Burocracia y relaciones intergubernamentales

Keneth A. Shepsle Analizando Políticas: Racionalidad, Comportamiento, e Instituciones 2da Ed. Harvard University Press, 2010 Capítulo 13 _______________ Burocracia y Relaciones Intergubernamentales El término burócrata, una palabra perfectamente inocente que describe a un funcionario de gobierno o servidor público (y que a veces también es usado para empleados y gerentes del sector privado), la que ha adquirido connotaciones desagradables de crueldad y lentitud. A la vez que aceptamos la búsqueda del interés propio por parte del carnicero, el panadero y el elaborador de velas, esperamos que nuestros servidores públicos estén motivados por un llamado superior y somos despiadados en nuestra condena cuando aparentemente nos decepcionan. Apreciamos que la gente con la que interactuamos en el mercado trate, como el resto de nosotros, de ganarse la vida honestamente, mientras deben hacer frente a sus hipotecas, a las cuotas del automóvil, y a la educación universitaria de sus hijos. Mientras juzgamos a algunos profesionales del sector privado de acuerdo con estándares más estrictos – me vienen a la mente sacerdotes, médicos y terapeutas (tal vez profesores, también) – raramente insistimos en el autosacrificio propio de los restantes profesionales. En contraste a los privados, se espera que los servidores públicos estén disponibles, listos para atender de manera expedita y eficiente, y ciertamente no afectados por ninguna de sus cargas personales o ambiciones como las que todos los demás llevamos a cuestas a todas partes. Esta idea en la conciencia popular de esperar que los empleados gubernamentales de alguna forma cambien de marcha en su moral y comportamiento cuando se transforman de ciudadanos privados a servidores públicos, es sin duda poco realista, e injusta para aquellos en el servicio público que probablemente no se desempeñan con una devoción significativamente menor hacia sus trabajos que el resto de nosotros. No obstante, esta perspectiva persiste, así como las altas expectativas que son destrozadas cuando los servidores públicos no se desempeñan de acuerdo con la demanda. Más aún, dado el énfasis en juzgar el desempeño, esta perspectiva ha proporcionado una base bastante inútil para analizar el comportamiento burocrático. Sobre esta materia, en este capítulo quiero dar rienda suelta a nuestro motor analítico basado en el enfoque de “elección racional”. Para analizar el comportamiento burocrático de forma adecuada es necesario integrarlo al sistema político en el cual se inserta. Comienzo analizando un modelo de comportamiento burocrático de manera más cuidadosa. Es probablemente el modelo más famoso, que enfatiza la búsqueda burocrática de recursos controlados por los políticos elegidos popularmente. Luego de ello, analizo, aunque brevemente, algunos enfoques alternativos a la conexión burócrata-político. Por lo tanto, este estudio de la burocracia es una forma de investigar la relación entre formuladores de políticas (fundamentalmente los legisladores) y los implementadores de políticas (fundamentalmente los burócratas), temática a la denominaremos como: relaciones intergubernamentales. RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES I: BURÓCRATAS MAXIMIZADORES DE PRESUPUESTO Y UN PATROCINADOR LEGISLATIVO PASIVO Consideraciones Motivacionales La perspectiva popular de que los burócratas no están a la altura de las expectativas en cuanto a servir al interés público, está cargada de emociones, y es más crítica que analítica. En un tratamiento clásico el economista William Niskanen rechazó completamente este punto de vista descabellado. En lugar de ello, él propuso que consideremos a un bureau (oficina) o departamento de gobierno como análogo a una división de una firma privada y concibamos al burócrata igual que lo haríamos a un gerente que maneja esa división. De manera especial, Niskanen estipula que para propósitos de modelar la conducta burocrática, el jefe de un bureau o cabeza departamental sea considerado como el maximizador de su presupuesto (así como la contraparte del sector privado es el maximizador de las ganancias de su división). Existe un buen número de diferentes bases motivacionales sobre las cuales la maximización del presupuesto se podría justificar. Una base cínica (aunque algunos dirían realista) para la maximización de presupuesto es que la compensación del burócrata está frecuentemente vinculada al tamaño de su presupuesto. No solo los bureaus con mayor presupuesto pueden tener ejecutivos con salarios más altos y con beneficios sociales (prestaciones) más elaborados, también pueden haber más oportunidades de desarrollo profesional, más viajes, la designación de una oficina de lujo, y hasta posiblemente una limusina manejada por chofer. Una segunda motivación relacionada para presupuestos grandes es una compensación no material pero de satisfacción personal. Resulta bastante comprensible que un individuo disfrute del prestigio y respeto que se derivan de manejar una gran empresa. Estas no son cosas que puedan llevarse a un banco ni servirse en la mesa del comedor para su familia, pero el sentido de estima y estatura son ciertamente impulsados por el hecho evidente de que la oficina o división de uno tiene un presupuesto grande. El hecho de que seas jefe de un extenso número de subordinados, hecho esto posible por un presupuesto propio de una organización grande, es otro aspecto de este tipo de gratificación del ego. Pero el salario personal, “el consumo dentro del trabajo”, y las luchas de poder no son las únicas fuerzas que conducen a un burócrata a intentar lograr un presupuesto tan grande como sea posible. Algunos burócratas, quizás la mayoría, en realidad sí se preocupan por sus misiones. Inicialmente deciden irse por la seguridad pública, o lo militar, o la salud pública, o el trabajo social, o la educación – como los policías, soldados, gerentes de hospital, trabajadores sociales, y maestros respectivamente – porque ellos creen en la importancia de ayudar a la gente de sus comunidades. A medida que suben de rango en una burocracia pública hacia responsabilidades gerenciales, ellos llevan consigo esta misión. Por lo tanto, como jefe de detectives en un departamento de policía de una ciudad grande, como cabeza de adquisiciones en las Fuerzas Armadas, como director de los servicios de enfermería en un hospital público, como supervisor de la división de trabajo social en el departamento de bienestar de un condado, o como asistente del superintendente de un sistema de colegios en una ciudad, los individuos tratan de asegurar el presupuesto más grande posible, así pueden ser exitosos en sus misiones a las cuales han dedicado sus vidas profesionales. Ya sea por motivos cínicos o egoístas o por el más noble de los propósitos, es totalmente convincente que los burócratas individuales busquen persuadir a otros (típicamente legisladores o pagadores de impuestos) para que les entreguen la mayor cantidad de recursos posible. En efecto, es a veces difícil distinguir al santo del pecador, en vista de que cada uno argumenta sinceramente que él o ella necesita más para hacer más. Estas es uno de los rasgos lindos de la suposición de Niskanen sobre maximización presupuestaria: en realidad no importa por qué un burócrata está interesado en un presupuesto grande; lo que realmente importa es que él/ella quiere más recursos en vez de menos. El Modelo de Niskanen Imagine, entonces, una oficina de gobierno (bureau) cuyo jefe está interesado en obtener un presupuesto tan grande cuanto sus supervisores legislativos ayuden destinarles. Asumimos que los legisladores están interesados en la producción del bureau – número de crímenes resueltos, calidad de las armas adquiridas, número de pacientes atendidos, número de jóvenes aconsejados, número de estudiantes de colegio graduados. Pero como casi cualquier otro producto o servicio, esta preferencia de producción del bureau incrementa a una tasa decreciente (y puede incluso bajar cuando alcanza cierto nivel). En términos pecuniarios, los legisladores (o más precisamente, un votante promedio) están preparados para pagar más por la primera unidad de producción que por la décima, y definitivamente más por la primera que por la número cien y la décima. La curva de disposición de pago (etiquetada B de “budget” o presupuesto, en español) está graficada en la Figura 13.1. La cantidad (Q) de la producción del bureau está trazada en el eje horizontal. -3810243204FIGURA 13.1 gg El presupuesto total en dólares que la legislatura está dispuesta a pagar por varios valores de Q se encuentra en el eje vertical. Se asume que el burócrata conoce esta información acerca de la legislatura. Note que la curva se arquea hacia abajo, reflejando así la naturaleza marginalmente decreciente de las preferencias legislativas. Una burocracia pública, como una firma privada, debe instituir un proceso de producción para permitir que se generen las unidades de producción. Un hospital público, por ejemplo, se ve tal y como una fábrica en muchos aspectos, combinando insumos como tierra, trabajo, y capital (humano y físico) en una organización compleja con el propósito de reparar fracturas en las extremidades, operar corazones enfermos, inocular a los enfermos, y atender de cualquier manera a los enfermos y prevenir que los sanos se enfermen. Estos insumos, como el debate furioso sobre el cuidado de la salud enfáticamente ha subrayado por dos décadas, no son gratis. Estos son los costos de producción por unidades de salud. Niskanen supone, de manera bastante convencional, que el proceso de producción en oficinas públicas muestra retornos decrecientes por escala, de tal forma que los costos por unidad incrementan. La Figura 13.1 muestra una curva de costo así (etiquetada TC por “total cost” o costo total, en español), arqueada hacia arriba para reflejar el hecho de que el costo total incrementa a una tasa creciente. Por cada nivel de Q producido, TC nos da el costo total requerido en recursos reales. Niskanen asume que ésta es información privada – que el burócrata conoce sus propios costos pero no así la legislatura, tal como una firma conoce sus propios costos de producción pero los clientes de la firma, no. Niskanen asume que una oficina pública debe siempre cubrir sus costos. Si se le asignan $10 millones para generar su producción, y su proceso de producción es tal que solo puede producir 1000 unidades de producción por esa suma (como se puede leer en la curva TC), entonces no puede prometer la entrega de más de 1000 unidades. Esto significa que la oficina solo puede acordar la producción de valores de Q en el rango en el que la curva de disposición de pago de la legislatura se encuentra por encima de la curva de los costos totales del bureau. En la Figura 13.1, esto se encuentra indicado en el intervalo [L, H] (por “low” y “high” production o - el equivalente en español - baja y alta producción, respectivamente). Por lo tanto, un burócrata que busca maximizar el presupuesto, restringido a cubrir los costos de producción, va a elegir el valor de Q que esté asociado con el punto más alto en la curva B en el rango [L, H]. En la Figura 13.1 el valor de Q asociado con el punto más alto en la curva B está etiquetado como Q*. Note que está dentro de [L,H[, y por lo tanto satisface la restricción de cubrir costos. Note también que esto le deja al bureau una “ganancia” - la diferencia entre B y TC cuando Q* unidades son producidas. Debido a que esta ganancia depende de los costos de producción del bureau (TC) – algo sobre lo cual la legislatura es ignorante – los legisladores no tienen forma de determinar el “margen de ganancia” del bureau. Sin embargo, como el bureau es una entidad pública no existen “dueños” que puedan llevar a su bolsillo esta ganancia. En cambio, el bureau tiene algo de “caja chica” con la cual sus gerentes están habilitados para “consumir dentro del trabajo” (lindas oficinas, muebles de lujo, más personal para mandar, nuevas computadoras, recursos para enviar a los gerentes a conferencias en lugares agradables). En la Figura 13.2 tenemos una situación muy diferente, debido a valores de parámetros diferentes para las ecuaciones de la disposición de pagar (B) y de costo de producción (TC) (ver nota al pie 3). El máximo sin restricciones de la función de disposición de pago, Q*, queda fuera del intervalo [L, H]. Dados los costos de producción de este bureau, éste no puede asegurar el presupuesto más alto que el patrocinador legislativo está dispuesto a proporcionar ni cubrir los costos requeridos para producir Q* unidades. Sus costos simplemente están aumentando de manera muy abrupta. Lo mejor que puede hacer un bureau maximizador de presupuesto, que debe cubrir sus costos en esa figura está dado por Q**– representa el nivel de producción asociado con el presupuesto más alto consistente con cubrir los costos. Como se demuestra en esa figura, Q* está bien definida; sencillamente está fuera del conjunto factible de posibilidades de producción a disposición del bureau con costos limitados. -3811270510FIGURA 13.2 Niskanen compara el nivel de demanda restringida, Q*, y el nivel de restricción de costos, Q**, a lo que él define como el nivel socialmente óptimo, Q⁰. Este nivel de producción es el que maximiza la diferencia entre disposición de pago y costo total (y está mostrado tanto en la Figura 13.1 como en la Figura 13.2). En consecuencia, es similar al nivel de producción que sería seleccionado por una empresa que maximiza las ganancias. Asumiendo que es la “sociedad” y no el bureau el que conserva esta ganancia, esto representa el punto de mayor satisfacción social neto. Niskanen demuestra, como las cifras anteriores lo dejan en claro, que el nivel socialmente óptimo de producción burocrática es menor tanto que el nivel de demanda restringida como el nivel de costo restringido – Q≤Q**≤Q*. Esto significa que bureaus con una propensión a buscar presupuestos tan altos como fuera posible también tienen la propensión a producir demasiado. Niskanen concluye, por consiguiente, que las burocracias públicas son demasiado grandes, sus presupuestos demasiado grandes, y su producto social más de lo que desea la sociedad. Con relación a la disposición de sus representantes de pagar por unidades de Q, la sociedad está cargada, de acuerdo con Niskanen, con demasiadas armas; demasiada policía, bienestar social, y servicios de salud; demasiada plata para gastar en educación, etcétera. El gobierno, impulsado por bureaus que buscan maximizar el presupuesto y supervisores que (pasivamente) revelan su disposición a pagar, es sencillamente demasiado grande. Variaciones en Niskanen El modelo de Niskanen de comportamiento de bureaus (oficinas), a pesar de ser atractivo por una variedad de de razones, es ciertamente polémico. Si a uno le “gusta”, o no las conclusiones de un economista neoclásico que intrínsecamente sospecha del gobierno, Niskanen, en su favor, ha puesto todos sus supuestos sobre la mesa a la vista. Queda por lo tanto en manos de la crítica señalar características específicas del modelo que, de ser modificadas, producirían diferentes conclusiones y no meramente críticas puntuales a las conclusiones. De esta manera el debate se enfoca en las características analíticas o empíricas de un argumento teórico, y no en temas de gusto o de ideología personal. Voy a mencionar algunos cambios que podrían ser considerados, aunque casi no tengo espacio para elaborar sobre cuarenta años de reacción al famoso libro de Niskanen. En primer lugar tenemos el tema de motivos. He intentado defender la hipótesis de maximización de presupuesto de Niskanen desde una variedad de perspectivas, que deberían, como mínimo, sugerir al lector que no está del todo fuera de lugar. No obstante, hay alternativas, y éstas es probable que produzcan muy diferentes puntos de vista sobre los fenómenos burocráticos. Por ejemplo, suponga que a los burócratas no les importa ni un poco la misión de sus bureaus pero sí las prebendas de la vida burocrática que pueden disfrutar – los así llamados consumos dentro del trabajo que podrían ser financiados con los ingresos del bureau. Si son capaces de camuflar sus costos de producción de los legisladores o de los pagadores de impuestos que proporcionan su presupuesto (algo que Niskanen asume), entonces en vez de maximizar B, suponga que ellos buscan maximizar B-TC (permitiéndoles gasta la diferencia en hacer cómoda la vida en el trabajo). Ello conduce a un producto del bureau equivalente a Q⁰, precisamente el nivel socialmente óptimo de producción identificado por Niskanen (pero las ganancias no son devueltas al tesoro del gobierno). En esta instancia, el bureau opera al nivel “correcto”, pero lo hace de manera ineficiente – la sociedad, por así decirlo, tiene que sobornar al bureau para que opere allí permitiéndole a éste conservar sus ganancias. Bajo este escenario motivacional, entonces los bureaus no son demasiado grandes – es decir no generan “demasiada” producción – pero son demasiado caros. Esto, a su vez, sugiere que la raíz del problema reside en el secreto que protege los costos del bureau de hacer negocios, un tema al que regresaré pronto. Alternativamente, podemos suponer que los burócratas no se interesen ni por funcionar a pleno rendimiento (maximizando B) ni en asegurar máximas prebendas (maximizar B-TC). Supongamos, más bien, que están interesados en la “vida tranquila” participando en lo que se ha denominado “comportamiento del mínimo graznido”. En las discusiones populares se alega frecuentemente, por ejemplo, que la composición del personal del sector público es producto de la auto-selección. La gente busca ser designada en el servicio civil por la seguridad (veinte o treinta años de trabajo continuo, sin levantar mucho peso, una pensión segura con la promesa de una jubilación temprana y cómoda). Ellos no son del tipo competitivo que se exponen a la rivalidad de “un perro come a otro perro”, propia del mercado privado. Tampoco están dispuestos a dejar que el barco se hunda (especialmente los gerentes de bureau acercándose a su retiro). “Mantener el barco en su rumbo” es la consigna. Este tipo de gente tiende a tener aversión al riesgo, suele estar