinación, co-planificación,
consulta, y participación multisectorial que habilite el camino para el involucramiento
activo de los distintos sectores y actores del Estado en la definición de las políticas
públicas de TIC , así como el fortalecimiento de la capacidad regulatoria del Estado, en
un marco de derechos, pueden sentar pautas y bases para que los países de la región
transiten hacia el logro del acceso equitativo para todos/as y hacia la construcción de
una economía social de mercado que procure el desarrollo humano sostenible y la
justicia social.