Análisis Presupuesto General de la Nación 2013: ¿sirve como instrumento de monitoreo y rendición de cuentas?

Análisis Presupuesto General de la Nación 2013:
¿sirve como instrumento de monitoreo y
rendición de cuentas?
Carolina Alas de Franco
2013
Departamento de Estudios Económicos DEC

2013

FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO
ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES -
Una publicación del Departamento de
Estudios Económicos
Primera edición 200 ejemplares
Septiembre 2013
ISSN 2306-3661
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica.
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse
al Director del Departamento de Estudios Económicos de FUSADES.
¿sirve como instrumento de monitoreo y
rendición de cuentas?
Carolina Alas de Franco
2013

Índice general
Introducción....................................................................................................................1
I. Metas fiscales y proyecciones...........................................................................................2
I.1 Metas fiscales......................................................................................................2
I.2 Proyecciones de crecimiento e inflación.............................................................4
I.3 Proyecciones de ingresos tributarios..................................................................5
II. Gastos .....................................................................................................................8
II.1 Gastos presupuestados y gastos ejecutados........................................................8
II.2 Gastos por clasificación económica.....................................................................13
II.3 Gastos por institución.........................................................................................15
II.4 Gastos por áreas de gestión................................................................................18
III. Modificaciones al presupuesto y techo para emisión de deuda de corto plazo.................20
IV. Reflexiones .....................................................................................................................22

Índice de cuadros
1 Presupuesto General del Estado.........................................................................................................2
2 Indicadores fiscales del MPP..............................................................................................................3
3 Déficit SPNF en presupuesto 2013 y en MPP 2013.............................................................................4
4 Principales indicadores macroeconómicos, 2011-2017.....................................................................5
5 Ingresos tributarios brutos: observados y presupuestados.................................................................6
6 Comparación montos presupuestados y ejecutados de principales subsidios.....................................12
7 Gobierno Central. Gastos por clasificación económica: comparación entre presupuesto
votado y ejecución fiscal....................................................................................................................14
8 Gasto por institución: comparación entre presupuesto votado y ejecución fiscal................................16
9 Destino de los US$800 millones provenientes de la colocación de eurobonos,
al 31 de julio de 2013........................................................................................................................17
10 Gasto por áreas de gestión: comparación entre presupuesto votado y ejecución fiscal.......................19
11 Modificaciones al presupuesto votado de acuerdo con origen de fondos...........................................21
Índice de gráficas
1 Déficit (-)/superávit (+) del Gobierno Central...................................................................................3
2 Crecimiento real PIB e inflación, proyecciones y variables observadas...............................................5
3 Ingresos tributarios brutos: ejecutados versus presupuestados..........................................................6
4 Carga tributaria neta: observada y proyecciones del Acuerdo Stand-By (ASB)....................................7
5 Presupuestos votados y ejecución fiscal.............................................................................................8
6 Gasto corriente y de capital: ejecutado versus presupuestado............................................................9
7 Componentes del gasto corriente: ejecutado versus presupuestado....................................................10
8 Transferencias corrientes: ejecutadas versus presupuestadas.............................................................11
9 Principales subsidios: ejecutados versus presupuestados...................................................................12
10 Composición del gasto ejecutado en educación.................................................................................18

1
FUSADES-DEC
¿sirve como instrumento de monitoreo y rendición de cuentas?
El presupuesto debe reflejar lo que el gobierno
proyecta hacer para realizar su plan de desarrollo
económico y social durante un año, a través de
la gestión de ingresos, gastos, financiamiento
y amortizaciones. En él están identificadas las
distintas fuentes de las que se obtendrán los
recursos, para lo cual deben hacerse proyecciones
de crecimiento, inflación, ingresos tributarios,
escenarios fiscales, entre otros. Al mismo tiempo,
debe mostrar la manera cómo el gobierno planea
utilizar estos ingresos.
Por lo anterior, el presupuesto del Estado
es un instrumento importante de monitoreo
y control, siempre y cuando su proceso de
elaboración haya sido responsable, se sustente
en supuestos y proyecciones que se apegan a
la realidad, y se hayan incorporado en él todos
los gastos que se conoce de antemano habrá que
efectuar para cumplir con los programas y metas
gubernamentales, explicando, al mismo tiempo,
la forma cómo serán financiados.
Al no cumplir con condiciones como la
integralidad, transparencia, proyecciones realistas
y ser de fácil comprensión, el presupuesto
pierde su capacidad de ser un instrumento de
seguimiento y control; no permite conocer la
causa de las desviaciones de la gestión fiscal con
respecto a las metas presupuestadas; ni ayuda
a corregir errores de la gestión pública. Más
peligroso aún, las deficiencias en la elaboración
del presupuesto permiten transitar más fácilmente
hacia un nivel de endeudamiento insostenible en
el largo plazo.
Los legisladores, al cumplir con su labor
de aprobación del presupuesto, tienen
una trascendental responsabilidad, por las
consecuencias negativas en cadena que tendría
ratificar un instrumento que no cumple con los
requisitos anteriores.
El 27 de septiembre de 2012, el Ministro de
Hacienda presentó a la Asamblea Legislativa
el proyecto de presupuesto 2013; después de
esto se debería haber iniciado un proceso para
analizarlo, evaluarlo y realizar consultas por
parte de los legisladores. Este análisis sirve, si
se hace adecuadamente, para poder incorporar
modificaciones que mejoren este instrumento,
de manera que se apruebe un presupuesto
transparente con información realista. No
obstante, el presupuesto 2013 fue aprobado el
8 de noviembre de 2012 sin que se estudiara
apropiadamente, por lo que presenta serios vacíos:
es un presupuesto incompleto, que sobrestima
ingresos y deja por fuera gastos importantes.
Por otra parte, el 18 de octubre de 2013, se
firmó el Acuerdo para la Sostenibilidad Fiscal
de El Salvador por parte de todos los partidos
políticos con representación legislativa y el
gobierno. La importancia de este acuerdo no se
limitaba a lograr un consenso para autorizar la
emisión de eurobonos por US$800 millones que
necesitaba en ese momento el gobierno, sino que
su transcendencia radica en los compromisos
adquiridos; entre ellos: a) impulsar un marco
jurídico que incluya reglas numéricas para el
déficit y el nivel de endeudamiento, y mejoras
en el proceso presupuestario; b) reducir el déficit
fiscal a 2.7% del PIB en 2013; reducir la emisión
de Letras del Tesoro (LETES) de 40% a 20%
de los ingresos corrientes del presupuesto, y
posteriormente bajarlo a 15%; y c) una política
de austeridad, que incluye la reducción del 10%
en la adquisición de bienes y servicios, y congelar
plazas.
Para poder cumplir con lo anterior, el gobierno
tenía la obligación de presentar un nuevo plan
de gastos e ingresos para 2013, para modificar
el presupuesto votado, en concordancia con el
compromiso de reducir el déficit fiscal a 2.7% en
este año; además, también se tenía que reducir
el techo permitido de emisión de deuda de corto
plazo, entre otros; sin embargo, nada de esto se
ha hecho hasta la fecha.
En este documento se analizará el Presupuesto
General de la Nación 2013, señalando las
deficiencias que presenta, las cuales, a pesar de
conocerse de antemano, no fueron subsanadas en
el proceso de análisis al que supuestamente debió
haber sido sometido por los legisladores.
Introducción

2
FUSADES-DEC
Metas fiscales y proyeccionesI.
El Presupuesto General de la Nación 2013
aprobado por la Asamblea Legislativa asciende
a US$4,505.3 millones, un aumento de US$163.8
millones con respecto a lo gastado en 2012. Sin
embargo, mostraba un aumento de US$301.9
millones con respecto al presupuesto votado de
2012 (cuadro 1).
La deuda que incorpora el presupuesto 2013
ya había sido ratificada anteriormente por la
Asamblea Legislativa, por lo que su aprobación
únicamente requería de mayoría simple, 43 votos
de los 84 diputados del Órgano Legislativo. Si,
por el contrario, el financiamiento requerido
hubiera implicado deuda nueva, es decir, todavía
no aprobada por la Asamblea Legislativa, se
hubiera necesitado de mayoría calificada para su
aprobación (al menos 56 votos).
De acuerdo con el Informe de la Gestión Financiera
del Estado 2012, el gasto ejecutado en ese año
ascendió a US$4,341.5 millones, una desviación
de US$138.1 millones del monto original del
presupuesto votado 2012. Por lo que es oportuno
cuestionarse si el presupuesto 2013 está más
apegado a la realidad que el presupuesto votado
2012, o, por el contrario, se anticipa que también
será sometido a modificaciones drásticas a lo
largo de 2013. ¿Refleja este nuevo presupuesto la
política de austeridad que anuncia el gobierno?
Para responder a estas preguntas se debe analizar
lo que ha sucedido en los últimos años, y evaluar
si las cifras del presupuesto para 2013 muestran
continuidad o no, con respecto a las virtudes o
vicios de los presupuestos pasados.
I.1 Metas fiscales
Desde 2007, los presupuestos aprobados por la
Asamblea Legislativa muestran un superávit para
el gobierno central; sin embargo, de 2009 a 2012, el
gobierno central ha terminado con una situación
deficitaria en su ejecución fiscal en esos años
(gráfica 1), mostrando que el presupuesto votado
no toma en cuenta la trayectoria histórica.
El presupuesto de 2012 indicaba que se esperaba
un superávit de US$30.3 millones en el gobierno
central; no obstante, las cifras de ejecución fiscal
muestran un déficit presupuestario1
de US$93.8
millones (sin incluir pensiones) en ese año, que
equivale a un déficit fiscal de US$223.2 millones.
Este déficit sería más alto si se tomaran en cuenta
1
El financiamiento neto adicional al financiamiento neto
presupuestado.
Cuadro 1
Presupuesto General del Estado
(Millones de US$ y porcentajes)
Ejecutado
2011
Ejecutado
2012
Monto Monto Part.% % PIB Monto Monto Part.% % PIB Abs. %
Ingresos totales 4,859.9 4,203.4 100.0 17.6 4,247.7 4,505.3 100.0 18.0 301.9 7.2
Corrientes 3,534.4 3,781.0 90.0 15.9 3,694.9 4,073.1 90.4 16.3 292.1 7.7
Capital 38.8 45.1 1.1 0.2 53.9 56.1 1.2 0.2 11.0 24.4
Financiamiento 1,159.4 224.5 5.3 0.9 380.1 217.7 4.8 0.9 -6.8 -3.0
Contribuciones especiales 127.3 152.8 3.6 0.6 118.8 158.3 3.5 0.6 5.5 3.6
Gastos totales 4,863.5 4,203.4 100.0 17.6 4,341.5 4,505.3 100.0 18.0 301.9 7.2
Corrientes 3,169.2 2,976.7 70.8 12.5 3,179.6 3,244.0 72.0 13.0 267.3 9.0
Capital 572.5 756.0 18.0 3.2 681.4 751.5 16.7 3.0 -4.5 -0.6
Aplicaciones financieras 907.1 254.8 6.1 1.1 250.7 248.9 5.5 1.0 -5.9 -2.3
Contribuciones especiales 141.5 152.8 3.6 0.6 149.0 158.3 3.5 0.6 5.5 3.6
Costo previsional 73.2 63.1 1.5 0.3 80.8 102.5 2.3 0.4 39.4 62.4
Fuente: Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013, presupuestos votados e Informe de la Gestión Financiera del Estado 2012, Ministerio de Hacienda.
Presupuesto votado
2013
Variación con
respecto a votado
2012
Presupuesto votado
2012Clasificación
económica

