Ambiente: Cuestión de Medio #334

Economía
ColombianaColombiana 334
Economía
Contraloría General de la RepúblicaContraloría General de la República
EconomíaColombiana RevistadelaContraloríaGeneraldelaRepública Marzo-Abril2012Edición334
Cuestión de MedioAmbiente: Cuestión de MedioAmbiente:

Foto:Minambiente.
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Subdirector
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Consejo Editorial
Sandra Morelli Rico
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Editor General
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Coordinación editorial
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Cuadros y gráficos
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Colaboración fotográfica
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Ministerio de Agricultura.
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Foto portada: Rosie Edge - Flickr.
Organización Foro “Ambiente: Cuestión de Medio”
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© Contraloría General de la República - 2012
C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 4 • F e b r e r o - m a r z o 2 0 1 2 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8
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Informe al congreso
sobre recursos
naturales y
medio ambiente
Minería y
Medio
Ambiente
Análisis y Evaluacion de la política
y el gasto nacional ambiental 9
Jesús Antonio Mena
Papel de la política pública como camino de solución
a la problemática ambiental 21
Alfredo Guillermo Molina Triana
“La información ambiental está muy segregada en el pais” 28
Francisco José Ruiz Marmolejo
Avances y perspectivas de la gesitón ambiental en Colombia 32
Frank Pearl
Protección de los recursos naturales involucra a todos
los estamentos de la sociedad 38
Juan Manuel Corzo
Impacto de la actividad minera sobre el medio ambiente 43
Luis Fernando Alvarado, Blanca Rudy Sotelo
Un informe contudente:
la gestión minero-ambiental al banquillo 58
Manuel Rodríguez Becerra
Desempeño ambiental
en el cierre y clausura de minas 71
Ronald P. Smith
Mejores prácticas mineras 78
Robert Goodland
Proyectos mineros a gran escala
y su relación con el recurso hidrológico 89
Robert Moran
Editorial 5
Contenido

Contenido(viene de la página anterior)
Humedales interiores:
uno de los ecosistemas más amenazados 93
Diego Alejandro Chávez Martínez, Otto Reyes,
Vanessa Salguero
Inversiones obligatorias en conservacion y manejo
de cuencas hidrográficas 100
Guillermo Rudas Lleras
Más allá de lo financiero en materia
de conservación de áreas naturales 113
Alberto Galán Sarmiento
Una visión sobre los programas
de recuperación de rio Bogotá y sus afluentes 119
Germán García Durán
In memoriam
Fernando Hinestrosa 127
Sandra Morelli Rico

Fernando Hinestrosa
El heredero del radicalismo 129
Oscar Alarcón
Ambiental
Coyuntura

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 4
Editorial
Existe un tema que para la Contraloría General de la República
es fundamental y tiene que ver con la necesidad de recuperar el
Sistema Nacional Ambiental que se creó en el año 1993 siguiendo los
lineamientos de la Constitución de 1991. Esa Carta tomó en serio el
tema de la autonomía y de la descentralización en el ámbito de un
Estado unitario teniendo en cuenta los principios y valores fundamen-
tales que debe tutelar el Estado con normas oportunas y eficientes
Sin embargo, ¿qué pasó? Luego
de casi 20 años de promulgada la
ley 99, varias cosas han sucedido.
Lo primero es que el medio am-
biente dejó de ser una prioridad en
la agenda nacional; el tema em-
pezó a ocupar un segundo lugar y
se pasó a ser tolerantes con prácti-
cas de deterioro ambiental sin que
existiera ni la voluntad ni la fuerza
de la autoridades para precaver ni
prevenir esos impactos
En segundo lugar, se ha tenido
una actitud temerosa con las em-
presas extranjeras y aún nacionales
que explotan los recursos natura-
les no renovables al no invitárse-
les a desarrollar una actividad de
manera sostenible por temor a que
encuentren en otros países condi-
ciones más favorables para ejercer
la actividad minera. Con eso se sa-
crifica el desarrollo y el bienestar
social de nuestra Nación que, se
supone, deriva de esas actividades.
Foto:Minambiente.

3 3 4 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
Informe al congreso sobre recursos naturales y medio ambiente
En tercer lugar, hay una desarticulación orgánica del Esta-
do. La eliminación del Ministerio del Medio Ambiente fue una
prueba irrefutable de lo que aquí sucedió y obviamente, cuan-
do desaparece el vértice del sistema pues lo demás no es nada
distinto que una montonera de órganos desarticulados que a
la hora de establecer responsabilidades se comportan como lo
haría cualquier montonera de actores, echándole la culpa al
vecino, a la autoridad central o a otra entidad territorial.
De todas maneras el Sistema Nacional Ambiental está pre-
visto en la ley. No se le ha derogado sino desarticulado y hay
que empeñarse en su fortalecimiento.
Por eso, la Contraloría General de la República está dis-
puesta a que en materia ambiental el Estado actúe teniendo
en cuenta que es un sistema y que el aislamiento o la falta
de coordinación será considerada como un indicio de culpa
que pueda determinar responsabilidad fiscal.
La situación que se vivió en el país en los dos últimos años
a raiz del invierno dio margen para que se asegurara que esas
tragedias eran consecuencia exclusiva de los fenómenos natura-
les de que fuimos víctima cuando el problema también se pro-
dujo por la mala gestión del uso del suelo y en particular a su
zonificación. Viviendas, zonas de recreo y centros educativos se
construyeron en sitios de peligro, vecinos a los humedales, obras
que se proyectaron y construyeron con la mirada cómplice de las
autoridades encargadas de preservar el medio ambiente.
Por eso, cuando se dice que los grandes responsables, los
culpables de todo este tema de la zona ambiental son las
corporaciones autónomas regionales (CAR), hay que tener
el cuenta que la eventual responsabilidad no es solo de sus
directivos, sino que ello se extiende a otros más. El Ejecutivo
tiene asiento en esas entidades y como tal participa en la
elección de sus directores, al igual que otros representantes
de instancias ambientales y autoridades locales.
Las corporaciones basaron primordialmente sus políticas en
la gestión y ejecución de sus proyectos en el recurso hídrico,
en cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010,
olvidando, o pasando a segundo plano, la prevención y con-
trol de la degradación ambiental.
Editorial

El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 le da un gran im-
pulso a los planes que tienen que ver con el medio ambiente
como aquellos que se basan en la capacidad de los territorios para
realizar programas de minería y de infraestructura vial y aeropor-
tuaria para redundar en beneficio de la estrategia de crecimiento
económico. Sin embargo, hay que anotar que el mismo plan emite
problemas ambientales serios como aquellos que tienen que ver
con la ampliación de la frontera agrícola, el fomento de monocul-
tivos, la inseguridad alimentaria y la degradación de ecosistemas.
De todas formas esperemos que con el renacimiento del Mi-
nisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la política nacional
en esa materia y su coordinación con los distintos estamentos,
permita que volvamos por el camino correcto y evitemos que en
el futuro se presenten los problemas que hoy lamentamos.
Editorial
Foto:Minambiente.

sobre recursos
naturales
y medio
ambiente
Informe
Foto:DiegoMauricioOspina-CGR.
al Congreso

Informe al Congreso
de la política
Resumen: el artículo es una síntesis del capítulo presentado en el “Informe sobre
el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2010–2011”. En este documento
se revisa la gestión ambiental y el gasto nacional ambiental para la vigencia 2010, re-
afirmándose para este periodo la posición marginal del sector ambiental dentro de la
estructura del Estado colombiano, medida en términos de indicadores de calidad am-
biental y en la baja asignación presupuestal. Se exponen algunas observaciones frente
al proceso de creación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y los desafíos
que enfrenta el sector, en un contexto de ola invernal.
Palabras clave: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), gestión
ambiental, gasto nacional ambiental, PIB Ambiental, ola invernal.
El análisis y evaluación de la política ambiental se realizó con base en dos metodo-
logías complementarias. De una parte, se utilizaron los criterios de evaluación propues-
tos por Mance, H. (2008): agenda, capacidad y posicionamiento1
. La agenda2
, producto
de dinámicas nacionales e internacionales, contiene la serie de temas sobre los cuales el
Gobierno decide actuar para mejorar una situación no deseada. La capacidad3
se refiere
a la serie de recursos (humanos, económicos, financieros, físicos) con los que cuentan
las instituciones del sector y que determinan el nivel de eficacia y eficiencia o, en otras
palabras, el impacto de la acción gubernamental sobre la solución de los problemas
definidos en la agenda.
Análisis y evaluación
Jesús Antonio Mena
Profesional Especializado Dirección de Estudios Sectoriales
Contraloría Delegada para el Medio Ambiente
y medio ambiente
sobre recursos naturales
y el gasto nacional ambiental
1 MANCE, Henry (2008): “La política de la sostenibilidad: ascenso y declive del Ministerio de Medio Ambiente
Colombiano”. En: Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia. Foro Nacional Ambiental. Bogo-
tá DC., junio. Pág. 114 – 252.
2 Ibídem. Pág. 114.
3 Ibídem. Pág. 115.

10 3 3 4 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
El posicionamiento4
tiene
que ver con la “ubicación” del
sector y las relaciones e interac-
ciones con el resto de sectores
y agentes que componen la
sociedad. Hace referencia, en-
tre otros aspectos, a la impor-
tancia del medio ambiente en
los procesos de toma de deci-
siones y al grado de dificultad
que se presenta al momento de
adelantar procesos de reformas
sectoriales o institucionales.
De otra parte, se acudió a la
propuesta metodológica plan-
teada por el Banco Interame-
ricano de Desarrollo (BID), en
la que se utilizan seis criterios
para evaluar las políticas: la es-
tabilidad en el tiempo; el nivel
de coordinación y coherencia,
es decir, la medida en que las
políticas ambientales dentro del
sector se articulan y potencian,
pero además, la compatibilidad
con los demás sectores; la adap-
tabilidad o la capacidad de ajuste
que tienen las políticas cuando
fallan o cambian las circunstan-
cias; la evaluación de la eficien-
cia, entendida como la evalua-
ción de los retornos que genera
la política luego de una asigna-
ción de recursos escasos. Relacio-
nado con la eficiencia se analizó
la calidad de la implementación
y su efectiva aplicación. Así mis-
mo, aunque pudiera resultar ob-
vio, se evaluó la medida en que
la política tuvo orientación hacia
el interés público5
.
Adicionalmente, se aborda
la evaluación del presupuesto
público ambiental tanto en sus
componentes de ingresos (fuen-
tes) como de los gastos (usos).
También se presenta un
análisis comparativo entre el
como la poca claridad sobre el
uso de recursos como las re-
galías y las transferencias del
sector eléctrico.
Lo ambiental, al igual que
los demás sectores del Estado,
logró un marco de estabilidad
generado en su base por el fe-
nómeno de la reelección pre-
sidencial. Sin embargo, en el
caso de la gestión ambiental se
trató de estabilidad sin priori-
dad dentro del aparato estatal,
reflejado no sólo en la pérdi-
da de status, al pasar de mi-
nisterio a viceministerio, sino
a través de la reducción de la
asignación de recursos del pre-
supuesto nacional (dentro del
ministerio y con respecto a los
demás sectores).
documento de Bases y el texto
de la Ley 179 de 2011 “por la
cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo, 2010-2014”6
. Ade-
más, debido al impacto causa-
do por la formulación e imple-
mentación de los decretos de
emergencia económica, social y
ecológica, se hace mención al
Decreto 141 de 20117
.
Por último, se comentará el
rediseño institucional del sec-
tor, definido a través de la Ley
1444 de mayo 4 de 2011, que
determinó la conformación del
Ministerio de Ambiente y De-
sarrollo Sostenible (MADS), así
como el de Vivienda, Ciudad y
Territorio (MVCT).
Análisis y evaluación
de la política nacional
ambiental 2010
La Ley 99 de 1993 orga-
nizó el sector ambiental del
país al crear el Sistema Na-
cional Ambiental (SINA)8
. An-
tes de surgir este esquema la
estructura institucional y la
regulación de las actividades
ambientales estaban basadas
en el Decreto-Ley 2811 de
1974 o Código Nacional de
Recursos Naturales. El sector
“Ambiente, Vivienda y De-
sarrollo Territorial” cuenta
aproximadamente con 50 po-
líticas que se ejecutan tenien-
do como punto de referencia
una serie de instrumentos de
planeación y con base en un
marco legal amplio, disperso
y, en ocasiones, incoherente,
que se refleja en los conflictos
de competencias entre CAR,
autoridades ambientales ur-
banas, autoridades municipa-
les y resguardos indígenas, así
4 Op. Cit. Pág. 116.
5 Banco Interamericano de Desa-
rrollo (2006): “La política de las
políticas públicas. Progreso eco-
nómico y social en América Latina.
Informe 2006.” BID – David Roc-
kefeller Center for Latin American
Studies. Harvard University. Cam-
bridge, MA. Pág. 314.
6 DNP (2011). “Bases del Plan Na-
cional de Desarrollo 2010 - 2014:
Prosperidad para todos.” DNP. Bo-
gotá D.C. Documento electrónico.
Tomado de www.dane.gov.co en
21/05/11. Pág. 861.
7 Aunque el Decreto fue declarado
inexequible por la Corte Constitu-
cional ( Sentencia C-276 de 2011
M.P. Mauricio González Cuervo),
las instituciones adelantaron las
modificaciones allí planteadas, tan-
to institucionales, como presupues-
tales y se encuentran en proceso de
“retornar” a su estado inicial.
8 Ley 99 de 1993. Artículo 4. “El
Sistema Nacional Ambiental, SINA,
es el conjunto de orientaciones, nor-
mas, actividades, recursos, progra-
mas e instituciones que permiten la
puesta en marcha de los principios
generales ambientales contenidos
en esta Ley”.

