Declaración constitucional de Pando

DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0008/2013
Sucre, 27 de junio de 2013
SALA PLENA
Magistrada relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez
Control previo de constitucionalidad de proyecto de estatuto autonómico
Expediente: 02108-2012-05-CEA
Departamento: Pando
Dictaminada en el marco del control previo de constitucionalidad al
proyecto de Estatuto Autonómico Departamental de Pando, iniciado a
instancias de Edgar Polanco Tirina, Presidente de la Asamblea Legislativa
Departamental de Pando.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
Mediante memorial presentado el 13 de noviembre de 2012, cursante de fs. 126
a 183 vta., el consultante, acreditando su calidad de Presidente del Consejo
Departamental de Pando, con legitimación activa reconocida conforme a ley,
solicita se proceda al control previo de constitucionalidad y se emita la
correspondiente declaración de constitucionalidad del Proyecto de Estatuto
Autonómico del Departamento de Pando.
I.1. Fundamentación de hecho
El memorial de demanda sustenta su petición en los siguientes puntos:
a) El departamento de Pando accedió a la autonomía mediante el referendo de
2 de julio de 2006, conforme se establece en el parágrafo I de la Disposición
Transitoria Tercera de la Constitución Política del Estado.
b) Posteriormente, el Proyecto de Estatuto Fundamental Autonómico del
Departamento de Pando, elaborado por la entonces Prefectura Departamental,

fue aprobado por referendo de 1 de junio de 2008, con una estructura de diez
títulos, ochenta y un artículos y cinco disposiciones transitorias.
c) El parágrafo II de la Disposición Transitoria Tercera de la Constitución
Política del Estado, aprobada por referendo el 2009, respetando el voto
popular de los habitantes del departamento, señala que los departamentos que
accedieron a la calidad de autónomos mediante el referendo de 2 de julio de
2006, deberán ADECUAR SUS PROYECTOS DE ESTATUTOS A LA
CONSTITUCIÓN y sujetarlos a control de constitucionalidad.
d) El 19 de julio de 2010, se promulga la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización “Andrés Ibáñez”, norma en la cual se define el
procedimiento jurídico de acceso a la autonomía y regula, entre otros, el
procedimiento para la elaboración de los proyectos de estatutos autonómicos.
e) Entre los años 2010 al 2012, cumpliendo el mandato constitucional y legal,
la Asamblea Departamental de Pando, a través de su Comisión de Autonomía
y Ordenamiento Territorial, lleva adelante un trabajo técnico y participativo
del proceso de la adecuación del Proyecto de Estatuto Autonómico a la nueva
Constitución Política del Estado.
I.2. Fundamentación de derecho
El demandante argumenta su petición en la normativa constitucional y legal
que juzga como aplicable al caso, en los términos que se transcriben en los
subtítulos siguientes.
I.2.1. Con relación al proyecto de Estatuto
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización es, según dispone el
parágrafo I del art. 271 de la Constitución Política del Estado (CPE), la norma
que regula el procedimiento para la elaboración de los estatutos autonómicos.
En lo referente a la jerarquía normativa, el art. 410.II.3 del texto
Constitucional, establece que las leyes nacionales, los proyectos de estatutos
autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental,
municipal e indígena, se encuentran a un mismo nivel de jerarquía. En este
marco, el art. 60 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización
(LMAD), precisa que el estatuto autonómico es la norma institucional básica
de las entidades territoriales autónomas, de naturaleza rígida, cumplimiento
estricto y contenido pactado, reconocida y amparada por la Constitución
Política del Estado, como parte integrante del ordenamiento jurídico, que
expresa la voluntad de sus habitantes, define sus derechos y deberes,
determina las instituciones políticas de las entidades territoriales autónomas,
sus competencias, la financiación de éstas, los procedimientos a través de los

cuales los órganos de la autonomía desarrollarán sus actividades y las
relaciones con el Estado. El estatuto y la carta orgánica están subordinados a
la Constitución Política del Estado y en relación a la legislación autonómica
tiene preeminencia.
En cada entidad territorial, el órgano deliberativo se constituye en la instancia
competente para la elaboración participativa del proyecto de estatuto o carta
orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros y,
previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma
institucional básica de la entidad territorial mediante referendo
aprobatorio en su jurisdicción (arts. 275 y 300.I.1 de la CPE).
Para el caso de los departamentos que optaron por la autonomía en el
referendo de 2 de julio de 2006, la Disposición Transitoria Tercera de la
Constitución Política del Estado, dispone el acceso directo a la cualidad
autonómica, debiendo adecuar sus proyectos de estatutos al texto
constitucional y sujetarlos a control previo de constitucionalidad, según
señala la misma disposición en su parágrafo segundo. En correspondencia, el
art. 61.I.2 de la LMAD, establece que en estos casos, bastará la aprobación de
los proyecto de estatutos adecuados por dos tercios del total de los
miembros para que, previo control de constitucionalidad por parte del
Tribunal Constitucional Plurinacional, entren en plena vigencia.
Por otra parte, el art. 62 de la señalada Ley, determina la estructura general y
los contenidos mínimos y potestativos de los estatutos autonómicos, aspectos
que han sido tomados en cuenta en el proceso de adecuación del Proyecto de
Estatuto Autonómico de Pando.
Concluyen manifestando que la importancia de la adecuación y vigencia plena
del proyecto de estatuto autonómico, responde más allá del cumplimiento del
mandato constitucional y legal, a la necesidad de contar con un instrumento
jurídico que consolide el ejercicio de la autonomía en el departamento de
Pando en todas sus dimensiones, reglando tanto los aspectos estructurales
como de institucionalidad y funcionamiento para el Gobierno Autónomo
Departamental de Pando en su visión integral del desarrollo amazónico.
I.2.2. Con relación al control constitucional
La Disposición Transitoria Tercera de la Constitución Política del Estado,
señala que los departamentos que optaron por las autonomías departamentales
en el referendo del 2 de julio de 2006, como es el caso del Gobierno
Autónomo Departamental de Pando, accederán directamente al régimen de
autonomías departamentales, debiendo adecuar sus estatutos a la
Constitución y sujetarlos a control de constitucionalidad.

El art. 2.I de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP),
determina que: “La justicia constitucional será ejercida por el Tribunal
Constitucional Plurinacional y tiene la finalidad de velar por la supremacía
de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de
constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos y
garantías constitucionales” (negrillas agregadas); en este marco, será la Sala
Plena de este alto Tribunal el que tiene la atribución jurisdiccional de ejercer
el control previo sobre la constitucionalidad de los estatutos autonómicos
y cartas orgánicas aprobados por los órganos deliberativos de las entidades
territoriales, de conformidad al art. 28.I.12 de la citada norma.
Para este efecto, el art. 118.I del Código Procesal Constitucional (CPCo),
señala que el órgano deliberante de las Entidades Territoriales Autónomas, en
el presente caso, la Asamblea Departamental de Pando, debe remitir ante el
Tribunal Constitucional Plurinacional el Proyecto de Estatuto
Autonómico para sujetarlo a control de constitucionalidad, previa
aprobación del órgano deliberante por dos tercios del total de sus miembros.
El control previo de constitucionalidad de estatutos o cartas orgánicas tiene
por objeto confrontar su contenido con la Constitución Política del Estado
y garantizar la supremacía constitucional (art. 116 del CPCo). Asimismo,
de conformidad al art. 117 de esta misma norma, el control previo de
constitucionalidad de los proyectos de estatutos es condición necesaria y
obligatoria para su vigencia plena como norma institucional básica de cada
entidad territorial.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Mediante Decreto Constitucional de 15 de febrero de 2013, se ha dispuesto la
suspensión del plazo a efectos de recabar documentación complementaria.
A partir de la notificación con el proveído de 29 de abril del citado año, se
reanudó el plazo, por lo que la presente Declaración Constitucional
Plurinacional se pronuncia dentro del mismo.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECLARACIÓN
CONSTITUCIONAL
II.1. Autonomía y gobierno a nivel departamental
El rol histórico que han jugado las regiones y departamentos en la
configuración territorial de la Bolivia actual ha sido determinante,
constituyéndose en uno de los referentes identitarios y político/administrativos
más importantes en nuestro país, cuyo origen se remonta a los albores de la

república y se extiende hasta la configuración territorial establecida en la
Constitución vigente.
La importancia de los departamentos en nuestro dilatado proceso histórico
puede ser mejor entendida a partir de los siguientes hitos: 1) La fundación de
la República de Bolivia en 1825, en base a la división política y administrativa
colonial, asentándose sobre el territorio de lo que en su momento fuera la
Audiencia de Charcas a su vez subdividida en sus cuatro intendencias,
precursoras de los cinco departamentos con los que Bolivia nace a la vida
republicana, a saber: Chuquisaca (con Oruro) sobre el territorio de la
intendencia de La Plata, Potosí (con Tarija) sobre la intendencia del mismo
nombre, La Paz coincidente con la intendencia que llevó su nombre,
Cochabamba sobre la intendencia del mismo nombre y de cuyo territorio se
desgaja el departamento de Santa Cruz (con Moxos y Chiquitos). Los
restantes cuatro departamentos se fundan ya entrada la república; 2) El
proceso de descentramiento político producido a raíz de la guerra federal que
dio como resultado el cambio de sede gubernamental de Sucre a La Paz en
1899; 3) La fuerte centralización producida entre la Revolución Nacional de
1952 y el inicio de la dictadura de Hugo Banzer Suarez en 1971; 4) La fase de
desconcentración autárquica pre municipalizadora que caracterizó a dicho
gobierno (Banzer), con predominancia de las ideas desconcentradoras hacia
los niveles meso (departamentos) mediante las Corporaciones Regionales de
Desarrollo, cuya aplicación se extiende hasta la aprobación en Senadores del
Proyecto de Ley de Gobiernos Departamentales; 5) La aplicación, a raíz de la
promulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, de la opción
municipalizadora de descentralización que revaloriza el papel político y
administrativo de los entes locales, desplazando las aspiraciones de autonomía
departamental; y, 6) El resurgimiento de fuertes demandas regionales y
departamentales por autonomía y la emergencia de una visión indígena
comunitarista que revaloriza los arreglos territoriales pre-coloniales y la
reconstitución de los mismos, marcando un nuevo ritmo político y otorgando a
lo territorial una importancia renovada frente a lo que en su momento
significó un cuestionamiento colectivo a los alcances de la política
descentralizadora de corte municipalista puesta en marcha en 1994, que se
extendió hasta la aprobación de la Constitución Política del Estado vigente el
2009, en la que se funden las dos vertientes o visiones descritas (republicana
occidental e indígena comunitarista) para dar origen a nuestro actual Estado
unitario, plurinacional, descentralizado y con autonomías, como resultado de
los debates de la Asamblea Constitucional. Ciertamente, siguiendo a Roca, es
posible afirmar que la historia de la Bolivia republicana estuvo en gran
medida determinada por las luchas regionales, las cuales tuvieron un rol
importante en el devenir histórico de nuestro país.
Este breve resumen histórico visibiliza la importancia y el rol del
departamento en nuestra realidad política, social y económica, habiéndose