interesada mayormente en un paso modesto, cambio progresivo, y un compromiso con las rutinas y a procedimientos operativos estándar. Si bien he presentado esta descripción de una manera analítica, parecería posible que los burócratas definidos de esta manera van a sub producir con relación a los burócratas Niskenianos (Q* o Q**) o el óptimo social (Q⁰). El punto aquí, y no voy a insistir más en ello, es que es bastante posible sacar como conclusión que los bureaus sobre producen bienes o servicios con relación al óptimo social, sub producen con relación al óptimo social, o producen exactamente al nivel del óptimo social (pero lo hacen de manera ineficiente). Analizando la política de esta manera se requiere que el analista piense bien sobre qué hipótesis motivacional es la más apropiada en cada aplicación en particular. RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES , II: NEGOCIACIÓN BILATERAL Hay una segunda variación importante del modelo de comportamiento de bureau de Niskanen, uno que deja la motivación de maximización de presupuesto en su lugar pero introduce dos nuevas variables en esta formulación: la asimetría en información entre el bureau y la legislatura y la pasividad de la legislatura. Recordemos que Niskanen asume que el programa de disposición de pago de la legislatura (representado por su miembro promedio), graficado como B en las figuras 13.1 y 13.2, es normalmente conocido. Por ello, la legislatura, el único cliente del producto del bureau, en esencia le dice al bureau cuánto está dispuesto a pagar por varios niveles de producción, Q. Los principales críticos de Niskanen sobre este tema, Gary Miller y Tery Moe, sugieren que esto es similar a que una cliente fuera a un patio de autos usados y le dijera al vendedor precisamente cuánto ella está dispuesta a gastar como máximo por cada uno de los vehículos. Por otro lado, el programa de costos de producción del bureau, graficado como TC en las figuras 13.1 y 13.2, es asumido por Niskanen como información privada, conocida por el bureau, mas no por la legislatura. Para continuar en el paralelo, la cliente de autos usados no tiene ningún conocimiento de cuánto pagó el vendedor por los diferentes modelos en el patio. En efecto, el enfoque de Niskanen puede ser caracterizado como un modelo de bureau monopólico con información privada y un patrocinador pasivo. Hemos visto en la sección precedente qué pasa en esta situación. Cualesquiera sean las motivaciones del bureau, éste puede aprovechar el conocimiento de las preferencias de su cliente, la privacidad de los detalles de su propia producción, y la pasividad de su cliente. Pero también hemos visto, en el capítulo anterior, que los legisladores son capaces de anticipar problemas de implementación de esta naturaleza. Ciertamente no pasa mucho tiempo antes de que los legisladores se den cuenta que si no descubren los parámetros de producción del bureau, ni ocultan su propia disposición para pagar por la producción del bureau, ni contrarrestan su propia pasividad, entonces van a estar engañados todo el tiempo por la burocracia permanente. En una democracia representativa podría ser difícil para la legislatura mantener silencio sobre su disposición de pago. El bureau, en cualquier caso, puede hacer algo de investigación para juzgar las preferencias de varios legisladores, basado en quiénes son sus constituyentes. Pero los legisladores también pueden hacer investigación. De hecho, yo sugerí en el capítulo anterior, que la recolección, evaluación, y diseminación de información – en este caso, información sobre los costos de producción de una oferta burocrática – son precisamente los temas en los cuales los comités legislativos especializados se especializan. Los comités tienen audiencias, requieren información sobre producción, asignan personal investigativo a varias tareas de investigación, y preguntan al personal del bureau sobre la veracidad de sus datos y sobre si emplea tecnologías de costos mínimos (haciéndole más difícil al bureau el disfrazar consumos dentro del trabajo). Después de los hechos, los comités realizan una supervisión, asegurándose que lo que le fue dicho a la legislatura al momento que la autorización y las asignaciones fueron votadas, efectivamente se lleve a cabo en la práctica. En resumen, la legislatura puede ser mucho más proactiva del crédito que les otorga Niskanen. Y, en el mundo real, lo es. Miller y Moe, por ejemplo, sugieren que en vez de una instancia en la que actúa un bureau monopólico frente a un patrocinador legislativo pasivo – la fórmula de Niskanen – la realidad en la política americana es mucho más la de un monopolio bilateral: un cliente único (la legislatura representada por uno de sus comités especializados) negociando con un oferente único (el bureau), cada uno de los cuales cuenta con información (sobre disposición de pago y costos de producción, respectivamente) que puede o no ser conocida por la otra parte. En efecto, Miller y Moe dicen que Niskanen falló en la modelación de la legislatura como un jugador activo en la elaboración de políticas. Lo que pasa en caso de que la legislatura sea más que pasiva depende de la forma precisa en que ella institucionaliza sus interacciones con la burocracia. Miller y Moe demuestran (el lector debe consultar su artículo para mayores detalles) que no es necesario que se piense que el bureau está en el asiento del conductor. Un comité de autorización o asignación o supervisión, capaz de descubrir a través de una audiencia los parámetros de producción del bureau, o capaz de disfrazar su propia disposición de pago, puede forzar a un bureau a revelar un menú de posibilidades de producción de las cuales la legislatura puede luego escoger; en vez de ser la legislatura la que revela información a partir de la cual el bureau escoge para maximizar el tamaño del presupuesto (o vida tranquila y relajada), Miller y Moe visualizan al bureau como obligado a revelar los detalles íntimos de su operación, permitiendo así que los legisladores hagan elecciones en búsqueda de sus propios objetivos. Si, bajo este escenario alternativo, los bureaus de gobierno son demasiado grandes – produciendo demasiadas unidades de su producto – o demasiado pequeños – produciendo demasiado pocas – dependerá de un conjunto mucho más complicado de consideraciones que aquellas sugeridas por Niskanen. RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES, III: PRINCIPALES Y AGENTES Tanto en el modelo de Niskanen de un bureau maximizador de presupuesto con un patrocinador legislativo pasivo, y en el modelo de Miller y Moe de un bureau maximizador de presupuesto con un patrocinador legislativo proactivo, se presume que la estructura de las relaciones intergubernamentales queda fijada por anticipado – como si fuera algún tipo de vida descubierto por los Puritanos cuando llegaron al Nuevo Mundo. La realidad, sin embargo, es bastante diferente. En los Estados Unidos, la burocracia ejecutiva, fue creada, pieza tras pieza, por decreto legislativo. Las leyes del Congreso crearon los departamentos ejecutivos, las agencias reguladoras, las agencias de inteligencia, y las entidades auxiliares como la Oficina de Gerencia y Presupuesto y el Sistema de la Reserva Federal. Una ley del Congreso reorganizó las juntas de jefe de personal. Una ley del Congreso combinó una gran cantidad de agencias de salud y bureaus en los Institutos Nacionales de Salud. Fueron leyes del Congreso las que directa o indirectamente crearon las agencias del New Deal y de la Segunda Guerra Mundial; así como leyes posteriores del Congreso desmantelaron muchas de ellas. De tal modo que, mientras las firmas presidenciales fueron requeridas en los decretos legislativos y resoluciones judiciales afirmativas fueron necesarias para mantenerlos con vida, el Congreso puede reclamar la paternidad (y maternidad), pues las dio a luz, así como las responsabilidades de nodriza de la estructura de la burocracia federal. Más aún, el Congreso ha aprobado bastante legislación con relación a las prácticas del personal y los procedimientos administrativos, la misma que sirve para regular la entrada a y el ascenso en la carrera civil por una parte, y los procedimientos oficiales por medio de los cuales los servidores públicos llevan los negocios burocráticos con terceras partes. Finalmente, como enfaticé en el capítulo anterior, el Congreso mantiene una presencia constante en los asuntos de la burocracia a través de La elaboración de borradores de ley que revisan y extienden la autoridad burocrática; La aprobación de asignaciones presupuestarias para las varias divisiones del gobierno; y La consecuente (“continuamente vigilante”) supervisión de los usos que se le da a demás autoridades y sus recursos. Con esta letanía de hechos, es difícil conciliar la visión de Niskanen de una burocracia dominante manipulando a sus pasivos amos legislativos. La burocracia es creada por el Congreso y sostenida por el Congreso. Si bien habrá ocasiones en las que el jefe del bureau engañará a un legislador, y habrá ciertamente veces en las cuales, en materia de presupuesto de un departamento, la