Análisis presupuesto 2015

Análisis del proceso de formulación
presupuestaria y del
proyecto de presupuesto 2015
Grupo Técnico de
Sostenibilidad Fiscal (GTSF)
Noviembre de 2014

Índice general
1 Introducción....................................................................................................................1
2 Análisis del proyecto de presupuesto 2015........................................................................2
3 Fallas del proceso presupuestario y en el presupuesto 2015...............................................5
4 Problemas de liquidez.......................................................................................................11
5 Lógica de acumulación de la deuda...................................................................................14
6 Las consecuencias de presentación de presupuestos incompletos e irreales.........................16
7 Conclusiones y recomendaciones......................................................................................17
Índice de cuadros
1 Proyecto de Presupuesto 2015: estimación del monto faltante..........................................3
2 Presupuesto por áreas de gestión.......................................................................................3
3 Ingresos brutos e ingresos netos........................................................................................7
4 Subsidios aprobados y ejecutados......................................................................................9
Índice de gráficos
1 Presupuesto 2014 y 2015.................................................................................................2
2 Proyecciones de crecimiento económico...........................................................................6
3 Ingresos tributarios presupuestados y ejecutados...............................................................7
4 Devoluciones presupuestadas versus reales........................................................................8
5 Presupuestos votados y modificados..................................................................................10
6 Saldo de LETES...............................................................................................................12
7 Notas de Crédito del Tesoro Público.................................................................................12
8 Bienes y servicios pendientes de pago...............................................................................13
9 Deuda corriente de corto plazo.........................................................................................14
10 Análisis y aprobación del presupuesto en la Asamblea Legislativa......................................15
11 Metas y logros fiscales 2011-2015: deuda del SPNF.........................................................16

Art. Artículo
BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica
BCR Banco Central de Reserva de El Salvador
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
Cn. Constitución
D.L. Decreto Legislativo
DGT Dirección General de Tesorería
ESEN Escuela Superior de Economía y Negocios
FMI Fondo Monetario Internacional
FODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador
FOP Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
FUNDE Fundación Nacional para el Desarrollo
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GOES Gobierno de El Salvador
INPEP Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos
ISR Impuesto sobre la Renta
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
IVA Impuesto al Valor Agregado
LETES Letras del Tesoro
Ley AFI Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado
MH Ministerio de Hacienda
MINED Ministerio de Educación
NCTP Notas de Crédito del Tesoro Público
OJ Órgano Judicial
PIB Producto Interno Bruto
PNC Policía Nacional Civil
PP2015 Proyecto de Presupuesto 2015
SPNF Sector público no financiero
Siglas utilizadas

1
Análisis del proceso de formulación presupuestaria y
del proyecto de presupuesto 2015
Grupo Técnico de Sostenibilidad Fiscal (GTSF)
1. Introducción
Al presente grupo de representantes de
universidades y centros de pensamiento,
los reúne la preocupación por la falta de
transparencia y responsabilidad en el proceso
de elaboración y aprobación del Presupuesto
General del Estado desde hace varios años y en
administraciones diferentes, y las consecuencias
graves que esto le ocasiona al país en términos de
sostenibilidad fiscal, así como en lo económico
y lo social. En este documento se presentan
los argumentos técnicos y las reflexiones que a
lo largo de reuniones se han consensuado. El
grupo está conformado por: Escuela Superior
de Economía y Negocios (ESEN), Fundación
Nacional para el Desarrollo (FUNDE),
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo
Económico y Social (FUSADES), Universidad
Francisco Gavidia y Universidad Dr. José
Matías Delgado.
DeacuerdoalaLeyOrgánicadeAdministración
Financiera del Estado, conocida como Ley
AFI, el proceso presupuestario comprende las
etapas de formulación, aprobación, ejecución,
seguimiento y evaluación del presupuesto. Estas
fases son desarrolladas a lo largo del ejercicio
fiscal previo y el vigente. De todas ellas, las fases
de formulación y aprobación adquieren especial
relevancia debido a que es en dichos momentos
cuando se define la política presupuestaria que
guiará el destino de la política fiscal para el
ejercicio siguiente.
Según lo señala la Ley AFI, en la política
presupuestaria se determinan principalmente
las orientaciones, prioridades, estimación de
la disponibilidad global de recursos, techos
financieros y variables básicas para la asignación
de recursos.
Un aspecto importante en el tema
presupuestario es que, de acuerdo con la
Ley AFI, el Presupuesto General del Estado
debe reflejar el equilibrio financiero entre sus
ingresos, egresos y fuentes de financiamiento,
lo que es un mandato constitucional para el
MinisteriodeHacienda(MH).LaConstitución
de la República de El Salvador también manda
que el presupuesto debe incluir la estimación
de “todos” los ingresos que espera percibir y la
autorización de “todas” las erogaciones que se
juzgue convenientes para realizar los fines del
Estado (Art. 227 Cn.).
No obstante, la gestión presupuestaria en El
Salvador ha sido históricamente cuestionada
debido a que, a pesar de que el proyecto de
presupuesto es aprobado por la Asamblea
Legislativa, y muestra un aparente equilibrio,
este instrumento carece de credibilidad, pues
no cumple con el mandato constitucional de
contener la totalidad de ingresos y gastos que se
espera ejecutar; pero que luego son aprobados
en el transcurso del ejercicio fiscal emitiendo
nueva deuda, y escapando de la aprobación ex-
ante del poder legislativo. Con ello, la ejecución
presupuestaria queda condicionada a que se
aprueben dichas partidas adicionales, las que en
muchas ocasiones se refieren a gastos sensibles
e ineludibles de las áreas de salud, educación,
seguridad, programas sociales, y otros,
incrementando la deuda pública sin medir
las consecuencias que esto puede ocasionar
en la sostenibilidad fiscal, el crecimiento y el
empleo. Esta práctica es el camino fácil para
administrar la cosa pública, evadiendo los retos
más complicados de administrar eficientemente
los recursos limitados de los que se dispone.
Estos problemas no son nuevos, han estado
presentes en la programación y ejecución
presupuestaria de los últimos 15 años, pero
se han profundizado en los años posteriores
a la crisis mundial de 2008, generando con
ello mayores presiones a la liquidez de la caja
fiscal y alto endeudamiento, colocando al
gobierno en una situación en la que un ajuste
fiscal es necesario, lo cual requerirá de medidas
disciplinadas de ingresos y gastos que son
difíciles de acordar políticamente, pero que si
no se realizan llevarán al país a una situación de