constituido en uno de los ejes centrales de la dinámica territorial
descentralizadora durante gran parte del desarrollo nacional y cuya relevancia
ha sido constitucionalmente reconocida, manteniéndolo como uno de los
niveles que hoy forma parte constitutiva de la compleja estructura territorial
del Estado boliviano. Baste pensar que conforme al art. 148.II de la CPE, la
elección de senadores se efectúa por departamento y que los proyectos de
leyes “…en materia de descentralización, autonomías y ordenamiento
territorial serán de conocimiento de la Cámara de Senadores” (art. 163.3 de la
CPE), entre otros elementos que destacan, lo que podría significar el germen
de un mecanismo en el que el Senado juegue el rol de articulador con las
Entidades Territoriales Autónomas (ETA’s), en la elaboración de leyes
relacionadas con el proceso de implementación autonómica, lo que incluiría la
coordinación interterritorial para el ejercicio competencial a nivel de los
legislativos nacional y subnacionales. Esto demuestra la importancia que le
otorga al nivel departamental en el diseño territorial emergente del texto
constitucional.
Más allá del componente histórico, en términos de dimensión física y, por
ende, de volumen en todos los sentidos, el departamento, como unidad
territorial aglutina un mayor número de habitantes y recursos que los restantes
niveles territoriales (regional, municipal e indígena originario campesino), lo
que no lo hace superior o inferior, sólo distinto en tanto que en su gestión,
dadas las características anotadas, se toman en cuenta elementos
diferenciadores relacionados más con economías de escala e intervención
pública en ámbitos que sobrepasan las competencias y alcances de los niveles
locales, regionales e indígena originario campesinos, esto sin desmerecer las
posibilidades que las entidades asociativas intergubernativas reconocidas por
ley pudiera tener sobre el particular (asociaciones, mancomunidades, etc.).
Esto demuestra que en el arreglo territorial boliviano, se otorga un rol esencial
al nivel departamental, el cual cumpliría las veces de “meso” territorial, es
decir, un nivel intermedio que permita el engarce entre una multiplicidad de
tipos territoriales de naturaleza local, regional e indígena originario campesino
que se encuentran dentro del departamento, interlocutando en el ámbito de sus
competencias al mismo tiempo con el nivel nacional, facilitando de esta
manera la circulación de los recursos estatales y la ejecución de cierto tipo de
políticas públicas que por su naturaleza se desarrollan mejor bajo una lógica
de “gobierno multinivel”, siempre considerando economías de escala y un
orden competencial que también está definido por estratos territoriales.
Así, el departamento se inviste de un notable potencial aglutinador de
acciones, un espacio de concurrencia en el que se encuentran diversos actores
y dirigen sus recursos (económicos, financieros y humanos) a fines comunes,
mediante los distintos medios e instrumentos de relacionamiento,
planificación y coordinación intergubernamental previstos en el diseño

territorial (arts. 112 y 133 de la LMAD), todo bajo el paraguas axiológico de
la solidaridad, equidad, complementariedad, reciprocidad y coordinación (art.
5 del cuerpo normativo precitado).
El departamento se constituye, conforme los arts. 269.I de la CPE y 6.I.1 de la
LMAD, en una unidad territorial, esto quiere decir, un espacio geográfico
delimitado dentro de las fronteras nacionales y gobernado/administrado por
una entidad territorial autónoma de carácter subnacional (gobierno
departamental), a la que se le reconoce un catálogo de competencias y
determinadas facultades y prerrogativas para su ejercicio, además de los
recursos destinados al mismo fin.
Otro elemento a considerar, se concentra en la distinción que la Constitución
Política del Estado realiza entre departamentos autónomos y departamentos
descentralizados, así el art. 274, establece: “En los departamentos
descentralizados se efectuará la elección de prefectos y consejeros
departamentales mediante sufragio universal. Estos departamentos podrán
acceder a la autonomía departamental mediante referendo”.
Ahora bien, el art. 271 y la Disposición Transitoria Tercera de la Constitución
Política del Estado, regulan de manera diferenciada el acceso a la autonomía
departamental y en desarrollo de éstos el art. 49.II de la LMAD, precisa que:
“Por mandato de los referendos por autonomía departamental de 2 de julio de
2006 y 6 dediciembre de 2009, todos los departamentos del país acceden a la
autonomía departamental de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución Política
del Estado y la presente Ley”, recogiendo los dos hitos políticos que en el
pasado reciente marcaron el tránsito hacia las autonomías departamentales: i)
El primero de carácter pre-constitucional, se materializó en el referendo por
autonomías llevado a cabo el 2 de julio de 2006, en cuya virtud, los
departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija, manifestaron su voluntad
de ingresar a un régimen autonómico y en los que además se promovió la
elaboración de proyectos de estatutos de autonomía que fueron posteriormente
aprobados mediante consultas populares desarrolladas el 2008 (el 4 de mayo
en Santa Cruz, el 1 de junio en Beni y Pando, y el 22 de junio en Tarija),
cuyos resultados fueron constitucionalmente reconocidos en el parágrafo II de
la Disposición constitucional Transitoria Tercera en los siguientes términos:
“Los departamentos que optaron por la autonomía departamental en el
referendo del 2 de julio de 2006, deberán adecuar sus proyecto de Estatutos a
esta Constitución y sujetarlos a control de constitucionalidad”; y, ii) El
segundo hito político tuvo su corolario en el referendo de 6 de diciembre de
2009, el que además de poner en vigor la Constitución actual, determinó el
ingreso al régimen de autonomía de los restantes cinco departamentos del
país, los cuales, en el marco de lo dispuesto por los arts. 271 de la CPE y 53 y
ss. de la LMAD, deberán elaborar participativamente sus proyectos de
estatutos autonómicos bajo la dirección de los correspondientes legislativos,

los mismos que una vez pasen el proceso de control de constitucionalidad ante
el Tribunal Constitucional Plurinacional, deberán ser sometidos a referendo en
sus territorios para entrar en vigor.
II.2. El orden competencial
Se entiende por orden competencial al conjunto de valores, principios, normas
(constitucionales y legales), estatutos autonómicos, cartas orgánicas
municipales, convenios intergubernativos, mecanismos de transferencia y/o
delegación de facultades en determinadas competencias, como elementos que
se integran y en su conjunto configuran el marco general en el que cada nivel
autónomo de gobierno ejercerá sus funciones.
Como sucede en todo proceso sociopolítico de semejante envergadura, es
lógico pensar que la construcción del Estado autonómico tienda a
desarrollarse gradualmente y en un periodo de tiempo más o menos extenso,
como un proceso paulatino, progresivo y fundamentalmente dinámico en el
que intervendrán múltiples factores, los que en su conjunto determinarán
variaciones y reconfiguraciones que afectarán el mapa competencial y, con
ello, la dinámica del funcionamiento estatal en todos sus niveles.
Uno de estos factores es el de la movilidad competencial, entendida como un
fenómeno que a partir del catálogo competencial primario establecido en texto
de la Constitución Política del Estado, posibilite la circulación o
desplazamiento en el territorio de ciertas facultades sobre competencias
específicas, provocando cambios de intensidad variable en la distribución
competencial básica, proceso en el que la aprobación y puesta en vigencia de
los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas municipales se constituye en
un hito fundamental, no porque estos cuerpos normativos territoriales vayan a
asignar o reasignar competencias (algo que está fuera de su alcance
normativo), sino porque a partir de ello el funcionamiento autonómico irá
desplegando todo su potencial administrativo en el ejercicio competencial
concreto, siempre en el marco del diseño normativo establecido en la
Constitución Política del Estado y la normativa de desarrollo.
Otro elemento relevante en el orden competencial y que resulta tributario a la
construcción y consolidación de la institucionalidad en los modelos estatales
de carácter compuesto es la jurisprudencia, esto en razón de que la
implementación de una estructura estatal general compleja y el
funcionamiento gubernamental por niveles o estratos (pluralismo político
institucional - gobierno multinivel) implica la emergencia de un cierto tipo de
conflictividades de carácter intergubernativo, cuya gestión exige de
mecanismos de gestión distintos a los prevalecientes en un Estado de carácter
simple (jerarquía y subordinación), uno de ellos es, en el caso del Estado
boliviano, la jurisprudencia, y más propiamente, la jurisprudencia

constitucional que se genera a partir de procesos y acciones que se invistan de
relevancia territorial, sean los de inconstitucionalidad abstracta o concreta
(arts. 202.1 de la CPE y 74 y ss. del CPCo) y las acciones relacionadas con los
conflictos de competencias interterritoriales (arts. 202.3 CPE y 92 y ss. del
CPCo), entre otras. Debe entenderse, sin embargo, que la jurisprudencia
constitucional no se constituye en un mecanismo alternativo de asignación o
reasignación de competencias o de sustitución de la legislación ordinaria, si no
en un recurso jurisdiccional que opera a instancia de parte para clarificar, en
unos casos, los conflictos emergentes del ejercicio competencial y determinar
el mejor derecho, y en otros, identificar inconstitucionalidades que afecten o
distorsionen el funcionamiento autonómico.
La asignación de facultades y prerrogativas, ligada al reconocimiento de una
determinada jurisdicción en la que deberán ser ejercidas, define el “peso
competencial” que corresponde a cada nivel de gobierno, es decir, el quantum
de poder real que se le asigna a cada uno y cuyo análisis exige de un enfoque
combinado, funcional y territorial a la vez, pues así como el ejercicio del
poder público no puede ser comprendido sin una adecuada precisión de las
áreas especializadas de trabajo estatal (áreas funcionales y competencias en
materias concretas), tampoco puede serlo sin la delimitación del componente
espacial, es decir, que las prerrogativas se ejercen en materias específicas y en
una jurisdicción específica, aspecto que sin duda se utilizará para conjurar los
riesgos de dilución temática (saber con exactitud “qué” se hace), de
responsabilidades (“quién” hace), de recursos (con “que” se hace) y de
dispersión territorial (el “donde” se hace).
Ello no niega la posibilidad de que una misma materia o área competencial
pueda ser disgregada en sus diferentes componentes o elementos funcionales,
asignándose cada uno de ellos a más de un nivel territorial, lo que no significa
que el binomio “materia/territorio” sea descartado como fórmula de
distribución, más al contrario, tiende a ser redimensionado buscando su
adaptación a la complejidad del escenario competencial. No otra cosa hace la
Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su Título V, Capítulo III,
referido al alcance de las competencias, en el que se desarrollan las listas
competenciales en razón de materias, niveles territoriales y tipos
competenciales específicos, lo que es congruente con lo establecido en la SCP
2055/2012 de 16 de octubre, cuando habla de los tres ámbitos de ejercicio
competencial: Material (áreas funcionales), jurisdiccional (espacio y el ente
gubernativo que las ejercen - unidad territorial y su Entidad Territorial
Autónoma [ETA]) y facultativo (en razón de las tipologías competenciales y
sus facultades).
En el caso boliviano, la asignación de competencias entre los distintos niveles
subnacionales se produce mediante un catálogo mixto de listas múltiples
(separadas) con cláusula residual a favor del nivel central, es decir, que se ha