3
FUSADES-DEC
los atrasos que se registraron en 2012 en los pagos
a proveedores, subsidios, asignaciones de algunas
dependencias y devoluciones de impuestos; los
pagos de 2012 que se hagan efectivos en 2013
pondrán presión al gasto de este año.
El presupuesto 2013 no es congruente con la meta
de déficit fiscal
En el presupuesto 2013, de nuevo, se presenta una
situación superavitaria (US$31.2 millones) para el
gobierno central, la cual no es congruente con la
meta de déficit fiscal para el gobierno central de
3.1% (incluyendo pensiones) que se presenta en
el Mensaje del Proyecto de Presupuesto (MPP)
2013 (cuadro 2), equivalente a US$774.7 millones2
.
Al descontar de este último déficit el pago de
pensiones –alrededor de US$482 millones3
– que
ya tiene asegurado su financiamiento, quedaría
un déficit de cerca de US$292.7 millones para el
gobierno central para el que habría que buscar
fondos en el futuro, ya que no fue contemplado
en el presupuesto de 2013.
2
Se calculó el 3.1% del PIB de 2013 proyectado en el Mensaje del
Proyecto de Presupuesto 2013.
3
Proyección del Ministerio de Hacienda (MH)..
Es notoria la discrepancia que existía entre el
Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013 y el
Proyecto del Presupuesto 2013 en sí mismo, y
cómo fue aprobado por la Asamblea Legislativa
sin cuestionar tales diferencias.
Además, el presupuesto 2013 refleja un déficit
fiscal para el sector público no financiero (SPNF)
de US$12.1 millones (sin incluir pensiones)
(cuadro 3), monto menor que el saldo deficitario
Gráfica 1
Déficit (-)/superávit (+) del Gobierno Central 1/
Cuadro 2
Indicadores fiscales del MPP 1/
(Como porcentaje del PIB)










2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*)
En presupuesto Observado
1/ Amortizaciones menos desembolsos, no incluye pensiones
(*) El observado 2013 es acorde con el presupuesto modificado al 30 de junio de 2013
Fuente: elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado, presupuestos
votados, varios años y datos del Ministerio de Hacienda (MH).
Millones
Variables 2011 2012 (*) 2013 (**)
Ahorro corriente -0.2 0.5 1.6
Balance primario -1.7 -1.5 -0.7
Superávit/déficit -3.9 -3.8 -3.3
Inversión 2.7 3.1 3.0
Ahorro corriente 0.2 1.0 1.9
Balance primario -2.0 -1.6 -0.6
Superávit/déficit -4.2 -3.8 -3.1
(*) Datos estimados para 2012
(**) Proyecciones
Fuente: Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013
1/ Indicadores fiscales en Mensaje del Proyecto de
Presupuesto (MPP) 2013
Sector público no financiero
Gobierno Central

4
FUSADES-DEC
de US$828.4 millones que muestra el MPP 2013
para el SPNF (incluyendo pago de pensiones).
Si se considera el financiamiento que se estima
que se tendrá en 2013 para el pago de pensiones
(US$482.0 millones), el gobierno deberá buscar
financiamiento adicional al contemplado en el
presupuesto por un monto de aproximadamente
US$334.3 millones en el transcurso del año.
Esta diferencia se explica, en buena parte, por
gastos importantes que no han sido incluidos en
el presupuesto, como son las devoluciones de
impuestos y una parte de lo que se erogará en
subsidios, entre otros.
I.2 Proyecciones de crecimiento e inflación
Si el presupuesto muestra una situación
superavitaria para el gobierno central, contrario
a su patrón deficitario de los últimos años, esto
indica que las proyecciones están basadas en una
sobrestimación del crecimiento de la economía,
de la eficiencia de la recaudación o del impacto
de las reformas tributarias, y/o se pueden estar
subestimando los gastos.
Con excepción de 2005, 2006 y 2010, el crecimiento
real del PIB observado ha estado por debajo de
las proyecciones en que se han sustentado los
presupuestos. En 2008, la crisis internacional
comenzó a impactar en el crecimiento de la
economía salvadoreña; sin embargo, este shock
externo no se incorporó adecuadamente en el
presupuesto de 2008 ni en el de 2009, por lo que
las proyecciones de crecimiento de la economía
estuvieron bastante alejadas de las cifras de
crecimiento registradas en esos años (gráfica
2). Por el contrario, en 2010 se subestimó la
recuperación que tendría la economía, resultando
en un crecimiento observado bastante más alto
que el estimado. En 2011 y 2012, las proyecciones
de crecimiento del presupuesto tampoco han sido
muy precisas.
En el presupuesto 2013, la proyección de
crecimiento real del PIB es 2.3% (cuadro 4). Este
estimado es demasiado optimista, considerando
que en 2010 y 2011, el crecimiento real de la
economía fue 1.4% y 2.2%, respectivamente, y que
en 2012 creció 1.9%. Además, de acuerdo con los
empresarios, prevalece un clima desfavorable para
la inversión: existe un deterioro en las relaciones
sector privado y gobierno; mayor incertidumbre
política y altos índices de violencia, lo que frena
la inversión y el crecimiento. Por otra parte,
las proyecciones de organismos internacionales
apuntan a que El Salvador será uno de los países
que menos crecerá en 2013; las proyecciones del
Fondo Monetario Internacional (FMI) a abril
Cuadro 3
Déficit SPNF en Presupuesto 2013 y en MPP 2013
(Millones de US$)
Total
I. Financiamiento (desembolsos) presupuestado para el SPNF 293.9
II. Aplicaciones financieras (amortizaciones) presupuestadas para el SPNF 281.8
III. Déficit implícito en presupuesto 2013 para SPNF (II-I) -12.1
IV. Proyección déficit SPNF (incluyendo pensiones) para 2013 según MPP 2013 -828.4
V. Proyección financiamiento para pensiones durante 2013 (*) 482.0
VI. Proyección déficit SPNF (sin incluir pensiones) para 2013 (IV+V) -346.4
Necesidad estimada de financiamiento adicional a lo presupuestado que se
requerirá en 2013 (VI - III)
-334.3
(*) Proyección del MH en Balance Fiscal del SPNF, cierre preliminar 2012, 20 de diciembre de 2012, MH.
Fuente: elaborado con datos del Presupuesto 2013, Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013 y datos del
Ministerio de Hacienda.
Concepto
Nota: SPNF incluye gobierno central, instituciones descentralizadas y empresas públicas
MPP = Mensaje del Proyecto de Presupuesto

5
FUSADES-DEC
de 2013 eran de un crecimiento de 1.6% para El
Salvador, y en esa misma fecha, el Banco Mundial
pronosticaba que el país crecería 1.8%, mientras
que Fitch estimaba 1.9% en los años 2013, 2014
y 2015.
En cuanto a la meta de inflación, en 2012, el
crecimiento anual de los precios fue 0.8%,
quedando así por debajo de la proyección de 1.4%.
A junio de 2013, la inflación anual es solo 0.9%,
cifra bastante por debajo de la tasa de inflación
anual de 2.9% que se proyectó en el MPP 2013
para este año.
I.3 Proyecciones de ingresos tributarios
Si el crecimiento real y la inflación que se esperan
en 2013 están sobrestimados, la proyección del PIB
nominal será muy optimista, lo que llevará a una
sobrevaluación de los ingresos tributarios.
Un cálculo inadecuado en las proyecciones del PIB
puede incrementar artificialmente la recaudación
tributaria en el presupuesto; también se puede
introducir un sesgo positivo en estos ingresos,
si se sobredimensiona la efectividad de la
Cuadro 4
Principales indicadores macroeconómicos, 2011-2017
Gráfica 2
Crecimiento real PIB e inflación:
proyecciones (*) y variables observadas

-3.5
-2.5
-1.5
-0.5
0.5
1.5
2.5
3.5
4.5
5.5
6.5
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
(**)
Proyección
crecimiento
real
Crecimiento
real
observado
Proyección
inflación
(IPC)
Inflación
(IPC)
observada
%
(*) Proyecciones del Mensaje del Proyecto de Presupuesto, varios años.
(**) En 2013, el crecimiento real del PIB observado es la proyección de Fitch Ratings para 2013
(1.9%), que tenía a abril de 2013.
Fuente: elaborado con datos del BCR y del Mensaje del Proyecto de Presupuesto, varios años.
Indicadores 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
PIB nominal (millones US$) 23,139.0 23,864.4 24,989.7 26,079.8 27,448.3 28,871.6 30,408.3
Crecimiento real PIB (%) 2.2 1.9 2.3 2.5 2.7 2.5 2.6
Inflación (IPC) (%) 5.1 0.8 2.9 3.3 3.3 3.3 3.3
Crecimiento export. bienes y serv. nominal (%) 16.6 4.5 6.9 7.7 6.7 7.0 6.5
Crecimiento import. bienes y serv. nominal (%) 17.7 2.8 5.0 7.0 6.5 7.6 6.1
Nota: cifras 2011-2012 son observadas, cifras 2013-2017 son proyecciones del Ministerio de Hacienda a octubre de 2012.
Fuente: Elaborado con datos del BCR y del Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013, Ministerio de Hacienda.