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 4 11
A nivel interno del MAVDT se puede apreciar el bajo nivel de importan-
cia que recibió el Viceministerio de Ambiente en la vigencia 2010 y que se
refleja en la asignación para el rubro de gastos de inversión10 de un 5,20%
que, sumado a la inversión destinada a los institutos de investigación am-
biental (IIA), alcanzó un 8,65%, en comparación con el viceministerio de
agua potable al que le fue asignado el 82,54% del total (Cuadro 1).
En la asignación a los diferentes sectores también pueden observar-
se diferencias significativas (Cuadro 2). Teniendo como base la Ley de
apropiaciones del Presupuesto General de la Nación (PGN), el ministerio
participó en un 1,15% del total, que ascendió a $148,3 billones.
Capacidad: coordinación, calidad
de la implementación y eficiencia
Los resultados de la integración entre la gestión ambiental y la
gestión del riesgo no han sido satisfactorios. Si bien es cierto que el
IDEAM ha mostrado que los registros pluviométricos de finales de
2010 e inicios de 2011 superaron el promedio histórico generando lo
que se ha denominado como la ola invernal, también es cierto que se
ha hecho evidente la inadecuada gestión del uso del suelo y, en parti-
cular, su zonificación. Muchas de estas viviendas se han ubicado en los
Área Inversión Participación Participación
(millones) en Inversión en PIB
VC_Agua potable y saneamiento 313.244 82,54% 0,059%
VC_Vivienda y dearrollo territorial 25.014 6,59% 0,005%
VC_Ambiente 19.728 5,20% 0,004%
Institutos de incestigación 13.100 3,45% 0,002%
Áreas de apoyo 8.419 2,22% 0,002%
Total MAVDT 379.505 100% 0,07%
Fuente: MAVDT. DANE. Elaboración DES.
Cuadro 1
Asignación de los recursos de inversión dentro del MAVDT
Entidad PGN vigencia 2010 Participación Participación
Ley 1365/09 (billones) en el PGN en ep PIB
Mincultura 0,2 0,13% 0,04%
Minminas 1,1 0,76% 0,21%
MAVDT 1,7 1,15% 0,32%
Mindefensa 10,0 6,72% 1,87%
Mineducación 20,6 13,90% 3,86%
Servicio de la deuda 39,7 26,75% 7,43%
Ingresos totales 148,3 100% 27,78%
Fuente: Decreto 4996 de 2009. DANE. Elaboración DES.
Cuadro 2
Asignación sectorial de recursos del PGN

planos de inundación de los ríos, incumpliendo las normas mínimas
para la ronda hídrica, o como producto de la desecación de zonas de
humedales, o permitiendo asentamientos en zonas de alto riesgo de
deslizamiento, es decir, en procesos de claro incumplimiento de los
determinantes ambientales.
Esta situación es generada por el bajo posicionamiento de la di-
mensión ambiental en el proceso de toma de decisiones sobre las ac-
tividades que se desarrollan en el territorio y tiene que ver con proble-
mas de economía política al interior de los consejos directivos de las
CAR y a la baja capacidad de estas entidades para cumplir su función
como autoridades ambientales (seguimiento, control y sanción)9
.
No ha sido fácil la coordinación entre los entes territoriales y las
autoridades ambientales en los escenarios en los que, de alguna for-
ma, los instrumentos de planificación han generado conflictos de
competencias10
. En ese sentido, podrían generarse este mismo tipo de
inconvenientes sobre la ordenación del uso del territorio que constitu-
cionalmente tienen los municipios. Por otra parte, en torno al artículo
22 del Decreto 2372 de 2010, existe el riesgo de que, como causa de
la acción de grupos de presión (nacionales, regionales o locales), se
permitan actividades extractivas a través del proceso de homologación
o re-categorización de áreas protegidas, poniendo en grave riesgo la
continuidad del suministro de los servicios ambientales.
El componente de promoción de procesos productivos compe-
titivos y sostenibles se caracteriza por un alto nivel de formulación
de políticas, lineamientos y estrategias que, sin embargo, presentan
niveles de ejecución muy bajos.
9 Decreto 4580 de 2010.
Numeral 1.2.: “Que la mag-
nitud de las precipitaciones
inusitadas resulta extraordi-
naria e imprevisible, como lo
demuestran los registros del
IDEAM. Estos registros indi-
can que en los quince prime-
ros días del mes de noviembre
llovió más de lo que llueve en
todo el mes. El nivel superó
todos los registros históricos
de precipitaciones para el mes
de noviembre.
10 Podría ser el mismo caso
que la discusión sobre los
Planes de ordenación y ma-
nejo de cuencas (POMCAS) y
los Planes de ordenamiento
territorial (POT), en el sentido
que el Decreto 1729 de 2002,
definió los POMCAS como nor-
ma de superior jerarquía. En
la medida que el proceso de
los POT se había iniciado des-
de 1998, esto generó no sólo
problemas operativos, sino de
competencia entre las CAR y
los municipios.
Foto:MarthaYannetGetial-CGR.

En el marco de los dos planes de desarrollo anteriores el com-
ponente ambiental del Estado se vio subsumido por la mayoría de
sectores de la economía con el apoyo de la estrategia de Gobier-
no denominada “confianza inversionista”. Esto se vio reflejado en
la pérdida de posicionamiento y capacidad del Viceministerio de
ambiente ante las agendas prevalecientes de los sectores de agua
potable y vivienda.
Las corporaciones priorizaron su gestión y la ejecución de sus
proyectos de inversión hacia la “gestión integrada del recurso hí-
drico”, eje temático propuesto por el Gobierno Nacional a través
del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, mientras que la pre-
vención y control de la degradación ambiental fue su segunda
prioridad. La “promoción de los procesos productivos competitivos
y sostenibles” fue el eje temático que tuvo la menor prioridad por
parte de las corporaciones en la vigencia. Tal como se afirmó, exis-
te un énfasis en la formulación de normas, lineamientos y políticas
desde el nivel nacional, que no está acorde con los procesos de
implementación en lo regional, con el agravante de que, ante la
debilidad de las CAR y CDS para adelantar el control de las acti-
vidades productivas, el sistema depende de instrumentos de auto-
regulación no vinculantes.
Por último, en lo que tiene que ver con los institutos de in-
vestigación ambiental (IIA), de acuerdo con el mandato de la Ley
99 de 1993 el programa instrumental denominado “producción y
gestión de información técnica y científica en el SINA” específica-
mente relacionado con el programa temático de “caracterización
de la estructura y dinámica de la base natural del país”, fue el eje
con el mayor nivel de prioridad, de acuerdo con el monto de las
inversiones, por parte de los IIA.
Foto:Minagricultura.

Análisis y evaluación del gasto público ambiental 2010
Nivel central
En el Cuadro 3 se puede apreciar que el monto total de ingresos del
nivel central para la vigencia 2010 alcanzó la cifra de 1,67 billones, de
los cuales el 98% provino del Presupuesto General de la Nación (PGN)
y 2% de recursos propios del Fondo Nacional Ambiental (FONAM).
Los gastos totales del nivel central (Cuadro 4) alcanzaron la cifra
de 1,65 billones, de los cuales el 98,4% corresponden a recursos del
MAVDT y el restante 1,59% al FONAM.
Eso significa que el ministerio sólo gastó $429.502 millones, de los
cuales el MAVDT destinó para gastos de inversión la cifra de $379.505
millones (Cuadro 5) y, de éstos, le correspondieron al Viceministerio de
ambiente y a los institutos de investigación $32.828 millones (8,7%)
Entidad PROP NAC TOT PROP_TOT NAC_TOT

MAVDT 1.634.571 1.634.571 0% 100%
FONAM 33.412 3.719 37.131 90% 10%
Total 33.412 1.638.290 1.671.702 2% 98%
Ingresos del nivel nacional
($millones)
ENTIDAD PERSO GRAL TRANSF_CTE FUN INV TOT FUN_TOT INV_TOT TRANF/TOTAL
MAVDT 19.642 4.095 1.226.149 1.249.887 379.505 1.629.392 76,71% 23,29% 75,25%
FONAM 0 26.260 26.260 0,00% 100%
FCA 0 32.705 32.705 0,00% 100%
TOTAL 19.642 4.095 1.266.149 1.249.887 405.764 1.655.651 75,5% 24,5% 74,10%
Cuadro 4
Gastos de nivel nacional
($millones)
Inversiones Viceministerio de Ambiente Compromisos Participación
Mercados verdes 0 0,00%
Dirección de licencias 75 0,02%
SINA 525 0,14%
Análisis económico 761 0,20%
Viceministerio de ambiente 930 0,24%
Cambio climático 1.229 0,32%
Desarrollo sectorial sostenible 3.870 1,02%
Recurso hídrico 6.156 1,62%
Dirección ecosistemas 19.283 5,08%
Subtotal Viceministerio 32.828 8,70%
Total Inversión Ministerio 379.505 100,00%
Cuadro 5
Gastos de inversión del Viceministerio de Ambiente 2010
($millones)
Fuente: MAVDT. Elaboración DES.