gente use “humo azul y espejos” para confundir y extraviar a los inspectores del Congreso, es poco probable, creo yo, que estos abusos persistan por mucho tiempo – ciertamente no sin la aprobación implícita de los jugadores del Congreso en la jurisdicción del bureau. En realidad, requiere incluso un poco de esfuerzo conciliar con estos hechos la visión bastante más balanceada de Miller y Moe en la cual la legislatura y el bureau negocian más o menos como iguales. Ellos recuperan un mínimo de simetría en las relaciones intergubernamentales, permitiendo al consumidor legislativo tipo monopsonio y a un productor burocrático monopólico estar en condiciones de una casi paridad de negociación (especialmente en lo concerniente a información sobre preferencias y capacidad de producción de bienes y servicios públicos y privados). Pero al hacerlo, suprimen la asimetría consecutiva descrita en los dos párrafos anteriores – a saber, el impresionante poder de la legislatura para crear y mantener, o destruir, la organización burocrática. Note lo que estos dos enfoques postulan. El primero, de Niskanen, asegura que es el burócrata quien está en el asiento del conductor; la burocracia está limitada por la legislatura para estar segura (ella debe cubrir costos y acomodarse a la disposición máxima de pago de la legislatura), pero la burocracia escoge Q de un menú de alternativas presentado a ella en el programa de disposición de pago de la legislatura. El segundo enfoque, de Miller y Moe, expone que hay mucho más equilibrio en la relación entre el bureau y la legislatura, así que en vez de uno escogiendo tema para limitaciones, se parece mucho más a una negociación bilateral (como, por ejemplo Amalgamated Coal – Carbón Amalgamado - negocia con the United Mine Workers – la Unión de Trabajadores Mineros - sobre el precio y cantidad de mano de obra). Hay, no obstante, una alternativa tanto a las formulaciones de Niskanen como a la de Miller-Moe, una que enfatiza el rol subordinado de la burocracia y una posición superior de los políticos electos. Para describir esto es necesario hacer una digresión breve acerca de una consideración general sobre principales y agentes. Las Relaciones Principal-Agente La mayoría de la gente contrata a un doctor, abogado o un constructor para tratar su salud, para la elaboración de sus testamentos y otros documentos legales, o para remodelar su cocina, respectivamente. En principio, podríamos hacer estas cosas nosotros mismos, pero en la práctica encontramos más satisfactorio gastar nuestro tiempo y energía en otras cosas. Esta es solo otra forma de decir que la mayoría de nosotros rechazamos la auto suficiencia y aceptamos la superioridad del intercambio de mercado. En efecto, empleamos a agentes para actuar en nuestro interés, agentes cuyo conocimiento especializado y destrezas los hace más efectivos en cumplir nuestro mandato de lo que lo podríamos hacer nosotros mismos. En estas relaciones, cada uno de nosotros es un principal, y el problema que enfrentamos es controlar a nuestros agentes. Cuando contratamos a un remodelador de cocina, y acordamos pagarle una suma específica de dinero a cambio de los servicios de remodelación (típicamente estipulado e hojas de hojas de especificaciones detalladas), nos enfrentamos al problema de que no sabemos cuán bueno es y muchas veces somos incapaces de detectar la calidad de ejecución del trabajo mientras se ejecuta la obra. Supongamos que usó cableado de aluminio en vez de cableado de cobre, algo que descubrimos infelizmente después de un incendio. Supongamos qué él dijo que usaría tubería de cobre pero en realidad usó tubería de plástico (obtenida muy barata de su cuñado y escondida de la vista en las paredes), algo solamente descubierto años después cuando la tubería de plástico menos confiable presentó una fuga. Suponga que él aseguró saber cómo ensamblar e instalar la plancha gourmet de cocina extra lujosa que compramos, solo para reconocer (luego de que nuestra cocina se había roto) que era más complicado de lo que él había pensado. Hay dos categorías generales de mecanismos de control que permiten al principal protegerse de comportamiento oportunista o incompetente por parte del agente. La primera es empleada ante del hecho y depende de la reputación que posee el agente. Uno se protege de seleccionar a un agente incompetente o corrupto (uno que no puede o no va a desempeñarse de acuerdo con los intereses del principal, de corazón) apoyándose en varios métodos para autentificar las promesas hechas por el agente. Estos incluyen consejos de gente en que confías (tu vecina que acaba de remodelar su cocina); certificación de varias mesas directivas (la sociedad médica del condado, la sociedad de abogados (bar), la asociación de contratistas de cocinas); cartas de recomendación y otros testimoniales, credenciales (títulos en leyes o en medicina, programas de entrenamiento especializado); y entrevistas. Antes de los hechos la protección consiste en la suposición que la reputación de un agente es un activo valioso que, él o ella, no quiere ver depreciado. La segunda clase de mecanismos de control opera luego de los hechos. El pago puede ser contingente a la terminación de varias tareas en fechas específicas, así que puede ser retenido cuando hay incumplimiento. Alternativamente, incentivos financieros (por ejemplo, bonos) por terminación temprana o a tiempo pueden ser parte del arreglo. Se puede solicitar al agente que deposite una garantía, la cual perdería en caso de incumplimiento. Un proceso de inspección, una vez que el trabajo es completado, puede conducir a penalidades financieras o garantías o posiblemente incluso acciones legales. Por supuesto, el principal siempre puede buscar ayuda legal por incumplimiento del contrato, ya sea en la forma de un mandato de que el agente debe cumplir o en una orden por medio de la cual el agente debe pagar por daños y perjuicios. Esta breve discusión identifica las relaciones principal – agente como que emergiendo porque existen ventajas genuinas para los individuos en especializarse en sus actividades y comercializar unos con otros (en especie o en cash), en vez de depender de su auto suficiencia. Pero equilibrando estas excelentes ventajas (ninguno de nosotros quisiera tener que reducir su propio brazo roto o instalar su nuevo lava vajillas) está el hecho obvio de que un agente no trabaja desde la generosidad de su espíritu – tiene cuentas que pagar, hipotecas que atender, y niños que educar, también. El agente trabaja para sí mismo así como trabaja para usted, y esto puede traer potenciales conflictos de interés. Si bien existen mecanismos de control, estos no son perfectos. En una relación principal – agente es el principal quien estipula lo que desea, apoyado en la preocupación del o la agente por su reputación, incentivos correctos, y otros mecanismos de control para asegurar el cumplimiento de los deseos de su principal. Análogamente podría argumentarse que los principales legislativos instituyen agentes burocráticos – en departamentos, bureaus, agencias, institutos, y comisiones del gobierno federal – para implementar las políticas promulgadas por el Congreso y el presidente. Como cualquier principal con una onza de inteligencia, la legislatura ciertamente no crearía un agente a imagen de Niskanen, uno que pudiera aprovecharse de la legislatura para beneficio propio del agente. En realidad, la legislatura no desearía siquiera establecer a un agente burocrático con igualdad de condiciones en una situación de negociación bilateral a imagen de Miller y Moe. La legislatura desea contar con un agente obediente y hará lo que sea necesario para “cablear” mecanismos de control en la legislación habilitante que crea a la entidad burocrática en primer lugar. Este es precisamente el argumento hecho en una serie de artículos importantes de Matthew McCubbins, Roger Noll, y Barry Weingast, conocidos colectivamente como McNollgast. Para ellos una ley que crea una nueva agencia o que designe una nueva misión a una agencia existente crea una relación principal – agente entre una coalición representativa, consistente en los legisladores de las dos cámaras del Congreso y el presidente (ellos mismos agentes de sus constituyentes), y una entidad burocrática. La coalición representativa ha articulado en torno a un objetivo de políticas, buscando no solo su implementación leal, pero también un arreglo que posea durabilidad (que se extienda más allá de cuando los miembros de la coalición representativa particular hayan desaparecido de la escena.) Pero esto no es tan fácil como parece, como se sugiere en el pequeño siguiente argumento. Suponga que la legislación habilitante original que creó a la Agencia de Protección Ambiental (APA) requirió que se apruebe nueva legislación después de diez años para renovar su existencia y mandato. El tema que enfrenta la Cámara de Representantes, el Senado, y el presidente en su consideración de renovación gira en torno a cuánta autoridad dar a esta agencia y cuánto dinero permitirle gastar. La Cámara, bastante conservadora en temas ambientales, prefiere