6
FUSADES-DEC
gestión pública y/o la incidencia de las reformas
tributarias sobre la recaudación de impuestos. Por
lo anteriormente expresado, es importante tener
proyecciones realistas en cuanto al crecimiento del
PIB, la gestión fiscal y el impacto de las reformas
tributarias.
Al analizar las proyecciones de ingresos tributarios
brutos de los presupuestos pasados, se observa
que de 2005 a 2008 hubo una subestimación de los
ingresos por impuestos; tendencia que cambió a
partir de 2009 cuando se empezaron a sobrestimar
los ingresos tributarios4
, siendo la excepción el año
2011 (cuadro 5 y gráfica 3).
4
En el capítulo 6 del documento Finanzas Públicas y Transparencia
del Presupuesto en El Salvador de Funde, se llega a conclusiones
similares en torno a las deficiencias que presentan los presupuestos
aprobados: ingresos sobrevaluados y gastos subvaluados, que dan
lugar a modificaciones durante el año por causa de gastos que sí
son previsibles.
Gráfica 3
Ingresos tributarios brutos: ejecutados versus presupuestados
exceso (+) o faltante (-)
Cuadro 5
Ingresos tributarios brutos: observados y presupuestados

       
-600
-500
-400
-300
-200
-100
0
100
200
300
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
(*)
Millonesdedólares
Nota: se incluye contribuciones especiales
(*) En 2013 es la diferencia entre lo presupuestado al 31 de julio de 2013 y lo ejecutado a
esa fecha.
Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, del Mensaje del Proyecto de
Presupuesto 2013 y del Banco Central de Reserva
Año
Ingresos
tributarios
brutos
observados
Ingresos
tributarios
brutos en
presu-
puestos
Excedente o
déficit
Variación anual
observada
(monto)
Var. anual (dif. entre
montos presup. y
los observados año
anterior)
Crecimiento
ingresos
tributarios
observados
Crecim. ingresos
tribut. presup.
respecto a
observados año
anterior
Crecimiento
ingresos
tributarios en
presupuestos
Carga
tributaria
bruta
observada
Carga tributaria
bruta en
presupuestos
2001 1,530.3 1,640.2 -109.9 78.2 188.1 5.4% 13.0% 11.1% 11.9%
2002 1,684.7 1,702.3 -17.6 154.4 172.0 10.1% 11.2% 3.8% 11.8% 11.9%
2003 1,812.4 1,803.2 9.2 127.7 118.5 7.6% 7.0% 5.9% 12.0% 12.0%
2004 1,925.0 1,956.2 -31.2 112.6 143.8 6.2% 7.9% 8.5% 12.2% 12.4%
2005 2,229.4 2,120.8 108.6 304.4 195.8 15.8% 10.2% 8.4% 13.0% 12.4%
2006 2,573.5 2,343.4 230.1 344.1 114.0 15.4% 5.1% 10.5% 13.9% 12.6%
2007 2,876.8 2,647.0 229.8 303.2 73.5 11.8% 2.9% 13.0% 14.3% 13.2%
2008 3,089.6 2,896.0 193.6 212.8 19.2 7.4% 0.7% 9.4% 14.4% 13.5%
2009 2,836.0 3,331.6 -495.6 -253.6 242.0 -8.2% 7.8% 15.0% 13.7% 16.1%
2010 3,071.8 3,180.7 -108.9 235.8 344.7 8.3% 12.2% -4.5% 14.3% 14.9%
2011 3,486.3 3,423.5 62.8 414.5 351.7 13.5% 11.4% 7.6% 15.1% 14.8%
2012 3,685.1 3,768.2 -83.1 198.8 281.9 5.7% 8.1% 10.1% 15.4% 15.8%
2013 4,099.4 414.3 11.2% 8.8% 16.4%
Fuente: Elaboración propia con datos de presupuesto votado e Informe de la Gestión Financiera del Estado, Ministerio de Hacienda y datos del Banco Central de Reserva.

7
FUSADES-DEC
En 2009, lo captado por ingresos tributarios brutos
quedó cerca de US$495.6 millones por debajo de la
meta que se había estimado, este año fue atípico
ya que es cuando la crisis internacional afectó
con más fuerza a la economía salvadoreña. Al
siguiente año, tampoco se logró la meta trazada, a
pesar de la reforma tributaria de finales de 2009; no
obstante, en 2011, los ingresos tributarios brutos
fueron iguales a US$3,486.3 millones, superándose
la cifra proyectada. Sin embargo, para el siguiente
año, de nuevo, los ingresos tributarios brutos
alcanzados estuvieron por debajo de lo estimado,
aun con la reforma al impuesto sobre la renta
de finales de 2011, que se prevé tendrá su efecto
más plenamente en 2013. El presupuesto votado
2012 esperaba una recaudación tributaria bruta
de US$3,768.2 millones; sin embargo, solo se
logró una recaudación de US$3,685.2 millones,
registrándose una brecha de US$83.1 millones.
El presupuesto 2013 estima que los ingresos
tributarios brutos en este año serán iguales a
US$4,099.4 millones, esperándose, por tanto,
un aumento de US$414.3 millones5
(11.2%) en
2013, incremento más elevado que el aumento
de US$198.8 millones (5.7%) en la recaudación
5
Similar al aumento de US$414.5 millones registrado en los
ingresos tributarios brutos en 2011, cuando se logró un incremento
récord.
tributariaregistradoen2012,ysimilaralregistrado
en 2011.
Lograr la meta del Mensaje del Proyecto de
Presupuesto 2013, implica, también, hacer que
la carga tributaria bruta pase de 15.4% en 2012 a
16.4% en 2013, lo que supone un aumento de un
punto porcentual, aumento incluso superior al
récord de 20056
, asociado, en parte, con la reforma
tributaria de 2004.
La trayectoria de la carga tributaria en términos
netos también corrobora que las metas de
recaudación para 2013 son muy altas. Los
incrementos más altos en la carga tributaria neta
se registraron en 2005 y 2006, un punto y 0.9
puntos porcentuales, respectivamente (gráfica
4), luego de una reforma tributaria importante en
2004. Sin embargo, el aumento anual promedio
durante 2005-2011 fue únicamente 0.36 puntos
porcentuales.
Alcanzar las proyecciones de ingresos tributarios
en 2013 será difícil, tanto por el patrón histórico,
como por la situación de lento crecimiento y
de desaceleración de los ingresos por IVA. La
6
En 2005 la carga tributaria bruta aumentó 0.9 puntos porcentuales;
en 2006 y 2011, años en que también aumentó significativamente la
carga, el aumento fue de 0.8 puntos porcentuales.
Gráfica 4
Carga tributaria neta: observada y proyecciones
del Acuerdo Stand-by (ASB)


 
10
11
12
13
14
15
16
17
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Observada
Proyecciones del ASB (tercera revisión)
Fuente: elaborado con datos del BCR y proyecciones del ASB (tercera revisión)
con el FMI.



8
FUSADES-DEC
tendencia en los primeros siete meses de este año
corrobora que es improbable que se logren las
metas; a julio de 2013, los ingresos tributarios se
encontraban US$109.3 millones por debajo de lo
presupuestado para ese período.
Una proyección optimista de la recaudación
tributaria obliga a que se le asignen más recursos
de lo que se debería al Órgano Judicial y a
las municipalidades, cuyas asignaciones no
serán menores al 6% de los ingresos corrientes
contemplados en el presupuesto del Estado,
en el primer caso, e igual al 8% de los ingresos
corrientes netos, en el segundo caso.
GastosII.
II.1 Gastos presupuestados y gastos ejecutados
A través de los años, lo gastado por el Estado
ha sido mayor que el monto presupuestado;
sin embargo, esta diferencia se ha ampliado
y desde 2006 ha sido mayor que US$200 millones,
superando los US$300 millones en 2010 y 2011
(gráfica 5).
El patrón histórico ha sido que los gastos
realizados exceden a lo presupuestado
El presupuesto votado 2012 era US$7.1 millones
menor que lo gastado al cierre de 20117
,
reducción que, cuando se sometió a aprobación
el presupuesto 2012, pudo haberse considerado
como congruente con una política de control del
gasto. Sin embargo, al contrastar el presupuesto
votado 2012 con el votado de 20118
, se observa
que el primero excede en US$352.9 millones al
presupuesto originalmente aprobado para 2011,
lo que indica que el presupuesto votado de 2011
fue objeto de modificaciones significativas en el
transcurso del año.
7
Sin incluir en el gasto ejecutado de 2011, los US$653 millones
utilizados para pago de deuda.
8
Op.Cit.
Gráfica 5
Presupuestos votados y ejecución fiscal
1/ En 2009 no se consideran US$800 y US$183 millones para pago de deuda en el ejecutado.
2/ En 2011 no se consideran US$653 millones para pago de deuda en presupuesto votado y en ejecutado.
(*) En 2013 ejecución fiscal se refiere al presupuesto modificado al 31 de julio de ese año.
Fuente: elaborado con datos del presupuesto votado e Informe de la Gestión Financiera del Estado,
varios años y datos del Ministerio de Hacienda.
2,487
2,794
2,992
3,338
2,944
3,343
3,628 3,654
3,850
4,203
4,505
2,550
2,806
3,132
3,635
3,258
3,624
3,844
3,996
4,211
4,342
4,673
63.3
12.2
140.1
296.5
314.2
281.4
216.3
341.2
360.0
138.2
0
100
200
300
400
500
600
700
800
-
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
5,000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
1/
2010 2011
2/
2012 2013
(*)