En el caso del MAVDT el rezago constituido durante la vigencia
($194.620 millones), comparado con los compromisos ($1.629.392
millones), alcanzó el 11,9%.11
El rubro de gastos que tuvo la mayor
participación en el rezago total del Ministerio fue el de inversión
con una relación rezago/compromisos del 50,8%.
Corporaciones autónomas regionales
y de desarrollo sostenible (CAR)
Las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sos-
tenible tuvieron ingresos en 2010 por $1.350.958 millones, de los
cuales el 94% ($1.268.792 millones) corresponden a recursos pro-
pios y el 6% ($82.165 millones) provienen de la Nación (PGN).
Teniendo en cuenta que el Producto Interno Bruto (PIB) calculado
para el año 2010 fue de $546,9 billones12
, los ingresos de las cor-
poraciones corresponden al 0,25% de la producción nacional.
Las corporaciones autónomas regionales (CAR) participaron en
el 92,3% del total de ingresos ($1.247.173 millones), mientras que
las de desarrollo sostenible (CDS) en el restante 7,7% ($103.784
millones), lo que significa que las CAR tuvieron 12 veces más recur-
sos que las CDS. Como se ha observado en los informes anteriores
el esquema actual de ingresos basado en la sobretasa al impuesto
predial no privilegia a las corporaciones de desarrollo sostenible
(CDS) que se ubican en zonas ambientalmente estratégicas, pero
que por esa misma razón se encuentran menos pobladas, por ello
este tipo de entidades participaron apenas en el 3,3%, del total de
ingresos tributarios de la vigencia.
Ya se ha planteado en los informes previos la posición de la
CGR en torno a la relación entre los dos tipos de entidades: las
CDS que representan la agenda verde (asegurar la oferta de bienes
y servicios ambientales y prevención del riesgo), y las CAR a cargo
de la agenda gris (manejo y regulación de la demanda de recursos).
Si bien no se espera que la relación sea 1:1, sí se ha hecho énfasis
en que la diferencia actual entre las dos agendas y el bajo esfuerzo
que realiza el Estado en términos de asignación de recursos, hace
que el modelo de desarrollo del país no sea sostenible. La reciente
ola invernal así lo demostró.
En el Cuadro 6 se puede apreciar que el gasto total de las cor-
poraciones alcanzó la cifra de $1.215.182 millones, distribuidos en
11 No existe en las normas un estándar que permita clasificar el nivel de rezago que
presenta una entidad. Sin embargo, algunos funcionarios consideran que el manejo
presupuestal presenta fallas si el rezago supera el 30%. Por otra parte, la califica-
ción del rezago depende del rubro: en el caso de los gastos de servicios personales
asociados a la nómina o los pagos de servicios públicos el rezago es mínimo, mien-
tras que se debe analizar con precaución el rubro de inversión.
12 www.dane.gov.co Producto interno bruto trimestral por ramas de actividad eco-
nómica a precios corrientes. Series Desestacionalizadas - IV Trimestre de 2010.
Consultada en 31/05/11.
Foto:SamuelGaitán-FondodeBienestar-CGR.

gastos funcionamiento 18,3% (personal, generales y transferencias
corrientes), inversión 80,6% y pago del servicio de la deuda 1,1%.
Las corporaciones constituyeron un rezago presupuestal total
de $540.308 millones y su relación con respecto a los compromisos
alcanza un 46,3%.
Como ejecutoras de la política nacional ambiental la distribu-
ción de los recursos y la prevalencia de la inversión están acordes
con esa misión. La relación del total de gastos de funcionamiento
sobre los de inversión arroja un 22,7%. Sin embargo, hay que men-
cionar que existe un debate frente a los gastos de funcionamiento,
en el sentido que para ejercer las funciones como autoridad am-
biental una corporación necesita no solo cantidad, sino personal
idóneo para adelantar labores de seguimiento, monitoreo y con-
trol; en tal sentido se requiere un análisis de las normas de austeri-
dad fiscal que restringen este tipo de gastos, pero más importante
aún es que, como se ha afirmado atrás, se asignen rápidamente
mayores recursos para estas entidades13
.
Institutos de investigación ambiental (IIA)
Los ingresos de los IIA alcanzaron la suma de $80.048 millones,
de los cuales el 67,7% corresponden a recursos del PGN, mientras
que el restante 32,3% son recursos propios, principalmente debi-
dos al producto de la venta de bienes y servicios.
13 Este problema es particular-
mente crítico en las CDS debido a
las restricciones que impone su te-
rritorio para ejercer las labores de
autoridad ambiental.
Rubro de gasto $ %
Personal 135.822 11,2%
Generales 53.246 4,4%
Transf. CTE. 33.552 2,8%
Funcionamiento 222.620 18,3%
Inversión 978.855 80,6%
Serv. Deuda 13.707 1,1%
Total 1.215.182 100,0%
Cuadro 6
Gastos de las corporaciones 2010
($millones)
Fuente: Corporaciones. Elaboración DES.
Entidad TRIBUT NO_TRIBUT REC_CAP PROP NAC TOT
IIAP 0 699 9 707 2.672 3.379
SINCHI 0 1.336 40 1.376 7.499 8.875
IAvH 0 2.927 0 2.927 8.332 11.259
INVEMAR 0 10.027 7.277 17.304 17.304
IDEAM 0 3.545 3.545 35.687 39.232
Total 0 18.533 7.326 25.859 54.189 80.048
Cuadro 7
Ingresos de los IIA. 2010
($millones)

Los ingresos de los institu-
tos con respecto a los ingresos
totales del SINA tuvieron una
participación del 4,23%. Los IIA
comparten con las CDS la de-
pendencia de los escasos recur-
sos transferidos por la Nación y,
como ellas, presentan una re-
ducida capacidad (personal téc-
nico y presupuesto) y un bajo
posicionamiento en el SINA.
El total del gasto de los IIA
en 2010 fue de $74.432 millo-
nes, constituido por gastos de
personal 40%, generales 24%,
transferencias corrientes 0,3%,
servicio de la deuda 0,1%14
e
Inversión 36%. Como se discu-
tió en el acápite de las corpora-
ciones, la participación del ru-
bro de gastos de personal (que
corresponde a funcionamien-
to), debería ser mayor ya que se
requieren más investigadores y
equipos para adelantar la mi-
sión de este tipo de entidades.
Análisis del plan nacional
de desarrollo 2010–2014
El plan privilegia la dimen-
sión económica como eje para
la realización del desarrollo15
y,
por ello, la visión y la posibili-
dad del desarrollo regional en el
PND se basa en la capacidad de
los territorios para articularse a
los ciclos económicos nacional
y/o internacional. De allí, la im-
portancia de las locomotoras,
en particular, minería e infra-
estructura (vial, de puertos y
aeropuertos), sobre los que se
soporta la estrategia de creci-
miento económico.
La inclusión de la “respues-
ta a la ola invernal 2010–2011”
dentro del capítulo de “sosteni-
bilidad ambiental y prevención
del riesgo”, en la medida en
que está enfocada a las labo-
res de atención y remediación
de los efectos del desastre, no
es del todo adecuada y contri-
buye a profundizar el mal en-
tendido en torno a la función
prioritariamente preventiva de
las entidades del Sistema Na-
cional Ambiental. En ese mismo
sentido, aparece el subcompo-
nente de “canasta y eficiencia
energética” que, si bien tiene
relación con el medio ambiente
(como todos los temas secto-
riales), también tiene un alto
contenido de gestión específica
del sector de minas y energía
en el que por mencionar sólo
algunos ejemplos se omiten
problemas ambientales serios
como su relación con la am-
pliación de la frontera agrícola,
el fomento de monocultivos, la
inseguridad alimentaria y la de-
gradación de ecosistemas.
Uno de los artículos sobre el
que mayor polémica se presentó
durante el trámite de la ley, fue
el relacionado con el proceso de
licenciamiento ambiental. En la
propuesta inicial no sólo se re-
ducía a 90 días el tiempo para
que el Ministerio adelantara el
proceso, sino que se proponía
un comité especial, en el que
participaría, de forma incon-
veniente, un representante del
sector solicitante de la licencia y
en donde las corporaciones ten-
drían voz, pero no voto.
14 El IIAP pagó $82 millones,
siendo el único instituto que repor-
tó servicios de la deuda en 2010.
15 Lo que en la literatura económi-
ca se denomina el “efecto goteo”
o “trickle down”, cuya hipótesis
básica es que, eventualmente, el
crecimiento económico llegará
hasta las capas de menores ingre-
sos de la población, elevando la
calidad de vida de la sociedad en
su conjunto.
Foto:PaulaEspinosaSanabria-CGR.

El texto final de la Ley dispuso un esque-
ma (figura 1) completamente diferente en el que
incluso se amplían los términos legales para el
análisis técnico de la información por parte del
ministerio, se sigue manteniendo la figura del
comité, pero ahora con carácter de asesor y sin la
posibilidad tomar la decisión final sobre la licen-
cia que sigue estando en cabeza de la máxima
autoridad ambiental.
Finalmente, en lo que tiene que ver con la fi-
nanciación en los próximos cuatro años, para el
subcomponente ambiental propiamente dicho se
asignaron $7.811.792 millones, que correspon-
den al 23,16% del componente y al 1,39% del
total del plan de inversiones para el cuatrienio.
Eso significa un aumento en términos reales del
9,26%, con respecto al plan plurianual propuesto
para el cuatrienio anterior 2006 – 2010 que asig-
nó al componente ambiental $723.148 millones
(pesos de 2010). Si se tienen en cuenta los resul-
tados reflejados en la situación de desastre nacio-
nal16
actual, es poco probable que en el próximo
cuatrienio se logre la meta de la “sostenibilidad
ambiental y prevención del riesgo”, cuando del
total del plan plurianual de inversiones se destina
Figura 1
Tiempos establecidos en la Ley 179 del PND: 200 días
Fuente: Ley 179 de 2011. Elaboración DES.
apenas el 1,39% a la “gestión ambiental para el
desarrollo sostenible” y el 0,03% a la “gestión del
riesgo de desastres”.
Ley 1444 de mayo 4 de 2011:
Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible
El principal argumento que justifica la modi-
ficación del MAVDT, según el gobierno, es que el
proceso de reforma institucional que se adelantó
en 2003 presentó dos fallas relevantes dentro de
las cuales “La segunda falla es que la reforma
agrupó bajo un mismo ministerio agendas de po-
lítica sectorial que en determinadas circunstan-
cias podían volverse excluyentes, y, en esa me-
dida, propició que se desatendiera la agenda de
algunos sectores, como parece haber sido el caso
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial que conllevó a que las políticas de me-
dio ambiente fueran relegadas a segundo plano
con respecto a las de agua.”
16 Decreto 4579 de 2010