autoridad limitada y un presupuesto limitado. El Senado desea que la agencia tenga autoridad de amplio alcance pero está lista a concederle solo un poco más de recursos que la Cámara (debido a su preocupación por el déficit presupuestario). El presidente está feliz de partir la diferencia entre la Cámara de Representantes y el Senado en lo que a autoridad se refiere pero se siente en deuda con la gente tipo Sierra Club en este año electoral y por consiguiente está preparado a bañarle con recursos. Los burócratas en APA, por todas las razones que proporcionamos antes en este capítulo, desean más autoridad incluso que la que el Senado está dispuesto a darle y más recursos de los que hasta el presidente está dispuesto a entregarle. Estas preferencias se muestran en la Figura 13.3, donde H, S, y P representan los puntos ideales de los principales políticos, y B, el punto ideal del agente burocrático. Una coalición representativa – mayorías relevantes en la Cámara de Representantes y el Senado (incluido el apoyo de comités relevantes) y el presidente – se ponen de acuerdo en una política, x, reflejando un compromiso entre sus varios puntos de vista – algo parecido a lo que el presidente desea en la dimensión de autoridad y cerca de lo que el Senado quiere en la dimensión de recursos. FIGURE 13.3 -38094445 Los burócratas no están particularmente satisfechos con x, porque les otorga considerablemente menos autoridad y muchos menos dólares de lo que ellos esperaban. Si incumplen los deseos de la coalición e implementan una política más a su gusto – digamos, y – entonces se arriesgan a una ira unificada de la coalición representativa. Por cada política fuera del triángulo que conecta los puntos ideales de la Cámara de Representantes, el Senado, y el presidente, existe otra política que ellos unánimemente prefieren. No hay duda que los políticos reaccionarían a la implementación burocrática de y con nueva legislación (y también presumiblemente encontrarían otros funcionarios con nombramiento político y burócratas de carrera en APA para reemplazar al actual liderazgo burocrático. Si, no obstante, la APA implementara alguna política en o dentro del triángulo en la Figura 13.3, podrían ser capaces de salir bien parados. La salida de cualquier punto dentro del triángulo dejaría a la Cámara de Representantes o al Senado o al presidente en peor situación. Pero para sacar nueva legislación que castigue a una agencia fuera de control y a su liderazgo existente requiere del apoyo simultáneo de la mayoría de la Cámara de Representantes, de la mayoría del Senado, y del presidente. Así, si APA implementa alguna política en o dentro del triángulo, pueden evitar venganza política. Siguiendo este cálculo estratégico, lo mejor que puede hacer APA es implementar la política x’. Es el punto más cercano a B, el ideal de la agencia, que satisface los requerimientos políticos para evitar un revés político. La diferencia entre x y x’ se denomina por McNollgast: desvío burocrático. De este modo, tenemos una relación principal-agente en la cual el principal político formula políticas y crea un agente implementador para ejecutar los detalles. El agente, sin embargo, tiene preferencias por políticas propias y, a no ser que sea sujeto de más controles, inevitablemente va a implementar una política que se desvíe hacia su ideal. Existe una variedad de controles que posiblemente podría restringir el desvío burocrático. De hecho, académicos legislativos señalan a menudo audiencias en el Congreso en las cuales los burócratas pueden llegar a ser humillados públicamente; decisiones sobre las asignaciones anuales que podrían ser utilizadas para castigar a bureaus “fuera de control”; y el uso de agentes vigilantes (o perros guardianes), como la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (Government Accountability Office), para monitorear y escudriñar el desempeño del bureau. Pero todas éstas vienen luego de los hechos y no son realmente amenazas con credibilidad para la agencia (debido a que el bureau ha cortado esas amenazas de raíz, por así decirlo, a través de una implementación estratégica de x’ en el triángulo en vez de alguna política más extrema más a su gusto). La más poderosa arma política a ser utilizada antes de los hechos es el proceso de nombramiento. El control hábil de la ubicación de B por parte del presidente y el Congreso (especialmente, el Senado), a través de sus poderes combinados de nominación y confirmación, especialmente si pueden arreglar para que los nombramientos que compartan más de cerca un consenso político en políticas, es un mecanismo de cumplimiento propio para asegurar un desempeño confiable del agente. Una segunda arma política poderosa a ser utilizada antes de los hechos, una especialmente enfatizada por McNollgast, la constituyen los controles de procedimientos. Las reglas generales y regulaciones que dirigen la manera en que las agencias federales dirigen sus asuntos están contenidas en la Ley de Procedimientos Administrativos (Administrative Procedures Act). Esta ley casi siempre constituye el texto modelo que es parte de la legislación habilitante que crea y renueva a toda agencia federal. No obstante, no es raro que los procedimientos requeridos para una agencia por la legislación habilitante sean adaptados para ajustarse a las circunstancias particulares. Por ejemplo, un consenso político sobre temas ambientales (política x en la Figura 13.3) podría crear de algún modo más simpatía en los negocios que deben asumir el costo de adaptación de sus plantas para ayudar a mantener la integridad ambiental que en los líderes burocráticos en la APA (así como varios grupos ambientales). Los políticos, que tienen que vivir con el prospecto de desvío burocrático todo el tiempo, se anticipan a que los burócratas en la APA van a querer ser más agresivos de lo que el consenso político justifica. Para reducir los prospectos de desvío, los políticos pueden incluir en la legislación habilitante que la APA debe proceder sobre una base de caso por caso en vez de promulgar reglas generales que afectan a una amplia gama de casos. Al insistir en este procedimiento, los políticos anticipan que los intereses empresariales estarán en una posición mucho mejor (grupos privilegiados, en términos de Mancur Olson) para movilizar a sus partidarios a participar en la parte pública de la toma de decisiones de la agencia haciendo un caso por caso a la vez, de lo que lo están los grupos ambientalistas de movilizar a sus miembros. Los grupos ambientalistas, por otro lado, estarían mejor atendidos si la agencia pudiera tomar decisiones que fueran menores en número pero de mayor impacto y magnitud, ya que para ellos sería más fácil movilizar por unas pocas pero grandes ofensivas que exponer a sus miembros a la “tortura” incremental de deliberaciones caso por caso. Para resumir, la perspectiva principal – agente sobre comportamiento burocrático trata a los bureaus como agentes burocráticos de grupos políticos, que implementan políticas formuladas por una coalición política representativa. El problema para los políticos que conforman esta coalición es que los agentes burocráticos tienen misiones, intereses, y objetivos propios que pueden entrar en conflicto con aquellos de los políticos. En efecto, los agentes más hábiles van a tomar en consideración que, para sancionar a un bureau que no efectiviza la oferta precisa de una coalición representativa, los miembros que componen la coalición deben actuar al unísono – este es el requerimiento constitucional en el mandato de la separación de los poderes políticos de los Estados Unidos. En tanto y en cuanto el agente se asegure que ninguna alternativa es preferida por todos los miembros que conforman la coalición representativa haga lo que haga, se salvará del castigo. (Es un poco como un perro con correa que desea ir en una dirección ligeramente diferente de la que desea su amo. Con tal que el perro se asegure de que la correa no está tirante, éste puede deambular como le plazca.) El abordaje de McNollgast, sin embargo, enfatiza una ventaja asimétrica a favor de los políticos (en contraste con Miller - Moe y diametralmente opuesto a Niskanen). La coalición representativa puede anticipar desvío burocrático y prever disposiciones en la legislación habilitante para disminuirlo, si no eliminarlo del todo. El ejercicio de prudencia en la nominación y confirmación de los funcionarios con nombramiento político para dirigir bureaus, y la estipulación de procedimientos administrativos que le hagan difícil al bureau incumplir el deseo de los principales resultan de especial importancia en este respecto. CASE 13.1 VIGILANCIA DEL CONGRESO: PATRULLAS DE LA POLICÍA, ALARMAS CONTRA INCENDIOS, Y EXTINGUIDORES CONTRA INCENDIOS La propuesta de elección racional a las relaciones intergubernamentales ha demostrado la importancia de las relaciones principal – agente entre el Congreso y la burocracia. El monitoreo es crítico para una relación principal – agente. Se trata del proceso por medio del cual el principal se asegura que el agente está obedeciendo las preferencias del principal en