Lecciones del presupuesto 2015 para la formulación y aprobación del presupuesto 2016: El 20 de noviembre de 2014 la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2015 (LP2015); el 5 de diciembre de 2014 el Órgano Ejecutivo la sancionó, y fue publicada en el Diario Oficial el 8 de diciembre de ese mismo año. Luego de ocho meses de ejecución se observó suficiente información para comprobar la existencia de graves deficiencias en el proceso presupuestario salvadoreño, las cuales, una vez identificadas, deben servir de lecciones para la formulación y aprobación de una buena Ley de Presupuesto 2016, y que cumpla con los principios de transparencia y legalidad. Solamente de esta manera se puede comenzar a corregir la indisciplina fiscal, pues si no hay transparencia ni legalidad, no se puede partir de un análisis común para una discusión sincera sobre la política fiscal, y no se pueden tomar las mejores decisiones para el desarrollo del país.

1. El 20 de noviembre de 2014 la Asamblea Legislativa aprobó
la Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero
Fiscal del año 2015 (LP2015); el 5 de diciembre de 2014 el
Órgano Ejecutivo la sancionó, y fue publicada en el Diario
Oficial el 8 de diciembre de ese mismo año. Luego de ocho
meses de ejecución se observó suficiente información
para comprobar la existencia de graves deficiencias en el
proceso presupuestario salvadoreño, las cuales, una vez
identificadas, deben servir de lecciones para la formulación
y aprobación de una buena Ley de Presupuesto 2016, y
que cumpla con los principios de transparencia y legalidad.
Solamente de esta manera se puede comenzar a corregir la
indisciplina fiscal, pues si no hay transparencia ni legalidad,
no se puede partir de un análisis común para una discusión
sincera sobre la política fiscal, y no se pueden tomar las
mejores decisiones para el desarrollo del país.
Septiembre de 2015 • No. 22
Estudios
Económicos
DEC
Análisis
económico
Leccionesdelpresupuesto2015
paralaformulaciónyaprobacióndel
presupuesto2016 — Álvaro Trigueros Argüello
1
Constitución de la República de El Salvador
Art. 148.- Corresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo para que contrate empréstitos
voluntarios, dentro o fuera de la República, cuando una grave y urgente necesidad lo demande, y para que garantice
obligaciones contraídas por entidades estatales o municipales de interés público.
Los compromisos contraídos de conformidad con esta disposición deberán ser sometidos al conocimiento del
Órgano Legislativo, el cual no podrá aprobarlos con menos de los dos tercios de votos de los Diputados electos.
El decreto legislativo en que se autorice la emisión o contratación de un empréstito deberá expresar claramente el fin
a que se destinarán los fondos de éste y, en general, todas las condiciones esenciales de la operación.
Art. 227 (incisos 1, 2 y 3).- El Presupuesto General del Estado contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de
todos los ingresos que se espera percibir de conformidad con la leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así
como la autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado.
El Órgano Legislativo podrá disminuir o rechazar los créditos solicitados, pero nunca aumentarlos.
En el Presupuesto se autorizará la deuda flotante en que el Gobierno podrá incurrir, durante cada año, para remediar
deficiencias temporales de ingresos.

2. Presupuesto2015incompleto
La LP2015 presentó información incompleta, mostrando
un faltante de US$664 millones (cuadro 1), en clara
contradicción con el Art. 227 de la Constitución. Al
examinar la información contenida en el presupuesto
aprobado1
, destaca que no existe ningún cuadro que
determine el monto del déficit fiscal del Sector Público No
Financiero (SPNF), por lo cual, un primer paso necesario,
es establecer el déficit fiscal en el presupuesto; esto último
se puede hacer sumando todo el endeudamiento nuevo
aprobado para el año, y restando las amortizaciones, lo
cual da como resultado un déficit aprobado de US$389.9
millones. Pero este déficit no coincide con lo planteado en
septiembre de 2014 por el Ministerio de Hacienda (MH) al
momento de presentar el proyecto de ley2
, que equivale a
US$1,060.9 millones. La diferencia entre ambos, es lo que
revela las omisiones del presupuesto 2015, pero aun así,
fue aprobado con 56 votos.