2
al presupuesto durante el ejercicio fiscal, siendo
lamásrelevantelaoperacióndereestructuración
de deuda de corto plazo efectuada en agosto de
2014.
Se estima que el Proyecto de Presupuesto
2015 (PP2015) presentado a la Asamblea
LegislativaomiteUS$671milloneseningresos
y egresos, que luego requerirá de la emisión
de más deuda, agudizando los problemas
de liquidez del gobierno. La contratación de
préstamos o financiamiento para el Gobierno
Central, Unidades Descentralizadas y Empresas
Públicas, es por US$330.1 millones, mientras
que las amortizaciones son por US$341.5
millones, lo cual implicaría que la deuda del
SPNF sin pensiones se estaría reduciendo. Pero
dado que las transferencias del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales (FOP) aparecen
como ingresos, tanto en el presupuesto
del Instituto Nacional de Pensiones para
Empleados Públicos (INPEP) como en el del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS),
se puede considerar que el presupuesto también
incluye este endeudamiento, por un monto
más vulnerabilidad y crisis, con consecuencias
negativas para el bienestar de la población y la
economía, tal como se ha visto en episodios
históricos, como en Argentina en 2001, y más
recientemente en algunos países europeos.
En este contexto, un ambiente de diálogo
y acuerdos será esencial para superar estos
desafíos.
Análisisdelproyectodepresupuesto2.
2015
ElproyectopresentadoalaAsambleaLegislativa
asciendeaUS$4,823.0millones,valormayoren
US$143.5millones(3.1%)alvotadopara2014;
pero menor en US$696.1 millones (12.6%) al
presupuesto modificado del presente año (con
las adiciones realizadas hasta septiembre). Ver
gráfico 1. Esto refleja partidas adicionales que
no se incluyeron en el proyecto votado por
la Asamblea Legislativa y que luego fueron
integradas a través de reiteradas modificaciones
Gráfico 1
Presupuesto 2014 y 2015
(Millones de US$)
Gráfica 1
Presupuesto 2014 y 2015
(Millones de US$)
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda
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CAMBIAR
4,679.5
5,519.1
4,823.0
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Votado
2014
Modif.
2014 (Sep) Proyecto
2015
Presupuesto del Gobierno de El Salvador (GOES)

3
con las leyes vigentes a la fecha en que sea
votado, así como la autorización de todas las
erogaciones que se juzgue convenientes para
realizar los fines del Estado”.
Enlasáreasdegestión,elproyectodepresupuesto
registralevesaumentosenseguridadydesarrollo
social (cuadro 2), lo que refleja las prioridades
de política del gobierno dadas las condiciones
actuales del país; aunque vale la pena aclarar
que la clave para garantizar resultados plausibles
no solo está en el incremento de los montos
asignados, sino también en la eficiencia en la
gestión de los recursos.
cercano a US$530 millones. Al restar de estos
endeudamientos las amortizaciones, el PP2015
presenta un déficit implícito de US$389.9
millones (cuadro 1). En la presentación del
Ministerio de Hacienda se señala que el déficit
fiscal será de 4% del PIB, o US$1,060.9
millones. Estas diferencias entre la presentación
del MH y el PP2015, revelan que el presupuesto
nuevamente se presenta incompleto, con un
faltante de US$671.0 millones y, por tanto,
no es transparente y podría violar el Art. 227
de la Constitución, que literalmente dice: “El
Presupuesto General del Estado contendrá, para
cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los
ingresos que se espera percibir de conformidad
Cuadro 1
Proyecto de Presupuesto 2015: estimación del monto faltante
(Millones de US$)
Cuadro 2
Presupuesto por áreas de gestión
(Millones de US$)
Votado Proyecto
Descripción 2014 2015
Conducción administrativa 450.4 480.5 30.1 6.7
Administración de justicia y seguridad pública 718.4 805.9 87.5 12.2
Desarrollo social 2,177.7 2,255.2 77.5 3.6
Desarrollo económico 482.0 455.4 -26.6 -5.5
Deuda pública 803.1 790.6 -12.5 -1.6
Obligaciones generales del Estado 47.9 35.4 -12.5 -26.1
Total 4,679.5 4,823.0 143.5 3.1
Fuente: elaboración propia con información del Ministerio de Hacienda
Variación %
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4
gastos, remuneraciones incrementan US$15.6
millones; bienes y servicios US$9.5 millones; y
US$12.5 millones las transferencias corrientes
(la suma supera el incremento, porque hay
reducción en otras partidas, sobre todo en
gastos de capital, US$5.8 millones menos, por
reducción en préstamos). Al revisar las líneas
de trabajo, se advierte que los cambios más
importantes son: un incremento de US$6.3
millones en la gestión educativa; un aumento
de US$7.3 millones en apoyo al Desarrollo
de la Ciencia y Tecnología; y un aumento de
US$18.8 millones para Educación Media. Hay
un aumento de 303 plazas, llegando a 47,059
plazas a tiempo completo. De ese incremento,
solamente 274 plazas son para docentes, el
resto corresponde a personal administrativo, de
servicio y ejecutivo.
El presupuesto del ramo de Justicia y Seguridad
Pública, aumenta de un monto aprobado en
2014 de US$356.1 millones, a US$422.7
millones en el PP2015, igual a un incremento
de US$66.6 millones respecto al votado, con
lo que se pasará de 1.41% a 1.60% del PIB.
Del incremento, US$13.6 millones son para
remuneraciones, US$33.9 millones para bienes
y servicios, y US$20.2 millones para inversiones
en activos fijos; esto al examinar la clasificación
económica. Cuando se examina la asignación
por línea de trabajo se observa que el rubro
de Eficacia Policial incrementa en US$34.3
millones; el de Reclusión y Rehabilitación
US$8.8 millones; US$20.6 millones para
Infraestructura Penitenciaria. Esto último, es
financiado por el préstamo No. 2102 del Banco
Centroamericano de Integración Económica
(BCIE),porUS$21.1millones,atravésdelD.L.
503 aprobado en 2013 por un total de US$71
millones. El tema de seguridad es crucial, dada
la situación de delincuencia y criminalidad en
el país, pero es importante que su ejecución sea
eficiente y efectiva.
Se observa una caída de US$26.6 millones
(-5.5%) en el presupuesto destinado al apoyo
Lo anterior se refleja en que el presupuesto para
educación, si bien es cierto que aumentará en
US$29.4 millones, se registrará un retroceso en
términos del PIB (de 3.49% a 3.46%), lo que
nopermitiráreducirlabrechaconlosestándares
internacionales. Lo mismo sucede con el gasto
en salud, que registra un aumento de US$28.8
millones, pero en términos del PIB este rubro
apenas pasará de 2.31% a 2.33%. Un hecho
relevante es que estos aumentos en las dos
áreas más importantes del gasto social se
originarán en aumentos del gasto corriente
enUS$41.0milloneseneducaciónyUS$52.2
millones en salud, frente a una reducción en
la inversión de US$11.5 millones y US$23.4
millones, respectivamente.
De manera específica, del incremento en
salud, US$13.3 millones serán destinados para
remuneraciones, y US$25.2 millones para
gastos en bienes y servicios; pero se observa una
reducción de US$15.1 millones en Inversiones
en Activos Fijos, reflejo de la reducción en la
construcción de infraestructura en salud. Por
líneas de trabajo destaca el incremento en
GestiónTécnico Normativa, que es de US$23.3
millones (de los cuales se destinan US$21.9
millones a la adquisición de bienes y servicios),
para “El desarrollo de Sala Situacional para
orientar la supervisión y seguimiento y
garantizar el cumplimiento de objetivos, metas
y actividades del Plan Nacional de Salud y los
planes operativos”. La nueva instancia creada
aquí es lo de Sala Situacional; se deduce que se
vaahacerunareformainstitucionalimportante,
por el monto destinado a este esfuerzo. Es
importante destacar, que no se observan
incrementos para medicinas y vacunas, lo cual
es un problema recurrente en el Ministerio de
Salud y sin un presupuesto bien elaborado, este
problema continuará en 2015.
Para el Ministerio de Educación (MINED)
la propuesta de asignación en el presupuesto
2015, asciende a US$914.3 millones. Al
examinar la clasificación económica de los