  


9
FUSADES-DEC
En 2012, de nuevo, se terminó gastando mucho
más que lo presupuestado originalmente, con
un gasto ejecutado que fue US$138.1 millones
por encima del monto del presupuesto votado
para ese año, y quedando US$131.0 millones por
encima de lo gastado en 20119
.
Por su parte, el presupuesto de 2013 indica que
se prevé gastar US$163.8 millones más que la
ejecución fiscal de 2012; no sobrepasar esa meta
será más difícil entre mayor sean los pagos
atrasados que deberían haberse pagado en 2012,
pero que se harán efectivos hasta 2013.
Existe un exceso de gasto corriente sobre lo
presupuestado
Históricamente, los gastos corrientes del gobierno
central han excedido el monto que se presenta en
los presupuestos, diferencia que llegó a ser de
US$438.0 millones en 2011 (gráfica 6).
En el presupuesto votado de 2012, los gastos
corrientes contemplados ascendían a US$2,976.8
millones, terminándose con una ejecución de
9
Op. Cit.
US$3,179.6 millones para ese año, superando así
en US$202.8 millones lo presupuestado. Aunque
la brecha de ese año es menor que la de 2011, no
deja de ser elevada; además, debe mencionarse
que en 2012 se dejaron de pagar varios rubros
por el problema de efectivo del gobierno, lo que
redujo artificialmente esta diferencia.
En 2013, el monto de gasto corriente en el
presupuesto asciende a US$3,244.0 millones,
un aumento de US$267.3 millones con respecto
al presupuesto votado de 2012, pero que solo
significa un incremento de US$64.4 millones
(2%) con respecto a lo gastado en 2012. El patrón
histórico del gasto corriente indica que en 2013
es bastante probable que se termine gastando
por encima de lo proyectado. Además, las
modificaciones al presupuesto durante el primer
semestre de 2013, y la reorientación de recursos
provenientes de la emisión de eurobonos para
gasto corriente, como se explicará más adelante,
apuntan a que este año este gasto excederá lo
presupuestado.
En el caso del gasto de capital (gráfica 6), no
siempre lo ejecutado excede a lo presupuestado,
tal como se observa en los años 2008, 2011 y 2012;
sin embargo, debe mencionarse que en este tipo
de gasto, cuando no se logra llegar a la meta, en
algunos casos está relacionado con problemas de
ejecución.
Gráfica 6
Gasto corriente y de capital: ejecutado versus presupuestado

   
  








2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*)
MillonesdeUS$
Gasto corriente Gasto de capital
Nota: en el gasto de capital no se ha incluido el Fovial
(*) En 2013 lo presupuestado se compara con la modificación presupuestaria al 30 de
junio de 2013.
Fuente: elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado y
presupuesto votado, varios años.

10
FUSADES-DEC
En 2012, el gasto de capital ejecutado fue US$75.0
millonesmenorqueloquesehabíapresupuestado,
a pesar de contar con los fondos de Fomilenio I,
recursos que ya no se recibirán en 2013 por haber
finalizado este proyecto; ese ha sido uno de los
años donde se ha estado más por debajo de lo
proyectado. A pesar de lo anterior, para 2013 se
proyectó que el gasto de capital crecería 10.2% con
respecto a lo ejecutado en 2012.
La adquisición de bienes y servicios es uno de los
rubros en los que existe mayor diferencia entre
lo presupuestado y lo verdaderamente ejecutado
cada año
El gasto en bienes y servicios es uno de los rubros
donde se observan las mayores desviaciones con
respecto a lo presupuestado -por exceso de gasto-,
brecha que se mantiene por encima de los US$100
millones anuales (gráfica 7). De 2006 a 2012, el
gasto en bienes y servicios excedió en US$861.5
millones a lo presupuestado para ese período; por
lo que es importante determinar la causa de estas
desviaciones, para poder hacer estimaciones más
realistas en el futuro.
En 2012, problemas de efectivo hicieron que el
gobierno se atrasara en el pago de varios de sus
proveedores, lo que frenó, en parte, el crecimiento
del gasto en bienes y servicios. Estos rezagos
serán una presión hacia arriba en el gasto en 2013,
por lo que el hecho que se haya estimado que en
2013 el monto de las adquisiciones de bienes y
servicios se reducirá en 0.8% con respecto a lo
gastado en 2012, solo se comprende si se interpreta
que ha habido una subestimación de gastos. Al
30 de junio de 2013, el presupuesto modificado
mostraba un aumento de US$56.0 millones para
bienes y servicios.
En el caso de las remuneraciones, este rubro no
presenta variaciones importantes con respecto a
lo presupuestado (gráfica 7), lo que refleja que,
en general, hay menor margen para modificar los
montos asignados a este rubro durante el año, una
vez han sido presupuestados.
Sin embargo, lo anterior no ha impedido que
lo que se destina para remuneraciones en los
presupuestos votados haya crecido rápidamente
y mantenga una tendencia al alza aún en períodos
de crisis económica; como, por ejemplo, en
2009 cuando las remuneraciones aumentaron
significativamente, a pesar de que en ese año los
ingresos fiscales cayeron por el impacto de la crisis
internacional en la economía salvadoreña.
Gráfica 7
Componentes del gasto corriente: ejecutado versus presupuestado
(Millones de US$)




0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nota: en 2013 se ha tomado como ejecutado el presupuesto modificado al 30 de junio
de 2013
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
1,600
1,800
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013




11
FUSADES-DEC
Las remuneraciones ejecutadas han pasado de
representar el 4.5% del PIB en 2006 al 6.1% en 2012.
Por su tendencia creciente y por ser un gasto rígido
hacia la baja, que absorbe una buena parte de los
fondos del presupuesto –las remuneraciones
tienen una participación en el gasto corriente
significativamente más alta que la que tiene el
gasto de bienes y servicios–, es recomendable un
análisis de la estructura salarial del sector público
y de la fuerza laboral.
Otro componente del gasto corriente con
desviaciones significativas con respecto a lo
proyectado son las transferencias corrientes
Las transferencias corrientes -que incluyen
subsidios y devoluciones de impuestos-,
deberían ser proyectadas con más precisión, ya
que consistentemente a través de los años se
han subestimado en un monto significativo
(gráfica 8). En los últimos años, las transferencias
han estado más de US$100.0 millones anuales
por encima de lo presupuestado, y en 2011, este
rubro excedió en US$239.9 millones la cifra del
presupuesto votado. En 2012, esta diferencia se
redujo a US$92.2 millones, cifra que aún es alta;
además, en ese año hubo demoras en el pago de
algunos subsidios, lo que puede haber incidido en
una diferencia menor, trasladando el problema de
efectuar estos gastos para 2013. De 2006 a 2012, el
monto de lo gastado en transferencias corrientes
excedió en US$1,108.4 millones lo presupuestado
para ese período, exceso equivalente a 4.6% del
PIB de 2012.
El proyecto del presupuesto 2013 asigna a las
transferencias corrientes US$733.3 millones,
cifra similar a lo gastado en 2008, y menor que
lo gastado en 2012; lo que hace esperar una
ampliación de la brecha entre lo gastado y lo
presupuestado para este año. La desviación con
respecto a lo presupuestado ya se está observando,
al 30 de junio de 2013, el presupuesto modificado
de las transferencias corrientes presentaba un
aumento de US$182.0 millones.
Lo gastado en subsidios excede a lo proyectado
En el presente, una parte importante de las
transferencias corrientes la conforman los
subsidios, los cuales han sido consistentemente
subestimados en un monto significativo.
Durante varios años, el gasto en subsidio al gas
ha excedido lo presupuestado, incluso en más
de US$100 millones en algunos años (cuadro
6 y gráfica 9). En el presupuesto de 2013 se ha
subestimado de nuevo este gasto; se estimaron
Gráfica 8
Transferencias corrientes: ejecutadas versus presupuestadas
exceso (+) o faltante (-) (Millones de US$)


   
0
50
100
150
200
250
300
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*)
(*) En 2013 como ejecutado se ha tomado el presupuesto modificado al 30 de
junio de 2013.

12
FUSADES-DEC
US$77.9 millones para este subsidio, cuando en
2012 se pagaron US$135.6 millones (cuadro 6).
Además, las proyecciones de cierre de 2013 del
Ministerio de Hacienda indican que se invertirán
US$138.9 millones en este rubro10
.
10
Informe Rendición de Cuentas junio 2012-mayo 2013, 20 de
agosto de 2013, MH.
El gobierno había considerado que en 2013, con
la utilización de la tarjeta de beneficiario del
subsidio al gas, se lograría reducir lo gastado en
este rubro. No obstante, luego de la actualización
de los datos de las personas que lo reciben, las
autoridades anunciaron que resultaron 140 mil
nuevos beneficiarios, por lo que ya solicitaron, y
Cuadro 6
Comparación montos presupuestados y ejecutados de principales subsidios
(Millones de US$)
Gráfica 9
Principales subsidios: ejecutados versus presupuestados
(Millones de US$)
Presu-
puesto
Ejecutado
Gasto en
exceso
Presu-
puesto
Ejecutado
Gasto en
exceso
Presu-
puesto
Ejecutado
Gasto en
exceso
2002 16.6 19.9 3.3 0.0 1.5 1.5 0.0 0.0 0.0
2003 16.6 31.0 14.4 0.0 6.0 6.0 0.0 0.0 0.0
2004 16.6 46.2 29.6 0.0 40.6 40.6 0.0 0.0 0.0
2005 16.6 55.6 39.0 5.0 32.2 27.2 0.0 8.9 8.9
2006 16.6 94.5 77.9 5.0 77.2 72.2 0.0 22.1 22.1
2007 16.6 104.3 87.7 5.0 62.1 57.1 0.0 4.1 4.1
2008 16.6 136.8 120.2 15.0 210.9 195.9 0.0 44.8 44.8
2009 16.6 83.4 66.8 15.0 118.2 103.2 23.8 78.8 55.0
2010 34.4 135.6 101.2 15.0 111.1 96.1 19.0 48.0 29.0
2011 37.6 163.5 125.9 22.5 115.2 92.7 51.2 56.5 5.3
2012 61.4 135.6 74.2 0.0 200.6 200.6 42.9 64.4 21.5
2013 1/ 77.9 138.9 61.0 95.8 176.5 80.7 35.3 54.3 19.0
1/ Para ejecutado 2013 se tomaron proyecciones del MH en Informe de Rendición de Cuentas. Agosto de 2013.
Fuente: Presupuesto votado, Informe de la Gestión Financiera del Estado y presentaciones del Ministerio de Hacienda, varios años, e
Informe de Rendición de Cuentas 2012-2013, 20 de agosto de 2013, Ministerio de Hacienda.
Subsidio gas Subsidio electricidad Subsidio transporte público
Año

  
  






       
Gas
Electricidad
Transporte
público
(*) Como ejecutado para 2013 se tomaron las proyecciones 2013 del MH
Fuente: presupuesto votado, Informe de la Gestión Financiera del Estado y
presentaciones MH, varios años.