optado por establecer cuatro listas competenciales separadas (una por cada
nivel autonómico) dejando abierta la posibilidad de ajustes concertados en las
competencias exclusivas específicamente, mediante la transferencia y la
delegación en alguna de sus facultades (las constitucionalmente permitidas,
por supuesto), lo que implica que la implementación autonómica y
estructuración del mapa competencial se constituyen en procesos progresivos,
de sucesivos ajustes de acuerdo a las necesidades de gestión y la correlación
de fuerzas en cada coyuntura estatal.
La cláusula residual prevista en los arts. 297.II de la CPE, 72 y 79 de la
LMAD, operan en competencias no incluidas en el catálogo fundamental, sea
por omisión en la Constitución o en la Ley Marco o por emergencia de nuevas
áreas de función, cuya asignación a favor del gobierno central opera
automáticamente, en calidad de exclusivas, lo que significa que podrá ser
transferida o delegada siempre mediante ley (principio de reserva de ley
establecido en el art. 71 de la LMAD).
Todos estos elementos configuran un sistema de asignación competencial
mixto ya que en él coexisten atribuciones privativas para el nivel central
propias de un sistema de listas competenciales cerradas (indelegables e
intransferibles) que establecen ámbitos de acción pública blindados
únicamente a favor del titular, como atribuciones exclusivas, concurrentes y
compartidas, propias de los sistemas de listas abiertas, en las que se contempla
la movilidad de ciertas facultades en determinadas competencias y en un
escenario de permanente reconfiguración del catálogo base mediante
mecanismos de delegación y transferencia únicamente en las competencias de
carácter exclusivos, lo que además implica el establecimiento de un sistema de
relaciones intergubernamentales eficiente.
De esta manera, considerando la dinámica del funcionamiento estatal y las
necesidades del proceso de implementación de la autonomía, el orden
competencial responde a tres elementos centrales de análisis: a) Una
asignación competencial primaria o fundamental, que estaría conformada por
las listas atribuidas por la Constitución Política del Estado a cada nivel de
gobierno; b) Otra secundaria que, tratándose de competencias no previstas en
el catálogo primario, se reputan automáticamente a favor del nivel central el
cual en aplicación de la cláusula residual, debe reasignarlas mediante ley,
siempre en observancia del principio de subsidiariedad y conforme a los arts.
297.I de la CPE y 72 de LMAD; y, c) Un proceso de movilidad competencial
que si bien no implica un proceso de asignación o reasignación propiamente
dicho, significa un cierto nivel de movimiento en las facultades
competenciales, bajo dos hipótesis básicas: 1) En lo referente a las
competencias exclusivas, en las cuales el titular puede delegar o transferir las
facultades reglamentaria y ejecutiva; y, 2) Cuando se produzca un proceso de

transferencia total o parcial, el ente receptor podrá, a su vez, delegar total o
parcialmente las facultades recibidas vía transferencia.
Así, se entiende que en base a la lista competencial primaria (constitucional),
la movilidad competencial/facultativa se extenderá en el tiempo en
intensidades variables, esto ante la posibilidad de la asignación secundaria y la
aplicación de la transferencia y/o delegación como mecanismos para la
movilización de ciertas facultades en determinadas competencias (exclusivas,
básicamente), lo que hace que el sistema pueda ser bastante dinámico.
La movilidad competencial/facultativa está sujeta a la voluntad de los titulares
iniciales de las competencias de su exclusividad y determinada en los
escenarios de negociación interterritorial, considerando las competencias que
la ETA titular esté dispuesta a delegar o transferir y las competencias que esté
en condiciones de asumir la ETA delegataria.
El art. 297.I constitucional, establece una tipología competencial de cuatro
categorías, la que conjuntamente el desarrollo axiológico y normativo, además
de las listas de asignación por niveles de gobierno (en total nueve), estructuran
lo que en teoría se denomina “orden competencial”. Dicha categorización
reconoce la siguiente tipología de competencias:
i) Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se
transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado.
ii) Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una
determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva,
pudiendo transferir y delegar estas dos últimas;
iii) Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel
central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades
reglamentaria y ejecutiva.
iv) Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea
Legislativa Plurinacional, cuya legislación de desarrollo corresponde a las
entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza.
La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales
autónomas.
El parágrafo II del mismo artículo, se constituye en lo que en doctrina se
conoce como “cláusula residual”, en cuya virtud se establece que toda
competencia no incluida de manera expresa en el texto constitucional sea
reputada como exclusiva del nivel central del Estado, siendo por tanto
transferible o delegable por Ley.

Con la aplicación de esta cláusula, las competencias omitidas o emergentes
asumen el carácter de residuales al no estar textualmente incluidas en el
catálogo primario y no constituyen una nueva categoría competencial. De esta
forma, son introducidas al sistema como competencias exclusivas del nivel
central el que podrá asignarlas en el marco de los cuatro tipos de
competencias del art. 297.I de la CPE.
La SCP 2055/2012 de 16 de octubre, señala que en lo referente a: “…la
distribución de competencias realizadas en la Constitución Política del
Estado entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales
autónomas, corresponde precisar que el Constituyente boliviano, ha
preferido, a diferencia de otros modelos, establecer un catálogo competencial
para el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, las
mismas que se encuentran determinadas en nueve listas distribuidas a partir
del art. 298 al 304 de la CPE, de acuerdo a la siguiente estructura:
1. Competencias privativas del nivel central (art. 298.I de la CPE, con
veintidós competencias).
2. Competencias exclusivas del nivel central del Estado (art. 298.II de la CPE
con treinta y ocho competencias).
3. Competencias compartidas entre el nivel central del Estado y las entidades
territoriales autónomas (art. 299.I de la CPE, con siete competencias).
4. Competencias concurrentes ejercidas por el nivel central del Estado y las
entidades territoriales autonómicas (art. 299.II de la CPE, con dieciséis
competencias).
5. Competencias exclusivas de los gobiernos autónomos departamentales (art.
300.I de la CPE, con treinta y seis competencias).
6. Competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos (art.
302.I de la CPE, con cuarenta y tres competencias).
7. Competencias exclusivas de las autonomías indígena originario
campesinas (art. 304.I de la CPE, con veintitrés competencias).
8. Competencias compartidas de las autonomías indígena originario
campesinas (art. 304.II de la CPE, con cuatro competencias).
9. Competencias concurrentes de las autonomías indígena originario
campesinas (art. 304.III de la CPE, con diez competencias)”.
Así, de acuerdo al catálogo competencial primario, los gobiernos autónomos
departamentales tienen asignadas treinta y seis competencias exclusivas, las

cuales podrán ser delegadas y/o trasferidas en algunas de sus facultades, o
incrementarse, aceptando las provenientes de otros niveles de gobierno, sea
por asignación mediante ley del nivel central del Estado o por delegación o
transferencia (art. 300.I y II de la CPE).
Finalmente, sobre este punto no puede dejar de mencionarse la tensión
conceptual emergente de la coexistencia en el texto constitucional del
principio de subsidiariedad muy difundido como paraguas axiológico de los
procesos de descentralización en general (art. 276 de la CPE) y la cláusula
residual prevista en el art. 297.II, que indica que toda competencia no prevista
en el catálogo competencial enunciado en la Constitución será atribuida al
nivel central del Estado, se entiende que con carácter de exclusiva, ya que
podrá transferirla o delegarla por ley.
El art. 5.12 de la LMAD, entiende a la subsidiariedad como la “…toma de
decisiones y provisión de los servicios públicos debe realizarse desde el
gobierno más cercano a la población, excepto por razones de eficiencia y
escala se justifique proveerlos de otra manera.
Los órganos del poder público tienen la obligación de auxiliar y sustituir
temporalmente a aquellos que se encuentren en caso de necesidad. El Estado
es el garante de la efectivización de los derechos ciudadanos”.
Se tiene entonces que este principio esta compuesto de dos elementos: a) Una
regla enunciada en sentido de propiciar que la toma de decisiones y la
provisión de servicios públicos se realice desde el gobierno más cercano al
ciudadano; y, b) Una excepción que opera cuando concurran dos razones
(eficiencia y escala) que justifiquen proveerlos de otra manera, es decir, por
un nivel de gobierno menos cercano al ciudadano.
Por consiguiente, en caso de una asignación competencial secundaria, bajo
una correcta aplicación de la cláusula residual, el nivel central del Estado
asumirá la exclusividad de la misma de manera automática, pero deberá
contemplar simultáneamente la regla establecida por el principio de
subsidiariedad y delegar o transferir la competencia residual al nivel de
gobierno más cercano al ciudadano, salvo que por razones de “eficiencia y
escala” debidamente respaldadas, decida optar por la aplicación de la
excepción arriba descrita.
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización ya ha conciliado esta
tensión normativa/conceptual cuando dispone en su art. 72 que “Las
competencias no incluidas en el texto constitucional de acuerdo al parágrafo II
del art. 297 de la CPE, serán atribuidas al nivel central del Estado y éste
definirá mediante Ley su asignación de acuerdo al Parágrafo I del mismo
Artículo” y, a partir de éste, la misma norma realiza en su art. 100, la primera

asignación secundaria en materia de gestión de riesgos y atención de desastres
naturales, ratificada por la SCP 2055/2012, que en estos casos “…el mandato
constitucional podría permitir (…) una asignación secundaria de la
competencia, permitiendo al nivel central del Estado vía ley establecer el tipo
de la competencia a asignarse”.
II.3. Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos
autonómicos y cartas orgánicas
II.3.1. La naturaleza jurídica de los estatutos autonómicos y las cartas
orgánicas municipales
El art. 60.I de la LMAD, indica que el estatuto autonómico “…es la norma
institucional básica de las entidades territoriales autónomas, de naturaleza
rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada por
la Constitución Política del Estado como parte integrante del ordenamiento
jurídico, que expresa la voluntad de sus habitantes, define sus derechos y
deberes, establece las instituciones políticas de las entidades territoriales
autónomas, sus competencias, la financiación de éstas, los procedimientos a
través de los cuales los órganos de la autonomía desarrollarán sus actividades
y las relaciones con el Estado”.
Dicho artículo delimita los alcances de este tipo de normas básicas a partir de
un carácter doble: 1) Dispositivo/dogmático, pues determina las características
de identidad territorial (cultural, histórica, etc.), los valores y principios sobre
los que se asienta su institucionalidad gubernativa, además de reconocer los
derechos y deberes de los estantes y habitantes del nivel territorial del que se
trate, siempre dentro de los límites constitucionales como es lógico; y, 2)
Orgánico, generalmente más amplio, en el que desarrollan con mayor detalle
las bases para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales
autónomas (gobiernos subnacionales).
El art. 410.II de la CPE, dispone que la “…Constitución es la norma suprema
del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra
disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los
Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las
normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las
normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las
competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales.