5
al “desarrollo económico”, área de gestión que
ha venido hacia abajo quedando relegada a
un tercer plano en prioridad por debajo de la
seguridad y el gasto social. En cierta medida,
dicha estructura se justifica en una coyuntura
de conflictos y grandes déficits sociales, pero no
se justifica que sea menos importante que el área
“Conducción Administrativa”, área de gestión
que registra el segundo mayor crecimiento y
que para 2015, por primera vez en la historia,
supera en monto al desarrollo económico. Los
rubros afectados con el recorte son Agricultura,
Obras públicas, Medio ambiente y Turismo.
Hay otros aspectos destacables en el proyecto
del presupuesto, como es el caso de las
rigideces, siendo una de las más importantes
el presupuesto del Órgano Judicial (OJ), que
aumenta US$20.9 millones, de US$254.1
millones en el presupuesto aprobado 2014, a
US$275millonesenelproyectopara2015;yque
se sitúa arriba del 6% de los ingresos corrientes
programados. En este punto, de acuerdo con
el Ministerio de Hacienda, el monto solicitado
por OJ debería ser como máximo US$264.8
millones, pero solo la Asamblea Legislativa
puede modificar el monto solicitado. También,
al Fondo para el Desarrollo Económico y Social
de los Municipios de El Salvador (FODES) se
le debe asignar el 8% de ingresos corrientes; la
asignación en 2014 fue de US$334.3 millones,
y sube a US$347.9 millones en el PP2015.
Tanto la asignación al órgano judicial, como
al FODES, están sobredimensionadas como se
explica al final de la sección 3.a.
Fallas del proceso presupuestario y3.
en el presupuesto 2015
Como ya se indicó, el proceso de formulación
presupuestaria adolece de una serie de fallas de
larga data, pero que en los últimos años se han
profundizado, provocando serios daños a las
finanzas públicas del país. Los más relevantes
son los siguientes:
Supuestos optimistas en un entornoa.
incierto1
Las estimaciones presupuestarias se elaboran
sobre la base de supuestos macroeconómicos,
siendounodelosmásimportanteslaproyección
de crecimiento del Producto Interno Bruto
(PIB), actividad que está bajo la responsabilidad
del Banco Central de Reserva (BCR). Así, pues,
un crecimiento alto implica mayor volumen y
número de transacciones económicas, lo que
deviene en más ingresos para el Estado. Por lo
tanto, una acertada estimación del crecimiento
económico implica, a su vez, una mejor
proyección de los ingresos fiscales, destacando
los ingresos tributarios, al ser estos la principal
fuentederecursosdelEstado.Sinembargo,enel
casodeElSalvador,laestimacióndelcrecimiento
ha sido cuestionada por presentar desviaciones
significativas respecto al rendimiento real. En
los años siguientes a la crisis (2010 a 2014),
con excepción de 2010, las tasas de crecimiento
sobre las cuales se ha elaborado el presupuesto,
han sido consistentemente mayores a las reales
1
En el proyecto 2015 se agrava el problema de los supuestos,
pues el documento “Mensaje del Presupuesto” no contiene
un apartado relacionado con el entorno macroeconómico
en el que se circunscribe el presupuesto, por lo que no se
conocen los supuestos utilizados en su elaboración. De la
misma forma, el documento no contiene las estimaciones del
déficit fiscal y la deuda pública para 2015, ni proyecciones
fiscales para el mediano plazo.

