Trabajo GR Vladimir Gaviria G

Trabajo colaborativo: Gestión del Riesgo
Incorporación efectiva de la gestión del riesgo en los modelos de desarrollo sostenible para
Colombia y América Latina
Caso: Departamento de Antioquia y Municipio de Medellín
MÓDULO: Electiva IV Gestión de Riesgo
AUTOR: Vladimir Gaviria González
COHORTE XIX
MAESTRÍA EN DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE
DOCENTE
Carlos Eduardo García López
FACULTAD DE CIENCIAS CONTABLES, ECONÓMICAS Y ADMINISTRATIVAS
MAESTRÍA EN DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE
UNIVERSIDAD DE MANIZALES
2019

Contenido
1. Contexto Internacional.....................................................................................................3
1.1. Necesidades de Latinoamérica..................................................................................4
2. Necesidades a nivel nacional, Colombia ...........................................................................7
2.1. Análisis del Panorama Colombiano ante el cumplimiento del Marco de Acción de
Hyogo (2005-2015): vacíos y soluciones .............................................................................12
2.2. Acuerdo Marco para la Reducción de Desastres 2015-2030 de Sendai ...................12
2.3. Análisis del Plan nacional de desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por
la equidad” en el marco de la gestión del riesgo ................................................................13
3. Necesidades del departamento y Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Antioquia y
Medellín.................................................................................................................................15
3.1. Análisis del Plan departamental de desarrollo “Antioquia Piensa en Grande” 2016-
2019 en el marco de la gestión del riesgo...........................................................................18
3.2. Análisis del Plan Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres, Antioquia
24
3.3. Análisis del Plan de Desarrollo Municipal 2016 – 2019 “Medellín cuenta con vos” en
el marco de la gestión del riesgo ........................................................................................25
3.4. Análisis del Plan de Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Medellín 2015
-2030 27
4. Relación entre el Ordenamiento Territorial, Ambiental y la Gestión de Riesgos ............28
4.1. Antecedentes históricos de los procesos de planificación del desarrollo y el
ordenamiento territorial a la luz de la normatividad nacional vigente...............................30
4.2. El fortalecimiento del municipio y la participación comunitaria .............................31
4.3. Gestión Local del Riesgo..........................................................................................32

Incorporación efectiva de la gestión del riesgo en los modelos de desarrollo sostenible para
Colombia y América Latina
1. Contexto Internacional
En el ámbito Internacional se acepta que, durante las próximas décadas, a partir de la estrecha
relación entre la biogeoquímica y los sistemas socio-económicos, la dinámica ambiental no va
a cambiar, a menos que se presenten eventos inadvertidos y con suficiente intensidad que
puedan causar modificaciones considerables en las tendencias ambientales. Dichas tendencias
son, regularmente, el aumento del calentamiento global por el efecto invernadero, el aumento
de la producción agrícola, la contaminación endémica del agua y el incremento en los niveles
de consumo energético debido al aumento de las poblaciones y el acrecentamiento en la
ocurrencia de desastres naturales y antrópicos.
En efecto, el interés global por la conservación del ambiente y por los elevados índices de
deterioro, se han acrecentado debido a la consunción de los recursos naturales “agotables e
inagotables”, el aumento y la concentración de las poblaciones, la atención de las necesidades
que demandan los territorios y el acontecimiento de un número cada vez mayor de desastres.
Situaciones que se tornan preocupantes cuando sus dinámicas superan el alcance de sus
atenciones y soluciones.
Los tratados de sobre desarrollo sostenible planteados por la Unión Internacional para la
Conservación de la Naturaleza (UICN), atendidos por el programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA), plasman la sinergia entre una serie de factores que involucran el
replanteamiento de sistemas políticos, económicos, sociales, productivos, tecnológicos,
administrativos, y un nuevo orden en las relaciones internacionales (Blanco, Alarcón 1989).
Hoy día, la comunidad internacional se encuentra más comprometida con los esfuerzos
particulares, en cuanto a reducción de desastres, gestión del riesgo y sostenibilidad del medio
ambiente. Las políticas gubernamentales se integran sistemáticamente con los planes,
proyectos y programas de desarrollo sostenible, para lograr objetivos, de esta forma recibir
apoyo de asociaciones a nivel bilateral, regional e internacional. El desarrollo ambientalmente
sostenible, la reducción de la pobreza, el buen gobierno y la reducción de los riesgos de
desastre son objetivos que se refuerzan mutuamente.
Como consecuencia de esto, el interés global por la preservación y conservación del ambiente
y por su acelerado deterioro, se ha acrecentado en los últimos años, pues la sobreexplotación
tanto de recursos naturales renovables como no renovables, el acrecentamiento de las urbes,
y la ocurrencia de cada vez un mayor número de desastres a nivel mundial, comprenden
situaciones que hoy en día superan las alternativas de prevención, control e intervención en
eventos de desastres naturales. No obstante, y pese a que dichas situaciones se manifiestan
con mayor acritud en los países en desarrollo, la Asamblea General de las Naciones Unidas
aprobó declarar el “Decenio Internacional Para la Reducción de los Desastres Naturales
(DIRDN)” a partir de 1990, con el firme propósito de promover la mitigación de los riesgos a
través de la inclusión de la prevención y atención de desastres en las políticas de desarrollo
económico y social de todas las naciones del mundo (Red de estudios sociales en prevención
de desastres en américa Latina, 2014).
Así mismo, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), cuenta con la oficina para la
reducción del riesgo de desastres (UNISDR), ésta comprende el punto focal del sistema de las

Naciones Unidas designado para coordinar la reducción del riesgo de desastres y para asegurar
sinergias entre actividades de las Naciones Unidas y organizaciones regionales en torno a la
reducción de desastres y actividades en los campos socioeconómicos, humanitarios y
ambientales.
El riesgo de desastre surge cuando las amenazas/peligros interactúan con factores de
vulnerabilidad físicos, sociales, económicos y ambientales, en éste sentido cabe desatacar que
los fenómenos de origen hidrometeorológico constituyen la gran mayoría de los desastres.
Pese a que se va comprendiendo y reconociendo cada vez más la importancia de la reducción
del riesgo de desastre y a que han aumentado los mecanismos de respuesta, los desastres y en
particular la gestión y la reducción del riesgo siguen representando un desafío mundial
(Parlamento Andino, 2014).
1.1. Necesidades de Latinoamérica
La acelerada dinámica alrededor del crecimiento económico en contextos cambiantes de
riesgo, de degradación del ambiente y cambio climático global, demanda una gestión
ambiental y del riesgo de desastres integrada como estrategia fundamental para garantizar la
sostenibilidad y seguridad de las comunidades. Si bien en los últimos treinta años han sido
notables los avances de la gestión ambiental, existe incertidumbre sobre la evolución de la
capacidad institucional ambiental para acometer el reto que plantea este crecimiento (MAVDT
et ál, 2009).
Podemos definir la gestión ambiental como el conjunto de acciones emprendidas por la
sociedad, o parte de ella, con el fin de proteger el medio ambiente. Sus propósitos están
dirigidos a modificar una situación actual a otra deseada, de conformidad a la percepción que
sobre ella tengan los actores involucrados. La gestión ambiental no solamente está referida al
gobierno, sino que crecientemente depende de organizaciones de índole privada y social de
muy diversos orígenes. Dicho de otra forma, la gestión ambiental parte de la necesidad de la
sociedad de conservar y mejorar la “oferta y calidad ambiental”, es decir, de los recursos que
sirven para satisfacer las necesidades de los seres humanos, y que son fundamentales como
soporte de la vida en la tierra.
La gestión del medio ambiente ha avanzado notablemente en Latinoamérica en los últimos
tiempos, en especial luego de haberse realizado la Conferencia de Rio de Janeiro (1992)1
, que
trato todas las temáticas de Medio Ambiente y Desarrollo. Luego de esto se presenta una
mayor conciencia pública sobre estas problemáticas ambientales, y una mejor comprensión de
la correlación entre medio ambiente y desarrollo, lo que repercute en un incremento de la
agenda en temáticas ambientales en los más diversos sectores como económicos, sociales y
políticos de nuestros países.
Los problemas y necesidades medio ambientales en américa latina han aumentado en especial
en la última década, como consecuencia de la agudización de los impactos en las condiciones
de vida de los habitantes de la región y en general a todo el patrimonio natural. Es de esta
forma que las amenazas ambientales del planeta han llegado a ocupar la agenda global.
Algunos de esos problemas eran conocidos de tiempo atrás, pero se han agravado como se
registra en los casos de deforestación, la pérdida de biodiversidad, el agotamiento y
contaminación de las aguas, la pérdida de los suelos, y el deterioro ambiental de los centros
urbanos. Otros temas, como el cambio climático, el agotamiento de la capa de ozono, el
1
Consultado en febrero de 2019. Disponible en: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm

aumento de los contaminantes orgánicos persistentes y la bioseguridad han emergido como
problemas críticos, cuando hasta hace unas pocas décadas eran prácticamente desconocidos
para la ciencia o apenas se contaba con algunos indicios sobre su existencia.
La región latinoamericana posee singularidades que hacen particulares sus necesidades en
cuanto gestión del riesgo y medio ambiente. Es una región con una población que ronda los
600 millones de habitantes2
. Cuenta con una densidad poblacional relativamente baja, salvo
unas excepciones como el Salvador, Haití y Jamaica, mientras que también se encuentran
grandes extensiones de territorio prácticamente deshabitados, como el de la Amazonia. En
general casi tres cuartas partes de la población en la región se concentran en los grandes
centros urbanos. En los últimos cincuenta años las sociedades latinoamericanas
experimentaron un rápido proceso de urbanización al pasar del 30% al 70% la proporción de la
población que habita en los centros urbanos. Estos patrones de urbanización están generando
problemas respecto al uso del suelo, al deterioro de ambientes costeros y fluviales, la calidad
del aire, la contaminación y abastecimiento de agua, y el manejo de desechos sólidos y
peligrosos, entre otros.
Un factor determinante a mencionar radica en que, en la región confluyen 6 de los 17 países
megadiversos, lo que quiere decir que albergan en sus territorios, la más alta diversidad, en
cuanto a especies de fauna y flora, teniendo presente que muchas de esas especies son
consideradas endémicas.
Brasil, Colombia, Ecuador, Perú, México y Venezuela, según el Centro de Monitoreo de la
Conservación del Ambiente3
, que hace parte del Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA), comprenden los países megadiversos de Latinoamérica, ellos
albergan en conjunto más del 70% de toda la biodiversidad, y sus territorios ocupan solo el
10% de la superficie del planeta.
Respecto a las necesidades la región de Latinoamérica, Cardona (2008) presenta las siguientes
conclusiones claves en el tema de la Gestión del Riesgo de Desastres:
En relación con el monitoreo de amenazas y pronóstico, es de especial importancia ampliar la
cobertura de las redes de estaciones de vigilancia para todo tipo de amenaza en todo el
territorio, llevar a cabo el análisis permanentes y oportunos de la información que producen y
contar con sistemas de alerta automáticos que funcionen en forma continua a nivel local,
departamental y nacional.
En el mapeo de amenazas, dado el avance logrado a nivel nacional, es importante impulsar la
microzonificación de las principales ciudades y contar con mapas de amenaza a nivel
subnacional y municipal. El menor avance a nivel de estudios ha sido en la evaluación de la
vulnerabilidad y riesgo, como paso posterior a los estudios de amenaza. Aunque ya se tienen
algunos estudios preliminares sería oportuno contar con escenarios de daños y pérdidas
potenciales de todas las ciudades y llevar a cabo estudios de vulnerabilidad física de los
principales edificios esenciales; esta información es indispensable para formular estrategias
eficientes de retención y transferencia de riesgos.
El reconocimiento del riesgo depende del grado de información pública y participación de la
comunidad en procesos de percepción o representación del riesgo, por lo que lograr que la
divulgación sea generalizada y conformar redes sociales de protección civil y de ONG que
2
Consultado en febrero de 2019. Disponible en: http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp
3
Consultado en febrero de 2019. Disponible en: http://www.unep-wcmc.org/

promuevan explícitamente la gestión local del riesgo es un paso que se debe dar. Desde el
punto de vista de la educación y la capacitación, en lo cual se han obtenido ya resultados de
interés en varios países, es importante ampliar la adecuación curricular a los programas de
educación superior, ofrecer cursos de especialización en varias universidades y ampliar la
capacitación comunitaria a nivel local.
En reducción de riesgos el avance no ha sido significativo, lo que exige un gran esfuerzo por
parte de los gobiernos. Hay avances en la integración del riesgo en los usos del suelo, pero es
necesaria una amplia formulación y actualización de planes de ordenamiento territorial con
enfoque preventivo en muchos municipios y que se utilicen, efectivamente, los estudios de
amenaza con fines de seguridad.
En cuanto a la intervención de cuencas y la protección ambiental debe ampliarse el número de
regiones/cuencas con planes de protección ambiental, y lograr que en general los estudios de
impacto y ordenamiento de zonas agrícolas consideren el riesgo como determinante para la
intervención. En relación con la implementación de técnicas de protección y control de
fenómenos peligrosos, se deben lograr establecer medidas y reglamentaciones para el diseño y
construcción de obras de protección y control de amenazas en armonía con las disposiciones
de ordenamiento territorial; lo que implica llevar este tipo de medidas a los programas de
inversión pública a nivel nacional como municipal.
En cuanto al mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos de áreas propensas,
ayudaría mucho formular programas de mejoramiento del entorno, de vivienda existente y de
reubicación por riesgo en las principales ciudades. Al respecto de las normas y de los códigos
de construcción, el paso a seguir es complementar la actualización tecnológica de las normas
de seguridad tanto para edificaciones nuevas como para las existentes, con requisitos
especiales para edificios y líneas vitales esenciales.
Y frente al refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados es
oportuno expedir normas de intervención de la vulnerabilidad de edificios existentes y llevar a
cabo el refuerzo de edificios esenciales como hospitales o aquellos que se consideren de
carácter indispensable.
En el manejo de desastres se considera que se ha tenido el mayor avance en los últimos años.
En relación con la organización y coordinación de operaciones de emergencia, debido a la
creación estructuras interinstitucionales se ha logrado cada vez una mayor claridad de los roles
de cada entidad, por lo que el siguiente paso es avanzar en la integración entre las entidades
públicas, privadas y comunitarias y desarrollar adecuados protocolos de coordinación
horizontal y vertical en todos los municipios.
Al respecto de la planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta, se
debe avanzar en contar con planes de emergencia y contingencia, completos y asociados a
sistemas de información y alerta. En cuanto a la dotación de equipos, herramientas e
infraestructura el siguiente paso es contar con Centros de Operaciones de Emergencia bien
dotados con equipos de comunicaciones, adecuados sistemas de registro, equipamiento
especializado y centros de reservas en varias ciudades.
En relación con la simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional se
requiere coordinación de simulaciones y simulacros con la participación de personas de la
comunidad, el sector privado y los medios de comunicación a todo nivel. Igualmente, con
respecto a la preparación y capacitación de la comunidad ya es el momento para que se

disponga de cursos permanentes de prevención y atención de desastres en todos los
municipios dentro de la programación de capacitación en desarrollo comunitario en
coordinación con otras entidades y con las ONG.
Finalmente, en cuanto a la planificación para la rehabilitación y reconstrucción se deben hacer
esfuerzos para contar con procedimientos de diagnóstico, restablecimiento y reparación de
infraestructura y programas de proyectos productivos para la recuperación de comunidades, a
nivel nacional y sub-nacional en caso de desastre.
La mayor debilidad de los países en general se encuentra en su política de protección
financiera y en la gobernabilidad necesaria para lograr una gestión de riesgos efectiva. La
creación de las estructuras o sistemas interinstitucionales ha sido un paso muy importante, sin
embargo, para el fortalecimiento de la organización interinstitucional, multisectorial y
descentralizada es necesaria la ejecución continua de proyectos de gestión de riesgos
asociados con los programas de adaptación al cambio climático, la protección ambiental, la
energía, el saneamiento y la reducción de la pobreza.
2. Necesidades a nivel nacional, Colombia
Según el Informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastres 2011
(Naciones Unidas, 2011), en Colombia, se estima que las pérdidas anuales por desastres
representan aproximadamente el uno por ciento del PIB. Aunque menor que el costo del
desempleo cíclico, las pérdidas por desastres superan el costo de una inflación del cinco por
ciento, y son comparables con el costo del conflicto armado. Es más, las pérdidas máximas
probables por desastres con periodos de retorno de 500 y 1 000 años representan costos del
2,3 por ciento y el 2,9 por ciento del PIB respectivamente, equivalente a las pérdidas causadas
por las crisis financieras de los años ochenta y noventa.8 Estas cifras indican que si la toma de
decisiones se basara en una evaluación realista de los costos y beneficios sociales y
económicos, debería darse a la Gestión de Riesgos de Desastres –GRD- una importancia
parecida, en términos de políticas públicas, a la otorgada al control de la inflación o a la
resolución del conflicto armado.
En los últimos veinte años, muchos países han adoptado un enfoque descentralizado de la GRD
que sigue siendo importante para la implementación. Pero la delegación de responsabilidad a
un gobierno local débil puede frenar más bien que acelerar el progreso. Varios países
latinoamericanos que desde hace más de diez años invierten en una GRD descentralizada
siguen sin contar con capacidades y recursos adecuados en sus gobiernos locales. En Colombia,
el 82 por ciento de los municipios han establecido comités locales para la reducción del riesgo
de desastres, pero solo el 14 por ciento ha puesto en marcha planes de emergencia y de
contingencias (Naciones Unidas, 2011).
Los desastres ocurren principalmente en zonas donde hay altas concentraciones de población,
afectando sitios con un alto grado de vulnerabilidad. La ubicación de las actividades humanas
compete a las personas y a sus formas de organización, por lo tanto, que se produzca un
desastre no depende solo de la naturaleza sino también de la decisión de instalar un
asentamiento o actividad humana sin tomar en consideración las amenazas existentes y las
vulnerabilidades que se desarrollan en determinado sitio, variables que constituyen una
situación de riesgo potencial. Los enfoques prevalecientes de gestión del riesgo, enfatizan que
no solo depende de la posibilidad que se presenten eventos o fenómenos intensos, sino
también de las condiciones de vulnerabilidad que favorecen o facilitan que se desencadenen
desastres cuando se presentan dichos fenómenos.

Hoy en día, no se pueden percibir los recursos naturales como inagotables, como en algún
momento se pensó en el “mundo occidental”. Con la ocurrencia de hambrunas, pandemias y
los actuales índices de crecimiento poblacional, se empezó a visualizar, cómo el detrimento
ambiental ocasiona efectos sobre las personas. A lo anterior se sumaron desastres anuales de
origen natural y antrópicos que mostraron el nivel de vulnerabilidad no solo de los ecosistemas
sino además de los humanos. Una primera aproximación a esto, fueron las evidentes
transformaciones ambientales que derivaron en extinciones masivas hace unos 448 millones
de años, una transformación irreversible de algunos sistemas biológicos y ecosistemas y un
creciente número de víctimas humanas.
Algunas cifras muestran que durante los últimos 10 siglos más de 15 millones de personas han
muerto por diversas catástrofes (Olivera. A, M. 2004), atribuidas a las fuerzas de la naturaleza
o a la intervención antrópica negativa. En la Figura 1 se muestra la proporción de víctimas que
cobraron los principales desastres a nivel mundial entre los años 1970 y 2009. (Centro para la
Investigación sobre la Epidemiología de los Desastres, 2010).
Cabe destacar, que, según reportes de la ONU, el año 2010 fue el año con más muertes
(alrededor de 300000) por desastres naturales, siendo el terremoto de Haití el evento más
letal y las inundaciones el tipo de desastres más frecuente.
En éste sentido, se debe considerar la sinergia entre Gestión del Riesgo y Medio Ambiente,
como elementos fundamentales para disminuir las vulnerabilidades existentes en un territorio
y propender por una mejor calidad de vida de la población y una conservación de los recursos
naturales.
Figura 1. Porcentaje de muertes por tipo de desastre a nivel mundial
Fuente: Centre for Research on Epidemiology of Disasters (CRED). En:
http://www.cred.be/press-citation-type/em-dat-spanish. 2018.
Es de vital importancia para Colombia, desarrollar amplios conocimientos en las áreas de
Gestión del Riesgo y Medio ambiente, entre otras razones porque pertenece al selecto grupo
de países megadiversos; en términos biológicos, Colombia ocupa el segundo lugar a nivel
mundial en cuanto biodiversidad se refiere. Su alto endemismo y concentración de especies
son inigualados en el mundo entero, su riqueza biológica es sobrepasada únicamente por
Brasil, un país que tiene siete veces su extensión. La variedad de ecosistemas en el territorio
colombiano comprende hábitat desde páramos y laderas andinas hasta selvas tropicales,
humedales, llanuras y desiertos. Esta variedad de ecosistemas intensifica la riqueza biológica
23,05%
8,54%
1%35,97%
26,83%
3,57% 0,88%0,16%
Porcentaje de muertes por tipos de desastres (1970-2009)
Sequías Inundaciones
Desplazamiento de masas Terremotos (actividad sísmica)
Tempestades Temperaturas extremas
Volcanes Otros