El informe de rendición de cuentas presentado en julio de
2015 por el Ministerio de Hacienda ha revisado la
1
2
proyección del déficit fiscal global del SPNF, a US$1,027.6
millones, lo que al contrastarlo con el presupuesto
aprobado 2015, aún arroja una diferencia de US$637.7
millones. De este total, se puede verificar en detalle
dónde están las deficiencias, existe una sobrestimación
de ingresos equivalente a US$343.9 millones, de acuerdo
con las proyecciones más recientes (cuadro 2), la cual es
la más alta desde 2001, con excepción de 2009 (gráfica 1).
Es importante destacar que en 2015, con la proyección de
ingresos más reciente del Ministerio de Hacienda, igual a
US$4,087.9 millones, no solo no se logra lo incluido en el
presupuesto 2015 (US$4438.1 millones) sino que tampoco
alcanza lo presupuestado en 2014 (US$4,272 millones) ni
lo de 2013 (US$4,099.4 millones).
La segunda omisión más grande en la LP2015 aprobada
es en la devolución de impuestos, por un total estimado
de US$225.4 millones, dado que según las proyecciones
del MH, el total de devoluciones ascenderían a US$229.4
millones en 2015, pero el presupuesto aprobado asigna
únicamente US$4 millones a este rubro (cuadro 2). A
pesar de que este rubro ya estaba altamente disconforme
con la realidad en el proyecto de presupuesto (donde
AnálisiseconómicoNo.22•Septiembre de2015
2
Cuadro 1.
Cálculo de las omisiones
en el presupuesto 2015
(Millones de US$)
Endeudamiento
público
Amortizaciones Déficit
Subtotal SPNF 330.1 341.5 (11.4)
FOP (ISSS e INPEP) 535.1 126.8 408.3
Total SPNF considerado en PP2015 865.2 468.3 389.9
Déficit SPNF según proyección MH 1,060.9
Omisiones de financiamiento o gastos 664.0
Fuente: Cálculos propios con base en Ley de Presupuesto 2015 y presentación del
Ministerio de Hacienda.
1 Decreto Legislativo No. 866,“Ley de Presupuesto General para el Ejercicio Financiero Fiscal del año 2015”, Diario Oficial, Tomo No. 405, Número 229, 8 de diciembre de 2014,
páginas 1-552.
2 Ministerio de Hacienda,“Proyecto de Presupuesto 2015 US$4,823 millones”, Presentación, 29 de septiembre de 2014. Particularmente en la página 2 se declara que el déficit
global del SPNF para 2015 es de 4% del PIB, con una proyección de PIB de US$26,523.4 millones.

3. 3
y gas licuado, con subestimaciones de US$88.4 millones
y US$16.6 millones, respectivamente (cuadro 2). A pesar
de que en años anteriores los montos totales de ambos
subsidios han superado con creces los US$100 millones
cada uno, se les asignó un monto menor, tal y como se
ha hecho en años anteriores.
Estudios
Económicos
DEC
se asignaban solamente US$9.4 millones), durante el
proceso de discusión parlamentaria se redujo aún más,
para asignar más presupuesto a otros rubros, a pesar de
no contar con dichos recursos.
En tercer lugar, otra omisión importante se dio en la
asignación presupuestaria a los subsidios de electricidad
Cuadro 2.