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el
resto de legislación departamental, municipal e indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos
ejecutivos correspondientes”.
Es decir, que entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del
referido artículo, no es posible distinguir gradación jerárquica alguna,
debiendo entenderse que su aplicabilidad preferente se establecerá en razón
del marco competencial y los principios que rigen la organización territorial
aunque corresponde precisar que “El estatuto y la carta orgánica están
subordinados a la Constitución Política del Estado y en relación a la
legislación autonómica tienen preeminencia” (art. 60.II de la LMAD), dicha
preeminencia que opera en relación a la normativa autonómica ratifica su
carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema
institucional y normativo autonómico.
En cuanto a sus características intrínsecas, las normas orgánicas territoriales
poseen elementos cualificadores que las hacen diferentes al resto de
legislación autonómica: i) Son normas de validez derivada, pues son
secundarias a la Constitución Política del Estado, de la cual se desprenden
(como todas las normas de acuerdo al 410.II constitucional); ii) Son aprobadas
previo control de constitucionalidad y vía referendo lo que las hace
cualitativamente diferentes al resto de legislación autonómica; iii) Se aplican a
un segmento del territorio nacional (jurisdicción subnacional) coexistiendo
con otras normas aplicadas en el mismo territorio de acuerdo a la distribución
de competencias establecido por la Constitución; iv) Tienen carácter abstracto
por su generalidad; v) Su naturaleza rígida deviene del procedimiento especial
que las origina y los candados impuestos para su reforma; y, vi) Contenido
pactado, pues su construcción debe ser altamente participativa, proyectándose
como el resultado de un verdadero “pacto territorial” perfeccionado con el
control previo de constitucionalidad y el voto popular mediante referendo.
En tal sentido, las normas básicas territoriales (proyecto de estatutos
autonómicos y cartas orgánicas) tienen un carácter esencialmente distinto al
resto de la normativa tanto nacional como subnacional y los probables
conflictos o colisiones con aquellas deberán ser resueltos en la vía
conciliatoria ante el Servicio Estatal de Autonomías que oficiará de mediador
y, en caso de persistir la disputa, ante el Tribunal Constitucional Plurinacional
(art. 202.3 de la CPE).
II.3.2.El control previo de constitucionalidad de los proyectos de estatutos
autonómicos y cartas orgánicas

El proceso de construcción y puesta en vigencia de los proyectos de estatutos
y cartas orgánicas es complejo, esto en razón a su naturaleza intrínseca y la
importancia de su finalidad. Ésta, junto a las demás características ya descritas
en anteriores párrafos, le otorga una naturaleza política y jurídica especial,
distinta al resto de la normativa nacional clasificada en el art. 410.II de la
CPE.
El proceso de control previo de constitucionalidad, de competencia del
Tribunal Constitucional Plurinacional, se encuentra regulado por art. 275 de la
CPE y el Capítulo Cuarto del Título V del Código Procesal Constitucional, en
cuyo art. 116, se establece que el objeto del control previo de
constitucionalidad de proyectos de textos estatutarios y orgánicos de las
entidades territoriales autónomas es la confrontación de su contenido con la
Constitución Política del Estado, con la finalidad de garantizar la supremacía
constitucional.
Así entendido, este procedimiento se constituye en una condición de validez
material y formal para dichas normas orgánicas territoriales, velando
anticipadamente por su coherencia con el texto constitucional y determinando,
con ello, su viabilidad normativa y efectividad regulatoria posterior. Su
finalidad está vinculada a la materialización del principio de unidad, es decir,
el sometimiento de todos los niveles de gobierno (incluido el nacional) a un
orden común que no es otro que la propia Constitución, cuya supremacía se
pretende garantizar.
En cuanto a su naturaleza, se trata de un proceso de control de
constitucionalidad efectivo que rebasa ampliamente los alcances de lo
meramente consultivo, pues ante la identificación de incongruencias y/o
contradicciones con el texto constitucional, el Tribunal Constitucional
Plurinacional tiene el mandato de suspender el proceso estatuyente cuantas
veces sea necesario, hasta que el Órgano Deliberante de la ETA impetrante
adecúe y/o compatibilice las inconsistencias constitucionales identificadas
(art. 120.II del CPCo), mientras ello no ocurra, las unidades territoriales que
hayan optado por las autonomías operarán en aplicación de la Constitución
Política del Estado y la normativa base emitida por el nivel central del Estado.
El procedimiento de control de constitucionalidad de proyecto de estatutos o
cartas orgánicas de la ETA, se materializa a través de una batería de
herramientas de contrastación entre la norma básica institucional y la
Constitución, que en conjunto configuran el denominado “examen de
constitucionalidad”, considerando al menos los siguientes aspectos:
a) Determinación del referente normativo de contrastación
Del texto del art. 116 del CPCo, se interpreta prima facie que el

referente de confrontación principal del examen de constitucionalidad es, sin
lugar a dudas, el contenido del llamado “bloque de constitucionalidad”,
integrado por la propia Constitución, los Tratados y Convenios internacionales
en materia de Derechos Humanos (art. 410.II de la CPE).
b) Determinación de los alcances del “examen de constitucionalidad”
Respecto a los alcances del escrutinio a la norma objeto del examen, es
preciso considerar dos elementos centrales:
· Determinación de la finalidad del examen
El objeto, en tanto finalidad del control previo de constitucionalidad de
proyectos de normas institucionales básicas territoriales, está definido con
mayor especificidad por el art. 116 del CPCo, que dispone: “El control previo
de constitucionalidad de Estatutos o Cartas Orgánicas tiene por objeto
confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la
Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional”.
En tal sentido, la función del Tribunal Constitucional Plurinacional, se limita a
la contrastación normativa arriba descrita, lo que no implica un control de
calidad al proceso que se pudo haber seguido en su elaboración (control que
corresponde a otras instancias públicas) ni a la coherencia técnica interna de
los documentos señalados, salvo que éstas lleguen a afectar el sentido del o los
preceptos examinados, afectando su constitucionalidad o restringiendo el
ejercicio de derechos fundamentales.
· Alcance del examen
El Tribunal Constitucional en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, sostuvo:
“…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la
verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones
legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo
que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así
como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b)
la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición
legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del
Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma
legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando
previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la
determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al
control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no
alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o
beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que
significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control

de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son
convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas
impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de
constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas…”.
De la misma forma, en consonancia con la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, se
entiende que el control previo de constitucionalidad no descarta la posibilidad
de la realización de un control posterior a su aprobación, pues resulta
“…impredecible sopesar el alcance de la interpretación que se le dará a
dicho texto a la hora de su aplicación; por lo que, si bien, de manera inicial el
Tribunal Constitucional Plurinacional, se pronuncia mediante una
Declaración sobre la constitucionalidad de dichos proyectos, los mismos no
quedan exentos de ser posteriormente sometidos a control de
constitucionalidad ya por la aplicación o adjudicación de la norma a casos
concretos o ya porque pudieran producirse normas constitucionales o
supralegales que modifiquen el sistema normativo constitucional”.
II.4. El proceso de adecuación de los proyectos de estatutos autonómicos
en el marco de la Disposición Constitucional Transitoria Tercera
Como se tiene expresado, la Disposición Transitoria Tercera de la
Constitución Política del Estado, establece un procedimiento especial de
implementación autonómica para el caso de los departamentos que optaron
por la autonomía en el referendo de 2 de julio de 2006, proceso del que en lo
posterior surgieron unos textos estatutarios que fueron elaborados y aprobados
el 2008, es decir, con anterioridad a la vigencia de la Norma Suprema, razón
que explica la posibilidad de discordancias que deben necesariamente ser
depuradas para lograr el nivel necesario de compatibilidad constitucional que
permita su vigencia.
“La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de forma directa y
delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones y atribuciones de los
órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible” (art. 7 de la CPE).
En este marco, el proceso de delegación de la soberanía y el poder público a
los órganos establecidos por norma para su ejercicio, se efectúa mediante los
distintos mecanismos democráticos establecidos en el art. 11 de la CPE, en los
siguientes términos: “II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que
serán desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del
referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la
asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán
carácter deliberativo conforme a Ley; 2. Representativa, por medio de la
elección de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a
Ley; 3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de
autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las

naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros, conforme a
Ley” (el énfasis es nuestro).
En este marco, se tiene que una de las formas de la democracia directa y
participativa es el referendo, el cual ya fue reconocido en la Constitución
Política del Estado abrogada en su art. 4, al disponer que “I. El pueblo
delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea
Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum,
establecidos por esta Constitución y normados por Ley”.
En este entendimiento, la SC 0069/2004 de 14 de julio, expresó que “…el
referéndum, además de ser un mecanismo de participación democrática, se
fundamenta en el derecho político de participar en los asuntos públicos y, en
consecuencia, es un derecho político fundamental, a través del cual el pueblo,
como titular de la soberanía, expresa su voluntad o decisión política sobre los
asuntos o temas sometidos a su consideración, ya sea por el órgano
legislativo, el ejecutivo, la iniciativa popular u otro órgano establecido por la
Constitución o las leyes de desarrollo”.
En esta línea de análisis, la Constitución Política del Estado vigente reconoce
en su Disposición Transitoria Tercera, un hecho político y fáctico refrendado
por el voto ciudadano (referendos aprobatorios de los proyectos de estatutos),
pero al mismo tiempo establece la necesidad de su compatibilización
constitucional previa para su vigencia, esto con la finalidad de viabilizar su
aplicación y materializar el principio de “supremacía de la Constitución”, en
los siguientes términos:
“I. Los departamentos que optaron por las autonomías departamentales en el
referendo del 2 de julio de 2006, accederán directamente al régimen de
autonomías departamentales, de acuerdo con la Constitución.
II. Los departamentos que optaron por la autonomía departamental en el
referendo del 2 de julio de 2006, deberán adecuar sus estatutos a esta
Constitución y sujetarlos acontrol de constitucionalidad”.
El término “adecuación” es definido por el Diccionario de la Real Academia
de la Lengua Española, como el acto de adecuar, es decir, de “proporcionar,
acomodar, apropiar algo a otra cosa”, en este sentido, el proceso de
adecuación de aquellos proyectos de estatutos autonómicos elaborados con
anterioridad a la vigencia de la Constitución conlleva, sin duda alguna, la
necesidad de ajustes a efecto de compatibilizar sus contenidos y así posibilitar
un funcionamiento armónico.
En este contexto, todo proceso de adecuación de una norma (contrastada) a
otra (referente de contrastación), implicará un fenómeno inevitable de ajuste o

modificación de intensidad variable en la primera, sin lo que se haría
imposible lograr los niveles de congruencia o consonancia mínimos que
garanticen un funcionamiento normativo armónico entre ambas. De esta
forma, los proyectos de estatutos autonómicos departamentales inmersos en
las previsiones de la Disposición Transitoria Tercera de la Constitución
Política del Estado, deberán enfrentar una inevitable alteración en sus
contenidos, con alcances y dimensiones variables en proporción al volumen
de incompatibilidad presente en cada caso.
Por otra parte, no puede dejar de considerarse que aún con discordancias
constitucionales, estos proyectos estatutarios gozan, en razón de haber sido
refrendados por la ciudadanía mediante referendo, de un nivel de legitimidad
de origen concreto, hecho político que ha sido reconocido por la propia
Constitución Política del Estado, al disponer que la única condición para su
vigencia es la declaratoria de constitucionalidad producto del control previo
de competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional.
Ahora bien, como se ha expresado, los procesos de adecuación tendrán
alcances variables, en unos casos mayores que en otros pero aún cuando se
produzcan modificaciones sustanciales al extremo de configurar un texto
normativo notoriamente distinto al original, aspecto no controlable por este
Tribunal por exceder el control de constitucionalidad, se tiene que la
adecuación no haría más que cumplir, en esencia, con el mandato
constitucional, pues tanto los proyectos estatutarios en análisis como la propia
Constitución, han sido aprobados con intervención popular mediante el voto,
correspondiendo su compatibilización con el fin de promover su aplicación
armónica, todo en la perspectiva de brindar al ciudadano y al proceso de
implementación autonómica, los niveles de certidumbre y seguridad jurídica
necesarios para su desenvolvimiento.
Por otra parte, bajo una interpretación amplia del art. 53.I de la LMAD, que
señala: “…los órganos deliberantes elaborarán participativamente y
aprobarán por dos tercios (2/3) de votos del total de sus miembros el proyecto
de proyecto de Estatuto autonómico o carta orgánica:…” (el resaltado es
nuestro), y el art. 60 de la misma Ley, refiere que los proyectos de estatutos
autonómicos tienen un contenido pactado, se infiere que el proceso de
adecuación tendría que seguir estos mismos criterios, constituyéndose en un
proceso altamente participativo de tal forma que el contenido normativo
producto de la adecuación sea de consenso, es decir, un verdadero pacto
territorial, garantizándose con ello que la legitimidad emergente de los
referendos de 2006 (acceso a la autonomía) y 2008 (aprobación
preconstitucional de los proyectos de estatutos), se mantenga intacta,
indistintamente del volumen de reformas o modificaciones aplicadas al texto
estatutario inicial, aspecto que tampoco queda en los alcances del control de
constitucionalidad sino que únicamente puede verificarse con la aceptabilidad

y legitimidad del proyecto de estatuto autonómico a los ojos de los
ciudadanos.
De ahí se tiene que, cuando el parágrafo II de la Disposición Transitoria
Tercera de la Constitución Política del Estado, dispone que los
“…departamentos que optaron por la autonomía departamental en el referendo
de 2 de julio de 2006, deberán adecuar sus estatutos a esta Constitución y
sujetarlos a control de constitucionalidad”, entendiéndose que con el
cumplimiento de este trámite y la aplicación de un proceso de adecuación
participativo, los proyectos de estatutos ya aprobados en referendo ingresarán
en vigor de inmediato pues la realización de uno nuevo en estos casos ya no es
obligatorio.
III. CONFRONTACIÓN DEL TEXTO DEL PROYECTO DE
ESTATUTO AUTONÓMICO CON EL TEXTO CONSTITUCIONAL
Este Tribunal entiende que la estructura de las declaraciones relativas al
control previo de constitucionalidad de proyecto de estatutos autonómicos y
cartas orgánicas municipales debe ser flexible y responder tanto a las
exigencias propias de la naturaleza de cada proyecto normativo objeto de
examen como a la visión del magistrado relator, velando porque en su
contenido se exprese con claridad el proceso que se ha seguido en la actividad
de contrastación constitucional y la determinación exacta de la viabilidad
constitucional del proyecto estatutario en grande y detalle.
En este sentido, el análisis del Proyecto de Estatuto Autonómico
Departamental de Pando, se subdividirá en dos partes: i) La primera,
relacionada con los aspectos formales de contenido mínimo y de estructura
por Ley exigidos; y, ii) La segunda, referida al examen de constitucionalidad
del Proyecto de Estatuto en sus cien (100) artículos, diez (10) Títulos, cinco
(5) Disposiciones Transitorias y su Disposición Final única. Ahora bien, a las
normas identificadas por este Tribunal como inconstitucionales les
corresponderá un análisis justificativo y explicativo detallado; se operará de la
misma forma en aquellas disposiciones estatutarias que requieran de ciertas
consideraciones, esto para despejar dudas de inconstitucionalidad, mientras
que el resto de los artículos cuya constitucionalidad no ha sido objeto de
cuestionamiento por parte de este Tribunal, se consignan sólo en el anexo de
la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
III.1. Aspectos formales de contenido mínimo y estructura del proyecto
de Estatuto Autonómico Departamental de Pando
Los contenidos mínimos de los proyectos de estatutos autonómicos y las

cartas orgánicas municipales establecidos en el art. 62.I de la LMAD, en
general deben ser tomados como referentes indicativos para la construcción de
los instrumentos orgánicos autonómicos, pero no como requisitos de validez
formal y/o material de los mismos debido a que pueden y deben desarrollarse
mediante normativa autonómica.
En este sentido, si bien los contenidos mínimos establecidos en la Ley Marco
de Autonomías y Descentralización se constituyen en elementos útiles para
mejorar la calidad, coherencia interna y eficacia de los estatutos autonómicos
y cartas orgánicas, su ausencia no necesariamente involucra
inconstitucionalidad, esto considerando que este Tribunal carece de
competencia para ejercer controles de calidad al texto estatutario ni a la
técnica legislativa aplicada en su elaboración; sin embargo, cuando su
ausencia y/o inobservancia se invista de relevancia constitucional en casos
concretos, el Tribunal Constitucional Plurinacional, tomará las
determinaciones que sean pertinentes.
Respecto al proyecto de Estatuto Autonómico Departamental de Pando y los
contenidos mínimos establecidos en el art. 62.I de la LMAD, se tiene que:
III.1.1. Declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las
leyes
La declaración de sujeción a la Norma Suprema y las leyes, es la base del
Estado unitario con autonomías, de carácter compuesto, pues, la idea del
reconocimiento de la pluralidad jurídica, política y administrativa a nivel
territorial opera en el marco de la unidad, lo que significa que tanto el nivel
central como las ETA’s subnacionales ejercen su cualidad gubernativa dentro
de los límites de lo común, declarando expresamente ser parte de un
constructo mayor, el Estado en su conjunto, y ello implica sujetarse a la
Constitución Política del Estado como el paraguas general que cohesiona
todos los componentes estatales y permite la coexistencia de la pluralidad en
todas sus facetas en un solo ente estatal. Este principio materializa la esencia
de un modelo de organización territorial de carácter compuesto, que conjuga
la unidad con la diversidad.
Se trata de una cláusula de lealtad territorial a la Constitución Política del
Estado, basada en el principio de supremacía de la Constitución, en cuya
virtud, todos los niveles territoriales de gobierno encuentran un referente de
subordinación único en la Ley Fundamental, propio de un modelo de Estado
de carácter compuesto, en el cual la vertebración territorial del Estado deja de
sustentarse en la subordinación gradual de un nivel estatal sobre otro, como se
expresa en el art. 276 de la CPE: “Las entidades territoriales autónomas no
estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional”. De esta
forma, se interpreta que así como las ETA’s no se subordinan unas a otras,

tampoco lo hacen frente al nivel nacional de gobierno, esto por principio de
“autogobierno”, sometiéndose todos a la Constitución Política del Estado
instituida como el eje articulador central, Norma Suprema que establece en su
parte orgánica, las bases de la organización funcional y territorial del Estado
en su conjunto.
En todo caso, el Estatuto Autonómico Departamental de Pando, ha cumplido
con esta condición en sus arts. 1.III (Naturaleza autonómica) y 3 (De la unidad
del Estado Plurinacional).
III.1.2. Identidad de la entidad autónoma
Compuesto por elementos objetivos y subjetivos que cohesionan las
particularidades en un “espacio común”, un “imaginario colectivo” y que en
su conjunto otorgan a la ETA un carácter propio y diferenciable frente a las
demás de su género que en su especificidad están más allá del control de
constitucionalidad, salvo que se invista de relevancia constitucional o
implique una afectación a los derechos.
Los artículos del Estatuto Autonómico Departamental de Pando que se
relacionan a este punto son los siguientes: 2 (Naturaleza amazónica); 4 (De los
pueblos indígenas); 9 (Efemérides departamentales); 10 (Idiomas de uso
oficial); 11 (Símbolos y héroes departamentales); 24 (Del patrimonio
histórico); 25 (Del patrimonio cultural); y, 26 (Del patrimonio natural).
III.1.3. Ubicación de su jurisdicción territorial
El poder público, las competencias, facultades y recursos solo pueden ser
entendidos y aplicados en relación a un referente espacial/territorial
perfectamente delimitado y en una división interna que permita una mejor
gestión de los mismos.
Los artículos relacionados en el Estatuto Autonómico Departamental de
Pando: 6 (Ubicación geográfica); 7 (Organización territorial); y, 8 (Capital del
departamento y sede del gobierno autónomo departamental).
III.1.4. Estructura organizativa y la identificación de sus autoridades
En líneas generales, la estructura organizativa de los gobiernos
subnacionales está ya prevista en la Constitución Política del Estado y la Ley
Marco de Autonomías y Descentralización, bajo un esquema de división dual
del poder.