colombiana, la cual se calcula en diez por ciento del total de especies del mundo. A nivel
mundial Colombia ocupa el primer lugar en especies de aves y el segundo en plantas y anfibios.
Sin embargo, y pese a ésta gran diversidad y riqueza biológica, no está de más mencionar que
Colombia, según datos presentados en la ONU por la Plataforma Global para la Reducción de
Desastres, ocupa un lugar entre los cinco países donde se cuenta con más riesgo de morir en
desastres naturales al igual que Bangladesh, China, India e Indonesia. Lo anterior tiene sentido
si se tiene presente que, a mayor crecimiento demográfico y urbanización, particularmente en
las zonas costeras, la vulnerabilidad aumenta.
Desde el punto de vista de gestión del riesgo, América Latina presenta alta vulnerabilidad a
diversos tipos de desastres, de igual manera Colombia enfrenta grandes retos que amenazan
seriamente su desarrollo. Factores como el desplazamiento de población de las zonas rurales a
las zonas urbanas, la degradación ambiental y el cambio acelerado del uso del suelo amplifican
dichos retos.
Estas condiciones socio – económicas, sumadas a la propensión del país a la ocurrencia de
fenómenos naturales, tales como sismos, inundaciones y deslizamientos, entre otros,
exacerbados por las acciones humanas y las condiciones variantes del clima, confirman un
proceso continuo de construcción y acumulación de riesgos. La materialización de estos
riesgos en desastres, afectan el desarrollo del país. Por lo anterior el Banco Mundial elaboró el
documento: Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia (Resumen Ejecutivo.
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de
políticas públicas –Bogotá, Colombia: Banco Mundial, 2012). En éste se concluye que, si el país
no quiere seguir viendo su crecimiento económico acompañado de pérdidas cada vez más
frecuentes y de mayores dimensiones, es fundamental un cambio radical en las políticas de
desarrollo y en las prácticas de gestión del riesgo y medio ambiente. Por lo tanto, se debería
elevar la gestión del riesgo a nivel de política de Estado, mostrando que la prioridad para
reducir el impacto de los desastres, está en la tarea de mejorar las condiciones de uso y
ocupación del territorio.
En éste sentido, respecto a la incorporación de las estrategias en la prevención y atención de
riesgos y desastres en los planes de desarrollo territorial, cabe destacar que se abordan desde
la aplicación de la ley 9ª de 1989, donde inicialmente se propone como obligatoriedad incluir
acciones concretas en torno a la intervención del territorio.
En consonancia con los lineamientos de Ordenamiento Territorial y de prevención de desastres
(Ley 388 de 1997), los municipios están obligados a formular los Planes de Ordenamiento
Territorial, los cuales deben contener entre otros aspectos, las determinantes y componentes
relacionadas con el tema de riesgos: “políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de
amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para
asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y
riesgos naturales”.4
El panorama de amenazas y desastres en Colombia se puede establecer por regiones a partir
de información suministrada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT) de la siguiente manera:
4
Serie ambiente y ordenamiento territorial. Incorporación de la prevención y la reducción de riesgos en los procesos de
ordenamiento territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. MAVDT Bogotá, 2005

Tabla 1. Principales amenazas por desastres por regiones en Colombia
REGIÓN TIPO DE AMENAZA
ANDINA
Actividad sísmica intermedia y alta
Actividad volcánica
Remoción en masa (Deslizamientos y avalanchas)
Inundaciones
Sequías
Vendavales
Tecnológicos y Químicos
CARIBE
Inundaciones
Huracanes
Actividad sísmica media
Vendavales
PACÍFICA
Actividad volcánica
Tsunamis (maremotos)
Inundaciones
Vendavales
AMAZÓNICA
Inundaciones
ORINOQUIA
Inundaciones.
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. MAVDT. 2012
A partir de la información consignada en la Tabla 1, es preciso inferir la común ocurrencia de
eventos como deslizamientos y avalanchas, cuando a fenómenos de remoción en masa se
refiere; debido a la geografía particular de la Región Andina Colombiana, ésta comprende una
alta susceptibilidad a la acción de eventos que involucran desplazamientos de masas de tierra
ocasionada por agentes antrópicos, biológicos y meteóricos (lluvias, vientos y cambios de
temperatura). Estos eventos son, después de las inundaciones, los fenómenos más frecuentes
en el país. Su ocurrencia coincide con los periodos de intensa lluvia y está relacionada con
procesos naturales e intervención antrópica como: procesos de deforestación, explotación
antitécnica, proyectos de infraestructura y saturación hídrica (ausencia de alcantarillados,
inexistencias de sistemas de evacuación de aguas lluvias y negras y construcción de redes de
abastecimiento de agua, entre otros.).
Un ejemplo de lo citado anteriormente fue lo sucedido en el año 2010 en la ola invernal que
afecto el país, en donde el Ministerio del Interior y de Justicia a través de la Dirección de
Gestión del Riesgo, informó que producto del fenómeno de la Niña 2010 – 2011, se reportaron
2´811.997 personas afectadas, 669.064 familias, 386 muertos, 477 heridos, 77 desaparecidos,
12.138 viviendas destruidas y 359.184 averiadas, los municipios que reportan afectación desde
el 6 de abril de 2010 al 14 de abril de 2011 son 1001 en 28 departamentos y el distrito capital.
La ola invernal que tuvo Colombia entre los años 2010 y 2011, ha cambiado drásticamente el
rumbo de las políticas del gobierno nacional en cuanto a gestión del riesgo y medio ambiente
se refiere, se ha empezado a tomar conciencia acerca de las posibles consecuencias del cambio

climático, deterioro medio ambiental, explotación excesiva de recursos, disposición final de
residuos, entre otras. Por ello se utiliza el Plan Nacional de Desarrollo, como herramienta
fundamental para unificar esfuerzos en distintos frentes como los son: la ayuda humanitaria,
rehabilitación y reconstrucción de zonas afectadas por calamidades, distribución adecuada de
recursos, y principalmente para la generación de estrategias de gestión de riesgo, para evitar
las consecuencias negativas de futuros desastres.
Una situación similar a la que ocurre en el territorio nacional, es posible evidenciarla en el
orden latinoamericano, donde la ocurrencia de desastres y riesgos ambientales se establecen a
parir de inundaciones principalmente (Figura 2).
Figura 2. Desastres comunes en América Latina
Fuente: Impacto de los desastres en América Latina y el Caribe 1990-2013. Oficina de las
Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR)
Luego de la formulación e implementación del programa para la reducción de la vulnerabilidad
fiscal del Estado frente a los desastres, Colombia ha dirigido su atención en forma gradual
hacia la necesidad de reconocer la gestión del riesgo en la planificación del territorio y los
sectores. No obstante, la gestión de desastres del país presenta grandes dificultades como
son5
:
- Prevalecía del enfoque ‘emergencista’ en el diseño de las políticas y respuesta del
gobierno.
- Debilidad en la inclusión y aplicación de disposiciones de reducción de riesgo de
desastre en los planes de ordenamiento territorial.
- Debilitamiento de la capacidad técnica del Sistema Nacional de Prevención y Atención
de Desastres (SNPAD).
- Escasa investigación y desarrollo tecnológico.
- Limitada coordinación entre entidades.
- Ausencia de una estrategia integral de gestión de riesgo que fije las políticas y oriente
las inversiones en el nivel nacional y municipal.
De la misma forma se encuentra presente una relación directa entre el deterioro del medio
ambiente, el aumento de la pobreza y su peso cada vez más importante en las personas más
5
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos. Juan Manuel Santos Calderón. Consultado en Marzo 2014.
Disponible en: https://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx
34%
25%
18%
9%
5% 2% 3%
Frecuencia e Impacto de Desastres Naturales en América
Latina y el Caribe
Inundaciones Huracanes Terremotos Deslizamiento
Sequías Incendios Otros

vulnerables, lo anterior sin dejar de mencionar las deficiencias en salud pública, necesidades
alimenticias insatisfechas. Datos del Banco Mundial indican que el deterioro ambiental en
Colombia acarrea pérdidas cercanas al 3.7% del PIB. Hay en la actualidad estrategias
tendientes a proteger la diversidad biológica, los servicios ecosistémicos, los cuales son claves
para el bienestar de las personas y en consecuencia el desarrollo humano, mejora de sus
condiciones económicas y equidad social.
2.1. Análisis del Panorama Colombiano ante el cumplimiento del Marco de Acción de
Hyogo (2005-2015): vacíos y soluciones
El Marco de Acción de Hyogo (MAH) fue el primer instrumento internacional para la
implementación de la reducción del riesgo de desastres adoptado la mayoría de los Estados
miembros de las Naciones Unidas en el año 2005. Su objetivo general fue aumentar la
resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres al lograr, para el año 2015, una
reducción considerable de las pérdidas que ocasionan los desastres, tanto en términos de
vidas humanas como en cuanto a los bienes sociales, económicos y ambientales de las
comunidades y los países. El MAH ofrece tres objetivos estratégicos y cinco áreas prioritarias
para la toma de acciones, al igual que principios rectores y medios prácticos para aumentar la
resiliencia de las comunidades vulnerables a los desastres, en el contexto del desarrollo
sostenible.
Los objetivos estratégicos del MAH son:
1. La integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y la planificación del
desarrollo sostenible.
2. El desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades para
aumentar la resiliencia ante las amenazas.
3. La incorporación sistemática de los enfoques de la reducción del riesgo en la
implementación de programas de preparación, atención y recuperación de emergencias.
Un análisis exhaustivo con respecto a los avances de Colombia en el cumplimiento del Marco
de Acción de Hyogo 2009-2011, los cuales se han condensado en un diagrama conceptual que
se puede observar en la Figura 3. Al observar este diagrama, podemos analizar cada una de las
estrategias en las que se debe estar trabajando a nivel país con fines de reducción del riesgo.
En algunas de ellas, su cumplimiento aun deja mucho que desear, pero a la vez se presentan
propuestas de líneas estratégicas de trabajo y sus aspectos de desarrollo local asociados, que
perfectamente pueden ir siendo incluidos en los ejercicios de planificación del desarrollo y el
ordenamiento territorial.
2.2. Acuerdo Marco para la Reducción de Desastres 2015-2030 de Sendai
Con el fin de analizar los impactos del Marco de Acción de Hyogo y definir nuevos objetivos de
reducción de desastres a nivel mundial, se firmó en marzo de 2015 el “Acuerdo Marco para la
Reducción de Desastres 2015-2030 de Sendai”.
El Marco describe siete objetivos globales para los próximos 15 años:
1. Una reducción sustancial de la mortalidad mundial en desastres
2. Una reducción sustancial del número de personas afectadas