13
FUSADES-DEC
fueron aprobados, refuerzos presupuestarios por
US$52 millones para este subsidio en este año11
.
Una situación similar sucede con el subsidio a
la electricidad. En el presupuesto de 2012 se
estimó un monto de 100 dólares del Fondo de
Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía
(FINET) para este subsidio; al final se gastaron
US$200.6 millones (cuadro 6). En el presupuesto
2013 se incluyeron US$95.8 millones para pagar
este subsidio por parte de CEL, a diferencia del
presupuesto 2012 que no contemplaba este gasto
para CEL. No obstante, las estimaciones del
Ministerio de Hacienda señalan que este gasto será
igual a US$176.5 millones en 2013, con lo que se
espera que este gasto exceda en US$80.7 millones
lo proyectado.
En cuanto al subsidio al transporte público, en
el presupuesto de 2012 se había contemplado un
monto de US$42.9 millones, y se terminó con un
gasto de US$64.4 millones (cuadro 6 y gráfica 9);
sin embargo, de ese monto, a principios de 2013
todavía se les adeudaba US$19.0 millones a los
transportistas, por lo que en 2013 se pidió, y fue
aprobado12
, un refuerzo presupuestario por ese
monto.
Por otro lado, el presupuesto 2013 había
considerado una reducción en el monto del
subsidio al transporte público de US$29.1 millones
con respecto a lo gastado en 2012. Esta cifra está
por debajo de las proyecciones del Ministerio de
Hacienda, por lo que la subvaluación de estos
gastos implicará modificaciones adicionales que
elevarán aún más el presupuesto de 2013, que se
traducirá en un déficit más alto.
De 2006 a 2012 lo gastado en exceso en estos tres
subsidios ascendió a US$1,653.6 millones. Estos
subsidios representan una porción significativa
del total pagado por el Estado por este concepto.
Distintos estudios13
han señalado que una parte
importante de los mismos llega a los hogares de
mayores ingresos, por lo que es imprescindible
la focalización del mismo, más aún con los
problemas de efectivo del gobierno y el rápido
crecimiento del nivel de endeudamiento.
11
Decretos Legislativos 365 del 25 de abril y 380 del 23 de mayo
de 2013.
12
Decreto Legislativo 365, 25 de abril de 2013.
13
Artana, Daniel y Fernando Navajas, Análisis y rediseño de los
subsidios en El Salvador, Fusades, 2008; Tornarolli, Leopoldo y
Emmanuel Vásquez, Incidencia distributiva de los subsidios en El
Salvador, BID, 2012.
Otro gasto que está subestimado o no se incluye
en el presupuesto son las devoluciones de IVA
y renta. En 2011 lo gastado por este concepto
ascendió a US$293.4 millones, y en 2012 fue de
US$251.5 millones, monto que no fue mayor
debido a los atrasos en las devoluciones en ese
año.
No obstante, a pesar de que en los últimos años
las devoluciones sobrepasan los US$200 millones,
esta información no es recogida en la elaboración
del presupuesto. En el presupuesto votado de
2012 se estimó que las devoluciones por IVA a
los exportadores llegarían a US$15 millones, y
las devoluciones por ingresos de años anteriores
se presupuestaron en US$5.1 millones. En 2013,
de nuevo, se hace una proyección no realista
sobre el monto que deberá gastar el gobierno
por la devolución del IVA a los exportadores:
solo cien dólares, mientras que la provisión para
las devoluciones de ingresos de años anteriores
asciende a US$6.8 millones.
Las reformas tributarias de diciembre de 2011
implicaron cambios en la administración tributaria
con el propósito de lograr que las retenciones
de renta fueran más exactas y así reducir las
devoluciones; pero aún con estas reformas, la
cifra presupuestada para 2013 en devoluciones
por ingresos de años anteriores está, de nuevo,
subestimada.
II.2 Gastos por clasificación económica
En el presupuesto para 2013, el gasto corriente
asciende a US$3,244.0 millones, un aumento de
US$267.2 millones comparado con el presupuesto
votado 2012 y de US$64.4 millones con respecto
a lo ejecutado en 2012 (cuadro 7). Lograr que los
gastos corrientes solo aumenten esa cantidad con
respecto a lo gastado en 2012, significaría poder
cumplir con una política de austeridad que no se
ha observado recientemente; luego de varios años
en los que el gasto corriente ejecutado ha excedido
en varios millones lo que se ha presupuestado.
Por otra parte, hay que tomar en consideración
que en 2013 puede tenerse la presión adicional
de pagos demorados a proveedores, devoluciones
de impuestos no efectuadas y otros subsidios que

14
FUSADES-DEC
Cuadro7
GobiernoCentral
Gastosporclasificacióneconómica:comparaciónentrepresupuestovotadoyejecuciónfiscal
(MillonesdeUS$)
Votado
Ejecu-
tado
Votado
Ejecu-
tado
Votado
Ejecu-
tado
Votado
Ejecu-
tado
Votado
Ejecu-
tado
Votado
Ejecu-
tado
Votado
Ppto.
modificadoal
30junio
Devengado
al30junio
Ingresos2,9443,2543,3433,5833,6284,6493,6543,9094,5034,8604,2034,2484,5054,6802,441
Corrientes2,6762,9852,9753,1823,3432,8323,2203,0943,4613,5343,7813,6954,0734,0732,172
Impuestos2,5452,7972,7972,9803,2102,7263,0542,9433,2813,3593,6153,5693,9413,9412,111
Decapital386218619810334302766394554565811
Financiamiento1281278293601,6722776658341,159225380218390191
102809911012111112712514212715311915815866
Gastos2,9443,2583,3433,6243,6284,8273,6543,9954,5034,8644,2034,3424,5054,6672,168
Corrientes2,0732,3712,3022,5982,6142,9102,7212,9492,7403,1782,9773,1803,2443,4911,707
GastodeConsumo1,1221,2721,2461,3861,4211,5421,5071,6121,6961,8121,7911,8751,9612,022936
Remuneraciones9549621,0371,0501,1591,1571,2221,1981,3841,3851,4801,4581,5481,552730
BienesyServicios168310210336262385284414312427311417414470206
GastosFinancierosyOtros492466512473508532573528468550511538550554283
TransferenciasCorrientes460633543740685837642810576816675767733915488
Decapital423484583553526662392547619564756681752769260
Aplicacionesfinancieras3173042682652671,027290303908907255251249249128
Gastosporcontrib.especiales102999912612112812713414214215314915815872
Costosprevisionales29090821001001256395736381103
Nota:losingresostributariosenelpresupuestoestánentérminosbrutosynoincluyenlosingresosporcontribucionesespecialesqueenotrosinformessísonpartedelosingresostributarios
En2009,laemisióndeeurobonosporUS$993millonesparareestructurarladeudaaparecenenelejecutadoperonoestabanincluidosenelpresupuestovotado
En2011,laemisióndeeurobonosporUS$653millonesparareestructurarladeudaestánincluidostantoenelpresupuestocomoenelejecutado
Fuente:InformedeEjecuciónPresupuestariadelEstadodelPrimerSemestrede2012,yanuales2006-2011.
Ingresoscontrib.especiales
Concepto
2013201220072008200920102011