vez de eludiéndolas por estar en busca de las preferencias propias del agente. En el campo regulatorio estamos bien familiarizados con dispositivos de monitoreo. Muchos lectores, por ejemplo, están conscientes de audiencias del Congreso en las cuales las agencias son rastrilladas sobre las brasas en materia de justificación sus actividades y sus presupuestos. Si bien estos incidentes públicos de monitoreo explícito son los más obvios, estos son solo parte de la fotografía. Los comités del Congreso y los subcomités están “continuamente vigilantes” (en el lenguaje de la Ley de Reorganización Legislativa de 1946 – Legislative Reorganization Act of 1946) en otros aspectos también. En un artículo clásico, McCubbins y Schwartz* distinguen entre la vigilancia a las patrullas de la policía y a las alarmas contra incendios. La vigilancia a las patrullas de la policía, como su nombre los sugiere, involucra acciones de vigilancia centralizada y directa, es decir la presencia de comités del Congreso y de su personal que “naveguen” por sus respectivas jurisdicciones en busca de malhechores burocráticos. _______________________ *Matthew D. McCubbins y Thomas Schwartz, “Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms,” (Supervisión del Congreso pasada por alto: Patrullas de la Policía versus Alarmas contra Incendios, en español), American Journal of Political Science 28 (1984): 165 - 79. El Congreso inicia las inspecciones, supervisión e instrucciones y vigilancia de sus agentes burocráticos. Por su parte, la vigilancia de las alarmas contra incendios es relativamente descentralizada, reactiva, e indirecta. En esta instancia el Congreso establece las reglas y procedimientos que habilitan a las partes privadas (los clientes o las víctimas de la agencia en cuestión) a monitorear las prácticas de la agencia y llaman la atención del Congreso sobre actividades inapropiadas. Es decir, los beneficiarios del servicio pueden tirar de la palanca de la alarma contra incendios todas las veces que las agencias hacen mal uso de su autoridad. (Una tercera forma de vigilancia, no cubierta por McCubbins y Schwartz, podría denominarse vigilancia del extinguidor contra incendios. Los beneficiarios del servicio, en este caso, llaman la atención de la mala actuación de la agencia, no al Congreso pero en cambio a las cortes federales. En efecto, las reglas del Congreso otorgan diversas categorías de estatus legal. A los beneficiarios del servicio para poder enjuiciar en las cortes los abusos cometidos por las agencias.) Los legisladores frecuentemente prefieren poner en marcha la vigilancia de la alarma contra incendios y del extinguidor contra incendios porque es menos costosa y le toma menos tiempo a la legislatura que la vigilancia de las patrullas de la policía. Debido a que el tiempo y la experiencia del legislador son frecuentemente bastante limitados, contar con la opinión pública para monitorear las actividades de la agencia pasa muchos de estos costos fuera del Congreso y se aprovecha de una base más amplia de experiencia. La vigilancia del extinguidor contra incendios se ha vuelto particularmente común en los años recientes en tanto el tamaño de la agenda legislativa ha aumentado y la complejidad de los temas en ella ha incrementado. Grupos que incluyen a los minusválidos, las minorías, los granjeros, los trabajadores, y los dueños de pequeños negocios, han todos recibido el estatus legal en la jurisdicción de una u otra agencia reguladora. De esta manera, es justo decir que hoy en día la norma es que el Congreso legisle el requisito de que las agencias y las cortes reaccionen a las quejas en vez de inspeccionarlos por violaciones propiamente dichas. En política, economía, y en la vida social, las relaciones principal – agente se encuentran en todas partes. Su senador, su profesor, su mecánico de autos, y el piloto de su avión son todos sus agentes. ¿Cuáles son monitoreados por patrullas de la policía? ¿Cuáles se someten al monitoreo de alarmas contra incendios o extinguidores contra incendios? DESLIZAMIENTO DE LA AGENCIA Para indicar varias manifestaciones de tensión entre los políticos y los burócratas podemos extraer diversos elementos de los tres enfoques sobre política burocrática presentados en este capítulo. En las descripciones de los libros sobre instituciones políticas se supone frecuentemente que las decisiones políticas oficiales reflejadas en las leyes aprobadas por el Congreso, firmadas por el presidente, y validadas por varias cortes, son la palabra final. El negocio de los políticos es la formulación de políticas públicas, y los procedimientos constitucionales especifican cómo se hace. Pero las políticas formuladas de acuerdo con incluso las más rigurosas provisiones constitucionales, no son la palabra final. Las políticas no se implementan por sí solas. Alguien debe ejercer la autoridad y gastar los recursos garantizados por una ley. Este “alguien” es el burócrata. Sin embargo, si la política efectivamente implementada por un agente burocrático se aleja de la política formulada por sus principales políticos/as, hay desvío o deslizamiento de la agencia. Esta se produce por una combinación de la discreción del agente, el hecho es que las preferencias del agente son diferentes de aquellas de la coalición política representativa, y se asientan sobre mecanismos de control imperfectos. Las tres perspectivas desarrolladas en las páginas precedentes de este capítulo resaltan las diferentes formas en que este deslizamiento se manifiesta. Aprovechamiento del Presupuesto Desde Niskanen hemos visto que los agentes burocráticos especializados son muy conocedores de los detalles intrínsecos de la construcción de políticas en su jurisdicción, tal vez más así que incluso los especialistas en comités legislativos. A pesar de que los últimos son especialistas en política, ellos tienen muchos otros sombreros que ponerse y roles que cumplir; no pueden dedicar todo el tiempo y la energía necesarias para absorber todas las minucias misteriosas asociadas con la implementación de una política pública específica. Para los agentes burocráticos, por otra parte, estos detalles son el núcleo de su propia existencia y una preocupación constante. Esto produce una efectiva ventaja informativa para el burócrata; también le proporciona una oportunidad. Si las preferencias del burócrata difieren de aquellas de la coalición representativa, entonces él o ella pueden usar esta oportunidad para perseguir sus prioridades personales. El argumento de Niskanen sugiere que esto puede ser logrado falsamente atrayendo los recursos y la autoridad ya sea para lograr su agenda personal de objetivos de políticas, o para desviar recursos y así dedicarlos a consumo en el trabajo. Esto es posible, debido a que, de acuerdo con Niskanen, los políticos no pueden comprender bien el proceso de producción burocrática – no pueden darse cuenta de los detalles de la relación entre costos y producción de políticas. Esto habilita al bureau para recibir una “ganancia”, mostrada en la Figura 13.1, a la que se le puede dar usos alternativos. Si esta ventaja informativa se convierte en oportunidades para el consumo dentro del trabajo, tenemos un caso puro de explotación o aprovechamiento presupuestario burocrático. Desvío Burocrático Si, por el otro lado, la autoridad y los recursos son utilizados para perseguir otros objetivos de políticas, entonces tenemos un caso de desvío burocrático, tal y como lo describe McNollgast y se lo representa en la Figura 13.3. Esto se produce por la habilidad del burócrata de ejercer discreción en su búsqueda de prioridades de políticas que pudieron no haber sido garantizadas en autoridad legal. Más aún, este desvío en políticas, está protegido de represalias después de los hechos en tanto y en cuanto el burócrata sea lo suficientemente astuto para protegerse contra una oposición unánime de los componentes de la coalición representativa. En efecto, si el burócrata puede mantener al senador clave o al presidente del comité de la Cámara de Representantes satisfecho, él o ella pueden estar tranquilos en casa. Captura Burocrática Una tercera fuente de tensión requiere que haga algunas distinciones más finas que hasta ahora. El desvío burocrático que describe McNollgast es la diferencia entre la política de compromiso a la que se llegó a partir de un acuerdo político (x en la Figura 13.3) y la política implementada burocráticamente (x’). Sin embargo, el lector cuidadoso pudo haber notado que en esa figura tanto el Senado (con su punto ideal S) como el presidente (con su punto ideal P) en realidad gustan más de x’ que x. Solo la Cámara (con punto ideal en H) pierde por el desvío en este caso particular. Si nos apartamos del mito que el Senado y la Cámara de Representantes son unitarios y poseen puntos ideales, y en vez de ello y de manera más apropiada, asumiendo que hay 435 puntos ideales dispersos en torno a H y 100 puntos ideales dispersos en torno a S, entonces es muy posible que un número de representantes y senadores simpaticen más con las preferencias del burócrata que con ya sea la preferencia política alcanzada