6
permitieron cumplir con las metas de
recaudación. En el mismo sentido, a septiembre
de 2014, la brecha entre los ingresos tributarios
aprobados y lo efectivamente ingresado al
fisco llegaba a US$232.2 millones, evidencia
del fuerte sesgo en la proyección de ingresos.
Dadas las tendencias actuales en el crecimiento
económico, es de esperar que el proyecto de
presupuesto 2015 también esté sobrestimando
los ingresos en valores cercanos a los US$273.6
millones.
El impacto se refleja mejor en los dos pilares de
la recaudación: el Impuesto al Valor Agregado
(IVA) y el Impuesto sobre la renta (ISR). En el
caso del IVA, en los años 2012 y 2013 se situó
US$140 millones, en promedio, debajo de lo
presupuestado, mientras que en 2014 muestra
igual comportamiento (a septiembre refleja
un déficit de US$118.6 millones respecto a
lo presupuestado). En el ISR, en 2010, 2013
y la los tres primeros trimestres de 2014, la
recaudación se ubica también en alrededor
de US$82 millones debajo del presupuesto.
Se exceptúan 2011 y 2012, años en los que
debido a las reformas de 2009 y 2011, en el
ISR se recaudó alrededor de US$55 millones,
(gráfico 2). Estas brechas pueden explicarse
ya sea por optimismo por parte de la entidad
pronosticadora –BCR–; o por una política
populista por parte del gobierno que, a pesar
de conocer que las variables macroeconómicas
tendrán un comportamiento modesto, muestre
proyecciones de crecimiento más altas; o,
también por sesgo en los errores del modelo
utilizado para hacer las proyecciones2
.
A raíz de las brechas en el crecimiento
acotadas, la recaudación tributaria ha sido
inferior que los ingresos programados en
el presupuesto aprobado por la Asamblea
Legislativa (gráfico 3). En términos agregados,
se observa que para los ingresos tributarios
brutos hubo una sobrestimación desde 2010,
con la única excepción de 2011, en la que los
ingresos generados por las reformas tributarias
2
Cuando un modelo econométrico está bien diseñado e
identificado, se espera que la sumatoria de los errores de
proyección sean cero; y, por tanto, que unos errores sean
negativos y otros positivos. En este caso, todos los errores,
excepto uno, han sido positivos, llevando a la conclusión que
el modelo utilizado tiene un sesgo que tiende a sobrestimar la
tasa de crecimiento. En aras a la transparencia, es importante
que con antelación se dé a conocer la metodología para
hacer las proyecciones, así como los supuestos utilizados y
su justificación.
Gráfico 2
Proyecciones de crecimiento económico
Gráfica 2
Proyecciones del crecimiento económico
(tasas de crecimiento)
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Crecimiento real Crecimiento proyectado Presupuesto Diferencia
Fuente: elaboración propia con datos del Banco Central de Reserva y del Ministerio de
Hacienda

7
Otra falla de proceso es que los proyectos
de presupuesto consideran los ingresos
tributariosbrutos(sinrestarlasdevoluciones)
y, al mismo tiempo, no incluyen en los gastos
la totalidad de las devoluciones de impuestos
a realizarse, con lo que se crea una “burbuja
de cobertura presupuestaria ficticia” (cuadro
3), al reflejar un ingreso sobrevaluado y un
gasto subvaluado.
Esta situación se repite en el proyecto de
presupuesto para 2015, pues los ingresos
en promedio, más que lo previsto; pero ya en
2013, el desempeño volvió a ser negativo.
Se puede inferir, entonces, que al igual que
ocurre con el crecimiento económico,
hay exceso de optimismo al elaborar las
estimaciones de ingresos o existen falencias
en la construcción de proyecciones fiscales.
Tales errores constituyen, desde el primer
momento en que el presupuesto cobra
vigencia, una presión a la liquidez y una
proporción importante del déficit fiscal.
Gráfico 3
Ingresos tributarios presupuestados y ejecutados
(Millones de US$)
Cuadro 3
Ingresos brutos e ingresos netos
(Millones de US$)
Gráfica 3
Ingresos tributarios presupuestados y ejecutados
(US$ millones)
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Presupuesto Real Diferencia
Descripción 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (p)
Ingresos tributarios presupuesto 2,796.5 3,210.3 3,053.7 3,281.3 3,615.4 3,941.1 4,272.0 4,431.7
Devoluciones presupuesto 61.6 72.4 71.2 32.5 20.1 6.8 9.3 9.3
Disponibilidad según presupuesto 2,734.9 3,137.9 2,982.5 3,248.8 3,595.3 3,934.3 4,262.7 4,422.4
Ingresos tributarios presupuesto 2,796.5 3,210.3 3,053.7 3,281.3 3,615.4 3,941.1 4,272.0 4,431.7
Devoluciones reales (*) 203.8 226.7 222.5 315.5 253.6 206.8 210.7 210.7
Disponibilidad real 2,592.7 2,983.6 2,831.2 2,965.8 3,361.8 3,734.3 4,061.3 4,221.0
Brecha (burbuja) 142.2 154.3 151.3 283.0 233.5 200.0 201.4 201.4
(p) proyectado
(*) El dato de 2014 es lo estimado según el Ministerio de Hacienda. Para 2015 se asume el mismo valor de 2014.
Fuente: cálculos propios con base en datos del Ministerio de Hacienda y Banco Central de Reserva

8
Un aspecto relevante en este punto es que, al
no incorporar la totalidad de las devoluciones
de impuestos, es decir, de los ingresos brutos,
se generan ingresos corrientes mayores que la
disponibilidad real de recursos. Lo anterior,
unido también a la sobrestimación de las
proyecciones de ingresos, eleva la asignación
de partidas preestablecidas (rigideces), como
el presupuesto del Órgano Judicial (6%) y
las transferencias a los gobiernos locales vía el
FODES (8%), lo cual debilita los esfuerzos que
se necesitan para devolver la sostenibilidad a las
finanzas públicas.
Partidas subvaluadas o no incluidasb.
en el presupuesto
Las devoluciones de impuestos son solo un
primer caso de partidas subvaluadas en el
proyecto de presupuesto, pues existen otras
igual de relevantes en el lado del gasto público.
En primer lugar se encuentran los subsidios a
los servicios públicos: gas licuado de petróleo,
considerados son los brutos y apenas se han
programado devoluciones de impuestos por
US$9.3 millones (gráfico 4), lo que llevará,
sin duda, a una brecha de financiamiento con
consecuencias en la liquidez y que derivará en
la emisión de deuda de corto plazo cuando los
contribuyentes soliciten sus devoluciones.
No incluir las devoluciones en el presupuesto es
justificado por el Ministerio de Hacienda, por
su interpretación del Art. 78 de la Ley AFI, en
el sentido de que ante insuficiencia de ingresos,
las devoluciones pueden ser pagadas con
Notas de Crédito del Tesoro Público (NCTP);
sin embargo, de acuerdo con el Manual de
Estadísticas Fiscales del Fondo Monetario
Internacional (FMI), las devoluciones no
constituyen gasto para el gobierno, sino
ingresos negativos, por lo que deben restarse
de los ingresos. En todo caso, en coherencia
con la Constitución, no importando la fuente
de recursos para cancelar las obligaciones, el
presupuesto debe comprender “todas” las
erogaciones a realizarse en el ejercicio.
Gráfico 4
Devoluciones presupuestadas versus reales
(Millones de US$)
Gráfica 4
Devoluciones presupuestadas versus reales
(US$ millones)
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  
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Devoluciones presupuesto Devoluciones reales (*)
(*) La cifra de 2015 es considerando que las devoluciones tengan el mismo comportamiento que 2014.
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