La Ley 1444 de 2011 es escueta y sólo deter-
mina que la estructura actual del MAVDT cam-
biará para convertirse en dos nuevos ministerios:
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
(MADS) y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Te-
rritorio (MVCT). Dentro de los temas relevantes
que deberán ser analizados en torno a la reforma
institucional está la asignación de funciones so-
bre el ordenamiento territorial.
El nuevo gobierno, en el marco de la decla-
ratoria de estado de emergencia generado por
la ola invernal a finales de 2010 y principios de
2011, formuló el Decreto 141 de 2011 mediante
el cual no sólo reformó algunas de las CAR, sino
que le asignó nuevas funciones a todas estas en-
tidades, fundamentalmente relacionadas con la
gestión del riesgo.
La Corte Constitucional mediante la Senten-
cia C-216 de 2011, declaró inexequible el Decreto
020 de 2011 por el cual se declaró el segundo es-
tado de emergencia económica, social y ecológi-
ca por razón de grave calamidad pública. De esta
forma, desaparecido del ordenamiento jurídico el
sustento normativo en el cual se fundó el Decre-
to 141 de 2011 (diciembre 12) devino también en
inconstitucional.
No obstante, en la medida en que el gobierno
ha planteado que de todas maneras adelantará la
reforma de estas instituciones a través de la vía
legislativa, es importante, en forma esquemáti-
ca, resaltar algunos “principios” contenidos en
el inexequible Decreto 141 de 2011:
• Como se ha insistido en este informe y en los
anteriores, no se puede adelantar la gestión y
la investigación ambiental con los actuales re-
cursos. Mecanismos como el Fondo de Com-
pensación Ambiental (FCA) que redistribuye
recursos dentro de las propias corporaciones
no es suficiente.
• La reforma deberá tener en cuenta una rea-
signación de presupuesto al más alto nivel, así
como esfuerzos para obtener nuevos recursos
de otras fuentes.
• La modificación de las jurisdicciones de las
corporaciones atendiendo a criterios ecosis-
témicos y no político-administrativos, es un
avance en la dirección correcta. De allí que
la definición y delimitación de la estructu-
ra ecológica principal del país sea una tarea
prioritaria para adelantar no sólo tales modi-
ficaciones, sino también como referente para
la gestión ambiental en general.
• Es importante hacer énfasis en la disminu-
ción de poderes políticos o económicos o de
otros ministerios diferentes al del ramo, en
los cuerpos directivos de las CAR, que even-
tualmente generen problemas de presiones, co-
optación o captura de los reguladores ambienta-
les. Así mismo, la inclusión de un representante
de los institutos de investigación del SINA en los
cuerpos directivos de las CAR es positiva.
• La precisa definición y alcance del concepto
de autonomía de las CAR es urgente. Ello re-
dundaría en la disminución de conflictos de
competencias entre las diferentes autorida-
des ambientales y entre ellas y las entidades
territoriales.
5. Conclusión
Desde el punto de vista estructural el sector
ambiental ha ocupado históricamente un lugar
marginal dentro del Estado frente a los secto-
res productivos, lo que se puede evidenciar en
los reportes de indicadores de calidad y cantidad
ambiental y en la baja asignación presupuestal.
En términos reales, la participación promedio
de los gastos del SINA en el Producto Interno
Bruto (PIB) del país durante los últimos 10 años
ha sido de 0,35%. Por otra parte, el esfuerzo pre-
supuestal en la asignación de recursos desde la
Nación hacia las corporaciones ha sido, en pro-
medio, del 7%.
Esta situación ha facilitado la modificación
constante de la agenda ambiental y ha debilita-
do la capacidad institucional a través de la dis-
minución de recursos del presupuesto nacional
que, entre otros, ha generado la disminución de
personal de gran capacidad técnica (sobre todo
en el MAVDT), y debilitado una de las princi-
pales funciones de las CAR-CDS como es la de
autoridades ambientales.

En el SINA se presentan graves problemas de economía pública: en la definición
de jurisdicciones, en la asignación del presupuesto y en la conformación de los
cuerpos directivos de las CAR-CDS; así mismo, en la decisión sobre la aprobación
de licencias a grandes proyectos, en el otorgamiento y control de concesiones y
permisos, es decir, en el ejercicio de la autoridad ambiental.
Uno de los vacíos más relevantes dentro de la estructura del SINA y que genera
gran parte de los problemas de coordinación intra e intersectorial (asimetrías de
información y captura de rentas), es la dispersión y en ocasiones ausencia de datos
-continuos y sistemáticos-, que impide la adecuada planeación, implementación,
coordinación, seguimiento a las políticas (ambientales y sectoriales) y, en general,
los procesos de priorización y toma de decisiones. Unido a las dificultades del Eje-
cutivo por las debilidades de los sistemas de información, desde el punto de vista
del control fiscal lo más grave es que no es posible evaluar en forma precisa la
eficiencia del gasto ambiental ni el impacto de la gestión institucional del SINA.
Por otra parte, las consecuencias en términos de pérdidas de vidas humanas,
infraestructura y degradación de ecosistemas por el mantenimiento de una débil
institucionalidad ambiental en el país se ven reflejadas en el impacto que aún en
2011 sigue causando el fenómeno climático de La Niña. Las corporaciones, los
entes territoriales y hasta el gobierno nacional han permitido la desecación de
humedales, la construcción de viviendas en los planos inundables de los cuerpos
de agua y en zonas de alto riesgo, el incumplimiento de las normas sobre rondas
hídricas y, en resumen, la no inclusión o el incumplimiento de los determinantes
ambientales en la ordenación del territorio. Por ello se insiste en este informe en
que los desastres no son naturales, son producto del inadecuado uso del suelo.
En síntesis, es urgente realizar un análisis del 99,65% del resto del PIB o, en
otras palabras, “repensar” el modelo.
Gráfica 1
Participación del SINA en el PIB 2000 - 2010
($constantes de 2010)
Fuente: MAVDT – CAR. Elaboración DES

Informe al Congreso
y medio ambiente
Papel de la política pública
Resumen: el autor presenta unas reflexiones relacionadas con el nexo existente en-
tre el crecimiento económico, las políticas públicas, los derechos de los ciudadanos y la
necesidad de que entre ellas se garantice la calidad de vida en el planeta. Plantea que el
hombre no sólo ha estado en una constante guerra en la búsqueda del poder, sino que
tal guerra se ha transferido al sistema ambiental.
Palabras clave: política pública, desarrollo sostenible, crecimiento económico, sociedad.
El análisis parte de la problemática ambiental global, que se relaciona estrechamen-
te con el ser humano, con la sociedad construida por este y su desarrollo desde varias
concepciones relacionadas con fenómenos sociales, culturales, económicos y políticos,
entre otros, dentro de un sistema natural. Si analizamos las necesidades humanas desde los
componentes fisiológicos, estas se reducirían a elementos como el agua, el aire y la ener-
gía representada en forma de alimento o energía vital. Sin embargo, tales elementos en la
sociedad no son suficientes, para constituirse como tal, por lo que dicha sociedad,
tiene particularidades y su evolución parte de la misma interpretación que el ser humano
ha dado al ambiente, dejándose de lado muchas veces lo básico que podría estar denotado
en lo fisiológico y, por ende, en lo complejo que podría ser la vida misma.
Voy a plantear, igualmente, que el hombre no solo ha estado en una constante guerra
en la búsqueda del poder, sino que tal guerra se ha transferido al sistema ambiental, como
otra forma de dominación y de poderío. La dicotomía entre la physis y el nomos en el
comportamiento humano, han conducido a comportamientos irracionales a partir de su-
puestos racionales en su propio hogar “el planeta tierra”. Lo anterior implica, a partir
de derechos y libertades, obligaciones como mecanismos regulatorios dentro del marco
de la política pública ambiental, en la búsqueda de conductas humanas propias de los
consensos de la sociedad.
como camino de solución
Alfredo Guillermo Molina Triana
Representante a la Cámara por Cundinamarca
de la problemática ambiental

Incremento de los problemas ambientales como
producto de la acción humana sobre el sistema natural
Se podría afirmar que los problemas ambientales no son propios
únicamente de la sociedad actual. Desde el paleolítico, cuando el
hombre era cazador, inventó armas y acorraló sus presas usando el
fuego, esa innovación lo convirtió en un individuo asombroso, capaz
de conseguir por si solo la energía vital representada en el alimento.
Sin embargo, con el hombre y sus primeras innovaciones se inicia-
ron los problemas ambientales. Las transformaciones en el actuar y
en el modo de pensar, han permitido al hombre iniciar el proceso de
artificialización masiva de los ecosistemas, en donde se destaca la
conversión del hombre en agricultor, para facilitar la obtención de
energía vital (Ángel, 1999, pág. 43).
Posteriormente, la revolución industrial introduce una nueva
problemática ambiental que hasta ese momento solo se traducía en
las acciones humanas de cacería y agricultura, de modo tradicional,
donde la fuerza de trabajo humano se complementaba con la fuerza
animal; la derivada de las maquinas. Las maquinas, por lo tanto,
funcionan igualmente con energía, lo que propició una nueva revo-
lución paralela: la energética, que fue incorporando a la par
de la otra revolución, la tecnológica, nuevos modos de relación
entre el ambiente y la sociedad.
Hoy, desde el punto de vista
productivo, la relación ambiente
y sociedad, introduce variables
dominantes relacionadas con el
tamaño poblacional y el consu-
mo de energía, que presionan
todo el tiempo los recursos na-
turales para satisfacer las ne-
cesidades complementarias a
las fisiológicas, propias de los
nuevos modelos de desarrollo
social, que en su contexto de-
nota un consumismo excesivo,
propio de la comodidad cultu-
ral de la sociedad (Ángel, 1999,
pág.43).
Lo anterior, por lo tanto,
denota un afán del hombre por
conquistar y dominar su casa u
“oikos”, según la terminología
griega. Es la acción permanente
contenida en una guerra inter-
na en su pensamiento encami-
nada a dominar no solamente
a los demás, sino también al
ambiente inhóspito desde el co-
nocimiento y en su actuación
externa a tomarla y modificarla
para su comodidad y según su
forma de pensar. Lo subsecuen-
te, es el aumento en la intensi-
dad de los problemas ambienta-
les, que se resumen, entre otros,
en la contaminación atmosféri-
ca, referida como la desestabi-
lización del equilibrio atmosfé-
rico ocasionado principalmente
por el consumo de energía fósil,
destacándose fenómenos como
el cambio climático o efecto
de invernadero, la lluvia acida,
ocasionada por la inyección
en la atmosfera de azufre y
nitrógeno, y el debilitamiento
de la capa de ozono; la ge-
neración de residuos líquidos
o vertimientos y de residuos
sólidos producto de la activi-
dad doméstica e industrial; el
crecimiento poblacional y la
Foto:www.wxxi.org

competencia por la producción
de alimento; la perdida irrecu-
perable del suelo; la pérdida de
biodiversidad, entre otros (Án-
gel, 1995, pág.17- 70).
Según el informe de World-
watch Institute en el año 2004,
cuyo tema central se dedico a
la sociedad de consumo, esta-
bleció que el consumo de bie-
nes y servicios ha aumentado
constantemente durante déca-
das en los países industrializa-
dos, y creció de forma acelerada
en muchos países en desarro-
llo. Las inversiones del consumo
privado, solamente en lo que
tiene que ver con bienes y ser-
vicios de los hogares, superaron
en el año 2000 los 20 bi-
llones de dólares, un aumento
considerable respecto a los 4.8
billones de dólares invertidos en
1960. Sin embargo, el informe
atribuye este aumento, no so-
lamente a la cultura creciente
del consumismo, sino también,
al crecimiento poblacional y al
aumento en la prosperidad en
muchos hogares del mundo.
De otro lado, el informe
hace alusión a que las cifras en-
mascaran las enormes dispari-
dades del consumo. Se describe
que el 12% de la población del
mundo que vive en Norte Amé-
rica y en Europa Occidental es
responsable del 60% del gasto
privado mundial, mientras que
a la tercera parte que vive en
el sudeste asiático y el África
subsahariana le corresponde
sólo el 3.2% (Worldwatch Insti-
tute, 2004, pág. 37-38).
Frente a la población del
mundo, el mismo informe se-
ñaló que según proyecciones de
la División de Población de las
Naciones Unidas, esta se elevará
a 8.900 millones de personas en
el año 2050, lo que supone un
aumento del 41% del número de
habitantes. De la misma forma
señala un creciente consumo de
autos y de aparatos adquiridos,
lo que a la par del crecimiento
poblacional amenaza cualquier
logro en la reducción del consu-
mo medio individual.
Igualmente, se estableció
que cuando se combina un
aumento de población con ni-
veles de consumo muy altos,
como ocurre en Estados Uni-
dos de América, se incrementan
las emisiones de carbono a la
atmósfera. Solo el aumento de
población de los Estados Uni-
dos de América, que es aproxi-
madamente de 3 millones de
personas al año, comparado con
el de la India que es de 16 mi-
llones, incremento en 15.7 mi-
llones de toneladas de emisio-
nes de carbono a la atmósfera,
comparado con 4.9 millones de
toneladas de la India. Los paí-
ses ricos económicamente, con
una población en expansión tie-
nen que preocuparse tanto por
el impacto de sus niveles de
consumo como de sus polí-
ticas de población (Worldwatch
Institute, 2004, pág. 39).
Por lo tanto, si el hombre
mantiene una lucha constan-
te entre sí, en la búsqueda del
poder, el análisis deja de lado
las repercusiones que se derivan
de esa lucha y de la forma de
dominación de su entorno. Ello
se constituye en una guerra in-
directa de todos contra todos,
cuando inconscientemente la
Foto:http://pasaloaunmejor.wordpress.com