3. Una reducción de las pérdidas económicas en relación con el PIB mundial
4. La reducción sustancial de los daños del desastre a la infraestructura y la interrupción de los
servicios básicos, incluidos los servicios de salud y educación
5. Un aumento en el número de países con estrategias nacionales y locales para la reducción
del riesgo de desastres para el año 2020
6. Una mayor cooperación internacional
7. Incrementar el acceso a sistemas de alerta temprana
En el marco Sendai se constituyen como prioridades: comprender el riesgo de desastres,
fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres, invertir en la reducción del riesgo de
desastres para la resilencia y aumentar la preparación para casos de desastre.
2.3. Análisis del Plan nacional de desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la
equidad” en el marco de la gestión del riesgo
El tema de gestión de riesgo es desarrollado dentro del Plan Nacional de Desarrollo en la Título
IV: Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo, con las
siguientes líneas:
A. Sectores comprometidos con la sostenibilidad y la mitigación del cambio climático.
B. Biodiversidad y riqueza natural: activos estratégicos de la Nación
C. Colombia resiliente: conocimiento y prevención para la gestión del riesgo de desastres y la
adaptación al cambio climático
D. Instituciones ambientales modernas, apropiación social de la biodiversidad y manejo
efectivo de los conflictos socioambientales
Sin embargo, en los demás títulos se tienen las siguientes consideraciones en materia de
Gestión del Riesgo:
I. Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos
con libertad y en democracia
Entre las estrategias del “Objetivo 15. Fortalecimiento de la institucionalidad para la seguridad
y convivencia ciudadana” se establece lo siguiente:
“MinDefensa robustecerá la actuación de la Fuerza Pública y la Defensa Civil Colombiana en la
atención de emergencias y desastres, además del suministro de ayuda humanitaria, a fin de
garantizar una mejor articulación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y
la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres”. (p. 35. Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2018 – 2022).
III. Pacto por la equidad: política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad
y conectada a mercados

Entre las estrategias del “Objetivo 1. Mejorar condiciones físicas y sociales de viviendas,
entornos y asentamientos precarios” se establece lo siguiente:
Como deber del Ministerio de Vivienda se enuncia: “Definir, con apoyo del DNP y de la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), lineamientos para el
reasentamiento de población en zonas de riesgo no mitigable” (p. 279. Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 2018 – 2022).
IV: Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo
Específicamente en el Título IV: Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar
produciendo, dónde la agenda de sostenibilidad es transversal al desarrollo e impulsa acciones
que permitan el equilibrio entre la conservación y la producción. Finalmente, este Pacto por la
Sostenibilidad implementa la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), así
como los lineamientos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE) en materia ambiental. Este pacto aportará al cumplimiento de los ODS :
1. Fin de la pobreza
2. Hambre cero
3. Salud y bienestar
6. Agua limpia y saneamiento
7. Energía asequible y no contaminante
8. Trabajo decente y crecimiento económico
9. Industria, innovación e infraestructura
11. Ciudades y comunidades sostenibles
12. Producción y consumo responsables
13. Acción por el clima
14. Vida submarina
15. Vida de ecosistemas terrestres
16. Paz, justicia e instituciones sólidas
Entre las estrategias del “Objetivo 2. Mejorar la calidad del aire, del agua y del suelo para la
prevención de los impactos en la salud pública y la reducción de las desigualdades relacionadas
con el acceso a recursos” se establece lo siguiente:
“MinAmbiente, MinSalud, MinTrabajo y MinCIT implementarán el Programa de Gestión de
Sustancias Químicas de Uso Industrial; y MinTrabajo con MinSalud, MinVivienda y la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) implementarán el Programa de
Prevención de Accidentes Mayores. Para medir el desempeño de los sectores asociado a la
implementación de estos programas, MinAmbiente, con el Ideam, implementará
gradualmente el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC)” (p. 399.
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022).
En este pacto, en la línea “C. Colombia resiliente: conocimiento y prevención para la gestión
del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático” entre los instrumentos para
gestionar el riesgo y el cambio climático en las entidades territoriales, se enuncia que el 85%
de los municipios del país cuentan con planes de gestión del riesgo de desastres, el 34% cuenta
con estrategias para la respuesta a emergencias y el 62% de los departamentos cuenta con
planes integrales de cambio climático.

La movilización de recursos sigue siendo un desafío para el cumplimiento de objetivos de
gestión del riesgo de desastres y cambio climático a nivel nacional e internacional. Entre 2014
y 2017, la inversión de la Nación y de las entidades territoriales en gestión del riesgo alcanzó
los 11,3 billones de pesos, de los cuales el 74% se destina para el manejo de desastres; el 20%
para reducción del riesgo; el 4% para gobernanza; y solo el 2% para conocimiento de los
riesgos. En materia de cambio climático, se han rastreado inversiones asociadas con un
promedio anual de 1,75 billones de pesos entre 2011-2016 (DNP, 2018). Además, se dispone
de la Estrategia Nacional de Financiamiento Climático78 y de un portafolio de proyectos en
cambio climático priorizados para financiación (p. 422. Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2018 – 2022)..
Respecto a potenciar el conocimiento y las acciones para la prevención en la gestión del riesgo
de desastres se establecen los objetivos de:
- Avanzar en el conocimiento de escenarios de riesgos actuales y futuros para orientar la
toma de decisiones en la planeación del desarrollo
- Asegurar la corresponsabilidad territorial y sectorial en la reducción del riesgo de
desastres y la adaptación a la variabilidad y al cambio climático
- Movilizar el financiamiento para la gestión del riesgo y la adaptación e incentivar la
protección financiera ante desastres
- Garantizar un manejo efectivo de desastres y la reconstrucción adaptada y resiliente
Para tal fin se plantean estrategias como: estudios de amenaza por eventos de movimientos
en masa, inundación, sequía, incendio forestal, avenida torrencial, erosión costera, volcánicos,
sísmicos y tecnológicos a escala relevante para el nivel municipal. Así mismo, el Servicio
Geológico Colombiano (SGC) formulará un Modelo Nacional de Riesgo Sísmico. El Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), con el apoyo de la UNGRD,
establecerá un Sistema Nacional de Alertas Tempranas ante amenazas hidrometeorológicas y
definirá mecanismos para replicar los sistemas de alerta a escalas detalladas, con la
participación de las autoridades ambientales regionales. Entre otras acciones como:
- Elaboración de inventarios de elementos expuestos y vulnerabilidad frente a eventos
hidrometeorológicos (MinVivienda, MinAgricultura, MinMinas y MinTransporte)
- Estudios para evaluar el impacto económico de desastres detonados por sismos,
volcanes, variabilidad y cambio climático a nivel regional (DNP)
- Estudios para analizar la vulnerabilidad fiscal del país ante fenómenos climáticos
(MinHacienda)
- Elaboración de los estudios de riesgo en municipios priorizados para su incorporación
en los planes de ordenamiento territorial (MinVivienda y DNP)
- Definición de lineamientos para el uso, análisis, interpretación y gestión de
información técnica, asociada a fenómenos de origen natural, socionatural y
tecnológico, para orientar la toma de decisiones de las entidades territoriales (UNGRD
y MinAmbiente)
- Diseño e implementación de una guía técnica para la incorporación de los análisis de
riesgo de desastres en la formulación y viabilidad de proyectos de inversión a financiar
con recursos del Sistema General de Regalías (SGR) (DNP)
- Las entidades nacionales y territoriales fortalecerán sus capacidades de preparación y
de respuesta frente a desastres, y sus mecanismos de coordinación.
3. Necesidades del departamento y Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Antioquia
y Medellín

El departamento de Antioquia, a pesar de ser un departamento con una alta vulnerabilidad en
cuanto a riesgos a desastres se refiere, y poseer condiciones muy particulares en su medio
ambiente.
Según el documento “Antioquia, Características geográficas” del departamento de planeación
departamental, indica que los problemas ambientales de mayor importancia en el
departamento son la contaminación del agua, inadecuado manejo de residuos sólidos, mal uso
de los suelos, problemas de erosión y general deterioro del paisaje natural en zonas rurales. En
centros urbanos por su parte, la contaminación del aire, agua y deterioro de espacios públicos,
son los más sobresalientes.
En general en el departamento la problemática en cuanto a riesgo y medio ambiente viene
aumentando debido a la situación de deforestación, cambios de usos del suelo, contaminación
del recurso hídrico producto del vertimiento de aguas servidas de origen industrial y
doméstico, como también las procedentes de la explotación minera.
De otro lado, la subregión Occidente es la que presenta la más alta amenaza sísmica del
departamento, el resto del departamento se encuentra en zonas de intermedia a baja
amenaza sísmica. Sin embargo, en las evaluaciones de amenazas sísmicas se analiza también la
influencia de sismos en regiones vecinas y se concluye que estas zonas presentan centros de
alta intensidad y probabilidad sísmica, como el departamento de Santander y el departamento
de Caldas, lugares donde se pueden presentar sismos de alta intensidad y presentar
afectaciones al oriente y sur del departamento de Antioquia (Plan Departamental de Gestión
de Riesgo –PDGRD- 2015).
Debido a las condiciones de alta densidad poblacional del Valle de Aburrá se han realizado
estudios de zonificación de la amenaza sísmica, con el fin de planear el desarrollo territorial y
tener mejores insumos de información para la elaboración de los distintos POT de los
municipios de la subregión. Los movimientos telúricos más sobresalientes que ha tenido la
subregión fueron en: 1938, 1962, 1979 y 1992. Algunos de ellos con importantes afectaciones
en viviendas e iglesias, de la misma forma que algunos edificios.
Las inundaciones son un fenómeno de alta probabilidad en el departamento, ocurren
principalmente en las costas y áreas vecinas a la red fluvial, debido principalmente a la alta
precipitación que hay en la región. La amenaza por desborde de ríos es más alta en las zonas
cercanas a los ríos Magdalena, Cauca, Nechí, y Atrato, estas calamidades en general presentan
un bajo número de víctimas mortales, sin embargo muestran un alto nivel de daños
materiales, lo que produce elevadas pérdidas económicas, y efectos negativos sobre las
cosechas, viviendas e infraestructura pública (Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC-,
2007).