9
Otras partidas de gasto también se han
consignado subvaluadas o han quedado fuera
del proyecto presentado a la Asamblea y del
aprobado por ésta en los últimos años y que
en 2015 se repiten en muchos de los casos.
Las más emblemáticas y que no aparecen en
forma explícita en el proyecto, lo que además
constituye un problema de transparencia, son:
Paquetes escolares-
Alimentación escolar-
Bonos de gratuidad de educación-
Mejora infraestructura y adquisición de-
mobiliario, equipo y útiles educativos
Prestaciones laborales para diversas-
entidades públicas
Adquisición de medicamentos para el-
Ministerio de Salud
Adquisición de armas y municiones-
para la Policía Nacional Civil (PNC)
Financiamiento del alquiler de locales-
para delegaciones de la PNC
Financiamiento de litigios y condenas-
al Estado
Otros.-
La no inclusión de la totalidad de los gastos
conduce a que el presupuesto con el que se
cierra el ejercicio sea siempre mayor que
el aprobado, algo que tiene larga data, pero
energía eléctrica y transporte público, rubros
en los que solo se presupuesta una porción del
gasto que se ejecuta realmente, aun sabiendo
que la necesidad de recursos es mucho mayor.
La historia de los últimos cinco años se presenta
en el cuadro 4, en el que se muestra cómo se
dejaron fuera del presupuesto entre US$104
millones y US$333 millones, que fueron
cubiertos posteriormente con deuda de corto
plazo.
El PP2015 también continúa esta práctica,
aunque en dos de los tres casos se ha consignado
una mayor partida, pero aun así se generará una
brecha no financiada de US$149.8 millones
que habrá que financiar a través de la emisión
de deuda de corto plazo. En el caso del subsidio
a la energía eléctrica es importante señalar que
a partir de 2012, es cubierto en su totalidad
por la Comisión Ejectuvia Hidroeléctrica del
Río Lempa (CEL). Resalta la asignación de
US$53.3 millones en subsidio para mantener
la tarifa eléctrica, cuando se estima que en 2014
este gasto alcanzará una cantidad de US$173.7
millones. Esta reducción no se justifica en
tanto que no ha habido ninguna modificación
en la política de establecimiento de las
tarifas eléctricas. Esto a pesar del mensaje de
racionalización y focalización de los subsidios
que se desprende del Mensaje del Presupuesto.
Cuadro 4
Subsidios aprobados y ejecutados
(Millones de US$)
Votado Ejec. Difer. Votado Ejec. (*) Difer. Votado Ejec. Difer.
2010 34.4 135.6 101.2 15.0 111.1 96.1 19.0 50.7 31.7 229.0
2011 37.6 163.5 125.9 22.5 224.1 201.6 51.2 56.4 5.2 332.7
2012 61.4 135.6 74.2 0.0 200.6 200.6 42.9 65.4 22.5 297.3
2013 77.9 134.2 56.3 95.8 166.4 70.6 35.3 55.2 19.9 146.8
2014 estimado 89.8 122.9 33.1 105.2 173.7 68.5 35.8 39.0 3.2 104.8
2015 proyectado (**) 95.2 122.9 27.7 53.3 175.2 121.9 38.8 39.0 0.2 149.8
(*) El valor ejecutado en 2011 incluye el pago directo al gobierno a las distribuidoras en compensación por el ajuste del período de
cambio de tarifas.
(**) El valor ejecutado de 2015 es una proyección a partir de su evolución más reciente.
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.
Años
Gas licuado de petróleo Energía eléctrica Transporte público Total
diferencia

10
momento de la formulación del presupuesto
y por evadir la discusión de la limitación de
recursos y la necesidad de aprobación de
más endeudamiento, no son incluidos en el
proyecto enviado a la Asamblea Legislativa.
El problema es que, tal como ya se indicó,
generalmente estas necesidades se refieren
a rubros de gasto “ineludibles”, por lo que
la Asamblea Legislativa se enfrenta a una
disyuntiva de rechazar la modificación
solicitada por el Ministerio de Hacienda y dejar
desfinanciadas importantes partidas de gasto,
como las ya mencionadas y correr con el costo
político, o bien ceder ante los requerimientos
del Ejecutivo, que es lo que sucede en la mayoría
de los casos. La consecuencia de este proceder
es el continuo endeudamiento del gobierno,
que va socavando la sostenibilidad financiera y,
por tanto, de todas las políticas, tanto sociales
como económicas.
que se ha profundizado en los últimos años
(gráfico 5).
Al respecto, no se trata de que lo votado o
proyectado corresponda con exactitud al
gasto resultante, pues es normal que durante
la ejecución se den ciertas desviaciones, las
cuales se pueden originar por variaciones en
precios u otras variables externas. Además, la
modificación de presupuesto ante demandas
imprevistas pareciera lógica si se tratara de
situaciones verdaderamente no previstas, como
sucedió en 2001 y 2002, ejercicios afectados por
los terremotos u otros años en que también han
ocurridodesastresnaturalesuotrosshocks,como
sucedió en 2009 derivado de la crisis económica
global. También es válido si se tratara de rubros
de gasto comprensiblemente imprevistos; pero
en la realidad, las modificaciones se refieren
a gastos catalogados como “ineludibles”
que ya están previstos desde el primer
Gráfico 5
Presupuestos votados y modificados
(Millones de US$)
Gráfica 5
Presupuestos votados y modificados
(US$ millones)
2009 2010 2011 2012 2013 2014*
Votado 3,628 3,654 4,503 4,203 4,505 4,680
Modificado 4,906 4,086 5,030 4,495 4,818 5,519
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
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

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(*) El valor modificado es lo vigente a septiembre de 2014
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda

11
delosingresoscorrientesdelejercicio(40%);sin
embargo, de acuerdo con el marco normativo
esta deuda debe amortizarse inmediatamente
en los períodos en que se obtengan superávits
de la caja fiscal, condición que no se cumple en
la práctica, ya que el gobierno se encuentra en
una situación permanente de iliquidez, por lo
que se va constituyendo una “bola de nieve”,
que cada cierto tiempo se vuelve insostenible,
viéndose obligado el gobierno a reestructurarla
por deuda de largo plazo.
Los problemas de liquidez se han agudizado en
los últimos años, lo que se refleja en que de 2009
a 2014 se han realizado tres reestructuraciones
de LETES por bonos de largo plazo por un total
de US$2,400 millones (gráfico 6) –aunque
en estricto rigor, de la emisión de bonos de
2012, solo US$400 millones fueron destinados
“explícitamente” para amortizar LETES–. La
más reciente emisión de eurobonos se dio en
agosto de 2014 (US$800 millones) y al mes de
septiembre del mismo año el saldo de LETES
asciendía a US$160.8 millones, por lo que se
prevé que si el comportamiento del gasto sigue
su tendencia actual, en no menos de un año se
volverá a hacer una nueva reestructuración de
deuda, convirtiendo lo que supuestamente era
una deuda temporal, en deuda permanente.
Además de las LETES, el gobierno hace uso
de las NCTP, que son títulos a los que el
Estado puede recurrir para diferir el pago de
ciertas obligaciones cuando se dan casos de
insuficiencia de fondos en la caja fiscal. Esta
figura fue introducida en la Ley AFI en 2006 y
ha sido modificada en diversas ocasiones desde
entonces, autorizándose a la Dirección General
de Tesorería (DGT) a emitir NCTP cuando
existan insuficiencia de fondos en los casos
siguientes:
Devoluciones de impuestos pagados en•
exceso.
Reintegro de créditos fiscales por•
impuestos a la transferencia de bienes
Problemas de liquidez4.
La combinación de sobrestimación de
ingresos, la programación de ingresos
brutos en lugar de los ingresos netos, la no
inclusión de la totalidad de las devoluciones
de impuestos, subsidios, programas sociales
y el resto de partidas no incluidas en el
presupuesto, constituye una gran “burbuja
de liquidez” al momento de aprobar el
presupuesto, que luego se manifiesta en el
ejercicio fiscal.
Elpuntoesqueenlaprogramaciónfinancieradel
gobierno, donde se determinan las verdaderas
necesidades de financiamiento de todo el sector
público, en la mayoría de los casos, los ingresos
propios no son suficientes y no se cuenta con
las fuentes de los recursos necesarios para cubrir
las brechas resultantes, por lo que la estrategia
de política es dejar fuera del presupuesto las
partidas presupuestarias que sea necesario, a fin
de reflejar un aparente equilibrio de los egresos
con los ingresos preliminarmente confirmados.
De esta manera se evade la necesidad de discutir
el verdadero financiamiento o endeudamiento
requerido para cubrir los planes de gobierno.
Cuando el ejercicio fiscal está ya en ejecución,
tal como ya se apuntó, el gobierno hace uso
de diversos instrumentos de deuda para hacer
frente a los problemas de liquidez generados
por las brechas de financiamiento o “burbujas
de liquidez”. Entre estos están los préstamos de
apoyo presupuestario de organismos financieros
multilaterales (Banco Interamericano de
Desarrollo y Banco Mundial) y la emisión de
deuda de corto plazo (LETES), instrumento
que nace de la Constitución misma y que tiene
su base legal operativa en la Ley del Presupuesto
General del Estado de cada año, en la que se
autorizaalMinisteriodeHaciendaparaque,ante
las deficiencias temporales de caja, derivadas del
ciclo natural de ingresos y gastos, emita títulos
de deuda hasta por un porcentaje determinado

12
Pago de bombeo y rebombeo a juntas•
de agua (reforma de 2011).
En el gráfico 7 se presenta el comportamiento
de las NCTP desde su origen, tiempo durante
el cual se ha emitido entre US$46.1 millones
y US$291.7 millones por año, dejando un
muebles y a la prestación de servicios a
exportadores (reforma de 2008).
Pago de subsidio al precio de venta del•
gas licuado de petróleo (reforma de
2008).
Pago de subsidio a la energía eléctrica•
(reforma de 2011).
Gráfico 6
Saldo de LETES
(Millones de US$)
Gráfica 6
Saldo de LETES
(US$ millones)
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  
Gráfico 7
Notas de Crédito del Tesoro Público
(Millones de US$)
Gráfica 7
Notas de crédito del Tesoro Público
(US$ millones)
**Datos a septiembre
       
        
        
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







13
observarse, hasta 2008, dicho ratio no superaba
el 12%, pero en 2009, dado el impacto de la
crisis, pasó al 20% y se ha mantenido al alza,
especialmente a partir de 2012, su tasa de
crecimiento es cada vez más alta, hasta rozar el
30% del gasto devengado en agosto de 2014, lo
que equivale a US$68.0 millones. En términos
nominales, los pagos atrasados del gobierno
ascendieron a US$326.2 millones a diciembre
de 2013.
El monto creciente de pagos atrasados se
observa en bienes y servicios (como los pagos a
proveedores de uniformes, zapatos, medicinas),
transferencias corrientes (como el atraso en
el pago de los subsidios), remuneraciones,
transferencia de capital y otros (gráfico 9).
Dicho monto pasó de menos de 1% en 2003
a 7% en 2013.
saldo al final de cada ejercicio que ha variado
entre US$35.2 millones y US$81.8 millones.
Es notable que desde 2011 las emisiones de
NCTP han mantenido una tendencia a la baja,
lo que se explica por el cambio de mecanismo
de asignación del subsidio al gas licuado de
petróleo. Pero aún con dicha medida, su uso es
muy frecuente.
Pero además del uso de LETES y las NCTP, en
losúltimosañoselgobiernohahechousodeotra
herramienta estratégica: la deuda flotante, es
decir, dejar pendiente de pago compromisos ya
devengados con los proveedores, especialmente
de bienes y servicios. Esta situación se ilustra en
el gráfico 8, en el que se representa el porcentaje
al final de cada ejercicio entre lo no pagado en
relación con lo devengado del rubro de bienes
y servicios del Gobierno Central. Como puede
Gráfico 8
Bienes y servicios pendientes de pago
(No pagado/devengado)
Gráfica 8
Bienes y servicios pendientes de pago
(No pagado/devengado)
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 
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14
el permiso para contraer deuda de corto plazo
(artículo 227 de la Constitución).
Entonces, desde una lógica política, el Órgano
Ejecutivo prefiere presentar un proyecto de
presupuesto con ingresos sobrestimados y gastos
subestimados, para luego financiar la brecha
resultante con LETES, NCTP y en los últimos
años con la constitución de deuda flotante;
así el proyecto tiene mayor viabilidad política
al requerir de menos votos legislativos para su
aprobación. De esta forma se evita recurrir,
al menos en un primer momento, a solicitar
aprobación de deuda de largo plazo, evadiendo
una negociación legislativa que requiera de
más votos, pero también incumpliendo los
preceptos constitucionales.
El Órgano Legislativo tiene, además de la
obligación por velar el cumplimiento de la
Constitución, el mandato de actuar como
contrapeso en el manejo de las finanzas públicas.
Su facultad de aprobar los presupuestos incluye
Lógica de acumulación de la deuda5.
El arreglo institucional de aprobación del
presupuesto y de la deuda puede explicar la
razón por la cual el presupuesto no incluye
ingresos mejor presupuestados y la totalidad
de los compromisos de gasto a realizarse en el
ejercicio.
Así pues, si el presupuesto se presentara con
los ingresos netos y con las obligaciones reales
de gasto, entonces requeriría como condición
previa de la aprobación de deuda pública para
completar el financiamiento del mismo; de
acuerdo con la estimación presentada en el
cuadro 1, el financiamiento adicional requerido
sería de US$671 millones. Pero la aprobación
de deuda de largo plazo requiere de, al menos,
las dos terceras partes de los votos legislativos
(artículo 148 de la Constitución), mientras
que el presupuesto solo necesita la mitad más
uno de los votos e incluye en el mismo acto
Gráfico 9
Deuda corriente de corto plazo
(% gasto ejecutado y millones de US$)
Gráfica 9
Gobierno Central: Deuda corriente de corto plazo
(% gasto ejecutado y US$ millones)