sociedad actúa de conformidad al crecimiento po-
blacional y a su comodidad mediante un consumo
excesivo de bienes y servicios, lo que acrecienta la
problemática ambiental y la alteración y vulneración
del sistema natural. Esto implica regulaciones a partir
de derechos o libertades como mecanismos regula-
torios de las libertades humanas frente a su entorno
natural, muchas veces excesivamente consumistas.
Derecho y Ley de Naturaleza “libertad u
obligación de hacer o de omitir”
En este punto es importante retomar el concepto
relacionado con el Derecho de Naturaleza (jus natura-
lis), que en las palabras de Hobbes (pág 106), en la li-
bertad el ser humano se hace valer del poder, es decir,
de los medios, con el objeto de conservar su propia
naturaleza. Sin embargo, esa razón que busca la con-
servación de la propia vida, se antagoniza cuando
en la búsqueda de la comodidad, de conformidad
con la cultura de la sociedad, altamente consumis-
ta, se pierde inconscientemente este principio, como
fin esencial. Tal situación se denota en las acciones
cotidianas que intensifican la problemática am-
biental colectiva.
Igualmente, la ley de naturaleza (lex naturalis)
como norma general derivada de la razón, consiste
en la prohibición del auto-daño sujeto de la conser-
vación de la vida. Entonces, el derecho en este sentido
consiste en la libertad de “hacer o de omitir” las accio-
nes, mientras que la ley determina y obliga “a hacer o
a omitir” (Hobbes, 1994, pág. 106). Esta dualidad, por
lo tanto pone en duda una supuesta libertad, basada
en el derecho de hacer. Sin embargo, la reflexión en
este punto se resumiría en lo siguiente: si la libertad
expresada en términos de hacer lo que queramos en
la búsqueda de la comodidad del sistema social,
acción que desencadena mayor afectación al sistema
ambiental ¿es una acción razonable para garantizar
la conservación de la vida de la tierra y del propio ser
humano? Se requiere, por lo tanto, regulación o leyes
que determinen obligaciones a la sociedad y restrinja
a los miembros de la sociedad ese tipo de libertades.
En complemento de lo anterior, Hobbes textual-
mente afirma lo siguiente: “Así, la ley y el derecho
difieren tanto como la obligación y la libertad, que
son incompatibles cuando se refieren a una misma
materia” (Hobbes, 1994, pág.106). Esto implica que
la libertad excesiva en materia de comportamiento
humano frente al sistema ambien-
tal expresada con derecho, que ha
desencandenado en la problemá-
tica ambiental referida, debe tener
un límite en la ley, como forma de
adaptar el comportamiento que en
el escenario ideal, sería a través de
la autorregulación, para pasar a la
obligatoriedad.
En concordancia con lo anterior,
en materia de convivencia huma-
na dentro del sistema ambiental,
¿quien no quiere libertad en el ac-
tuar, en el modo de pensar, en su
consumo, en el respeto a su modo
de vida? Por lo tanto ¿quién estaría
dispuesto en una sociedad moder-
na, a cambiar su estilo de vida? Por
esto, como la tendencia del hom-
bre es a realizar libremente lo que
le agrade, esto intensifica la acción
de guerra de la sociedad frente al
sistema ambiental.
En tal sentido, por libertad se en-
tiende la ausencia de impedimentos
externos, que con frecuencia redu-
cen parte del poder que un hombre
tiene de hacer lo que quiere, pero
no pueden impedirle que use el
poder que le resta, de acuerdo con
lo que su juicio y razón le dicten.
(Hobbes, 1994, pág. 106). Entonces
¿qué es la libertad en lo ambiental?
Podría determinarse como hacer lo
que queramos, en un mundo en
constante cambio, y el consumo
por tanto de elementos fisiológicos
y complementarios para el estable-
cimiento de la sociedad caracteriza-
da principalmente como sociedad
productiva y consumista. Pareciera
que inconscientemente bajo una
racionalidad, estuviéramos introdu-
ciendo la cabeza en una bolsa cuyo
oxigeno se agota lentamente, al
igual que la vida misma.
Como consecuencia de lo ante-
rior, se requieren acciones concre-

tas, y es el mismo orden social el
que garantiza o no las propues-
tas de solución de dicha proble-
mática, relacionada con conduc-
tas individuales, desordenes locales
que en su conjunto alteran el or-
den ambiental global. De por sí, el
orden ambiental depende en gran
medida del orden social. La capaci-
dad de auto recuperación natural
de los ecosistemas ha disminuido,
pudiéndose afirmar que el sistema
ambiental entró en una crisis y de-
pende en gran medida del orden
social que se le imprima a partir de
políticas públicas y de una acción
colectiva que las legitime.
Política pública como un
camino de acción del Estado
La política surge, por lo tanto,
“de la escasez, los conflictos y el
deseo de habitar dentro de un en-
torno social predecible” (Taylor,
1975, pág. 413. Citado por Losada,
2010, pág. 21). El entendimiento
del entorno social predecible se
complementaria de la siguiente
manera: cuando un grupo de indi-
viduos quieren vivir en comunidad,
o se ven inducidos a ello, inevita-
blemente van a surgir preferencias
diversas sobre cómo conseguir o
emplear los recursos necesarios
para la vida en comunidad.
Pero esos recursos naturales y
bienes y servicios para la vida fisio-
lógica y social nunca son suficien-
tes para atender las preferencias de
todos y cada uno de los miembros
de la sociedad. En la medida en
que los recursos sean insuficientes
para todos, se crea la necesidad de
repartirlos, atendiendo las priori-
dades de unos y dejando en la in-
satisfacción a otros. Por otro lado,
en medio de sus necesidades y sus
desacuerdos, los miembros de la
comunidad no sabrán a qué atenerse si no conocen
las reglas sobre las que se dirimirán los desacuer-
dos (Losada, 2010, pág. 21-22).
Si retomamos a Aristóteles frente al fin de la po-
lítica, este estaría referido principalmente al bien hu-
mano supremo, es decir, a lo que es bello/bueno y
justo. Aristóteles fue el primero en plantear la opo-
sición entre el nomos (ley, convención o institución)
y la physis (naturaleza). Esa oposición se manifiesta
con violencia desde el despertar del pensamiento Grie-
go. Estas oposiciones que dividen desde el principio a
la filosofía y a los filósofos, son oposiciones políticas
o el conflicto político que desgarra la polis. La po-
lis, por lo tanto no es simplemente paz, armonía y
discusión tranquila entre ciudadanos, sino guerra
Foto:www.wikipaintings.org

entre hombres y ciudades, exi-
lio y masacre. Tampoco se pue-
de analizar al hombre griego
orientado a la mesura y la luz,
sino irresistiblemente orientado
hacia la desmesura. (Castoria-
dis, 1998, pág. 50-54).
El análisis debe tomar en
cuenta, a partir de las particu-
laridades del contexto de rea-
lidad actual, la comparación
de otras realidades propias de
otras sociedades en épocas y
tiempos de desarrollo de la so-
ciedad distintas. Si retomamos
la realidad Griega, no todos los
individuos eran iguales y por
lo tanto, no gozaban de la li-
bertad con la que adquirían los
derechos a participar. La polí-
tica se ejercía entre los polites
es decir, entre iguales. Sin em-
bargo, la visión como tal de la
época se limitaba a la polis,
como manera de organización
social. Lo que permite si apli-
cáramos una analogía entre la
polis de la sociedad griega y las
polis surgidas a partir del de-
sarrollo social y el crecimiento
poblacional, denotaría que el
modelo casi ideal de los filóso-
fos griegos, se vería vulnerado
por la nueva polis moderna,
donde los problemas ambien-
tales y sociales son el resultado
de una convivencia social, cada
vez más conflictiva.
El resultado del análisis
debe concretarse en la genera-
ción de políticas públicas que
respondan a un determinado
contexto de realidad, por eso el
mundo ha concentrado sus es-
fuerzos en acciones colectivas
para generar acciones locales.
Según Roth (1999, pág. 27)
“una política pública designa
la existencia de un conjunto
conformado por uno o varios
objetivos colectivos conside-
rados necesarios o deseables y
por medios y acciones que son
tratados, por lo menos parcial-
mente, por una institución u
organización gubernamental
con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores
individuales o colectivos para
modificar una situación per-
cibida como insatisfactoria o
problemática”.
Por lo tanto, la política pú-
blica ambiental, como forma de
concretizar el “nomos” que se-
gún Aristóteles implica el esta-
blecimiento de las leyes, institu-
ciones, entre otras, que estarían
orientadas a impartir orden al
sistema ambiental y orden a
la “physis” interpretada como
el comportamiento humano a
partir de su naturaleza y orden
a la sociedad de un país.
Sin embargo, la aplica-
ción y puesta en marcha de
tal política, de conformidad
a mi posición, ha perdido
relevancia y legitimidad en
muchas naciones del mundo,
situación que se ha intensi-
ficado entre otras por modi-
ficaciones al entorno natural
de origen antrópico; las pre-
siones sociales en la búsque-
da de elementos fisiológicos y
de desarrollo social con índi-
ces altamente consumistas; la
concentración de la sociedad
en ciudades; la variación en la
intensidad de los fenómenos
climáticos; la falta de voluntad
política relacionada con el tema
ambiental, la debilidad en el
grado de desarrollo institu-
cional y en su coordinación
de las entidades encargadas
de la política ambiental.
Lo anterior implica que la
organización de una sociedad
en forma de Estado sugiere
que sus problemas, son proble-
mas estatales. Y, por lo tanto,
la distribución del poder y las
funciones de éste, particu-
larmente materializadas en el
establecimiento de acciones,
permiten develar, como lo in-
troduce André-Nöel Roth (2002,
pág. 18), el “comportamiento
institucional y cómo sus varia-
ciones pueden ser atribuidas
a las estructuras mismas”. En
este sentido, el Estado y sus
instituciones pueden ser ana-
lizados como organizaciones a
través de las cuales los agentes
públicos formalizan unas reglas
de juego en ámbitos que pre-
tenden regular (Roth Deubel,
2002, pág. 19).
La política pública, por lo
tanto, puede ser la respuesta
a la pregunta relacionada con
el qué hacer en respuesta a
la problemática de la sociedad
cambiante, que cada día lucha
no solamente por su sobrevi-
vencia, sino también por man-
tener la ética de garantizar la
dignidad humana, y una condi-
ción moral superior propia de la
condición genética individual.
Esto a partir de consensos que
restrinjan el Estado, entendido
como entidad no homogénea,
desarrollo y uso de tecnolo-
gías que vayan en contravía del
sistema natural y de la misma
naturaleza humana (Fukuyama,
2002, págs. 289-294).
Finalmente, podríamos afir-
mar que en las políticas públi-
cas se deben analizar una serie
de objetivos, de medios y de
acciones, definidos por el Es-
tado, para transformar parcial