Figura 3. Principales causas de desastre en Antioquia
Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), Gobernación de Antioquia., e Instituto
para el Desarrollo de Antioquia (IDEA). 2017.
El departamento de Antioquia posee características geológicas, climáticas, sociales,
poblacionales, económicas, de la misma forma que el proceso de ocupación de laderas y
cauces, todos en interacción constituyen una región con alto potencial de daño de desastres,
los tipos más comunes son: Inundaciones, Deslizamientos, Sismos, Avalanchas,
Desbordamiento de ríos, vendavales e incendios.
Para el caso del área metropolitana, las condiciones físicas que presenta el Valle de Aburrá,
hacen de éste una zona geográfica susceptible a movimientos de masa, debido a la
complejidad de sus laderas, incrementada además por la acelerada y la descompuesta
ocupación de las laderas y las altas densidades de población que allí residen.
Respecto a la regularidad de ocurrencia de eventos de desastres en el Valle de Aburrá,
porcentualmente, las inundaciones representan el evento con mayor incidencia con el 42%
(Figura 3). En general, los desastres derivados de las inundaciones están relacionados con el
aumento en los niveles de aguas y la anegación de áreas, potenciados por las lluvias intensas
en áreas planas e inadecuados procesos de drenaje superficial natural o urbano.
25%
45%
16%
7%
7%
Porcentaje de principales
causas de desastre en Antioquia
Inundaciones Deslizamientos Otros Sismos Avalanchas

Figura 4. Desastres naturales más comunes en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá
(AMVA)
Fuente: Inventario de emergencias y desastres en el Valle de Aburrá. (Aristizabal, et al, 2007)
Es importante mencionar, que, entre éstos eventos, predominan los asociados a condiciones
geográficas e hidrometeorológicas del territorio. En cuanto a la ocurrencia porcentual por
municipio en el área metropolitana, se destaca que el 72% de los eventos se reportan en la
ciudad de Medellín, el 5.4% en Itagüí, el 4.9% en el municipio de Envigado, el 4.8% en Bello,
alrededor del 2.3% en los municipios de Girardota, Copacabana, La Estrella y Caldas
respectivamente. El municipio de Barbosa reporta el 1.2% de los eventos ocurridos en el área
metropolitana, teniendo presente que Barbosa cuenta con una población aproximada de
44000 hab. y el municipio de Medellín, quien reporta la mayor cantidad de eventos, cuenta
con una población de apróx. 2.500.000 de hab.; se evidencia la estrecha relación entre el área
del territorio, el número de habitantes y la ocurrencia de fenómenos que involucren desastres
naturales potenciados además por la intervención antrópica.
3.1. Análisis del Plan departamental de desarrollo “Antioquia Piensa en Grande” 2016-
2019 en el marco de la gestión del riesgo
El plan departamental de desarrollo en su línea estratégica 4: “Sostenibilidad ambiental”
cuenta con los componentes de gestión integral de cambio climático, el componente de
gestión ambiental y el componente de gestión del riesgo, con los programas que se enuncian
en la Tabla 2.
Tabla 2. Programas por componente de la línea estratégica 4 PDD
Línea estratégica 4: sostenibilidad ambiental
Componente Objetivo general Programas
Gestión integral del cambio
climático
Contribuir a la gestión integral
del cambio climático y reducción
de las emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI).
Adaptación y mitigación al
cambio climático
Gestión ambiental
Protección, manejo y uso
sustentable de los recursos
naturales en el Departamento de
Protección y conservación del
recurso hídrico
Conservación de ecosistemas
42%
35%
15%
1,60% 1,60%
5%
Porcentaje de desastres naturales más comunes en el AMVA
Inundaciones Movimientosen masa
Incendios Vendavales
Avenidastorrenciales Otros

Línea estratégica 4: sostenibilidad ambiental
Componente Objetivo general Programas
Antioquia. estratégicos
Educación y cultura para la
sostenibilidad ambiental del
Departamento de Antioquia
Gestión del riesgo
Reducir la vulnerabilidad de la
población ante la ocurrencia de
eventos de origen natural y
antrópico no intencional. Se
espera tener un impacto en la
reducción de la vulnerabilidad en
una población proyectada de
575.000 personas, lo cual
representa un 15% de la
población del departamento,
excluyendo Medellín, y
aumentando su resiliencia y
mayor capacidad de adaptación
al cambio climático
Conocimiento del riesgo
Reducción del riesgo
Manejo de desastres
Sistema departamental de
información de gestión del
riesgo de desastres
Transformación social y cultural
en gestión del riesgo
Fuente: Ordenanza Plan de Desarrollo “Antioquia piensa en grande” 2016 – 2019.
En materia de gestión ambiental cabe recordar que Antioquia es un departamento con una
considerable riqueza hídrica por tanto el tema de la Política Nacional para la Gestión Integral
del Recurso Hídrico comprende un tema más que relevante. Antioquia, consciente de la
especial importancia que tienen las áreas estratégicas para la protección del recurso, plantea
un programa de interés prioritario para proteger las fuentes hídricas como política de
sostenibilidad y conservación de la biodiversidad (Ordenanza Plan de Desarrollo “Antioquia
piensa en grande” 2016 – 2019. p. 407).
En lo que respecta a la gestión del riesgo, en el departamento se han identificado amenazas
asociadas a la diversidad de ambientes y ecosistemas con base en las dinámicas geológicas,
topográficas, hidrográficas y climáticas, lo que hace a Antioquia un territorio susceptible a la
ocurrencia de diferentes eventos naturales y antrópicos no intencionales:
hidrometeorológicos, geológicos, tecnológicos y socio naturales tal como se relaciona en la
Tabla 3. Las problemáticas identificadas obedecen a eventos ocurridos entre 2012 y 2015
debido a la alta vulnerabilidad de las subregiones.
Entre los programas relacionados con éste componente (ver Tabla 2) se relacionan algunas
metas con base en los Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS- como lo son:
- Fortalecimiento de la resiliencia y la capacidad de adaptación a los riesgos
relacionados con el clima y los desastres naturales
- Reducir de forma significativa el número de muertes y las pérdidas económicas caudas
por desastres
- Consolidar los sistemas operativos de socorro
- Implementación de Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias (EMRE)
- Implementación de Sistema de Información Departamental de Gestión del Riesgo de
Desastres
- Transformación social y cultural en gestión del riesgo

Tabla 3. Identificación de escenarios por fenómeno amenazante
Subregión Natural Tecnológico Socio Natural
% de
ocurrencia en
el
departamento
Bajo Cauca
Inundaciones
Incendio
estructural
Inundaciones por
ocupación de
zonas bajas 10.95%
Temporales
Accidentes de
tránsito
Incendio de
cobertura vegetal
Magdalena Medio
Inundaciones Derrames
Incendio de
cobertura vegetal 7%
Temporales Explosiones
Inundaciones
Incendio
estructural
Accidentes
Nordeste
Inundaciones Accidente minero
Incendio de
cobertura vegetal 7.96%
Temporales Derrames
Movimientos en
masa
Explosiones
Norte
Inundaciones
Accidentes de
tránsito Incendio de
cobertura vegetal 7.94%Temporales
DerrameMovimientos en
masa
Occidente
Temporales Incendio
estructural Incendio de
Sismo
Avenida torrencial
Accidentes de
tránsito
Movimiento en
masa
Oriente
Temporales
Accidentes de
tránsito
Incendio de
cobertura vegetal
18%Avenida torrencial Derrames
Inundaciones por
ruptura de presas
Movimiento en
masa
Explosiones
Movimientos en
masa
Suroeste
Temporales Accidente minero
Incendio de
Sismo Derrames
Avenida torrencial Explosiones
Movimiento en
masa
Accidentes de
tránsito
Urabá
Temporales
Incendio
estructural
Incendio de
Inundaciones
Valle de Aburrá
Inundación
Incendio
estructural
Incendio de
Sismo Derrames
Avenida torrencial Explosiones
Movimiento en
masa
Accidentes de
tránsito
Fuente: Referenciado en Ordenanza Plan de Desarrollo “Antioquia piensa en grande” 2016 –
2019. Plan Departamental de Gestión de Riesgo –PDGRD- 2015.
En otro orden de ideas, en el departamento de Antioquia es muy importante considerar la
actividad minera que se concentra en algunas subregiones como precursora de afectaciones

en los ecosistemas que pueden derivar en situaciones de desastres máxime si se tiene
presente las condiciones económicas, políticas, sociales y ambientales dónde se desarrolla este
tipo de actividad. Por esto es importante considerar en éste análisis lo referente al
“componente: minería y medio ambiente” Ordenanza Plan de Desarrollo “Antioquia piensa en
grande” 2016 – 2019 p. 420). Las subregiones del Nordeste, Bajo Cauca y Magdalena Medio,
poseen las zonas de mayor producción de metales preciosos del Departamento, pero
paradójicamente son las subregiones que utilizan las tecnologías menos adecuadas y más
irresponsables con el medio ambiente. En Antioquia se ubican las zonas más contaminadas por
mercurio del país y se comercializa el 92% del mercurio que se consume.
En el marco de la gestión del riesgo y la gestión de una minería sostenible, el plan de desarrollo
departamental de Antioquia contempla programas como: Minería en armonía con el medio
ambiente y Lineamientos para la creación de zonas industriales en los municipios de tradición
minera en Antioquia.
En efecto, las dificultades ambientales y sociales que se han presentado en las comunidades
campesinas, indígenas y afrodescendientes en diferentes regiones del país, debido a la
actividad minera descontrolada en los últimos años, han promovido diversos diagnósticos e
investigaciones con el propósito de establecer la situación de vulnerabilidad en zonas mineras.
Al respecto en la Tabla 4 se enuncia la descripción de la actividad minera en algunas regiones
del país y las diferentes problemáticas asociadas a la misma.