Estos aspectos son desglosados en el Estatuto Autonómico Departamental de
Pando, básicamente en sus arts. 28 (Conformación del gobierno) y 29
(Estructura de la administración pública).
III.1.5. Forma de organización del órgano legislativo o deliberativo
En consonancia con la Constitución Política del Estado y la Ley Marco
de Autonomías y Descentralización, el Estatuto Autonómico Departamental
de Pando, establece la conformación de su legislativo a nivel departamental en
sus arts. 36 (Asamblea Legislativa Departamental) y 37 (Conformación de la
Asamblea Legislativa Departamental).
III.1.6. Facultades y atribuciones de las autoridades, asegurando el
cumplimiento de las funciones ejecutiva, legislativa y deliberativa; su
organización, funcionamiento, procedimiento de elección, requisitos,
período de mandato.
En el proyecto del Estatuto Autonómico Departamental de Pando, tenemos:
a) Asamblea Legislativa Departamental, arts. 38 (Requisitos de elección); 39
(Inviolabilidad personal); 40 (Período de mandato); 41 (Sesiones de la
Asamblea Legislativa Departamental); 42 (Sesiones especiales); 43
(Representantes ante el ejecutivo departamental y nacional); 44 (Reglamento
general); y, 45 (Atribuciones).
b) Órgano Ejecutivo Departamental, arts. 48 (Conformación del órgano
ejecutivo); 50 (Gobernadora o gobernador); 51 (Procedimiento de elección);
52 (Periodo de mandato); 53 (Ausencia temporal y definitiva de la
gobernadora o gobernador); 54 (Requisitos de elección); 55 (Atribuciones de
la gobernadora o gobernador); 56 (Atribuciones de la vicegobernadora o
vicegobernador); y, 57 (Atribuciones comunes de las secretarías).
III.1.7. Disposiciones generales sobre planificación, administración de su
patrimonio y régimen financiero, así como establecer claramente las
instituciones y autoridades responsables de la administración y control de
recursos fiscales
Proyecto de Estatuto Autonómico Departamental de Pando:
1) Planificación, arts. 69 (Plan de desarrollo departamental); 74 (Plan
departamental de turismo); y, 84 (Plan de ordenamiento territorial y uso de
suelo).

2) Administración de su patrimonio, arts. 64 (Del patrimonio); 65 (Recursos
económicos). De la misma forma, se incluyen en este acápite los arts. 24 (Del
patrimonio histórico); 25 (Del patrimonio cultural); y, 26 (Del patrimonio
natural), que si bien fueron incluidos en el punto relacionado con la identidad,
declaran también la necesidad de su administración desde la institucionalidad
autonómica departamental.
3) Régimen financiero, arts. 66 (Tesoro del gobierno autónomo
departamental); y, 68 (Presupuesto y plan operativo anual).
III.1.8. Previsiones para desconcentrarse administrativamente en caso
de necesidad
Más allá del mandato legal, es necesario considerar que uno de los principios
que rige la estructura territorial del Estado boliviano es el de subsidiariedad,
que determina “…la toma de decisiones y la provisión de servicios públicos
debe realizarse desde el nivel de gobierno más cercano a la población, excepto
que por razones de eficiencia y escala se justifique proveerlos de otra manera”
(art. 5.12 de la LMAD). En tal sentido, este mismo principio abre la
posibilidad de que los entes territoriales opten por modelos de gestión que
propendan a acercarse más al ciudadano y uno de los instrumentos
administrativos idóneos para ello es, precisamente, el de la desconcentración,
lo que obliga a que el documento estatuyente deba incluir previsiones claras al
respecto.
Previsiones del proyecto de Estatuto Autonómico Departamental de Pando,
sobre el punto, en los arts. 60 (Desconcentración y descentralización del
órgano ejecutivo departamental hacia las provincias); y, 61 (Delegados
provinciales).
III.1.9. Mecanismos y formas de participación y control social
Sobre este punto, vale el desarrollo teórico realizado en el desglose de los
principios que sustentan la organización territorial del Estado boliviano y lo
expresado en relación al art. 59 (Participación y control social) del proyecto
de Estatuto Autonómico Departamental de Pando.
III.1.10. El régimen para minorías ya sea pertenecientes a naciones y
pueblos indígena originario campesinos o quienes no son parte de ellas,
que habiten en su jurisdicción
Previsión que confirma el carácter plural del Estado boliviano, toda
vez que se reconocen derechos a todos, más allá de su carácter mayoritario o
minoritario, sea en lo individual o lo colectivo, siempre y cuando sean

compatibles con los mandatos constitucionales, como es lógico. En este caso,
el ordenamiento jurídico autonómico debe incluir previsiones para el
tratamiento de la diversidad que podría existir actualmente o en el futuro
dentro de su jurisdicción territorial, más aún en previsión a la presencia de los
pueblos indígenas minoritarios.
Las disposiciones específicas que sobre este punto incluye el Estatuto
Autonómico Departamental de Pando, se concentran en los arts. 4 (De los
pueblos indígenas); y, 37.II inc. c) (Conformación de la asamblea legislativa
departamental).
III.1.11. Régimen de igualdad de género, generacional y de personas en
situación de discapacidad
Sobre esta temática, el proyecto de Estatuto Autonómico Departamental de
Pando, incluye:
i) De género, en los arts.: 19 (Equidad de género y derechos de la mujer); 94
(Grupos poblacionales priorizados); y, 95 (Normativa especial).
ii) Generacional, en los arts. 22 (Derechos de los adultos mayores); 94
(Grupos poblacionales priorizados); y, 95 (Normativa especial).
iii) Personas en situación de discapacidad en los arts. 21 (Derechos de las
personas con discapacidad); 94 (Grupos poblacionales priorizados); y, 95
(Normativa especial).
iv) Niñez, adolescencia y juventud en los arts. 20 (Derechos de las niñas,
niños, adolescentes y juventud); 94 (Grupos poblacionales priorizados); y, 95
(Normativa especial).
III.1.12. Relaciones institucionales de la entidad autónoma.
Las relaciones institucionales son parte inherente al funcionamiento de cada
entidad territorial. Aunque el art. 120 de la LMAD, solo establece la
obligación de coordinación vertical (Gobierno nacional y autonómicos),
basados en el principio de unidad, se entiende que todos los niveles de
gobiernos están obligados a interactuar y dialogar entre ellos (tanto en lo
vertical como en lo horizontal) para lograr un nivel aceptable de coherencia,
eficacia y eficiencia en la gestión de las políticas públicas a todo nivel, en
nuestra economía jurídica, esta obligación se cimenta en la figura de la
“coordinación”.
En el proyecto de Estatuto Autonómico Departamental de Pando, se hace
referencia a este aspecto en los siguientes arts. 62 (Coordinación con

municipios y pueblos indígena originario campesinos); y, 63 (Suscripción de
acuerdo y convenios).
III.1.13. Procedimiento de reforma del estatuto o carta orgánica, total o
parcial
El proyecto de Estatuto Autonómico Departamental de Pando, es remisivo a la
Ley Marco de Autonomías y Descentralización en lo referente al
procedimiento para su reforma, previsión contenida en el art. 100 (Reforma
del proyecto de Estatuto).
III.1.14. Disposiciones que regulen la transición hacia la aplicación plena
del estatuto autonómico o carta orgánica, en correspondencia con lo
establecido en la presente Ley
Tanto las disposiciones transitorias como la disposición final establecen los
lineamientos para la implementación de la institucionalidad autónoma
departamental a partir de la Constitución Política del Estado y su proyecto de
estatuto.
III.2. Confrontación y contrastación del contenido del proyecto de
Estatuto Autonómico del Departamento de Pando con los preceptos
constitucionales
ARTÍCULO 4. (De los Pueblos Indígenas)
“I. Los pueblos indígenas del Departamento de Pando son: Tacana, Cavineño,
Esse Ejja, Machineri, Yaminahua y el pueblo no contactado Pacahuara”.
Examen de constitucionalidad
De la redacción taxativa del parágrafo I del artículo objeto de análisis, se
extraen dos posibles interpretaciones: a) Una restrictiva, entendiendo que a
juicio del estatuyente pandino, en el territorio del departamento habitan solo
los pueblos indígenas nominados, lo que resulta excluyente, pues al nombrar
unos se produce una exclusión automática de los no nombrados, los cuales
bien pueden existir dentro del territorio departamental y más aun si se declara
que se ha comprobado la existencia de un pueblo “no contactado”, lo que abre
la posibilidad de la concurrencia de otros en la misma situación, de igual
forma, algunos de los pueblos Indígena Originario Campesinos (IOC), de
tierras bajas circulan dentro de su territorio en una dinámica de rotaciones
estacionales, por lo que cabe la posibilidad de su presencia en territorio
pandino, así sea de manera temporal. Así entendido, este artículo resultaría
inconstitucional por restrictivo y, por ende, excluyente, atentando y afectando
los fundamentos de pluralidad y pluralismo insertos en el art. 1 de la CPE; y,

b) Otra amplia, interpretando que el listado de pueblos IOC, desarrollado en
este artículo resulta meramente enunciativo y no restrictivo, interpretación que
se inviste de constitucionalidad.
Bajo estas consideraciones, corresponde declarar la constitucionalidad del
precepto en cuestión siempre que sea aplicada bajo la interpretación descrita
en el inciso b) del párrafo anterior, de carácter amplio, entendiendo de que la
enunciación de unos pueblos no implica la negación de la posible existencia
de otros, indígenas o no.
ARTÍCULO 6. (Ubicación Geográfica)
“El Departamento de Pando está ubicado al noroeste del Estado Plurinacional
de Bolivia, limita:
1. Al norte con la República Federal del Brasil;
2. Al sur con el Departamento de La Paz y el Departamento del Beni;
3. Al este con el Departamento del Beni y la República Federal del Brasil;
4. Al oeste con la República del Perú”.
Para el cumplimiento del art. 62.3 de la LMAD, no puede dejar de observarse
el principio de “Lealtad Institucional”, establecido en el art. 270 de la CPE y
desarrollado en el art. 5.15 de la LMAD, en los siguientes términos: “El nivel
central del Estado y las entidades territoriales autónomas tomarán en cuenta el
impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y
otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen,
promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles
negativamente, y facilitando toda información pública necesaria para su mejor
desempeño; respetando el ejercicio legítimo de las competencias del nivel
central del Estado y de las entidades territoriales autónomas”.
Por otra parte, la modificación y delimitación de unidades territoriales se
regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD, por la Ley de delimitación de
Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: “I. Toda
delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la
Asamblea Legislativa Plurinacional; II. Las leyes deberán emerger de
procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o
de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de
unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad
territorial con datos geo-referenciados precisos; III. El Anteproyecto de Ley
será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano

Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia,
cuando corresponda”.
En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la
norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) El
establecimiento de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser
necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; y, 2)
La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto
probable que puede afectar los intereses de otras ETA’s, principalmente las
colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de “lealtad
institucional”, el cual está relacionado con los principios de “igualdad”,
“complementariedad” y “reciprocidad”, aspectos que provocan la declaratoria
de inconstitucionalidad parcial referida.
Conforme al análisis precedente, corresponde declarar la inconstitucionalidad
parcial del citado artículo, específicamente en lo que refiere al siguiente
enunciado: “…limita: 1. Al norte con la República Federal del Brasil; 2. Al
sur con el Departamento de La Paz y el Departamento del Beni; 3. Al este con
el Departamento del Beni y la República Federal del Brasil; 4. Al oeste con la
República del Perú”.
ARTÍCULO 10. (Idiomas de uso oficial)
“I. Son idiomas de uso oficial del Gobierno Autónomo Departamental el
Castellano, el Cavineño, Esse Ejja, Tacana, Yaminahua, Machineri y
Pacahuara.
a) Además del castellano, se establecerá el uso de por lo menos un idioma
nativo, en todas las instituciones públicas departamentales, tomando en cuenta
el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la
población en su totalidad y del territorio en cuestión, su difusión en los medios
de comunicación y será de aplicación progresiva de acuerdo a ley
departamental.
b) Se respeta y protege las modalidades lingüísticas y costumbristas que
practican sus habitantes.
II. Nadie podrá ser discriminado por razón de su idioma o lenguaje”.
La Constitución en su art. 5.I, señala: “Son idiomas oficiales del Estado el
castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario
campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño,
cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama,

leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-
ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó,
tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré
y zamuco”.
El bloque de constitucionalidad hace también un reconocimiento amplio en
relación al uso que el idioma tiene, así el art. 27 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), sostiene que: “En los Estados en que
existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas
que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde (…) a
emplear su propio idioma”, mientras que el art. 28.3 del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), establece que el deber de los
Estados de adoptar: “…disposiciones para preservar las lenguas indígenas de
los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas”.
Un idioma, más allá de su innegable valor cultural, hace parte de la forma
democrática en su elemento participación plena (art. 11 de la CPE) y de la
composición plural del Estado (art. 1 de la CPE), constituyéndose en
“…responsabilidad Estatal de tutelar derechos humanos y fundamentales, en
este sentido el reconocimiento de la oficialidad de un idioma tiene directa
incidencia en el derecho de acceso al servicio público, al debido proceso
principalmente en su elemento derecho a la defensa, al derecho a la petición, a
la libertad de expresión, derechos de los usuarios y en definitiva al
desempeñar el idioma una función identitaria su reconocimiento está
vinculado a la dignidad personal…”.
En esta línea de análisis, la primera parte del parágrafo I del artículo analizado
indica: “Son idiomas de uso oficial del Gobierno Autónomo Departamental el
Castellano, el Cavineño, Esse Ejja, Tacana, Yaminahua, Machineri y
Pacahuara…”, reconocimiento de oficialidad que ya se efectúa en la
Constitución conjuntamente a otros idiomas identificativos de pueblos y
naciones indígena originario campesinos, incluyendo al castellano.
En este sentido, cabe hacer notar que la DCP 0001/2013, estableció: “…En
referencia a los idiomas, la Carta Orgánica podrá establecer el uso oficial o
preferente de uno o más idiomas en la jurisdicción municipal, sin que ello
signifique el desconocimiento de los treinta y seis idiomas oficiales del
Estado, reconocidos en el art. 5.I de la CPE”.
En este sentido, la declaratoria de oficialidad de un idioma conlleva, más allá
de la posibilidad de su uso como medio de comunicación cotidiano, diferentes
efectos jurídicos ciertos en la celebración y ejecución tanto en actos públicos
como privados, por lo que dicha norma resulta constitucional siempre y
cuando se interprete en el sentido de que no implica la exclusión a los otros
idiomas establecidos en el art. 5 de la CPE, los cuales también gozan del

régimen de oficialidad generando por tanto efectos jurídicos para todo acto
público v.gr. normativa o acto privado v.gr. contratos privados otro
razonamiento podría implicar el riesgo de discriminación en razón del idioma,
lo que en definitiva se encuentra vedado por el art. 14.II de la CPE.
ARTÍCULO 13. (Fines)
“El Gobierno Autónomo Departamental de Pando en el marco de sus
competencias creará las condiciones institucionales para lograr los fines
siguientes, además de los que establece la Constitución y la ley:
(…)
13. Promover la industrialización con valor agregado y calidad de los recursos
naturales del suelo y subsuelo del Departamento de Pando, para lograr una
integración eficiente y vivir bien.
14. Establecer instancias específicas que coadyuven con la protección y
garantía de los derechos humanos de la población”.
Sobre el numeral 13
A considerar los siguientes elementos:
i) El art. 9.6 de la CPE, indica que son fines y funciones esenciales del
Estado: “Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado
de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del
desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes
dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente, para el
bienestar de las generaciones actuales y futuras”. Sin embargo, estos fines y
funciones (áreas de intervención estatal macro) serán ejercidos conforme al
orden competencial establecido.
ii) En este marco, muchos de los recursos naturales, principalmente del
subsuelo han sido constitucionalmente declarados como estratégicos, cuya
administración es competencia exclusiva del nivel central del Estado, según
manda el art. 298.II.4 de la CPE: “Recursos naturales estratégicos que
comprenden minerales, espectro electromagnético, recursos genéticos y
biogenéticos y las fuentes de agua”. Esto es congruente con el art. 319.I
constitucional, que indica: “La industrialización de los recursos naturales será
prioridad en las políticas económicas, en el marco del respeto y protección del
medio ambiente y de los derechos de las naciones y pueblos indígena
originario campesinos y sus territorios. La articulación de la explotación de

los recursos naturales con el aparato productivo interno será prioritaria en las
políticas económicas del Estado”.
iii) Ahora bien, debe considerarse que el numeral 13 del Proyecto de Estatuto
en examen, al expresar su contenido en los siguientes términos: “Promover la
industrialización con valor agregado y calidad de los recursos naturales del
suelo y subsuelo…” (el subrayado es nuestro) parecería englobar a todos los
recursos naturales en general, lo que incluiría a los estratégicos cuya
administración corresponde, como se tiene establecido, al nivel central del
Estado como competencia exclusiva; sin embargo, al incluir en la redacción el
vocablo “promover”, es decir, “iniciar, activar, impulsar cierta acción,
procurando su logro”, no necesariamente implica una participación directa del
gobierno departamental de Pando en el proceso de industrialización
propiamente dicho.
En este entendido, se condiciona la constitucionalidad del numeral en cuestión
a que en su aplicación se entienda que las acciones de “promoción” excluyen
de la intervención directa del Gobierno Autónomo Departamental de Pando en
la industrialización de los recursos estratégicos del Estado, competencia
exclusiva del nivel central, salvo transferencia o delegación expresa.
Sobre el numeral 14
El art. 9.4 de la CPE, indica que son fines y funciones del Estado (se entiende
que en todas sus instancias y niveles): “Garantizar el cumplimiento de los
principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta
Constitución”. Sin embargo, estos fines y funciones (áreas de intervención
estatal macro), serán ejercidos conforme al orden competencial establecido.
En este caso, la enunciación tan general del numeral podría interpretarse que
el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, podría crear incluso
instancias jurisdiccionales para garantizar los derechos, sin embargo, la
inclusión del término “coadyuvar”, entendido por el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española como ‘Contribuir o ayudar a la consecución
de algo’, nos lleva a interpretar que las instancias que se vayan a crear desde
el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, para este efecto adquirirán la
calidad de auxiliares o coadyuvantes al trabajo que desempeñan las instancias
competentes por ley para este efecto.
Por otra parte, el deber de protección y garantía de los derechos humanos es
obligación de todas las instancias del Estado, y puede ser realizada tanto desde
el ámbito jurisdiccional, como administrativo por ejemplo defensorías,
unidades administrativas dentro de las estructuras y organigramas, etc.

Por consiguiente, la disposición en análisis es compatible con los preceptos
constitucionales, máxime si se tiene en cuenta que son las instancias estatales
las más proclives a vulnerar los derechos humanos, esto en razón del manejo y
control legítimo que ejercen sobre los medios e instrumentos coercitivos del
Estado, es también lógico que sean éstas las que asuman la obligación de
promoverlos, respetarlos y protegerlos.
ARTÍCULO 18. (Derechos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario
Campesinos)
“II. El Gobierno Autónomo Departamental privilegiará la coordinación con
las organizaciones legítimas, tradicionales representativas a nivel
departamental de las naciones y pueblos indígena originario campesinos”.
El relacionamiento “preferente” del Gobierno Autónomo Departamental de
Pando con organizaciones funcionales “legítimas, tradicionales
representativas” de las naciones y pueblos indígena originario campesinos,
puede dificultar el acceso de ciertos grupos que no cuenten con un nivel de
organización suficiente a sus derechos y a los beneficios de la inversión
pública. Como bien prescribe el art. 9.2 de la CPE, es deber de toda entidad
estatal el “Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e
igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y
fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y
plurilingüe”, más allá del nivel de organización o formalización que tengan.
En todo caso, las relaciones del Estado, en todos sus niveles, con las personas,
las naciones, los pueblos y las comunidades, debe regirse por el principio de
igualdad, el cual se entiende, según la jurisprudencia emitida por este
Tribunal, en “…la máxima o fórmula clásica: 'hay que tratar igual a lo igual
y desigual a lo desigual'. En eso consiste la verdadera igualdad” (SC
0045/2007 de 2 de octubre). Por lo tanto el Gobierno Autónomo
Departamental de Pando, deberá establecer políticas diferenciadas de acuerdo
a las realidades de cada comunidad, priorizando políticas de promoción a la
mejora de sus condiciones de vida en el marco de la interculturalidad y el
mantenimiento de sus formas organizativas, cosmovisión y espiritualidad, lo
que involucra el reconocimiento pleno de sus derechos y no la imposición de
ningún tipo de privilegio.
Es en este contexto que debe ser entendida la inclusión del término
“privilegiará” en el texto del artículo analizado, es decir, en el marco del
reconocimiento a los derechos específicos de los Naciones y Pueblos IOC
establecidos en el bloque de constitucionalidad, mediante el establecimiento