o totalmente la sociedad, así como sus resultados
y efectos. Entonces la política pública existe en la
medida que tenga definido su campo de acción.
Por lo tanto, no se puede hablar de una política
de Estado como tal, sino que esta debe estar en-
marcada en su acción. Tal vez, la problemática
ambiental global debe ser abordada desde una
política pública ambiental mundial basada en
convenios y acuerdos, y en una tendencia social
casi obligatoria de cooperación. De la aplicación
y cumplimiento de dicha política, dependerá la
prolongación de la vida del planeta.
Las acciones colectivas, en consecuencia, han
desencadenado compromisos plasmados en conve-
nios de cooperación, como forma de acción huma-
na frente a problemas ambientales como el cambio
climático, entre otros, en la búsqueda de una con-
mensurabilidad entre las acciones humanas des-
tructivas y las de conservación. De ellas depende,
tal vez, la vida de la tierra y, por ende, la
supervivencia de la especie humana.
Conclusiones
La búsqueda constante del poder del ser huma-
no dentro del desarrollo social, ha desencadenado
guerras como forma de dominación entre huma-
nos, cuya acción se ha replicado indirectamente
al sistema ambiental, con los consecuentes pro-
blemas ambientales que deriva el establecimiento
de la sociedad dentro del sistema natural.
La libertad excesiva en materia de comporta-
miento humano frente al sistema ambiental ex-
presado como derecho, que ha desencadenado en
la problemática ambiental referida, debe tener un
límite en la ley, como forma de adaptar el compor-
tamiento que en el escenario ideal, sería a través
de la autorregulación, antes de pasar a la obliga-
toriedad.
Se debe propender por la generación de po-
líticas públicas que respondan a un contexto de
realidad específico, a partir de acciones colectivas
que generen acciones locales efectivas.
Es importante la participación y apropiación
de las políticas estatales por parte de los miem-
bros de la sociedad, lo cual otorga el carácter
legitimo a las políticas públicas, sin que parezca
una imposición o coacción, sino un instrumento
coordinador, armonizador y consensuado.
La generación de acciones colectivas, en su
conjunto, han conducido a las naciones a repen-
sar los modelos de desarrollo que incorporen la
variable ambiental como el principal sustento o
la base de dicho modelo. Las mismas han desen-
cadenado compromisos plasmados en convenios
de cooperación, como forma de acción humana
frente a problemas ambientales como el cambio
climático entre otros, en la búsqueda de una
conmensurabilidad entre las acciones humanas
destructivas y las de conservación. El desarrollo
como modelo debe visionarse a partir de políticas
locales sostenibles que impliquen en sumatoria
mejorar el establecimiento mundial cuyo cumpli-
miento es el reto para garantizar la prolongación
de la vida de la tierra.
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Angel Maya, A. (1999). Capacitación de docen-
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Worldwatch Institute. (2004). la situación del
mundo: la sociedad del consumo. Barcelona: ICA-
RIA editorial S.A

“La información ambiental
Resumen: el documento describe la importancia de la CGR en el marco de la evalua-
ción de las políticas públicas, resaltando las dificultades que afrontan ejercicios de este
tipo en Colombia, entre otras por la escasa y baja calidad de la información, así como
por la baja capacidad de investigación ambiental por parte de las entidades públicas.
También se presentan ejemplos importantes de vinculación de la ciudadanía dentro de
los ejercicios de control fiscal ambiental, finalizando con ejemplos de lo que el autor ha
denominado “conflictos ambientales”, que propone sean seguidos de cerca por la CGR.
Palabras clave: participación ciudadana, conflictos ambientales, evaluación de polí-
ticas públicas, proyectos Amazonía.
Los cambios en los paradigmas del control fiscal que se dieron en el mundo entero hace
aproximadamente una década, permitieron una transformación en la Contraloría General
de la República, para orientar su trabajo al análisis profundo de las cuentas y a la evalua-
ción de la gestión y las políticas públicas.
Ahora hay mejores elementos analíticos y conceptuales en el ejercicio del control fiscal
y para la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Medio Am-
biente los resultados así lo prueban.
La Contraloría General debe convertirse en punto de referencia para generar informa-
ción cuantitativa, cualitativa, analítica, sobre los distintos aspectos de la gestión pública,
para cumplir su papel de control fiscal, pero también para contribuir al diseño y al mejo-
ramiento de la política de gestión pública.
Es una tarea difícil. Todos los funcionarios trabajan arduamente para la producción
de este tipo de informes técnicos por la debilidad en información que tiene el país. No
está muy segregada en el país”
Francisco José Ruiz Marmolejo
Exsecretario General de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica
Informe al Congreso
y medio ambiente

hay una investigación fiable sobre
muchos de los componentes de la
gestión pública por lo segregada
que se encuentra la información
en el país.
La sociedad civil también hace
esfuerzos de investigación en dis-
tintos tópicos, como la entidad
“Amazonas 20-30”, que en dis-
tintas ocasiones ha evaluado la
intervención pública en Colombia
y no ha dudado en señalar las difi-
cultades que significa recolectar la
información, teniendo que acudir
a figuras como la tutela para po-
der obtenerla. De manera que ese
es uno de los principales desafíos
que el país tiene para los cuales la
Contraloría es y debe ser un punto
de referencia oficial.
Por ejemplo, en materia de de-
forestación no tenemos una fuente
única en el Estado. El IDEAM ha
hecho referencia a la situación de
los bosques en Colombia y, en un
primer informe, reporta cerca de
300 mil hectáreas, de las cuales
más de 100 mil son deforestadas
al año en la Amazonía. Pero una
cuestión es lo que dice el IDEAM y
otra lo que dicen diferentes institu-
ciones del propio Sistema Nacional
Ambiental, como el Instituto SIN-
CHI, que es el organismo encarga-
do dentro del SINA para la investi-
gación de esta subregión del país.
Eso es solo un ejemplo puntual del
sistema de información.
El papel de la Contraloría en
esta materia debe ser un referente
oficial para la información sobre la
política y la acción pública. Es cla-
ve. El tema de la información va
ligado al tema del esfuerzo fiscal
orientado al sector ambiental en
Colombia, que históricamente no
ha ido más allá del 0.3%, excepto
en algunos casos como en el pe-
ríodo de 1998-1999 que alcanzó un pico máximo
de 0.46% del PIB como el mayor esfuerzo fiscal de
la Nación orientado al sector. Pero el promedio es
0,34%, que es absolutamente vergonzoso.
El sector ambiental del país se ha cansado de
decirle al legislativo y al ejecutivo que se requieren
mayores recursos para afrontar el enorme desafío
de proteger el patrimonio natural de la Nación. Lo
más dramático es lo que corresponde al nivel central,
donde solamente un 24% de esos 1,7 billones de
pesos destinados en el 2010 al sector, de los cuales
la mayor parte estuvo destinado al renglón de agua
potable y saneamiento, deja un 1.4 % al sector de
vivienda y al Viceministerio del Ambiente, el 1,1 %
de ese total, es decir alrededor de 19 mil millones de
pesos. También resaltan los cinco institutos de inves-
tigación que hacen parte del Sistema Nacional Am-
biental a los cuales solamente se les asigna el 0.7%.
¿El Instituto de Investigaciones del Pacífico, el de
la Amazonía, el Invemar, el Von Humbolt y el IDEAM,
con esa cifra absolutamente escasa, pueden construir
información para una política pública? A la genera-
ción de conocimiento se le dedica un esfuerzo fiscal
muy pobre y eso tal vez explica por que no hay co-
incidencia entre la información que producen unos
y otros, complicando más las cosas, porque sobre al-
gunos ecosistemas no hay información agregada que
permita diseñar realmente políticas públicas.
Si a nuestra institucionalidad, dedicada a la ge-
neración de conocimiento científico y técnico en la
construcción de políticas públicas, la tratamos de
esta manera, el resto de la arquitectura institucional
para la gestión ambiental es pobre también.
El tema de las corporaciones autónomas regionales
(CAR) y la contrareforma tampoco es un debate nue-
vo. Es un tema viejo al que la Contraloría General de
la República pretendió ofrecer insumos y herramientas
analíticas para que el gobierno tomara una decisión.
En el año 2002 el economista Luis Jorge Garay
escribió “Colombia, entre la exclusión y el desarrollo”
y en su capítulo ambiental hay una propuesta preli-
minar incompleta, pero con el propósito de alentar el
debate y ofrecer elementos de política sobre lo que
podría ser una reforma de la institucionalidad am-
biental y lo que hacen las corporaciones autónomas,
a quienes de forma mediática se les carga de una

enorme responsabilidad sobre los desastres naturales
y sus impactos en las poblaciones.
Esta propuesta de la Contraloría General de la
República sugería, en su momento, reestructurar las
corporaciones basados en criterios biogeográficos,
colocando 14 corporaciones, 10 regionales y 4 para
las grandes capitales de Colombia. Algo importante
en este ejercicio de la Contraloría es cómo el diseño
institucional de estas autoridades ambientales versus
sus rentas, ingresos y desafíos ambientales, era muy
inequitativo. Las áreas que representan el mayor ca-
pital natural de nuestra nación, tiene la instituciona-
lidad más débil y los menores recursos.
La propuesta también pretendía con la reforma
dar algunas respuestas para un mejor balance en los
índices de desafíos ambientales relativos y rentas de
las corporaciones regionales autónomas.
La Contraloría ha venido mejorando su capacidad
de análisis propositivo y eso debe ser visibilizado de
la mejor manera. Ahora se producen informes y eva-
luaciones pertinentes sobre lo que está sucediendo
en el sector minero, desde la autoridad que tiene la
Contraloría General.
Hay un tema dejado de
lado, pero que es clave frente
a los desafíos de un país que
se ha propuesto locomotoras de
desarrollo con cuatro sectores,
que por la naturaleza de sus ac-
tividades generan tensiones en
la sociedad, refiriéndome con
esto específicamente a la par-
ticipación ciudadana.
Lo que se necesita realmen-
te es dar un viraje en el sector
público y la participación ciu-
dadana como parte del reco-
nocimiento del concepto y el
enfoque en la gestión ambien-
tal de conflicto. Así como este
gobierno da un viraje cuando
reconoce que nuestra socie-
dad vive un conflicto interno,
en materia ambiental también
debemos hacerlo.
A veces se piensa que hablar
de conflicto es algo sombrío,
pero no. Conflicto, en materia
de gestión ambiental, es re-
conocer que existen intereses
competitivos, convergentes o
contrapuestos frente al uso y/o
aprovechamiento de bienes o
servicios ambientales, en mu-
chos casos legítimos. Cuando
la empresa privada requiere
hacer sus procesos extractivos,
llámese minería o hidrocarbu-
ros, son intereses legítimos y
el país requiere de los recursos
provenientes de esos sectores.
Por eso los instrumentos que la
ley y el ordenamiento jurídico
le han dado al Estado, son una
necesidad imperiosa.
No se puede, como se ha
hecho en algunos momentos,
estigmatizar o despreciar la
participación ciudadana. En al-
gunos casos, se le admite como
una mera formalidad, un simple
Foto:NéstorAdolfoPatiñoForero-CGR