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7
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%delgastoejecutado
Bienes y Servicios Transf. Ctes. Transf. Capital Remuneraciones Otros US$ millones (eje derecho)
326.2
US$millones

15
la opción de recortar partidas si lo considera
conveniente (artículos 131 y 227 de la
Constitución). Por tanto, el Legislativo podría
objetar las estimaciones de ingresos y de gastos
que el Órgano Ejecutivo presenta en el proyecto
de presupuesto, así como hacer los ajustes a la
baja que fueran necesarios. Sin embargo, ese
supuesto legal no ocurre en la práctica. Por el
contrario, en los últimos años, el número de días
en que el presupuesto ha estado en análisis en
la Comisión de Hacienda ha ido reduciéndose,
lo que denota un alto grado de lobby por parte
del Ejecutivo para lograr los apoyos necesarios.
El presupuesto no debería ser un instrumento
de negociación política, sino un instrumento
de política pública para orientar el desarrollo
económico y social del país.
Al respecto, el gráfico 10 muestra los días
que han pasado los proyectos de presupuesto
desde la presentación hasta la aprobación y
el número de votos a favor con que han sido
aprobados los presupuestos de los ejercicios
2007 a 2014 en la Asamblea Legislativa. En
todos los casos la aprobación se ha dado en
forma oportuna, es decir antes que inicie el
ejercicio fiscal correspondiente, y con niveles
de apoyo político considerables. El récord fue
el presupuesto de 2014, que solo estuvo en
discusión 31 días y que fue aprobado de forma
unánime por las fuerzas políticas representas en
la Asamblea Legislativa.
El contraste entre los problemas que se señalan
a los presupuestos versus la fluidez con que
los mismos son aprobados por la Asamblea
Legislativa, se explica en que la negociación
que llevan a cabo los diputados se centra
principalmente en lograr que ciertos montos
del presupuesto sean redistribuidos.
Gráfico 10
Análisis y aprobación del presupuesto en la Asamblea Legislativa
Gráfica 10
Análisis y aprobación del presupuesto en la Asamblea
Legislativa
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
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
       


 
Fuente: elaboración propia con datos de la Asamblea Legislativa y medios
de comunicación.

16
ya no podrán ser destinados al gasto social o
a la inversión pública necesario para apuntalar
el crecimiento económico y el empleo.
Actualmente se destinan cerca de US$600
millones anuales al pago de intereses, cantidad
que es equivalente al presupuesto del ramo
de Salud Pública, y superior al de Seguridad
Pública.
Los pagos atrasados tienen un efecto
negativo en la economía nacional, pues
ocultan la verdadera magnitud del déficit
público, reducen el impacto de la política
fiscal en la demanda agregada y terminan
socavando la estabilidad macroeconómica.
Además, se transmite la escasez de liquidez a
los proveedores, conduciendo a una caída en las
utilidades, contracción de empleo y pérdida de
confianza en las instituciones del Estado.
Reducida capacidad para responder a
eventuales desastres naturales y otros shocks.
El Salvador vive en un entorno geográfico de
alto riesgo que nos hace vulnerable a tormentas
tropicales, sequías y terremotos; pero también
están los riesgos de crisis internacionales,
Las consecuencias de presentación de6.
presupuestos incompletos e irreales
No contar con un presupuesto completo y
realista impide realizar una planificación
financiera adecuada y lleva a un
endeudamientodesmedido.Latendenciadela
deuda pública ha ido en contra de la propuesta
hecha por la administración anterior en marzo
de 2010, al firmar el Acuerdo Stand By con el
FMI, y que se mantenía todavía a mediados
de su período. El acuerdo no se cumplió, y no
se tuvo reversión del incremento en la deuda
pública que se consideraba necesaria; sino
que, por el contrario, la deuda pública sigue
creciendo (ver gráfico 11).
En la medida que la deuda crece, van
quedando menos recursos para las
necesidades más apremiantes de la sociedad.
El mayor endeudamiento público conlleva a
un incremento en el servicio de la deuda, que a
futuro se va a agravar con el incremento de las
tasas de interés internacionales; estos recursos
Gráfico 11
Metas y logros fiscales 2011-2015: deuda del SPNF
(% del PIB)


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       
  
Plan, fuente: “2011-2015. Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Ministerio de Hacienda. Noviembre 2011.
Logros, fuente: “Política Fiscal en El Salvador. Desempeño Fiscal 2008-2014. Proyecciones de Mediano Plazo 2015-2019.” Ministerio de
Hacienda. Presentación del 24 de Junio de 2014.
Acuerdo FMI: “El Salvador: Request for a Stand-By Arrangement and Cancellation of Current Arrangement—Staff Report; Press Release
on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for El Salvador”. March 2010. P.28