en la cámara legislativa (H y S, respectivamente, en la Figura 13.3) o el compromiso de políticas alcanzado entre la Cámara de Representantes, el Senado, y el presidente (x). Para llevar el argumento un paso más allá, tomando en consideración algunos de los factores considerados en el capítulo previo, es probable que los comités con jurisdicción sobre esta burocracia y área de política estén poblados precisamente por legisladores que están más proclives a compartir las preferencias del burócrata de mayor producción burocrática que las preferencias de sus colegas políticos de más modestos niveles (por ejemplo, un comité de casos aislados), quedando en posición de proteger a una burocracia desviada (a través de controles de acceso y otros poderes de control de agenda). Finalmente, detrás de estos legisladores están los grupos de interés y distritos electorales geográficos cuyo bienestar es perseguido por los legisladores; ellos, también, estarán felices por el desvío. En realidad, la literatura tradicional en ciencias políticas hace frecuente alusión a “pequeños triángulos acogedores,” que involucran a legisladores en comités claves, que involucran a legisladores de comités claves, burócratas, y grupos de interés, como las dínamos detrás de la implementación de políticas. También son conocidos como “remolinos de políticas” y las “trinidades impías” y la política que sostiene este arreglo es conocida como “liberalismo de grupo de interés”, la misma que refleja la captura efectiva de la burocracia por intereses en el mundo político más amplio. En este caso la tensión no es entre político y burócrata, sino más bien entre políticos, burócratas, y grupos de interés dentro del remolino de las políticas y aquellos otros grupos o pasando desde afuera. Desvío de la coalición Desde el principio de esta discusión noté que los políticos no solo quieren que los acuerdos legislativos a los que ellos llegan sean aplicados fielmente, sino también que esos acuerdos duren – quieren que los “acuerdos a los que se llega queden sellados,” tal como lo proponen los entendidos de adentro. Esto resulta particularmente problemático en la vida política americana caracterizada por sus alineamientos cambiantes y la ausencia de divisiones políticas permanentes. Una coalición del día de hoy se transforma durante la noche. Los opositores de hoy son compañeros mañana y a la inversa. Esto hace que los negociadores dentro de la legislatura y los seguidores del grupo de interés en la campaña electoral estén inseguros. Una victoria hoy, aún una implementada de una forma favorable por parte de la burocracia, podría deshacerse mañana. ¿Qué hay que hacer entonces? Hasta cierto punto la estructura legislativa se apoya en deshacer la obra de una coalición representativa. Si una coalición vota, digamos, por subsidios considerables para los productores de granos, es muy difícil revertir esta política sin el control y la vigilancia de los recursos del programa de ajuste por parte de los miembros de los Comités de Agricultura de la Cámara de Representantes y del Senado; sin embargo sus miembros participaron sin lugar a dudas en el acuerdo inicial y es poco probable que se vuelvan contra él. Pero aún estas unidades estructurales son inestables, con viejos políticos saliendo y nuevos políticos siendo reclutados. El problema, entonces, es que los miembros de una coalición representativa cuyo producto puede no ser muy duradero, puesto que no pueden esperar el tipo de apoyo de sus grupos de interés y votantes, en cuyo nombre ellos trabajan, que hubiesen recibido si hubieran producido un resultado más robusto. En resumen, la producción de bienes y servicios legislativamente definida y burocráticamente implementada está sujeta a desvíos de la coalición política que la sustentó. Una coalición representativa de hoy puede ya no estar en el poder mañana. Para prevenir cambios en los patrones de la coalición que pudieran poner en peligro las políticas desarrolladas cuidadosamente, una cosa que puede hacer la legislatura es aislar a la burocracia, limitando sus intervenciones en el área de las definiciones legislativas. Si una coalición representativa les hace difícil a sus propios miembros el intervenir en la implementación, entonces también les hace difícil a los enemigos generar políticas que interrumpan el flujo de producción de bienes y servicios del bureau en una fecha posterior. Este aislamiento político de las agencias se puede hacer efectivo dándoles una larga vida a los implementadores, largos plazos en sus cargos a sus autoridades administrativas asegurando sus fuentes de ingresos – como sucede con muchas de las comisiones reguladoras “independientes”, tales como el Sistema de Reserva Federal, y, hasta cierto punto, las agencias de inteligencia. Pero todo tiene su precio. Los servidores públicos y los funcionarios políticos de los bureaus, aislados de los supervisores políticos, quedarán de este modo empoderados para seguir cursos de acción independientes. La protección contra el desvío de la coalición trae consigo el precio de un mayor potencial para desvío burocrático. Esta es una de las grandes concesiones en el campo de relaciones intergubernamentales. CASE 13.2 ¿COMO EVALUAR A NISKANEN? Gran parte del contenido de este libro ha sido teórico, diseñado para darle a usted las ideas, conceptos, y teorías que abarca el enfoque analítico denominado “elección racional” a la ciencia política. En los casos dispersos a lo largo del libro, me he esforzado en proporcionar ejemplos y aplicaciones del mundo real, tanto para mostrar evidencia para los argumentos teóricos como para demostrar cómo se aplican varias ideas a las situaciones políticas y eventos en la vida cotidiana. En el presente caso vemos cómo dos economistas políticos se proponen distinguir entre teorías competitivas de relaciones intergubernamentales. Barry Weingast y Mark Moran* utilizan un análisis estadístico de datos extraídos de la formulación de políticas reguladoras de la Comisión Federal de Comercio (Federal Trade Commission) para evaluar algunas de las afirmaciones que compiten de entre las teorías que he revisado en este capítulo. Su estudio es un ejemplo útil de cómo aplicar análisis empírico a las teorías de elección racional. El mismo contribuye a nuestra comprensión de las relaciones intergubernamentales tal y como se dan en el mundo real. En 1979, el Congreso, bajo los auspicios de comités y subcomités, intervino activamente para frenar a la Comisión Federal de Comercio (CFC) y para reprimir lo que se veía como abusos regulatorios. Las iniciativas de política fueron criticadas, las actividades de la CFC fueron paradas, y los fondos fueron cortados. Durante el próximo año y medio, la CFC redujo sus actividades controvertidas y se llevó a sí misma a alinearse con las preferencias de los principales del Congreso quienes supervisaban su desempeño. Una visión de la situación tipo Niskanen es que la CFC era una agencia “fugitiva” que usaba su ventaja informativa para financiar actividades que iban mucho más allá de su mandato. Cuando el Congreso finalmente despertó a la realidad que mostraba que la CFC vivía demasiado bien como reyes burocráticos, tomó medidas drásticas y la puso en línea. Una visión alternativa consistente con el desvío de la coalición según McNollgast es que el Congreso estuvo en control de la CFC todo el tiempo. De acuerdo con esta perspectiva, un cambio en la composición y preferencias de los comités de supervisión es el responsable por la intervención. Como la CFC no estaba suficientemente aislada de la intervención legislativa, y aunque bien podría haber venido siguiendo las órdenes de una coalición legislativa previamente empoderada, una nueva coalición de legisladores llegó al poder al final de los años setenta y fue capaz de usar su caja de herramientas en acciones de vigilancia tales como audiencias, procedimientos, y autoridad presupuestaria para mover la producción de bienes y servicios de la agencia hacia una nueva política ideal a la cual representaban. En resumen, a finales de los años setenta el principal legislativo de la CFC cambió – a través de rotación electoral, jubilaciones, y reasignación de comités. Los chicos nuevos tiraron de la correa, llevando a la CFC en línea con sus preferencias. Entonces, ¿quién está en lo correcto? ¿Fue la CFC una burocracia fugitiva Niskaniana ejerciendo su discrecionalidad en políticas? ¿O estuvo el Congreso siempre en control, pero un cambio en las preferencias del Congreso requirió una llamada de atención a la CFC de parte de los nuevos principales del Congreso? Con el fin de valorar estos dos enfoques, Weingast y Moran reunieron evidencia para evaluar si las preferencias de los miembros de los comités de vigilancia relevantes cambiaron a finales de los años setenta y si los nuevos comités en efecto influyeron consecuentemente sobre la conducta de la CFC. Los datos examinados consistieron en calificaciones de los grupos de interés de los legisladores por el grupo de interés liberal, Americanos por Acción Democrática (AAD) (Americans for Democratic Action), cuyos resultados, que van