relleno de requisitos, como en el licenciamiento
ambiental, pero no como parte sustancial de un
principio constitucional. Es la participación legí-
tima de los ciudadanos.
Eso hizo que algunas decisiones claves para el país
fueran declaradas inexequibles por la Corte Constitu-
cional, como la ley forestal o la sentencia C149.
No hay otra manera para tramitar conflictos
socio ambientales, sino sobre la base de un diálo-
go e interacción con las comunidades locales. Ahí
existe un reto muy importante y la Contraloría tie-
ne un papel fundamental con todo el sistema na-
cional ambiental para revisar su comprensión del
concepto, el enfoque del conflicto ambiental y la
participación ciudadana en la gestión ambiental.
En el tema de la información y sus desafíos
con las licencias ambientales, la Contraloría Ge-
neral de la República tiene un papel importante
para consolidarse con calidad y capacidad como
referente en el manejo y producción de infor-
mación y ver la evaluación de los impactos am-
bientales en las iniciativas productivas con un
enfoque ecosistémico.
Cuando se pasa del tema de las licencias caso a
caso en toda la cuenca amazónica, se tienen más
de 1.100 tributarios, 7.5 millones de km2, 40% del
territorio de Suramérica etc. Y en este momento
hay más de 350 hidroeléctricas planeadas, en pro-
yecto o en operación. En Colombia solamente hay
una prevista y no se puede seguir aceptando esos
análisis de caso a caso.
Con la hidroeléctrica de Bello Monte en el rio
Xingú del Brasil y otras, surge esta pregunta: ¿Cuá-
les son los efectos acumulativos de las intervencio-
nes antrópicas en esa escala sobre estos ecosiste-
mas? Guainía hoy día acumula entre 2500 y 3000
títulos mineros y cuando esos títulos se conviertan
en procesos productivos se exigirán los análisis de
impacto ambiental de cada caso. Pero ¿dónde es-
tán los impactos acumulativos de una intervención
antrópica de esa magnitud?
Foto:NéstorAdolfoPatiñoForero-CGR

de la gestión ambiental
Resumen: el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible expone en este artículo
los resultados de la gestión de su cartera, enfocándose en cuatro grandes aspectos: los
resultados de las tareas para contrarrestar la deforestación en el país, la revisión de la
actual situación estructural y las propuestas de reforma a las corporaciones autóno-
mas regionales (CAR), las necesarias articulaciones de su cartera con la institucionalidad
minera, para una explotación y exploración sostenible y la no subvaloración del tema
ambiental y las acciones para la protección de los ecosistemas estratégicos en el país
incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”.
Palabras clave: gestión ambiental, deforestación, corporaciones autónomas regiona-
les, minería, ecosistemas estratégicos, reformas institucionales.
No es un secreto que en Colombia el tema ambiental ha estado por debajo del ni-
vel que debería tener. Hay otros países que valoran más que nosotros lo que tenemos.
También debemos encontrar nuestra vocación: Colombia es un país con una historia
dura y como responsables por eso hay que cambiarla. Estamos tomando conciencia de la
inmensidad de la riqueza de Colombia.
Muchas veces en los foros decimos que Colombia es uno de los países mas biodiver-
sos del mundo y las preguntas que surge son: ¿Qué vamos a hacer con esa responsabi-
lidad que tenemos de haber nacido en un país tan rico y con tantos recursos naturales?
¿Cómo vamos a manejar esta oportunidad y cuáles son los límites que vamos a poner a
las actividades económicas y sociales para preservar eso que nos hace únicos y que nos
distingue de otros para también compartir esa riqueza con el mundo entero?
Para referirme al informe de la Contraloría General de la República en una sola
frase diría: ¿Será que estamos quedados? ¿Qué vamos para atrás? ¿Que las realidades
económicas y sociales nos están atropellando y que nos falta planeación, capacidad de
ejecución y compromiso por parte de todas las instancias de la sociedad? Esto no es
Avances y perspectivas
Frank Pearl
Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Informe al Congreso
y medio ambiente
en Colombia

una responsabilidad exclusiva
del Gobierno. Lo primero que
hay que hacer es reconocer la
realidad para poderla cambiar.
Vamos a mirar cuáles son esas
realidades del reporte institu-
cional de la Contraloría General
de la República.
Observaciones alrededor
de las CAR
Las primeras observaciones
se refieren a las CAR que tenían
para este año un presupuesto
de 1.2 billones de pesos. Tres
temas sobre las CAR: primero,
que ningún sistema es total-
mente bueno y ningún sistema
es totalmente malo; segundo,
que las CAR requieren una re-
forma profunda; y tercero, que
esa reforma requiere múltiples
frentes de acción.
Sobre el primer punto hay
avances en la gestión de las
CAR. Por ejemplo, en térmi-
nos de áreas protegidas entre
2007 y 2010 hubo 2.4 millones
de hectáreas que se declararon
como protegidas, además hay
2.7 millones de hectáreas con
planes de manejo, 341 especies
amenazadas de fauna y flora
tienen planes de conservación,
285 cuencas con planes for-
mulados y de esos hay 362 de
atrás en ejecución. En términos
de áreas reforestadas o vegeta-
lizadas para protección de las
cuencas abastecedoras tenemos
68 mil hectáreas, hay proyec-
tos pilotos de producción, 477
proyectos que estamos desarro-
llando a nivel regional, cerca de
1800 empresas pequeñas vincu-
ladas a esos proyectos, tenemos
registros de calidad en redes de
monitoreo en poblaciones de
más de100.000 habitantes.
Estos números hay que co-
locarlos en un contexto. Por
ejemplo, el tema de la refores-
tación: en Colombia, si toma-
mos las estadísticas de 1990 a
2010, estamos reforestando 300
millones de hectáreas y aquí
tenemos programas de 68 mil
hectáreas para 2007-2010, en-
tonces lo que estamos hacien-
do en ese tema es totalmente
insuficiente.
En el tema de la deforesta-
ción hay varios casos. Entre el
periodo 1998-2004, el promedio
era cercano a las 330 ó 340 mil
hectáreas, eso tuvo mucho que
ver con el aumento de cultivos
ilícitos. La nueva metodología
que hoy tenemos nos permite
identificar, a través de figuras de
satélite, cuáles son los departa-
mentos en los que la deforesta-
ción es más intensa pero, sobre
todo, cuáles son las causas.
Hay tres causas principales:
en algunos departamentos los
cultivos ilícitos son la causa
principal; hay otros departa-
mentos donde las causas son
los incendios forestales, pero el
55.5% de la deforestación en el
país se explica con el cambio de
uso de suelos que está relacio-
nado con agricultura y gana-
dería. ¿Qué estamos haciendo
ahí? Estamos trabajando en
conjunto con el Ministerio de
Defensa en la consolidación del
territorio. Ahí tenemos trabajo
para hacer en parques natura-
les porque hay que contener el
tema de los cultivos ilegales.
Sobre el segundo punto, hay
iniciativas de trabajo conjunto
con las corporaciones, con De-
fensa Civil y con brigadas mi-
litares para prevenir los incen-
dios forestales y fortalecer el
sistema de alarma y monitoreo
Foto:www.jetphotos.net

funciona bien, lo que ocurre es que la mayoría de incendios son
provocados de forma intencional y eso es difícil de predecir.
En el tercer punto venimos trabajando de la mano con el Mi-
nisterio de Agricultura para aumentar la eficiencia del uso del suelo
en ganadería; tenemos proyectos donde estamos haciendo varias
cosas. El promedio de cabeza por hectárea en el país es media ca-
beza y estos proyectos no permiten aumentar la eficiencia del uso
del suelo a 2.5 ó 3 millones de hectáreas. Debemos reducir en un
40% el tiempo de reproducción, tenemos por ejemplo un proyecto
en el cual vamos a trabajar sobre 17 mil hectáreas para implantar
un sistema silvopastoril. Además, vamos a recuperar otras 9 mil
hectáreas de bosque natural.
En resumen, lo que vemos aquí es que a pesar de que las corpo-
raciones han tenido iniciativas, han resultado insuficientes.
Existe una falencia estructural que se refiere a la concen-
tración de los recursos de las CAR. Estas entidades tienen un
presupuesto de cerca de 1.4 billones de pesos. ¿De dónde los
obtienen? En las regiones, en un 85%, de los impuestos prediales.
En los municipios donde los predios están declarados cerca de su
valor comercial y la gente paga sus impuestos las CAR reciben
más ingresos. Eso normalmente ocurre es en zonas donde la eco-
nomía es más rica y más formalizada.
Hay corporaciones como la
CAR de Cundinamarca o la CVC
que pueden tener presupuestos
de 200 y 300 mil millones de
pesos al año y hay corporacio-
nes que tienen presupuestos de
2 mil ó 3 mil millones en unas
zonas como el Chocó, que tie-
ne una gran diversidad con una
extrema pobreza, debilidad en
instituciones y grandes necesi-
dades en el tema ambiental.
Una de las acciones a rea-
lizar es lograr un equilibrio en
los presupuestos porque hay
un círculo vicioso: las regiones
más ricas tienen más recursos
y las más pobres tienen menos
recursos y más necesidades. Es-
tamos trabajando en un inven-
tario de necesidades por región
para determinar el presupuesto
que pueda atenderlas y tratar,
probablemente a través del sis-
tema de regalías, de compensar
esas disparidades entre los in-
gresos porque esos no se pue-
den desviar.
Ahora, la reforma a las CAR
requiere mejor gobernabilidad
y en los Consejos Directivos
hay unos conflictos de intere-
ses enormes. Hay corporaciones
donde hay personas que dicen
acreditar 50 ó hasta 200 ONG,
pero cuando se revisa en detalle
hay unas de papel, que tienen
la misma dirección y un repre-
sentante que se gana los votos
y está en la corporación.
Además, está incluido el
sector privado. Cuando las CAR
tienen la necesidad y responsa-
bilidad de vigilar a los privados,
¿cómo pueden hacer la vigilan-
cia si los entes que están sien-
do vigilados están sentados en
los consejos directivos? ¿Cómo
Foto:Corpoica