15
FUSADES-DEC
no fueron pagados en 2012, y que se tendrán que
honrar en 2013; lo que hará más difícil cumplir
con la meta presupuestada.
Por ejemplo, el decreto No. 156, del 4 de octubre
de 2012, facultó al Ministerio de Hacienda para
que pagara con notas de crédito la deuda que
la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA) tenía a agosto de 2012 con
la Unidad de Transacciones y las distribuidoras
eléctricas, por un monto total de US$33.6 millones.
Además, también las devoluciones de impuestos
se están pagando con notas de crédito. Esta forma
de pago implica que el gobierno recibirá menos
ingresos por impuestos en 2013, cuando estas
notas se ocupen para pagar tributos. Por otro
lado, de acuerdo con funcionarios del MH14
, a
enero de 2013 había cuentas pendientes de pagar
de 2012 que ascendían a US$140.0 millones, lo que
presionará el gasto de este año.
En el presupuesto 2013, el mayor incremento en
gasto corriente, con respecto a lo gastado en 2012,
corresponde a remuneraciones que se aceleran,
aumentando US$90.0 millones (6.2%). De acuerdo
con el Mensaje del Proyecto de Presupuesto
2013 se destinarán US$59.4 millones para pagar
escalafones y ajustes salariales.
El gasto en remuneraciones ha sido uno de los
que más ha aumentado en los últimos años,
sobresaliendo el incremento realizado en 2009,
año de transición del gobierno, y el de 2011, año
cuando los maestros del programa Educo pasaron
a Ley de salarios, pero aun excluyendo este
movimiento, el aumento en remuneraciones en
ese año fue alto. Las remuneraciones han pasado
de representar un 40.6% del gasto corriente
en 2007, a 45.8% en 2012, y, de acuerdo con el
presupuesto 2013, se espera que llegue a tener
una participación del 47.7%.
En cuanto a la adquisición de bienes y servicios,
llama la atención que, de acuerdo con lo
presupuestado en 2013, se espera una reducción
de US$3.0 millones, lo que es contrario con la
tendencia histórica. Únicamente en 2012 se ha
observado una contracción en este gasto (US$10
millones); sin embargo, debe tomarse en cuenta
que en ese año se acumularon pagos demorados
a los proveedores, lo que contribuyó a este
resultado.
14
Declaraciones del Viceministro del Ministerio de Hacienda en La
Prensa Gráfica, viernes 8 de febrero de 2013.
En el presupuesto 2013, también se ha estimado
una reducción en las transferencias corrientes15
(US$34.0 millones) con respecto a lo ejecutado
en 2012; lo que es contrario con la tendencia
histórica que muestra que este gasto se subestima,
terminando lo ejecutado bastante por encima de
lo presupuestado.
Con respecto al gasto de capital, en 2013 se ha
previsto que se ejecutarán US$70 millones más
que el año pasado. Debe tenerse presente que en
2013 no se dispondrá de los fondos de Fomilenio
I, además, se terminó la construcción del bulevar
Diego de Holguín (ahora bulevar Monseñor
Romero), por lo que lograr este incremento
en la inversión de 2013 dependería, en buena
parte, de la realización de nuevos proyectos en
infraestructura.
Por ejemplo, el traslado del pago de lo recaudado
por pago de placas y multas al Fondo de
Conservación Vial (Fovial) permitirá una mayor
inversión en obras de infraestructura en 2013 por
parte de esta entidad. Además, este Fondo ha sido
autorizadoparallevaracabounatitularizaciónpor
US$100.0 millones en 2013, habiéndose realizado
en mayo de ese año la primera titularización por
US$50.00 millones.
II.3 Gastos por institución
En el cuadro 8 se presentan las asignaciones
presupuestarias por institución. En 2013, al
igual que en años anteriores, la mayor parte de
los recursos se ha destinado a Educación, Salud,
Justicia, Obras Públicas, Defensa Nacional,
Presidencia y Economía. Sobresale el incremento
del presupuesto para Salud, Educación y el
Órgano Judicial en este año.
De 2009 a 2012, las erogaciones que más han
aumentado su participación, dentro del gasto
total ejecutado del Gobierno Central, son las de:
Educación, Salud, Justicia, Economía, Presidencia
y Obras Públicas, en ese orden. Debe recordarse
que el subsidio al gas licuado y al transporte
público han registrado aumentos significativos
en los últimos años, así como también ha
15
Los principales subsidios están incluidos en las transferencias
corrientes.

16
FUSADES-DEC
Cuadro8
Gastoporinstitución:comparaciónentrepresupuestovotadoyejecuciónfiscal(MillonesdeUS$)
VotadoEjecutadoVotadoEjecutadoVotadoEjecutadoVotadoEjecutadoVotadoEjecutadoVotado
Presup.
modificadoal
30dejunio
Devengadoal
30dejunio
ÓrganoLegislativo32.830.739.337.645.945.953.552.956.354.757.957.929.9
ÓrganoJudicial182.2178.5204.3177.4193.2180.5208.1195.2226.9208.1244.4244.488.2
ÓrganoEjecutivo1,718.62,087.21,934.32,203.81,919.62,291.82,233.82,472.62,491.02,618.62,703.92,821.21,297.8
PresidenciadelaRepública55.9105.958.6104.073.6126.9102.1138.3113.0153.7125.3157.365.0
RamodeHacienda52.355.054.961.353.860.255.160.869.268.478.078.033.0
RamodeRelacionesExteriores35.844.537.238.438.438.841.240.241.039.544.544.528.1
RamodelaDefensaNacional115.4124.9132.9135.2132.9146.6145.8163.2144.1160.6153.3163.874.5
RamodeGobernación12.714.115.715.015.921.215.519.817.419.219.319.38.3
RamodeJusticiaySeguridadPública1/307.2313.9265.3281.6290.3328.6315.8335.6326.0336.6356.0359.0163.9
RamodeEducación635.2632.2702.9756.2671.5687.8707.0764.0827.7823.2864.0864.3443.5
RamodeSalud336.7365.3393.4422.4390.7443.0470.8471.6522.6493.7565.6566.4233.2
RamodeTrabajoyPrevisiónSocial9.09.510.410.211.711.612.512.813.312.914.814.96.3
RamodeEconomía40.9150.943.4100.241.8128.373.3173.893.8173.1120.4172.198.0
RamodeAgriculturayGanadería45.458.252.155.651.059.854.258.365.670.072.972.937.1
RamodeObrasPúblicas,TransporteydeVivienday
DesarrolloUrbano
55.8189.8138.3201.9125.7208.0208.7204.5227.7239.7258.3277.496.9
RamodeMedioAmbienteyRecursosNaturales8.58.811.09.18.518.017.815.912.612.112.412.45.0
RamodeTurismo7.914.218.312.713.913.014.013.717.015.919.119.15.3
MinisterioPúblico52.561.159.667.159.063.960.965.362.663.669.369.334.6
FiscalíaGeneraldelaRepública28.937.734.141.334.438.733.937.833.634.339.239.219.8
ProcuraduríaGeneraldelaRepública17.917.918.919.518.118.519.219.520.420.821.221.210.9
Procuraduríap/DefensaDerechosHumanos5.75.56.66.36.56.77.88.08.68.58.98.93.8
OtrasInstituciones45.454.253.952.654.858.257.559.659.856.363.463.429.1
CortedeCuentasdelaRepública27.527.532.731.533.732.134.834.035.833.436.936.915.9
TribunalSupremoElectoral11.220.313.514.213.519.014.917.915.915.417.517.59.3
TribunaldeServicioCivil0.80.60.80.60.80.60.80.70.80.70.80.90.4
TribunaldeÉticaGubernamental1.41.41.41.31.41.41.41.21.45.82.32.30.7
ConsejoNacionaldelaJudicatura4.44.45.45.05.45.15.55.85.81.05.95.92.8
SubtotalInstitucional2,031.52,411.72,291.42,538.52,272.52,640.32,613.72,845.72,896.53,001.33,138.93,256.21,479.6
ObligacionesGeneralesdelEstado108.861.0113.582.193.856.565.657.141.035.141.841.822.9
TransferenciasVarias399.9459.4541.0724.3518.3527.1551.6558.5560.2563.0575.1619.9283.7
DeudaPública703.4692.0682.01,482.2769.7774.61,272.61,402.3705.7742.1749.5749.5382.0
Intereses434.8427.0414.9455.0480.2471.5365.0495.2450.8491.4500.6
Amortización268.3265.0267.11,027.2289.6303.1907.6907.1254.8250.7248.9
Total3,243.53,624.13,627.84,827.13,654.33,995.54,503.54,863.54,203.44,341.54,505.34,667.42,168.2
1/ElRamodeJusticiaySeguridadPúblicafuecreadoenmarzode2007.
Fuente:LeydePresupuesto,variosaños;eInformedeGestiónFinancieradelEstado,variosaños.
Institución
200820092013201220102011

17
FUSADES-DEC
sucedido con el llamado “paquete escolar”16
, lo
que explica parte del aumento en los ramos de
Economía, Obras Públicas y Educación, que son
las instituciones donde se incluyen estas ayudas,
respectivamente.
Sin embargo, contrario a esta tendencia, en el
presupuesto 2013 se proyectó una disminución en
el presupuesto de Economía (US$52.7 millones),
Presidencia de la República (US$28.4 millones)
y Defensa Nacional (US$7.3 millones), con
respecto a lo gastado en 2012. No obstante, estas
reducciones ya quedaron anuladas, al haberse
autorizado, en los primeros cinco meses de 2013,
una reorientación de los recursos obtenidos por la
colocación de eurobonos por US$800 millones del
año pasado así: US$52 millones para Economía,
US$31 millones para la Presidencia de la República
y US$10.5 millones para Defensa17
(cuadro 9).
En 2009 se registró un aumento significativo
en el gasto ejecutado en salud, pasando de
16
El gasto por el paquete escolar comenzó a registrarse en 2009
cuando se hicieron erogaciones por este concepto, que, sin embargo,
eran para financiar el paquete que se entregaría en 2010.
17
Decretos Legislativos 365 y 380.
representar 1.7% del PIB en 2008 a 2% en 2009,
manteniéndose alrededor de esta cifra a partir de
entonces. En 2012, este gasto representó el 2.1%
del PIB, siendo el primer año en que, en términos
absolutos, se terminó gastando menos que lo
que se había presupuestado en el ramo de Salud;
para el presupuesto de 2013, se ha considerado
un aumento importante (12.7%) en este rubro,
comparado con lo gastado en 2012.
En el ramo de Educación, se registró un aumento
importante de US$124 millones en 2009, pasando
de representar 2.9% el PIB en 2008 a 3.7% en 2009,
la mayor participación en los últimos años. Debe
recordarse que en 2009 se comenzó a financiar el
paquete escolar, cuyo gasto ascendió a US$56.8
millones en ese año18
. En 2010, el gasto en
educación bajó en términos del PIB, oscilando
entre 3.2% y 3.5% del PIB durante 2010-2012.
El gasto en educación y salud ha aumentado en los
últimos años; sin embargo, todavía no se alcanzan
los montos deseados para lograr un cambio
importante en la calidad de ambos servicios y
para mejorar su infraestructura; continúan las
quejas en torno a la mala calidad de los mismos,
con problemas, además, en el abastecimiento de
medicinas en el caso de salud.
En el presupuesto en educación está incluido
el monto destinado al paquete escolar que
comprende, en su mayor parte, lo gastado en
uniformes para alumnos de educación básica; esta
ayuda supera los US$80 millones anuales.
Con este paquete se quiere contribuir a elevar la
matrícula escolar, reducir la deserción y ayudar
a la economía familiar. No obstante, ante los
recursos escasos, al destinar estos fondos para
este propósito se desvían recursos que pudieran
destinarse a mejorar la calidad educativa, la
infraestructura escolar y equipo. El costo de
los paquetes escolares ha llegado a ser mayor
que el gasto de capital en el ramo de Educación,
y, además, en los años que se han brindado
los paquetes escolares, el gasto de capital en
educación se ha reducido (gráfica 10).
Por otro lado, es un subsidio que no está focalizado
exclusivamente en las familias que realmente lo
necesitan. Por lo tanto, es importante que se
18
Este gasto por US$56.8 millones se efectuó en 2009, pero
se utilizó para financiar el paquete escolar que se entregó a los
estudiantes en 2010.
Cuadro 9
Destino de los US$800 millones provenientes
de la colocación de eurobonos (*)
al 31 de julio de 2013
(Millones de US$)
Concepto Monto
Subsidios 71.0
Elecciones 2014 40.0
Presidencia 31.0
Ministerio de Salud 25.0
Ministerio de Defensa 10.5
Ministerio de Justicia 6.0
Subtotal gasto corriente 183.5
Pago de Letes 576.6
Pendiente 39.9
Total 800.0
(*) En noviembre de 2012 se emitieron eurobonos
por US$800.0 millones
Fuente: Observatorio Legislativo, Resumen Ejecutivo
de la Ejecución Presupuestaria de Gastos, cifras
preliminares a julio de 2013, Ministerio de Hacienda
y Decretos Legislativos 340, 365, 380 y 435.