de políticas diferenciadas o de afirmación positiva que en ningún caso pueden
postergar los derechos de la población no indígena del departamento.
Por otra parte, la definición de la “legitimidad, tradicionalidad y
representatividad” de las organizaciones funcionales de las naciones y pueblos
IOC resulta dificultosa, pues está sujeta a los juegos de poder interno al
interior de las propias comunidades en el ejercicio de su autodeterminación y
en el marco de la normativa internacional que rige a dichos pueblos IOC.
Por lo explicado, la inclusión del término “privilegiará” en el enunciado del
numeral II del art. 18 del proyecto estatutario resulta compatible con el texto
constitucional siempre que su aplicación siga estrictamente el entendimiento
arriba desarrollado. Por su parte, la frase “legítimas, tradicionales y
representativas” inserta en la misma disposición es incompatible con texto
constitucional.
ARTÍCULO 21. (Derechos de las Personas con Discapacidad)
“El Gobierno Autónomo Departamental en el marco de sus competencias y las
leyes:
(…)
2. Adoptará políticas públicas para la protección, atención, recreación y
prevención de las personas con discapacidad”.
La lectura literal de la frase “…prevención de las personas con discapacidad”,
inserta en la parte final del numeral 2 del artículo analizado, provoca se piense
que de lo que se trata es de prevenir la existencia de personas con
discapacidad, cuando en su caso corresponde: a) Prevenir las posibles causas
(laborales, médicas, de seguridad, etc.) que pueden producir invalidez; y, b)
Prevenir el maltrato o la vulneración de los derechos de este segmento social;
entre otras.
Entonces, el tenor literal de la norma analizada provoca se declare la
inconstitucionalidad de la expresión “y prevención”, pues su interpretación
literal y ubicación en el texto hace relación a la prevención de personas con
discapacidad lo que resulta contrario al texto constitucional y al sentido
común.
ARTÍCULO 24. (Del Patrimonio Histórico)
“II. Se declarará algunos inmuebles antiguos referentes del departamento
como patrimonio histórico de acuerdo a ley”.

“Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen
propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e
inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su
calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y
formas de reivindicación serán regulados por la ley” (art. 339.II de la CPE).
Debe entenderse entonces, que la propiedad sobre dichos bienes corresponde,
en su acepción más general, al “pueblo boliviano”, derecho propietario que es
ejercido por las diferentes instancias estatales, incluidas las ETA’s,
entendimiento que se recoge en el art. 109.I de la LMAD, cuando señala que
“Son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes
muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el
marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución
Política del Estado y la presente Ley, correspondiendo a estas entidades
efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente”.
El principio de provisión de recursos económicos, señala que “…toda nueva
transferencia o asignación de competencias deberá estar acompañada de la
definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios
para su ejercicio” (arts. 270 de la CPE y 5.18 de la LMAD); por consiguiente,
se entiende que a la asignación, transferencia o delegación de competencias a
una determinada ETA, le seguirá la asignación de los recursos necesarios para
su ejercicio (financieros, humanos, monetarios y materiales, entre los que se
incluyen los bienes muebles e inmuebles).
De esta forma, debe interpretarse que la declaración de inmuebles como
patrimonio histórico se constituye en un acto de administración que solo
puede ser ejercido por el nivel territorial titular del bien, en este caso, el
Gobierno Autónomo Departamental de Pando, y deberá hacerlo, como es
lógico, mediante una ley departamental.
Por lo tanto, en esencia, el parágrafo no es incompatible con el texto
constitucional, pues se enmarca dentro del orden competencial establecido,
empero, la mención genérica al término de “ley”, sin especificar si se trata de
una ley del nivel central o departamental, implica un estado de
indeterminación jurídica que restringe los derechos de los ciudadanos por
inobservancia del principio de seguridad jurídica.
Por consiguiente, se declara la inconstitucionalidad parcial por omisión de la
especificación del tipo de ley que regulará el objeto.
ARTÍCULO 27. (Deberes Fundamentales)

“Son deberes de las y los habitantes del Departamento de Pando, salvo
expresas excepciones debidamente normadas:
a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado, el presente
Estatuto Autonómico y las leyes.
b) Defender, promover y contribuir a la unidad, soberanía e integridad
territorial del Estado Plurinacionalde Bolivia”.
Evidentemente, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos se
encuentran ya expresados en la Constitución Política del Estado y una
determinación diferenciada de los mismos en el proyecto de Estatuto
implicaría una inconstitucionalidad manifiesta, máxime si se efectúa al
margen del orden competencial; sin embargo, en el caso en examen, no
concurre aquello pues no se establece una determinación diferenciada de
derechos y deberes para los pandinos ni por encima ni por debajo de los
límites constitucionales, constituyéndose el artículo en cuestión como una
ampliación o ratificación de la “cláusula de lealtad constitucional” establecida
en el art. 1.II y III del texto del proyecto estatutario analizado.
Sin embargo, la inserción de la frase: “…salvo expresas excepciones
debidamente normadas…”, resulta inconstitucional, ya que el cumplimiento
de la Ley Fundamental y en definitiva del bloque de constitucionalidad no
puede condicionarse, y en todo caso, una excepción al cumplimiento de una
norma del bloque de constitucionalidad debe producirse necesariamente por
otra norma del mismo rango, es decir, perteneciente al mencionado bloque, lo
que no implicará de ninguna manera una excepción al cumplimiento de la
Constitución Política del Estado sino todo lo contrario.
Asimismo, respecto a la inclusión del término “fundamentales” en el nomen
iuris del artículo analizado involucra un vicio de inconstitucionalidad, ya que
sólo en la Norma Suprema se pueden definir derechos y deberes de carácter
fundamental, en este sentido los deberes referidos en la disposición analizada
ya cuentan con el carácter de fundamental, ello en virtud del art. 108 de la
CPE y no por encontrarse en el Estado Autonómico analizado.
ARTÍCULO 39. (Inviolabilidad Personal)
“Los miembros de la Asamblea Legislativa Departamental son inviolables por
las opiniones emitidas, comunicaciones, representaciones, requerimientos,
interpelaciones, denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de
legislación, información o fiscalización que realicen durante el ejercicio de
sus funciones”.

Este artículo se ampara en una interpretación ampliada del art. 151.I
constitucional, en el que se define la inviolabilidad de los asambleístas de la
Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya esencia ha sido transferida a la
disposición analizada, por cuanto los asambleístas departamentales cumplen
funciones análogas a los del nivel central.
Por consiguiente, considerando que el art. 14.IV de la CPE, señala que “En el
ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y
las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban”, el estatuyente
pandino, ha decidido incluir este artículo en el texto del proyecto estatutario;
sin embargo, así como se ha previsto la inclusión de la esencia del art. 151.II
constitucional al texto del proyecto de Estatuto, debe entenderse que en su
aplicación, operan también los preceptos del 151.II y el 152, pues la
inviolabilidad no implica inmunidad.
Una interpretación en contrario dificultaría el trabajo de los legisladores
departamentales pues estarían sujetos a permanentes procesos, ya que su
naturaleza fiscalizadora tiende a afectar intereses y causar reacciones por parte
de los fiscalizados.
Téngase a demás en cuenta, que la inviolabilidad es muy restrictiva,
limitándose solamente a “…las opiniones emitidas, comunicaciones,
representaciones, requerimientos, interpelaciones, denuncias, propuestas,
expresiones o cualquier acto de legislación, información o fiscalización que
realicen durante el ejercicio de sus funciones” (el subrayado es nuestro).
Bajo tal interpretación, se entiende que el artículo en examen es
constitucional.
ARTÍCULO 45. (Atribuciones)
“Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Departamental:
(…)
2. Elaborar, sancionar, modificar, derogar, abrogar e interpretar leyes
departamentales.
(…)
4. Interpretar el Estatuto Autonómico Departamental, mediante leyes
interpretativas que deberán ser aprobadas por dos tercios de los miembros de
la Asamblea Legislativa Departamental.

(…)
17. Aprobar a la Gobernadora o Gobernador la contratación de empréstitos y
deuda pública.
18. Fiscalizar al Órgano Ejecutivo Departamental, mediante las o los
asambleístas departamentales, o en su caso podrán crearse comisiones
especiales de investigación u otorgar esta facultad a las comisiones
permanentes.
19. Interponer demandas, recursos y consultas de inconstitucionalidad a través
del Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de acuerdo a la
Constitución Política del Estado y la Ley del Tribunal Constitucional
Plurinacional.
(…)
32. Aprobarla enajenación de bienes de acuerdo a ley”.
Numeral 2
Para este Tribunal la interpretación constituye una facultad que ejercen todas
las entidades al aplicar el Derecho en este contexto una autoridad que emite
determinada normativa cuenta con la posibilidad de interpretarla en miras a
viabilizar y garantizar la vigencia y aplicación plena del ordenamiento jurídico
autonómico, como sucede en el presente caso, habilitándose a la Asamblea
Legislativa Departamental de Pando para ejercer las funciones de “Elaborar,
sancionar, modificar, derogar, abrogar e interpretar leyes departamentales”;
sin embargo, corresponde precisar que la facultad de dictar normas
interpretativas encuentra limitaciones derivables del texto constitucional: 1)
En atención al principio de irretroactividad de la ley (art. 123 de la CPE), la
interpretación no puede desfigurar ni desnaturalizar el contenido material de la
norma jurídica en cuestión, pues lo contrario significaría una reforma
normativa retroactiva lo que atentaría el orden constitucional; y, 2) Una
interpretación de norma legislativa no puede desvirtuar, negar o retroceder en
el reconocimiento de aquellos derechos que se hayan adquirido previamente
en virtud a la ley departamental que se pretenda interpretar a través de una ley
posterior (art. 13 de la CPE).
Es por ello, que la compatibilidad constitucional de la norma en cuestión se
supedita a que el legislador, en el ejercicio de esta competencia, no incurra en
cualquiera de las dos hipótesis planteadas en el párrafo anterior, lo que
viciaría de inconstitucionalidad su actuación, ya que la validez y legitimidad

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