17
y España, se dan incrementos importantes en
los niveles de pobreza, y toma años para superar
esta crisis, con un elevado costo social.
Conclusiones y recomendaciones7.
El optimismo o los errores en las proyecciones
de los ingresos y no incorporar la totalidad de
los gastos en el presupuesto, así como practicar
sustanciales modificaciones al mismo en el
transcurso del ejercicio, debilitan la credibilidad
ytransparenciadedichoinstrumentodepolítica
y crea desconfianza en los agentes económicos,
quienes reciben mensajes confusos de parte de
las autoridades que manejan la política fiscal del
país, induciéndolos, por ende, a tomar muchas
veces decisiones equivocadas en el ámbito de la
inversión y el consumo, lo que se refleja en los
problemas de competitividad del país.
Este comportamiento irregular es también
una amenaza directa a la sostenibilidad de las
finanzas públicas, por cuanto el presupuesto
oculta la falta de capacidad del gobierno
para generar recursos propios suficientes para
financiar sus gastos más básicos, obligándose a
recurrir permanentemente al endeudamiento
público. Esta práctica tendrá consecuencias
sociales y económicas graves si no se comienza
a realizar el proceso presupuestario de una
manera diferente.
Ante la gravedad de estos procedimientos y
potenciales consecuencias, el gobierno de turno
y la Asamblea Legislativa tienen la oportunidad
de poner en marcha una nueva disciplina en
la formulación del presupuesto, siendo el
proyecto de ley para el ejercicio 2015 el indicado
para comenzar con transparencia. En dicho
contexto, el proyecto de presupuesto actual
puede ser devuelto por la Asamblea Legislativa
al Ejecutivo, para que se presente un nuevo
como la que se vivió en 2008-2009, o la que se
podría desatar actualmente ante una epidemia
mundial. Cuando un país sabe que está sujeto
a estos riesgos, debe tener el espacio fiscal
suficiente para hacer frente a dichos riesgos.
El problema es que en la realidad, el espacio
fiscal se va cerrando en la medida que la deuda
pública va creciendo.
Falta de transparencia y rendición de cuentas
que afectan negativamente la gobernabilidad
democrática. Las estrategias de sobrestimar
ingresos, subestimar y omitir gastos, son un
golpe a la transparencia y rendición de cuentas,
impiden que los ciudadanos conozcan los planes
de gobierno y las prioridades que se tienen
adelante, y así limita su capacidad para poder
tomar decisiones adecuadas en la elección de
sus representantes.También, esta práctica limita
que el país entre en una discusión seria sobre
cuáles deben ser las prioridades para resolver
los problemas de seguridad ciudadana, salud
pública, educación y crecimiento económico,
pues la presentación en el presupuesto, con sus
omisiones, no resulta creíble.
Aumenta la probabilidad de llegar a una
crisis de gran magnitud. En la medida que
el gobierno pierde la solidez de sus finanzas,
se eleva la deuda, incrementan los problemas
de liquidez, los cuales se pueden convertir en
un problema de solvencia. La falta de solvencia
cierra el acceso al financiamiento y agudiza más
los problemas fiscales, lo que lleva a situaciones
en la que el gobierno ya no puede hacer frente
a sus obligaciones, como el pago de salarios, el
servicio de la deuda pública, la prestación de
servicios públicos, entre otros. Esta situación
tiene impactos de tipo macroeconómico,
como alza en las tasas de interés, contracción
de la actividad productiva y desempleo, lo cual
tiene graves consecuencias para el bienestar de
la población, especialmente entre los grupos
más vulnerables de la sociedad. Ante estas
situaciones, episodios similares, como el de
Argentina en 2000, o el más reciente en Grecia

18
para financiar las “burbujas ficticias” generadas
en la actualidad. De esta forma, si una partida
de gasto está incluida en el presupuesto es
porque ya se ha asegurado su financiamiento
total y lo que no esté es porque no se ha
programado para ejecución. Finalmente, si
en el curso del ejercicio surgen imprevistos,
estos serían efectivamente contingencias no
consideradas al momento de la formulación
presupuestaria y que pueden financiarse con las
partidas destinadas para tales fines.
Como parte fundamental del proceso anterior,
las medidas propuestas son viables solo en
un contexto en el que rija un marco fiscal de
mediano plazo creíble y en el que se refleje un
verdadero compromiso de cumplimiento por
parte de las entidades rectoras de la política
fiscal y económica del país, que involucran
tanto al Ejecutivo como al Legislativo. El marco
Macro Fiscal de Mediano Plazo debe ser un
acuerdo nacional que establezca una trayectoria
sostenible de la deuda pública (ancla fiscal), así
como los límites presupuestarios de acuerdo
con las condiciones económicas del país.
Todo esto en un marco coherente de políticas
públicas que priorice el uso óptimo de recursos,
que son escasos, para el mayor beneficio social
y económico de la población.
Este proceso debe fortalecerse, en una siguiente
fase, con un cambio sustancial en el sistema
presupuestario, migrando a uno basado en
programas y con base a resultados. Con ello se
logrará una mayor eficiencia en la ejecución de
los recursos y se aumentará la efectividad del
gasto. Debe recordarse que el punto clave no
es solo determinar el monto del gasto, sino
mejorar la eficiencia asignativa, o “gastar mejor”
y estratégicamente.
proyecto, que sea completo y realista. Este,
como el principal instrumento de la política
fiscal del país, debe contener la totalidad de las
operaciones de ingresos y egresos a ejecutarse
en el ejercicio, lo que significa:
Los ingresos tributarios presupuestados-
deben ser netos. Esto puede hacerse de
dos formas: o restando directamente las
devoluciones a los ingresos tributarios
estimados o incluyendo los ingresos
brutos y las devoluciones completas y
debidamente estimadas como gastos.
Adicionalmente, y en sintonía con-
lo anterior, debe incluir la totalidad
proyectada de las partidas de gastos
en concepto de subsidios, programas
sociales, seguridad y otros considerados
“ineludibles” y que por razones de
falta de cobertura presupuestaria no se
incluyen.
Al respecto, una buena práctica en-
la formulación de los presupuestos
públicos, es incluir una partida que
refleje los compromisos de gasto
arrastrados de otros ejercicios, pero esto
no se observa en el presupuesto 2015.
El límite para la emisión de deuda de-
corto plazo (LETES) no debe superar
el 15% de los ingresos corrientes, tal y
como se comprometieron los partidos
políticos en octubre de 2012.
El resultado de incluir en el presupuesto la
totalidad de las operaciones del ejercicio fiscal es
la obtención de necesidades de financiamiento
reales, lo que permitirá que el gobierno
gestione las fuentes de recursos con antelación,
eliminándose el incentivo de utilizar la deuda de
corto plazo (LETES), NCTP y deuda flotante,

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