18
FUSADES-DEC
haga una evaluación sobre si se están alcanzando
los objetivos que las autoridades aseguran que
justifican esta ayuda.
II.4 Gastos por áreas de gestión
El gasto del gobierno central por áreas de gestión
se clasifica en: a) Conducción Administrativa,
que engloba todas las áreas destinadas a la
administración del gobierno, por ejemplo, la
Asamblea Legislativa, la Corte de Cuentas,
el Tribunal del Servicio Civil, y parte de la
Presidencia de la República; b) Administración
de Justicia y Seguridad Ciudadana, que incluye
a la Fiscalía General de la República, el Órgano
Judicial, entre otros; c) Desarrollo social donde
se destacan las carteras de Educación y Salud; d)
Desarrollo Económico, comprende lo relacionado
con el apoyo a la producción, como el Ministerio
de Economía y el Ministerio de Agricultura
y Ganadería; e) Deuda Pública, que incluye
la amortización y el pago de intereses; y f)
Obligaciones Generales del Estado, donde se
ubican las devoluciones de IVA y Renta, y otros
pasivos.
De 2008 a 2009, la conducción administrativa
pasó de representar el 1.8% del PIB al 2%,
habiendo mantenido esa participación hasta
2012. En los últimos tres años se ha encarecido
la administración del Estado, en 2009 por cada
dólar que gastó el gobierno central se requirieron
US$0.086 para gastos administrativos; en 2012,
este costo había subido a US$0.111 (cuadro 10).
El gasto en administración de justicia y seguridad
ciudadana se ha mantenido prácticamente igual
en los últimos años, como porcentaje del PIB; en
2012, este gasto representó el 2.7% del PIB y el
14.7% del gasto total ejecutado. Mientras que para
el gasto para apoyo al desarrollo económico esta
participación fue de 2.2% y 12%, respectivamente.
En 2013, el presupuesto muestra que se espera que
el gasto en administración de justicia aumente su
participación; sin embargo, en el caso de desarrollo
económico se ha previsto que se reduzca, ya que
el monto asignado para este año es menor que lo
que se gastó en esta área en 2012 (cuadro 10).
El área de gestión a la que tradicionalmente se
asignan más recursos es la de desarrollo social.
Este gasto ha aumentado significativamente
su participación dentro del presupuesto en los
últimos años, pasando de representar el 49.7%
del gasto total del gobierno central (excluyendo
el pago de la deuda pública) en 2008 a 54.1% en
2012.
Gráfica 10
Composición del gasto ejecutado en educación
(Millones de US$)



0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
(*)








(*) Cifras del presupuesto 2013 modificado a mayo de 2013.
Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y presupuesto 2013.

19
FUSADES-DEC
Cuadro10
GastoporÁreasdeGestión:comparaciónentrepresupuestovotadoyejecuciónfiscal
(MillonesdeUS$)
2013
Presup.EjecuciónDif.Presup.EjecuciónDif.Presup.Mod.EjecuciónDif.Presup.EjecuciónDif.Presup.EjecuciónDif.Presup.
CONDUCCIONADMINISTRATIVA313.7396.182.4362.7413.350.6353.0425.172.0400.3460.460.1443.6480.336.7464.9
ADMINISTRACIÓNDEJUSTICIAY
SEGURIDADCIUDADANA569.8576.16.3554.3550.2-4.1564.7597.332.6609.8625.615.9642.7637.2-5.5699.0
DESARROLLOSOCIAL1,395.91,407.912.01,562.11,644.282.11,558.41,623.264.81,747.31,777.330.01,940.91,927.8-13.12,092.4
PresidenciadelaRepública19.521.72.222.523.30.841.645.03.447.961.313.447.160.213.151.6
RelacionesExteriores2.3-2.31.81.7-0.11.61.4-0.11.41.3-0.10.00.00.0
Educación635.0632.2-2.8702.9756.253.3671.5687.816.4707.0764.057.0827.7823.2-4.5864.0
Salud356.7365.38.6393.4422.429.0390.7443.052.3470.8471.60.9522.6493.7-28.9565.6
TrabajoyPrevisiónSocial9.0-9.010.410.2-0.111.711.5-0.212.612.80.213.312.9-0.314.8
ObrasPúblicas,Transporteyde
ViviendayDesarrolloUrbano27.930.12.215.415.80.32.819.917.16.62.3-4.320.015.9-4.134.5
Otros11.8
Hacienda(partedetransferenciasvarias)345.4346.81.4415.7414.5-1.2438.6414.5-24.1501.0463.9-37.1510.2521.911.7561.9
GobiernosMunicipales203.3203.30.0228.0228.00.0228.0228.00.0240.0296.756.7300.9302.81.9306.4
FondodeInversiónSocialparaelDesarrolloLocal
17.026.19.128.327.3-1.04.330.225.94.04.00.04.14.0-0.14.6
ProgramadeRehabilitaciondeLisiados14.715.81.121.721.70.023.039.316.323.023.30.330.035.05.040.4
FondodeAmortizaciónyFideicomisodelSistema
dePensionesPúblico
90.082.0-8.099.599.50.0124.962.7-62.295.073.2-21.863.180.817.7102.5
ProgramadeComunidadesRuralesyUrbanasy
DesarrolloLocal
19.619.637.037.00.057.249.6-7.6138.566.7-71.8107.998.8-9.1106.1
Pensionesbásicas0.04.04.0
Otrasentidades0.01.21.0-0.20.00.00.00.40.0-0.40.50.52.0
Apoyootrasinstituciones0.00.00.00.01.20.7-0.50.00.00.00.5-0.5
Fortalecimientodegobiernoslocales0.03.8-3.8
Financiamientoalareddeprotecciónsocial20.4-20.4
APOYOALDESARROLLOECONÓMICO251.4454.8203.4338.3464.8126.4314.7517.8203.1407.9540.8132.8429.6519.089.4457.8
DEUDAPÚBLICA703.1692.0-11.1682.01,482.2800.2769.7774.64.91,272.61,402.3129.8705.7742.136.4749.5
OBLIGACIONESGENERALESDELESTADO108.863.0-45.8128.4272.5144.193.857.5-36.365.657.1-8.541.035.1-5.941.8
OBLIGACIÓNEMPRESARIAL34.2
TOTAL3,342.73,624.1281.43,627.84,827.11,199.33,654.33,995.5341.14,503.54,863.5360.04,203.44,341.5138.14,505.3
Fuente:presupuestovotadoeInformedelaGestiónFinancieradelEstado,variosaños,MH.
Concepto
20092010201120122008