Tabla 4. Problemáticas asociadas a la actividad minera y situaciones de riesgo, en algunas
regiones del país
Departamento
Descripción de la actividad
minera
Problemática asociada a la actividad minera
Impacto social Impacto ambiental
Antioquia
Gran parte de la minería se
desarrolla en el Bajo Cauca
por extracción de oro, tanto
aluvial como de veta.
- Propagación de violencia
- Las gobernaciones y las
corporaciones favorecen
únicamente a las grandes
empresas mineras,
restringiendo, así, cualquier
actividad extractiva de forma
artesanal y excluyendo a los
pequeños mineros
- Subvaloración y
estigmatización de la actividad
minera artesanal
- Mortalidad en proyectos de
agroindustria
- Desplazamientos forzosos
- Riesgos laborales asociados a
la actividad minera
- Descomposición cultural
- Impacto sobre
elementos bióticos y
abióticos
- Alteraciones de la
hidrología y la
vegetación
- Alteraciones del
paisaje
- Alta demanda de
recurso hídrico
- Contaminación de
cuerpos de agua y
suelos
- Pérdida del recurso
íctico
- Afectación de la
seguridad alimentaria
- Contaminación del
aire (emanación de
gases provenientes
del cianuro y del
mercurio)
- Alteración de la
calidad del suelo, ya
que se afecta la
capacidad de soporte
de la actividad
biológica y la
regulación hídrica
Bolívar
El potencial de los depósitos
mineros en la zona sur del
departamento de Bolívar se ve
reflejado en la continua
explotación minera que se
desarrolla en estos municipios
y algunas zonas como:
Pueblito Mejía, Las Veletas, La
Cabaña, Mina Santa Cruz, El
Caño y La Puya. Se cree que
hay más de 250 minas activas
en la serranía de San Lucas, en
el sur de Bolívar, alcanzando
incluso la cota de los 1.870 m.
s. n. m., donde se ganan la
vida más de 15.000 personas.
- Conflictividad social
- Actividad minera ilegal
- Extorsiones
- Conformación de grupos al
margen de la ley
- Generación de pobreza
- Se calcula que el 88%
de los bosques
originales de la
serranía de San Lucas
han desaparecido
- Tala de bosques
primarios con el fin
de ampliar la frontera
de explotación
minera
- Deterioro de los
cuerpos de agua
- Cambio del perfil
original del cauce de
los cuerpos de agua
y, por consiguiente,
el cambio del curso
de los ríos,
condiciones que
favorecen las
crecientes e
inundaciones
- Erosión de las
cuencas
- Contaminación de las
aguas
- Emisiones
atmosféricas
contaminantes
Cauca
Según las cifras reportadas en
el Plan Departamental de
Desarrollo del Cauca (2012-
2015), el 10% del territorio se
dedica a actividades mineras y
en total hay 350.447 ha,
tituladas.
- Presencia de actividad minera
“criminal” realizada por
actores armados al margen de
la ley
- Desarraigo de la propiedad
colectiva y privada (según el
Consejo Regional Indígena del
- Formación de
cárcavas que
contienen las aguas
contaminadas
resultantes del
proceso extractivo
- Remoción de la tierra

Departamento
minera
Cauca)
- Operaciones militares en
contra de la minería ilegal
- Violación de los derechos de
los pueblos indígenas
- Pérdida de autonomía y
control territorial
- Hechos de violencia
- Formación de
montañas de
material estéril al
lado del lecho de los
ríos
- Contaminación de las
fuentes hídricas
- Generación de
residuos peligrosos
- Alteración de la
calidad y cambios en
las características del
suelo y el subsuelo
- Formación del
material particulado
y gases
- Alteración a las
condiciones
escénicas del paisaje
Caldas
De acuerdo con la información
reportada por la Agencia
Nacional de Minería (ANM), al
2015, con relación a la
extracción de oro y sus
concentrados, se establece
que se han otorgado 192
títulos mineros en el
departamento; asimismo, se
menciona que el 59% se
localiza en el municipio de
Marmato y el 41% restante en
otros municipios del
departamento (113). Es de
resaltar que el 61% se
encuentra en etapa de
explotación, el 21% en etapa
de construcción y montaje y el
18% en etapa de exploración.
- Vulneración al derecho al
trabajo y una vida digna
- Episodios de desalojo
- Deficientes condiciones de
seguridad industrial
- Conformación de bandas
delincuenciales
- La actividad minera
se desarrolla
principalmente de
manera
semitecnificada y
artesanal, lo que
impide tener una alta
recuperación del
mineral optimizando
insumos, recursos y
procesos
- Alteración de las
características
fisicoquímicas del
agua y adicionándole
un alto contenido
de sedimentos
- Alta demanda de
recurso hídrico
- Fragmentación del
ecosistema
- Remoción de
cobertura vegetal
Chocó
La problemática relacionada
con la minería de oro en el
departamento del Chocó se
basa en la minería mecanizada
que se realiza a través de
retroexcavadoras y dragas y
en la concesión de títulos que
se traslapan con territorios
colectivos o resguardos
indígenas.
En el departamento de Chocó
existen 165 títulos vigentes, lo
que corresponde a un área de
310.881 ha, 134 de los títulos
se encuentran en etapa de
exploración, 23 están en
construcción y montaje y 8
están en etapa de explotación.
De los 165 títulos, 41 fueron
otorgados a la Empresa
AngloGold Ashanti, que
corresponden a 94.899 ha, es
decir el 30% del área titulada.
- Problemática de conflicto
armado
- Vulneración de los derechos
de las comunidades étnicas
afrodescendientes
- Presión ejercida sobre el
patrimonio cultural y
ambiental
- Fragmentación del tejido
social de las comunidades
étnicas
- Disputa de diferentes actores
por el control territorial y el
control sobre los bienes
ambientales
- Contaminación por la
disposición de los
químicos usados en la
actividad minera en
cuerpos de agua y
suelos
- Modificaciones de las
secciones
transversales de los
cauces de algunos
ríos
- Desprotección de la
cobertura vegetal de
los suelos
- Tala de bosques
- Saturación de
sedimentos al borde
de los ríos
- Erosión de los suelos
- Inundaciones que
afectan la pesca y los
cultivos
- Efectos negativos
sobre la salud
- Tala del bosque
tropical húmedo y del

Departamento
minera
material vegetal
nativo de la zona
- Emisiones
atmosféricas
contaminantes
Córdoba
Gran parte del territorio del
departamento de Córdoba
está afectado por actividades
de minería ilegal de oro y
materiales de arrastre o
canterables. Aunque la
minería en el departamento
ha sido tradicional,
recientemente se está
presentando el fenómeno de
extracción de oro y materiales
de arrastre de manera
intensiva, con maquinaria
pesada, sin contar con
permisos y por lo general,
impulsada por los actores
armados al margen de la ley.
En la región se practica la
extracción de: carbón,
materiales de construcción,
cobre, oro y níquel.
- Cambio de su vocación
agropecuaria a la explotación
minera de carbón, oro y cobre
- Impacto sobre la actividad
íctica y ganadera
- Inestabilidad de la economía
- Minería ilegal de tipo criminal
- Destrucción y
contaminación del
suelo
- Alteración y
contaminación de las
corrientes de agua
- Deforestación,
erosión de suelos
fértiles y el ritmo
acelerado de la
extinción de especies
- Pérdida del cauce
natural de las aguas
- Procesos de
colmatación,
acumulación de
sedimentos y de
eutrofización
- Erosión de las
cuencas
- Contaminación del
aire
- Desaparición de los
bosques de galería
Fuente: Adaptado de investigación de la Defensoría del Pueblo Colombia. (2015). La minería
sin Control “Un enfoque desde la vulneración de los derechos humanos”.
3.2. Análisis del Plan Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres, Antioquia
Las principales amenazas identificadas en las subregiones del departamento de Antioquia
están asociados a sus características geológicas, topográficas, hidrográficas y climáticas,
algunos de estos fenómenos son recurrentes, mientras que otros presentan periodos de
retorno más bajos; estas características hacen del territorio Antioqueño un escenario propicio
para la ocurrencia de gran variedad eventos. De acuerdo con las condiciones ambientales y los
antecedentes de desastres se puede establecer que los principales factores amenazantes en el
Departamento de Antioquia son (Plan Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres
Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de
Desastres –DAPARD-. 2015):
- Hidrometeorológicos: Temporales, avenidas torrenciales, heladas, sequía, granizada,
movimientos en masa, tormenta eléctrica, inundaciones.
- Geológicos: Sismos, diapirismo (volcanes de lodo), movimientos en masa, socavación
de cauces, erosión litoral
- Tecnológicos: Derrames, explosiones, accidentes mineros, fugas, incendios
estructurales, rotura de presa, colapso estructural, accidentes (tránsito, aéreos,
marítimos).
- Socio naturales: Incendios de cobertura vegetal, incendios estructurales, movimientos
en masa, inundaciones.
- Antrópicos no intencionales: Aglomeración de personas.
Con base en el sistema de información que se emplea en el departamento para organizar,
clasificar y analizar la información de los reportes existentes de desastres (Desinventar) los

principales eventos ocurridos y el porcentaje de ocurrencia, son los que se relacionan en la
Tabla 5.
Tabla 5. Fenómenos amenazantes de origen natural y antrópico no intencional en el
departamento de Antioquia, reportados al sistema “Desinventar” entre el año 1894 y 2014
Amenaza N° de eventos % de ocurrencia
Movimientos en masa 1.405 28,98
Inundaciones 1.041 21,47
Temporales (vendavales) 744 15,34
Avenidas torrenciales 361 7,44
Actividad sísmica 242 4,99
Incendios de Cobertura
Vegetal
190 3,92
Incendios estructurales 149 3,07
Otros eventos: granizadas,
heladas, diapirismo,
socavación de orillas,
erosión litoral, colapso
estructural, explosiones
717 14,79
TOTAL 4.849 100,00
Fuente: Plan Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres Departamento
Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres –DAPARD-.
2015. p. 76).
A este tipo de eventos se asocian pérdidas de vidas humanas, afectación en infraestructuras,
alteración de actividades económicas como la ganadería y la agricultura, así como el deterioro
de ecosistemas y zonas de reserva, estos eventos se agudizan cuando se conjugan con
situaciones de alta vulnerabilidad.
Las estrategias para la acción se articulan con los acuerdos establecidos del Marco de Acción
de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015 - 2030, el cual fue suscrito por
Colombia, son:
- Conocimiento del Riesgo - Programa 1. Identificación, Análisis y evaluación del riesgo
de desastres - Programa 2. Monitoreo de fenómenos amenazantes - Programa 3.
Desarrollo Tecnológico para la gestión del riesgo.
- Reducción del riesgo - Programa 1. S.O.S - Programa 2. Reducción del Riesgo.
- Manejo de desastres - Programa 1. Preparación para la respuesta frente a desastres -
Programa 2. Ejecución de la respuesta - Programa 3. Recuperación de desastres.
- Cultura y gestión de la información - Programa 1. Comunicación del riesgo - Programa
2. capacitación, educación, y sensibilización.
- Ciencia y tecnología - Programa 1. Ejes de ciencia y tecnología
3.3. Análisis del Plan de Desarrollo Municipal 2016 – 2019 “Medellín cuenta con vos” en
el marco de la gestión del riesgo
El plan de desarrollo “Medellín cuenta con vos”, tiene un enfoque hacia el desarrollo integral
de la ciudadanía en el marco de la sostenibilidad. Entre estos e enfoques destaca el orientado
a la resiliencia.