pueden poner multas cuando
tienen a los empresarios senta-
dos en la misma mesa? Eso es
como tener a los presidentes de
los bancos en una junta direc-
tiva que tuviera la Superinten-
dencia Financiera. Eso no tiene
ningún sentido.
Esto, sin querer satanizar
todo el sistema, porque hay cor-
poraciones que funcionan muy
bien y aparecen cinco o seis
ejemplos de buen gobierno.
Otra cosa que tenemos que
hacer es subir el perfil de las
personas que componen las
corporaciones, deben ser perfiles
técnicos, los temas ambientales
son sofisticados y hay que en-
tenderlos para proveer solucio-
nes adecuadas a las regiones.
Lo tercero es que tienen que
estar vigiladas y controladas y
que los colombianos podamos
saber qué hacen las CAR con su
presupuesto. El tema de fondo
es que las corporaciones son
autónomas. El artículo 159 nu-
meral 7 de la Constitución lo
dice claramente pero uno de
los dramas que hemos tenido
es que la autonomía regional
no ha sido entendida, porque
uno puede tener un país don-
de hay autonomía pero no hay
control. La autonomía sin con-
trol se vuelve anarquía; por eso
el papel de la Contraloría en el
Sistema Nacional Ambiental es
fundamental.
Yo quiero pedir formalmen-
te un acompañamiento perma-
nente preventivo. El Sistema
Nacional Ambiental, el Minis-
terio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible son instituciones de
puerta abiertas, que deben me-
jorar pero cuando la Constitución dice que son autónomas, cuando
la Corte Constitucional declara inexequible el decreto del 21 de
enero de este año, a través del cual el gobierno pretendía transfor-
mar las corporaciones para darles mayor control y mas gobernabili-
dad, la Corte Constitucional no le está haciendo un bien al Sistema
Nacional Ambiental porque ese pronunciamiento quedó corto.
¿Cuál es entonces la solución? Mayor control, más veedurías,
por ejemplo, porque todo se materializa con recursos públicos.
Queremos llegar a un sistema ambiental que realmente sea el bra-
zo de ejecución que la política pretende, eliminar los temas de
corrupción que hay en todas las regiones. Un sistema con procesos
claros, reglas de juego claras e iguales para todo el mundo y, sobre
todo, que esas políticas buenas se hagan realidad. Entre las 10 de
la noche y las 8 de la mañana mientras dormíamos se destruyeron
en Colombia 350 hectáreas de bosques.
La actividad minera
El segundo capítulo del informe de la Contraloría se refiere a
los temas de la minería. Hay unas observaciones que son ciertas
todas: en primer lugar hay una desarticulación, en eso venimos
trabajando con el Ministro de Minas, Mauricio Cárdenas, en mu-
chas reuniones para tener una sola visión desde el punto de vista
de Gobierno, pero tenemos que hacer dos cosas en ese sentido: en
Foto:Corpoica

primer lugar, estamos trabajando por instruc-
ción del presidente para que Colombia tenga
una política de desarrollo ambiental sostenible.
Una de las dificultades que tenemos como país
es que las políticas públicas tienen un enfoque
sectorial y los elementos transversales siempre
son secundarios.
Las instituciones están diseñadas para que
la coordinación sea secundaria; estamos traba-
jando en una mesa de cinco ministros con el
presidente para revisar las políticas públicas y
tener estrategias de desarrollo sostenible en el
país, donde los temas que en este momento no
son transversales lo sean en el nuevo desarrollo
que entendemos.
Lo anterior tiene dos pasos: el primero es
el diseño de la política, segundo, ponernos de
acuerdo en unas metodologías para tomar de-
cisiones porque hoy no tenemos en cuenta las
opciones para el país. Hay otros países que han
avanzado como México y Guayanas en unas
metodologías donde independientemente de la
cartera que sea el proyecto, las decisiones van
guiadas a lo mejor para el país en conjunto y a
largo plazo.
La segunda observación es la subvaloración
del tema ambiental en la política minera, una
política que predomina sobre el tema ambiental.
No estamos dimensionando las consecuencias de
las actividades sobre los ecosistemas. El tema de
los cerros mineros no está resuelto en Colombia,
por ejemplo. En ese punto lo que estamos ha-
ciendo es que con estas metodologías vamos a
cambiar también los criterios de autorizaciones
ambientales, lo que estamos teniendo es que el
efecto ambiental neto es negativo y eso lo vamos
a cambiar entendiendo cual es realmente el im-
pacto de una actividad en un ecosistema y obli-
gando a las compañías a recuperar o restaurar el
mismo ecosistema en una zona.
Lo segundo que vamos a hacer es cambiar
los tiempos de explotación. Las compensaciones
tienen que hacerse durante el mismo tiempo de
actividad económica. Dos cosas más: como re-
quisito para licencias ambientales vamos a incluir
unos requisitos de estrategia hacia las comuni-
dades, es decir, solamente cumplir con estánda-
res ambientales no es suficiente. Las compañías
van a tener que adoptar un accionar legítimo en
el desarrollo de capacidades en las comunidades
y eso va a tener que ser monitoreado. Lo tercero
que vamos a hacer es tomar medidas drásticas
con las compañías que están incumpliendo y eso
va a ser en pocas semanas.
En una primera fase, a junio 30 del año en-
trante, vamos a tener los procesos básicos bien
montados y el 31 de diciembre del año entrante
creo que podemos contar con una autoridad en
licencias que empiece a ser un modelo de gestión
en el país. Para eso necesitamos el compromiso de
los ciudadanos porque es importante que denun-
cien las cosas que no funcionan.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste-
nible tiene una dirección de correo que se llama
denuncias@minambiente.gov.co Muchas veces
los privados o ciudadanos no se atreven a denun-
ciar por miedo, pero esos correos los leo directa-
mente yo. Les pido que nos escriban. Tenemos
un sistema de correspondencia que da prioridad
a las denuncias porque no podemos dejar que la
corrupción nos carcoma las buenas intenciones
de tener un mejor país.
Las acciones en perspectiva
Hay unas observaciones de la Contraloría en
el tema de humedales. Hay varias iniciativas del
ministerio y todas están incluidas en el Plan de
Desarrollo pero tenemos pendiente el tema de de-
limitación de los humedales.
Sobre el tema de los páramos tenemos una
dificultad técnica y es que algunas empresas del
sector privado tienen mejores mecanismos de me-
dición de los que nosotros tenemos. La escala de
medición es insuficiente para determinar si real-
mente un ecosistema es un paramo o no, enton-
ces hay que ir directamente al terreno, tenemos
clarísimo que las fuentes de agua del país están
en los páramos principalmente.
Si sabemos lo que tenemos como activos úni-
cos en este país estaríamos muy equivocados si
no los protegemos; acá vamos a proteger los pá-
ramos, pero además le vamos a dar importancia al
agua. Acá hay discursos sobre la importancia del

agua pero cuando uno va a mirar cómo funcionan los incentivos y los sistemas
económicos se da cuenta de que el propio Gobierno está pasando mensajes
equivocados porque ¿cómo puede uno pretender que alguien valore algo que
es gratis para una actividad de otro?.
Si queremos que la empresa privada valore el agua tiene que pagar por ella.
No es justo que alguien que está haciendo agricultura extensiva y está obte-
niendo un lucro legítimo pague proporcionalmente menos por metro cubico de
agua que lo que paga una mujer que vive en una vereda y tiene tres hijos y tiene
que salir a trabajar todos los días para darle de comer y de beber a su familia.
En un país donde tenemos 45% de personas pobres ese es un mensaje
equivocado. Parte de lo que estamos haciendo hacia el transito a una economía
verde, que es como el sueño del ministerio, es hacer los cambios en política y
legislación y crear conciencia. Tenemos que empezar a llamar las cosas por su
nombre y a ponerle un precio adecuado en cada bien. En ese tema el próximo
año, en el primer semestre, vendrán cambios en las tarifas de todos los elemen-
tos de los ecosistemas.
Para cerrar, diría que tenemos una oportunidad muy grande y lo primero
que tenemos que hacer es reconocer la realidad. El reporte de la Contraloría nos
ayuda a reconocerla y lo segundo que tenemos que hacer es trazar el rumbo
de un país que es capaz de obtener unas buenas tazas de crecimiento pero que
respeta y preserva lo mejor que tenemos.
Lo tercero es ponerle dientes a un sistema que pueda llevar ese proceso ade-
lante y liderarlo. Los invito a ejercer un liderazgo colectivo desde donde estemos
para que cuando pensemos en el país que tenemos reconozcamos que estamos
apreciando esos valores y activos únicos que tienen mucho que ver con nuestra
Fotos:Minambiente.

“Protección de los recursos naturales
los estamentos de la sociedad”
Juan Manuel Corzo
Presidente del Congreso de la República
Resumen: el autor destaca en su artículo el valioso aporte del Congreso de la Re-
pública en la defensa del medio ambiente, convoca a todos los estamentos de la
sociedad para que se unan en la lucha por la protección de los recursos naturales y
advierte que es indispensable generar mecanismos que resuelvan o, por lo menos, dis-
minuyan las tensiones existentes entre las autoridades ambientales nacionales y las
autoridades regionales para que la acción del Estado sea efectiva en esta materia.
Palabras clave: políticas estatales, parques naturales, minería, ecosistemas.
La participación de expertos ambientalistas en estos eventos que congregan el interés
nacional se constituye en un innegable aporte para encontrar respuestas satisfacto-
rias a los grandes interrogantes ambientales que inquietan no solo a Colombia sino
al planeta en su conjunto. Las políticas estatales, cobran entonces especial interés
al lado de la sociedad civil que se moviliza en pro de la protección del medio am-
biente.
En el contexto global, Suramérica se proyecta como un actor destacado, dada su
estabilidad económica, los logros alcanzados en materia social y su vasta riqueza
ambiental, además de la fortaleza de sus democracias que debe reflejarse en políticas
y reformas de largo aliento.
Es así como el legislativo colombiano se ha pronunciado sobre el desarrollo de temas
vitales para el medio ambiente, muchos de los cuales tienen su origen en la Cons-
titución de 1991, entre los cuales puede destacarse el de la función ecológica que
debe cumplir la propiedad privada al que hay que articular necesariamente con otras
iniciativas de carácter ambiental, tales como los proyectos en torno al agua, en los
cuales la participación comunitaria y la acción de las autoridades ambientales tienen
un lugar central.
involucra a todos
Informe al Congreso
y medio ambiente

A este respecto es innegable el
avance que constituyó en su mo-
mento la Ley 99 de 1993 y la crea-
ción de las corporaciones autóno-
mas regionales que sin duda hoy
requieren de una revisión cuida-
dosa y de un mayor interés en el
Congreso de la República desde las
mismas comisiones especializadas.
Fenómenos tan evidentes como el
cambio climático, del cual ya so-
mos víctimas pero también respon-
sables, deben congregarnos en la
búsqueda de medidas que si bien
no conduzcan a evitar lo inevita-
ble si por lo menos atenúen, hasta
donde sea posible, sus efectos.
No obstante, para que la acción del
Estado sea efectiva en esta materia
como en otras de vital importancia
ambiental es indispensable generar
mecanismos que resuelvan o, por
lo menos, disminuyan las tensio-
nes existentes entre las autorida-
des ambientales nacionales y las
autoridades regionales en temas
diversos como el de las áreas pro-
tegidas, para citar solo un caso, justo ahora cuando la actividad
minera se constituye en uno de los motores de la economía del país
y se hace más evidente entonces la necesidad de una mejor coor-
dinación entre los entes mineros y los entes ambientales en aras
de la sostenibilidad ambiental de la minería. Los problemas con el
nuevo código minero y el posible recorte de poder de las CAR fren-
te a la minería, ilustran de la mejor manera la urgente necesidad de
esa mejor coordinación en todo el aparato estatal.
El empuje de la actividad minera puede desbordar la capacidad
institucional como se ha visto en el caso de Ingeominas, en el que
la debilidad estatal ha llevado a una situación de expansión casi sin
control de la exploración y explotación de recursos mineros cuyos
dividendos no siempre redundan en beneficios para el país, amén
de los problemas que acusa el licenciamiento ambiental en temas
sensibles como este.
Cuando se aprecia la incomparable belleza y riqueza de nuestros
ecosistemas, sus fuentes hídricas, nacimientos y bosques aun no
intervenidos es cuando emerge con más fuerza la imperiosa ne-
cesidad de protegerlos. El hecho de que Colombia cuente con
el 60% de los páramos en su zona andina y que sus especies ve-
getales, organismos y microorganismos cumplan un papel funda-
Foto:AgenciaUN.

Ambiente: Cuestión de Medio #334

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