20
FUSADES-DEC
No obstante, debe mencionarse que el aumento
del gasto en desarrollo social, como porcentaje del
PIB, se registró principalmente en 2009, cuando
pasó de representar 6.6% en 2008 a 8%, sobre todo
por el aumento del gasto en educación, salud y las
transferencias a gobiernos municipales. En 2010
y 2011, el gasto social se mantuvo en 7.6% y 7.7%,
respectivamente, para aumentar a 8.1% en 2012,
cifra similar a la de 2009.
Comparando 2009 con 2012, como porcentaje
del PIB, el gasto en educación cae 0.3
puntos porcentuales, las transferencias a las
municipalidades aumentan 0.2 puntos y el gasto
en salud 0.1 puntos porcentuales.
De 2011 a 2012, el gasto en desarrollo social
aumentó participación dentro del gasto total del
gobierno central así como porcentaje del PIB; no
obstante, por primera vez en los últimos años, no
se logró la meta presupuestada para desarrollo
social, quedando lo ejecutado US$13.1 millones
por debajo de lo que se había proyectado. No
se logró cumplir la meta en salud, educación y
comunidades solidarias, entre otros.
En el presupuesto de 2013 se ha programado
un aumento de US$164.6 millones en desarrollo
social, comparado con lo gastado en este rubro en
2012; siendo mayor que el incremento observado
en 2012 de US$150.5 millones. Salud es el gasto
que aumentaría más (US$71.9 millones), luego
de un incremento de solo US$22.1 millones en
2011; mientras que en educación se ha previsto
un aumento menor para 2013, comparado con el
observado en 2012; además, se ha presupuestado
un incremento mayor en el pago de pensiones en
2013. De lograrse la meta proyectada, el gasto en
el área social aumentaría en, al menos, dos puntos
su participación dentro del gasto total.
En el área de desarrollo social se incluye el paquete
escolar, el programa comunidades solidarias
urbanas y rurales, así como el pago de pensiones
del sistema público, entre otros; mientras
que en apoyo al desarrollo económico están
comprendidos el subsidio al gas y al transporte
público.
Debe mencionarse que a partir de la información
por áreas de gestión a nivel macro, no se puede
evaluar si los fondos están siendo usados
eficientemente. El no tener una evaluación de los
resultados por programa hace difícil realizar un
análisis de costo-beneficio.
Modificaciones al presupuesto yIII.
techo para emisión de deuda de
corto plazo
Lasubestimaciónuomisióndealgunosgastosenel
presupuestoresultaenmodificacionesimportantes
al mismo en el transcurso del año19
. Estas
asignacionesadicionalesfrecuentementerequieren
más deuda, ya que los ingresos contemplados en
el presupuesto están sobrestimados.
En 2011 se adicionaron US$526.3 millones al
presupuesto, de los cuales US$453.5 millones se
obtuvieron a través de deuda (cuadro 11).
Una parte importante de las modificaciones
se destinaron a gasto corriente, sobre todo
subsidios que absorbieron el 23.6% del monto
total en que se incrementó el presupuesto de
2011. Estos refuerzos presupuestarios reflejan
una subestimación de los gastos al momento
de elaborar el presupuesto, o un crecimiento
descontrolado de los mismos durante el año,
debido a decisiones gubernamentales.
Otros apoyos presupuestarios importantes se
hicieron para reparar los daños causados por la
Depresión Tropical 12-E y para las devoluciones
del IVA a los exportadores, así como para sufragar
gastos en educación.
En el caso del presupuesto 2012, se adicionaron
US$291.7 millones, monto menor a las
modificaciones correspondientes al presupuesto
2011. De nuevo, el rubro que demandó los
mayores incrementos (US$91.3 millones) fue el
de los subsidios al gas, electricidad y transporte,
con la diferencia que en 2012 se recurrió más a
deuda para pagar estos subsidios, comparado con
el origen del financiamiento un año antes.
A partir de 2011, se han llevado a cabo reformas
en el subsidio al gas, pero éstas no han mejorado
la focalización y lo han hecho más ineficiente; este
subsidio es el que requirió del mayor refuerzo
presupuestario en 2011 y 2012.
19
En el Informe de Desempeño de la Gestión de las Finanzas
Públicas de mayo de 2009, del Public Expenditure and Financial
Accountability (PEFA), uno de los señalamientos se refiere
precisamente a los refuerzos presupuestarios que se realizan
durante el ejercicio fiscal, indicando que afectan la credibilidad del
presupuesto, y que constituyen una evasión a la aprobación ex-ante
que debe dar el Órgano Legislativo.

21
FUSADES-DEC
En cuanto a las modificaciones que experimentó el
presupuesto de 2012, se observaron incrementos
menores a los de un año antes en los siguientes
rubros: reparación de los daños ocasionados por
la Depresión Tropical 12-E y el huracán IDA,
pago del subsidio al gas, gasto en educación
y en salud. Al mismo tiempo, se redujeron en
forma significativa los refuerzos para pagar las
devoluciones del IVA a los exportadores y otros,
a pesar de que continúan las quejas de parte de
los afectados sobre los atrasos que existen en
estos pagos.
Por el contrario, en 2012 se necesitó de
mayores refuerzos presupuestarios para los
programas Ciudad Mujer y Comunidades
Solidarias, comparado con un año antes, y se
solicitaron US$11.4 millones para el programa de
rehabilitación de lisiados.
En noviembre de 2012 se colocaron eurobonos
por US$800.0 millones que se suponía servirían
para hacer frente a un posible pago anticipado
de eurobonos, y en el caso de que ningún titular
ejerciera este derecho, los recursos se utilizarían
para el pago de deuda.
En efecto, ya que nadie solicitó redimir
anticipadamente estos títulos, en enero de 2013
se utilizaron US$400.0 millones para pagar
Letras del Tesoro (LETES). Sin embargo, ante
las necesidades de efectivo del gobierno, de los
US$400.0 millones restantes, al 31 de julio de
2013, ya se había autorizado una reorientación
de estos fondos para financiar gasto corriente por
US$183.5 millones (cuadro 9). Al 31 de julio de
2013, el presupuesto 2013 había sido modificado
hacia arriba en US$168.6 millones.
Cuadro 11
Modificaciones al presupuesto votado de acuerdo con origen de fondos
(Millones de US$)
Financia-
miento
Fondos
propios
Total
modificado
Financia-
miento
Fondos
propios
Total
modificado
Huracán IDA 20.9 0.0 20.9 1.4 0.5 1.9
Depresión Tropical 12 E 50.0 0.0 50.0 15.2 15.2
Plan Anticrisis 3.7 3.7
Subsidios 60.7 63.3 124.0 80.4 10.9 91.3
Gas 40.4 52.6 93.0 61.2 9.8 71.0
Electricidad 20.0 9.2 29.2 0.0 0.0 0.0
Transporte 0.3 1.5 1.8 19.2 1.1 20.3
Comunidades Solidarias 8.5 8.5 2.2 15.2 17.4
Ciudad Mujer 1.5 1.5 11.0 1.5 12.5
Programa de rehabilitación de lisiados 11.4 0.0 11.4
Instituciones y programas adscritos a la
Presidencia
16.0 16.0
Proyectos, programas y fort. educación 43.0 43.0 1.2 2.8 4.0
Proyectos y programas de salud 8.3 2.2 10.5 0.9 0.9
Programa de transporte del AMSS 0.4 0.4 12.7 0.0 12.7
Devolución IVA exportadores 50.2 50.2 4.3 0.0 4.3
Devolución ingresos años anteriores 9.0 9.0 0.6 0.2 0.8
Intereses y comisiones deuda externa 0.0 38.0 0.0 38.0
FODES 38.0 38.0 0.0
FOP 33.3 33.3 0.0
Resto 126.4 6.9 133.3 49.2 16.1 65.3
Total 453.5 72.8 526.3 243.6 48.1 291.7
Presupuesto 2011 Presupuesto 2012
Rubro
Fuente: elaborado con datos de Informe de la Gestión Financiera del Estado 2011 y 2012

22
FUSADES-DEC
El límite fijado a la emisión de LETES es muy
alto
El techo a la emisión de deuda de corto plazo
se establece en el Presupuesto General de la
Nación, dando cumplimiento al artículo 227 de
la Constitución de la República de El Salvador,
que señala que será en el presupuesto donde se
autorizará la emisión de deuda flotante para cada
año, entendiéndose por ésta aquella que sirve para
remediar deficiencias temporales de ingresos.
Esta forma de establecer el límite anual de la
emisión de LETES, permite que el gobierno pueda
recurrir a este tipo de deuda sin pedir autorización
a la Asamblea Legislativa, lo que se ha convertido
frecuentemente en un medio de sufragar gasto
corriente que no tiene financiamiento. Si el techo
autorizado para emisión de LETES es demasiado
alto, se facilita la utilización de las mismas para
efectuar gastos corrientes que no podrán ser
financiados con fondos propios.
El techo que está autorizado en el presupuesto
para la emisión de deuda flotante es hasta un
máximo del 40% de los ingresos corrientes, lo que
en 2012 fue igual a US$1,512.4 millones en 2012 y
en 2013 ascendió a US$1,629.4 millones.
De acuerdo con estimaciones propias, el gobierno
necesita alrededor de US$300 millones para hacer
frente a necesidades temporales de fondos, por lo
que se considera que el techo fijado es demasiado
alto, y facilita que se utilice para financiar otro
tipo de gastos. Esto ha permitido que el saldo de
LETES aumente y llegue a niveles que requieren,
después de un tiempo, una reestructuración de
deuda; de manera que la deuda de corto plazo se
termina pagando con financiamiento de mediano
y largo plazo.
ReflexionesIV.
El presupuesto 2013 adolece de las mismas•
fallas que los presupuestos pasados, metas
optimistas de crecimiento económico y de
eficacia en la gestión fiscal que llevan a
presupuestar ingresos sobrevaluados, junto
congastospermanentesqueestánsubvaluados
o que se omiten, lo que implicará más deuda
que la que contempla el presupuesto, y
modificaciones presupuestarias importantes
durante el año.
En los últimos años se ha presentado un•
presupuesto que refleja una situación
superavitaria para el gobierno central,
cuando se ha tenido históricamente una
situación deficitaria. Se facilita la aprobación
por mayoría simple, pero a costa de no
considerar la verdadera deuda que implicará
desarrollar el plan del gobierno para 2013.
Se requiere mejorar el proceso de elaboración•
del presupuesto, para que este refleje lo
más verazmente la política del gobierno, los
gastos en que se planea incurrir, y la forma
de financiamiento. Las proyecciones deben
ser realistas, debe haber congruencia entre
las metas fiscales y el presupuesto, y también
se debe contar con un marco macrofiscal de
mediano plazo y presupuestos plurianuales
acordes con este marco.
Además, también se debe mejorar el proceso•
de aprobación y seguimiento. En este sentido,
la aprobación del presupuesto debe estar
sometido al análisis técnico por parte de los
legisladores para solicitar que sean superadas
las debilidades o deficiencias en el mismo.
De esta manera, el presupuesto realmente
podrá cumplir con su función de ser un
instrumento de planeación y monitoreo de
la gestión pública.
Esimportantequesecumplanloscompromisos•
adquiridos en el Acuerdo de Sostenibilidad
Fiscal, firmado en octubre de 2012 por los
principales actores políticos. Este acuerdo,
es un primer paso en la dirección correcta,
ya que contempla medidas para mejorar la
gestión de las finanzas públicas, establecer
un marco jurídico para la responsabilidad
fiscal y mejorar el proceso presupuestario,
entre otras.

Análisis Presupuesto General de la Nación 2013: ¿sirve como instrumento de monitoreo y rendición de cuentas?

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