“La resiliencia es la capacidad de planeación estratégica que permite identificar y
diseñar soluciones integrales desde múltiples aspectos como la seguridad y la
convivencia; la cohesión social, la cultura ciudadana, la movilidad sostenible, la
educación, la gestión del riesgo y del territorio, la gestión de la información y la
sostenibilidad, entre otros. Este plan le apunta a que Medellín siga siendo una ciudad
resiliente, plateándonos el reto de aumentar la capacidad que hasta ahora hemos
tenido de sobreponernos a las dificultades y mantener tanto el optimismo como las
acciones dirigidas a mejorar nuestro entorno de ciudad”. (Plan de Desarrollo Municipal
2016 – 2019 “Medellín cuenta con vos”. p. 35).
En éste sentido entre los retos planteados en la dimensión estratégica “Una apuesta de ciudad
por el cuidado del medio ambiente” se contempla el de “Medellín gestiona el riesgo” con los
programas (Ver Tabla 6):
- Conocimiento del riesgo
- Reducción y mitigación del riesgo
- Manejo eficaz de desastres
Tabla 6. Relación de programas y proyectos contemplados en el Plan de Desarrollo Municipal
2016 – 2019 en materia de gestión del riesgo
Programa Objetivo Proyectos
Conocimiento del riesgo
Identificación de escenarios de
riesgo, el análisis y evaluación del
riesgo, el monitoreo y
seguimiento del riesgo con sus
componentes, y la comunicación
para promover una mayor
conciencia del mismo que
alimenta los procesos de
reducción del riesgo y de manejo
de desastre
Formación y capacitación en
gestión del riesgo
Fortalecimiento de SIATA e
innovación para la gestión del
riesgo
Divulgación del Plan Municipal de
Gestión del Riesgo
Estudios de riesgo
Reducción y mitigación del riesgo
Modificar o disminuir las
condiciones de riesgo existentes.
La reducción del riesgo la
componen la intervención
correctiva del riesgo existente, la
intervención prospectiva de
nuevo riesgo y la protección
financiera
Fortalecimiento de instancias
sociales del DAGRD
Intervención en zonas de riesgo
Adecuación, mantenimiento y
dotación de estaciones de
bomberos
Construcción de la política para la
gestión del riesgo de desastres
Aseguramiento y transferencia
del riesgo
Realización del inventario
municipal de asentamientos
humanos localizados en zonas de
alto riesgo no mitigable
Manejo eficaz de desastres
Preparación para la respuesta a
emergencias, la preparación para
la recuperación post-desastre, la
ejecución de dicha respuesta y la
ejecución de la respectiva
recuperación, entiéndase:
Gestión integral de emergencias
y desastres
Atención social de emergencias
naturales y antrópicas

Programa Objetivo Proyectos
rehabilitación y recuperación
Fuente: Plan de Desarrollo Municipal 2016 – 2019 “Medellín cuenta con vos”. p.p 367 - 376.
Cabe mencionar que la ciudad de Medellín ha sido pionera en innovación para la gestión del
riesgo, entre otras por la creación del Sistema de Alerta Temprana – SIATA-; este proyecto
involucra a entidades como el Área Metropolitana del Valle de Aburrá –AMVA-, el DAGRED,
EPM e ISAGEN y constituye una de las principales estrategias de gestión del riesgo para los
diferentes municipios de la región.
3.4. Análisis del Plan de Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Medellín 2015 -
2030
El Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres del municipio de Medellín (PMGRD) es un
instrumento para promover el desarrollo territorial de la ciudad, en articulación con el Plan de
Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Por las características topográficas y geológicas del valle de Aburrá, la ciudad ha sido propensa
históricamente a la ocurrencia de deslizamientos y otros movimientos en masa, e
inundaciones, con víctimas fatales e importantes pérdidas económicas.
Para el municipio de Medellín se priorizan seis (6) fenómenos de amenaza de mayor
importancia para la ciudad:
- Movimientos en masa
- Inundaciones y avenidas torrenciales
- Incendios de la cobertura vegetal
- Eventos asociados a riesgo tecnológico
- Sismos
- Aglomeración de personas
El escenario de riesgo más frecuente consiste en inundaciones y deslizamientos u otros
movimientos en masa presentados especialmente en la parte alta de las laderas de la cabecera
urbana, con efectos marcados en las temporadas de lluvias.

En la Tabla 7 y la
Figura 5 se presenta el componente programático del PMGRD del municipio de Medellín.
Tabla 7. Componente programático del Plan de Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres
de Medellín 2015 -2030
Estrategias del PMGRD
Estrategia 1 Estrategia 2
Conocimiento, comunicación, pedagogía, cultura
del riesgo y convivencia segura
Fortalecimiento de la gobernanza adaptativa y
resilente
Consiste en el desarrollo de competencias en los
actores sociales y públicos de Sistema Municipal
de Gestión del Riesgo de Desastres, la
transformación de prácticas culturales,
Se orienta transversalmente al desarrollo de
capacidades territoriales, ambientales e
institucionales para el asentamiento seguro y la
protección de la vida y bienes.

ambientales, ciudadanas, productivas y de
consumo.
Figura 5. Componente programático PMGRD Medellín
4. Relación entre el Ordenamiento Territorial, Ambiental y la Gestión de Riesgos
Respecto a la relación entre la planificación del desarrollo, el ordenamiento territorial y la
gestión de riesgos, se retoma Cardona (1993) quién afirma que propósito del ordenamiento
territorial debe ser la formulación de orientaciones que conviene adaptar como objetivos para
la conformación de un territorio y su desarrollo; integrando los espacios, la población y los
potenciales de producción. Un proceso como éste implica algo más elaborado que la

localización básica de infraestructuras productivas, propuestas a través de una proyección
econométrica y una programación económica y financiera, puesto que internaliza la dimensión
de bienestar social de los pobladores (acceso a los servicios, empleo, etc.), la cual debe ser
objeto de desarrollo y no de simple crecimiento.
La planeación del desarrollo sólo puede tener consistencia si se llevan a cabo programas
económicos y sociales vertidos sobre un espacio geográfico respecto al cual se tiene una clara
visión del ordenamiento territorial a mediano y largo plazo. Es decir, si existe una coherencia y
simultaneidad de los diversos tipos de planeación y programación sectorial con las diversas
escalas de ordenamiento del territorio (Coulaud 1989).
Desde el punto de vista de la planeación física (regional, urbana) los análisis geográficos,
geológicos, ecológicos, de infraestructura, etc. y por lo tanto de amenaza, vulnerabilidad y
riesgo deben ser los más completos posibles, puesto que son determinantes para la
orientación de los usos potenciales del suelo y para la definición de intervenciones sobre el
medio natural y los asentamientos humanos. Igualmente, desde el punto de vista de la
planeación sectorial (administrativa, social, económica), es fundamental la definición de
responsabilidades para contribuir a que se impongan ciertas medidas generales (legales,
administrativas, fiscales, financieras, etc.) que permitan que la potencialidad de los usos del
suelo sea respetada y que las intervenciones se ejecuten debidamente, de tal manera que se
puedan en grandes líneas alcanzar los resultados proyectados.
En resumen, Cardona (1993) concluye que un enfoque moderno de la planeación del
desarrollo debe proponer la definición de una imagen-objetivo dentro de un área con sus
elementos teniendo en cuenta que sus pasos deben realizarse en forma concertada entre los
responsables, quienes de acuerdo con su competencia deben reglamentar usos y realizar
intervenciones a través de la definición de instrumentos administrativos, jurídicos y fiscales.
A nivel normativo, existen múltiples leyes y decretos que establecen la relación entre la
gestión de riesgos y el ordenamiento territorial. Dentro de estos hay que destacar el Decreto
1807 de 2014 (recientemente compilado en el Decreto 1077 de 2015), el cual establece cómo
debe realizarse la incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial. En la
Figura 6 se presentan las principales normativas al respecto, donde además se relaciona cada
norma con el correspondiente instrumento de planificación, ya sean los Planes de
Ordenamiento Territorial - POT, los Planes Municipales de Gestión de Riesgos – PMGRD de
Desastre o ambos.