desde 0 a 100, miden la disposición general de un legislador hacia causas liberales. Los resultados para los subcomités del Senado en asuntos del consumidor indican que hubo un desvío conservador significativo en estos organismos entre 1976 y 1979 después de más de una década de prácticamente ningún cambio. Esto fue acompañado de una rotación sustancial de la membrecía de estos paneles – miembros liberales habían dejado esos paneles en grandes cantidades para ser reemplazados por senadores mucho más conservadores. En resumen, las preferencias de grupos de supervisión mostraron durante este periodo un cambio desde un pro activismo en asuntos de consumidores a una postura de anti activismo. La evidencia, entonces es bastante consistente con el argumento de McNollgast. Más aún, revisando los resultados de AAD durante las dos décadas precedentes a este momento crucial, Weingast y Moran encuentran que los paneles de vigilancia fueron mucho más liberales, de acuerdo con los resultados de ADA que a finales de los años setenta, lo que sugiere que la CFC estaba en realidad sirviendo como una agente leal a los políticos en control en aquel entonces. La conclusión que puede extraerse de estos datos es que la CFC fue apenas una burocracia “fugitiva”, explotando su ventaja asimétrica de información de acuerdo con la teoría de Niskanen. Por el contrario, parece ser un agente que falló en darse cuenta que su principal había cambiando a finales de los años setenta. Una vez que este principal – la coalición legislativa más conservadora en el panel de supervisión en el Senado - tiró con fuerza de la correa, el agente una vez más entró en línea. _______________________ *Barry R. Weingast y Mark J. Moran, “Bureaucratic Discretion or Congressional Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission,” (¿Discreción Burocrática o Control del Congreso? Formulación de políticas regulatorias por parte de la Comisión Federal de Comercio) Journal of Political Economy 91 (1983): 765 – 800 CONCLUSION Solía estar a la moda en ciencias políticas distinguir entre “política” y “administración”. En efecto, las escuelas de administración pública y las escuelas de gobierno aún existen en algunas de nuestras más venerables universidades anexas a departamentos separados de política o ciencias políticas. Afortunadamente, los politólogos o científicos políticos ya no tienen la noción de que la formulación de políticas y la implementación de las mismas pueden ser aisladas la una de la otra. En este capítulo he sugerido algunas diferentes formas de pensar analíticamente sobre las conexiones entre políticos y burócratas. Tres argumentos diferentes, pero relacionados, conectados, han sido desarrollados. El primero, asociado con Niskanen, sugirió que la burocracia permanente explota su ventaja de información vis- `a -vis los políticos electos, conduciendo así a presupuestos burocráticos demasiado grandes, demasiados burócratas, y una producción burocrática demasiado abundante. El segundo, asociado con Miller y Moe, exceptuó los supuestos de Niskanen de ignorancia política y pasividad. Ellos concluyeron que los políticos más informados y proactivos obtienen un acuerdo más equilibrado de negociaciones bilaterales con los burócratas, y no es necesario alimentar las enfermedades identificadas por Niskanen. Finalmente, McNollgast invierte el énfasis de Niskanen del todo, sugiriendo que cualquier asimetría que pueda existir favorece a la clase política que, como principales, crean a sus agentes, participan en la designación de sus líderes, los sostienen con autoridad y recursos, monitorean sus actividades, y finalmente emiten un juicio sobre sus acciones. Ni falta hace mencionarlo, existen puntos de vista y elementos de verdad en cada uno de estos enfoques. Esto no es una carrera de caballos en la cual yo (o usted) necesitamos declarar a uno de estos enfoques el ganador. En realidad, en combinación llaman nuestra atención a una variedad de tensiones que existen e intercambios que deben hacerse para acomodar las prioridades, a veces conflictivas, así como las preferencias de políticos y burócratas. Considerándolo todo, la política de formulación de políticas públicas y la política de la administración de éstas son inseparables y complicadas. Las teorías resumidas aquí nos ayudan a dar sentido a cómo la formulación representativa de políticas y la implementación experta de políticas encajan. PROBLEMAS Y PREGUNTAS PARA DISCUSIÓN La idea de límites en el mandato para legisladores elegidos y para asientos de comités legislativos ha sido acaloradamente debatida por un cuarto de siglo (mientras, por supuesto, los presidentes han sido limitados en su mandato desde la ratificación de la Vigésima Segunda Enmienda en 1951). A la luz del marco principal – agente discutido en este capítulo, ¿cómo podría atacar la idea de límites en el mandato? ¿Cómo la defendería? ¿Tienen sentido los mismos argumentos para los burócratas? El modelo de Niskanen de relaciones legislativo-burocráticas usa tres supuestos muy fuertes que le que atribuyen a la burocracia un poder extraordinario en la obtención de un presupuesto sobredimensionado*: 1) El estado de costo de producción es información privada, mientras que la tabla de la demanda de la legislatura es de conocimiento público; 2) el bureau es el único proveedor; 3)en su negociación con la legislatura, el bureau dirige el proceso de formulación de políticas con una simple propuesta de tómalo o déjalo a la legislatura. ¿A cuál de estos supuestos encuentra usted poco realista o demasiado fuerte? ¿Qué soluciones han tomado las legislaturas y otros principales para limitar el poder burocrático en la negociación de presupuestos? Una burocracia Niskaniana suministra una producción Q al siguiente costo: TC = 1.5Q² donde los costos son medidos en decenas de millones de dólares. Si la curva de disposición de pago de la legislatura es B = 8Q – 2Q², ¿cuál es el máximo presupuesto que el bureau puede asegurar? Asegúrese de considerar tanto las limitaciones de demanda como de costo. Ahora la legislatura establece el siguiente esquema de monitoreo: con probabilidad p la burocracia es auditada (lo que revelaría que el nivel óptimo de producción desde el punto de vista de la legislatura es Q⁰=1.2). Si se encuentra a la burocracia produciendo más de Q⁰ es forzada a pagar una multa de f (Q-Q⁰) = f (Q – 1.2), lo que es medido en las mismas unidades que los costos de producción. Escriba una expresión para los costos totales esperados del bureau cuando produce menos que o igual a Q⁰. Si p = .2, y f = 5, ¿cuánto va a producir el bureau? ¿qué pasa si p = .5, y f = 10? Ilustre la intuición detrás de estas respuestas. Tanto los miembros del Congreso como los burócratas, ambos, actúan como agentes para sus principales (electorado para el primero, y el Congreso y el presidente para el segundo). No obstante, mientras los representantes deben periódicamente enfrentar las elecciones, los burócratas son designados y no enfrentan ninguna restricción de reelección. ¿cuál es la fuente de divergencia preferida entre principales y agentes en cada uno de estos casos? La falta de elecciones previene de un efectivo control a las burocracias, ¿o existen otros mecanismos? Discuta la variedad de controles antes de los hechos (tanto institucional como de reputación) y controles después de los hechos adoptados por el electorado y el Congreso para limitar el desvío del agente. El siguiente juego es una representación con estilo de la interacción estratégica entre un principal (quien delega alguna autoridad a un agente y puede escoger si se audita o no el esfuerzo del agente en cada periodo) y un agente (que decide si “trabaja” o “elude” su responsabilidad). Una auditoría es costosa para el principal, pero no tiene que pagar al agente si detecta que eludió. Las compensaciones particulares surgen de los siguientes valores asociados a actividades relevantes. El principal gana 4 si su agente trabaja, pero no gana nada si el agente elude. Le paga 3 al agente para que trabaje, pero si le audita y encuentra que el agente está eludiendo su trabajo, no tiene que pagarle nada al agente. Llevar a cabo una auditoría cuesta una unidad. Por tanto, si el agente trabaja y el principal audita, el principal queda en 0. Al agente le cuesta 2 hacer su trabajo, de tal manera que prefiere eludir su responsabilidad y no ser auditado (¡ganando su salario sin hacer nada!) pero teme ser auditado y ganar 0. Principal: Agente:AuditaNo AuditaTrabaja1, 01, 1Elude0, -13, -3 ¿Acaso cada individuo tiene una estrategia que sea óptima sin importar cuál es el juego del otro individuo (como en el Dilema del Prisionero)? ¿Alguna de las cuatro celdas está en equilibrio? ¿Qué porcentaje del tiempo debe el agente trabajar para hacer que el principal esté indiferente entre auditar y no auditar? ¿Qué motiva a los burócratas? Discuta las diversas teorías, y explique por qué contestar a esta pregunta es significativo para comprender y controlar a la burocracia. ¿Alguna evidencia empírica valida a una teoría por encima de las demás?

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