Figura 6. Marco normativo de la incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento
territorial
Fuente: Elaboración propia
4.1. Antecedentes históricos de los procesos de planificación del desarrollo y el
ordenamiento territorial a la luz de la normatividad nacional vigente.
La descentralización: Qué es, principales tendencias en las Américas, y cómo se percibe y
aplica en la realidad colombiana.
El concepto de descentralización es un proceso económico, político y social que se ha iniciado
por los años 80`s del siglo pasado y que ha marcado el devenir actual de nuestros procesos
territoriales. Es un proceso que administrativamente busca la eficiencia en la organización del
Estado y su gasto público, y políticamente busca repartir sus responsabilidades
territorialmente.
En Colombia se da inicio a este proceso debido a causas de origen económico, político y social,
a saber:
- La crisis de endeudamiento de los países latinoamericanos.
- La necesidad de adecuar las relaciones Estado-economía a las exigencias de la globalización y
la apertura.
- La legitimidad del Estado en las regiones y la presión de movimientos regionales de acceder al
poder político.
- El gobierno central no es capaz con su estructura de cubrir las demandas de la población en
cuanto a servicios básicos como salud, educación y agua potable.
Colombia como un país altamente centralizado, a partir de los cambios constitucionales en el
año 1991 asume el proceso de descentralización como “un modelo de organización para
asegurar el cumplimiento de su función constitucional en el campo social, económico y
cultural, así como la protección de los recursos naturales y del medio ambiente a partir del
fortalecimiento del municipio como entidad fundamental de la organización político-

administrativa del Estado y de la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos”
(DNP, 2005).
Con la descentralización el Estado busca transferir responsabilidades para:
1. Obtener una mayor eficacia en la gestión
2. Poder concentrarse en áreas estratégicas al entregar las tareas operativas
3. Que desde lo local sus gobernantes estén más cercanos a sus problemas y soluciones
4. Poder generar más espacios de participación para las comunidades.
La ideología del proceso de descentralización es bastante buena, si es motivada por la
necesidad de fortalecer la democracia, la gobernabilidad y la eficiencia de la administración
pública, pero dista aun de la realidad.
Como conclusión tenemos que al pensar la gestión del riesgo como “un proceso social y
político a través del cual una sociedad busca controlar los procesos de creación o construcción
del riesgo o disminuir el riesgo existente con la intención de fortalecer los procesos de
desarrollo sostenible y la seguridad de la población” (Lavell, 2002), encontramos que todas las
políticas han sido bien concebidas y podemos buscar en sus directrices la forma de orientar los
procesos de desarrollo en función del riesgo, pero existen vacíos especialmente en lo que tiene
que ver con el tema de la descentralización y la ausencia de información técnica de base para
la toma de decisiones que deben ser solucionados, con el fin de poder realmente reunir todas
las acciones tendientes a la reducción de riesgos de desastres incorporando el tema de
sostenibilidad.
La descentralización de la gestión requerirá de capacidad institucional local. No es conveniente
trasladar responsabilidades a los gobiernos locales sin que exista una estrategia definida,
suficientes recursos, preparación y capacidad gerencial. Durante el proceso de
descentralización, la transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales debe ser
progresiva, a medida que se crean y fortalecen las capacidades y dentro de una estrategia de
asistencia técnica.
Al paso que vamos, con una dinámica de desarrollo cambiante en todas sus fases: ambiental,
socio-cultural, económica, político-administrativa), la descentralización de la gestión del riesgo
de desastre va en camino positivo en materia de fortalecimiento institucional, pero no
tenemos la certeza acerca del plazo en que ésta se dé completamente: el compromiso político
y público para reducir el riesgo de desastre es imperativo.
4.2. El fortalecimiento del municipio y la participación comunitaria
El proceso de descentralización anteriormente descrito de alguna forma ha fortalecido al
municipio colombiano, pues, aunque los recursos aun no son suficientes para cubrir todas sus
necesidades, sí lo ha dotado de una mejor capacidad de gestión por medio de la instauración
de procesos de reestructuración y reforma administrativa.
Las funciones y atribuciones esenciales del municipio colombiano, definidas por nuestra
Constitución Política son:
- Promover el mejoramiento económico, social y cultural de sus habitantes.
- Prestar los servicios públicos.
- Construir obras para el progreso local.
- Ordenar el desarrollo del territorio municipal.

Para el cumplimiento de estas funciones, el municipio dispone de atribuciones para:
- Adoptar planes y programas de desarrollo económico y social.
- Expedir presupuestos de ingresos y gastos de la acción municipal.
- Votar tributos locales.
- Definir estructuras, funciones y escalas de remuneración del municipio y, en general,
lo relativo a su organización administrativa, dentro de los límites señalados por la
constitución y las leyes.
- Reglamentar los usos del suelo y establecer los controles pertinentes; asegurar el
control, preservación y defensa del patrimonio ambiental.
Igualmente, la carta constitucional establece los mecanismos de participación, los cuales
pueden ser clasificados en: mecanismos de consulta, mecanismos de iniciativa, mecanismos de
fiscalización y mecanismos de decisión.
Una comunidad organizada encuentra fácilmente los espacios de participación que le son
abiertos institucionalmente y está en mejores condiciones para abrir nuevos espacios para el
logro de los objetivos ciudadanos. Por ello es necesario estimular el surgimiento de
organizaciones ciudadanas y su incorporación a los procesos de desarrollo municipal para que
apoyen activamente en las fases de construcción del desarrollo municipal (planeación,
ejecución, seguimiento y control), y para que poco a poco se vayan construyendo nuevas
experiencias aplicables al futuro.
En el país han operado mecanismos de participación mediante organismos como la Cruz Roja y
los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, sin embargo, se deben establecer más mecanismos de
participación a nivel local de las organizaciones comunitarias, asociaciones y otras entidades
que puedan apoyar este trabajo con las comunidades, en pro de una cultura de gestión de
riesgos y de gestión ambiental.
“Las estrategias principales para impulsar la participación de la comunidad en el tema de la
prevención son la utilización de los canales de fortalecimiento y desarrollo institucional y la
promoción y representación ciudadana en los niveles locales de gestión. El aumento de la
capacidad de los niveles locales reduce dependencia de la ayuda humanitaria nacional e
internacional en caso de desastre” (Cardona et al, 2001).
4.3. Gestión Local del Riesgo
La Gestión del Riesgo es un proceso social complejo cuyo objetivo principal es la reducción o la
previsión y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad mediante el uso de
pautas óptimas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, todas encaminadas
al logro de objetivos de desarrollo sostenible.
La gestión del riesgo permea todos los niveles de coordinación e intervención global, nacional,
regional, local, comunitario y hasta familiar, y debe trabajar alrededor del riesgo existente y al
posible riesgo futuro.
Está demostrado que la iniciativa para la gestión del riesgo debe partir desde lo local, es el
capital local el que debe fortalecerse para disminuir la vulnerabilidad de la población y las
instituciones ante un desastre. Hay que mirar que es lo que existe en el municipio: a su
alrededor, qué debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas hay para él y cómo pueden
comenzar a superarse estas dificultades para lograr una cultura de riesgo. Un aspecto
fundamental a la hora de diseñar políticas de gestión adecuadas, es conocer los eventos

anteriores y como fueron tratados, es decir, como ha sido manejado el tema de la
vulnerabilidad. También se requiere incorporar a las comunidades y a los actores públicos y
privados que existen en el ámbito local, concertar esfuerzos y canalizar acciones.
“Lo local debe ser entendido en su escala adecuada no sólo para trazar las políticas,
estrategias, planes, programas y proyectos de desarrollo, sino también para plantearse
procesos complejos de descentralización, desconcentración y su vínculo indisoluble con la
gobernabilidad” (Argüello, 2002).
Los aspectos que afectan el éxito de la gestión del riesgo en nuestro país son la continua
atención en la respuesta en caso de emergencia, la participación limitada de los actores del
sector privado y de la sociedad civil y las escasas previsiones a tomar para el financiamiento de
la reconstrucción y la rehabilitación.
La integración de la práctica con el conocimiento y la educación es débil, en Colombia aún no
hay integración adecuada entre los organismos de la gestión y los sistemas educativos y de
investigación.
De un estudio histórico realizado en el año 2004 por los investigadores Omar Darío Cardona y
Allan Lavell, sobre los costos de los desastres menores en Colombia y su implicación negativa
sobre los patrimonios y los ingresos de los hogares colombianos más pobres, se destaca la alta
frecuencia con que se presentan los desastres y la escasa atención que se le presta a este tipo
de eventos, en ocasiones porque se hacen invisibles a los ojos de todos.
Este hecho ya se había destacado con la declaración emitida en el Foro Final de la Década
Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN) de las Naciones Unidas en
1999, la cual reza: los participantes reconocen “que el mundo se ve amenazado cada día más
por desastres de gran magnitud debidos a fenómenos naturales que tienen consecuencias
sociales, económicas y ambientales negativas a largo plazo para nuestras sociedades y reducen
nuestra capacidad para alcanzar el desarrollo sostenible y lograr inversiones, sobre todo en los
países en desarrollo” ,y además, “Adoptaremos y aplicaremos medidas de política a nivel
internacional, regional, subregional, nacional y local destinadas a reducir la vulnerabilidad de
nuestras sociedades a los riesgos naturales y tecnológicos mediante soluciones dinámicas
caracterizadas por la previsión”, dejando ver que el problema ha adquirido prioridad al más
alto nivel pero sin resultados concretos.
Incluso en los Informe del Desarrollo Mundial sobre la pobreza se presta considerable atención
a la capacidad de los países de administrar el riesgo que representan las catástrofes naturales
(Freeman et al. 2001).
Es necesaria esa connotación social del riesgo, porque es la sociedad quien interviene en la
problemática del riesgo, la sociedad construye, deconstruye y controla lo que ha construido o
puede construir (Lavell, 2003). La sociedad aporta entonces unos actores sociales, que pueden
ser organizados e institucionalizados del desarrollo, de los sectores humanitarios, pertenecer
al sector público, al sector privado o a la sociedad civil en general, cuyas acciones determinan
el riesgo y deben ser controladas.
La gestión local comprende un nivel territorial particular de intervención en que los
parámetros específicos que lo definen se refieren a un proceso que es altamente participativo
por parte de los actores sociales locales y apropiado por ellos, muchas veces en concertación y
coordinación con actores externos de apoyo y técnicos. Ese nivel territorial es el Municipio,
quien se constituye en el actor principal, es quien establece el nivel de cohesión y concertación

más adecuado para movilizar a los demás actores y establecer los parámetros para que la
gestión del riesgo contemple el principio de que quien construye el riesgo debe ser sometido a
control social y en su momento pagar las consecuencias de sus acciones.
Dentro de lo local hay que penetrar en todos sus niveles territoriales y sociales, lo cual para
efectos prácticos ayudará a delimitar y dimensionar el riesgo desde su proceso más mínimo de
construcción e intervención como, por ejemplo, los corregimientos y las veredas. Allan Lavell
afirma que estos niveles definen unas “zonas diferenciadas de riesgo” o “unidades objetivo “,
en las que debe existir una homogeneidad en las condiciones y modalidades de desarrollo
existentes, en los tipos y relaciones entre los actores sociales y en la conformación del riesgo.

Referencias consultadas
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Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022
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Cardona, O.D. 2001. Estrategia de divulgación e información pública para la gestión de riesgos.
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riesgos en los procesos de ordenamiento territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial. MAVDT Bogotá, 2005

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