Omisiones o sobrestimaciones del presupuesto 2015
(Millones de US$)
Proyecto de
presupuesto
Presupuesto
aprobado
Proyección más
reciente del MH
Omisiones o
sobrestimaciones
Subestimación de ingresos (343.9)
Ingresos tributarios y contribuciones especiales 4,431.8 4,431.8 4,087.9 (343.9)
Omisiones o subestimaciones de gastos 293.8
Devoluciones de impuestos 9.4 4.0 229.4 225.4
Subsidios
Gas licuado 78.6 78.6 95.2 16.6
Electricidad 53.3 53.3 141.7 88.4
Transporte público 36.6 36.6 36.6 0.0
Otros (estimación por residuo) (36.6)
637.7
Fuente: Cálculos propios con base en el Proyecto de Presupuesto 2015, Presupuesto 2015 aprobado e "Informe de Rendición de
Cuentas del Ministerio de Hacienda".
Ítems
Total
Gráfica 1.
Ingresos tributarios brutos observados y presupuestados
(Millones de US$)
-600
-500
-400
-300
-200
-100
0
100
200
300
400
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Excedente o faltante de ingresos (Millones US$)
Nota: El excedente es la diferencia entre los ingresos en el presupuesto y los ingresos efectivamente recibidos.
Fuente: Presupuestos aprobados, proyecto 2015, e Informes de Gestión Financiera del Estado.
-82.8
-155.3
-284.3
-343.9

4. 4
Lo grave es que estas omisiones permiten incluir en
el presupuesto montos mayores de gastos en otros
rubros, sin contar con los recursos adecuados, y así se
eleva el déficit fiscal y el endeudamiento público, sin la
autorización adecuada de préstamos.
¿Cómosehanfinanciadolos
presupuestosincompletos?
El artículo 5 de la LP2015 trae el escape financiero para
apalancar todos los gastos de no están siendo cubiertos
con los ingresos aprobados en el mismo:“Se autoriza
al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para
emitir Deuda Flotante de conformidad al Art. 227 de la
Constitución de la República, a fin de cubrir deficiencias
temporales de ingresos hasta por un monto que no
exceda el 30% de los ingresos corrientes.”
El punto crítico en este artículo está en el establecimiento
del porcentaje de 30%, teniendo en cuenta que, como
se demuestra anteriormente, los ingresos tributarios
tienen una sobrestimación de US$343.9 millones; pero
más drástico aún, es el hecho que los ingresos corrientes
en el presupuesto aprobado 2015 suman US$4,414.1
millones, lo cual autoriza la emisión de deuda flotante
por US$1,324.2 millones.
Este monto está fuera de las proporciones que establece
la Constitución, lo cual es remediar deficiencias
temporales de ingresos. ¿Cuáles pueden ser las
deficiencias temporales de ingresos y de cuánto? El
evento más notorio en los flujos del erario público, es el
de los ingresos por la declaración del impuesto sobre la
renta; en marzo y abril de 2014 se dio un superávit de
US$315.4 millones, dando una idea de la capacidad que
tendría el Estado para atender deficiencias de corto plazo.
El segundo evento más notorio, en el quehacer normal
de las finanzas públicas, son los gastos de diciembre, que
incluyen los aguinaldos del sector público, y la liquidación
de proyectos de inversión ejecutados durante el año; en
diciembre de 2014 esto generó un déficit de US$130.2
millones. Como tercer factor, se pueden mencionar
otros gastos como el de un pago elevado de bienes o
servicios; por ejemplo, en 2014, hubo un déficit fuerte
en septiembre, lo que generó un faltante de US$132
millones, mayor que el experimentado en diciembre.
En ninguno de los casos mencionados, se llega a las
magnitudes aprobadas por el presupuesto para emisión
de deuda flotante. Se estima que de un 10% a un 15%
de los ingresos corrientes sería más que suficiente para
financiar deficiencias temporales de ingresos.
Como consecuencia de la aprobación de un monto tan alto
para emitir deuda de corto plazo, se abre la posibilidad que
se financie el gasto corriente y permanente con deuda de
corto plazo, llevando a un endeudamiento incontrolable
del sector público. Desde 2002 ha habido cuatro momentos
en los que se ha tenido que reestructurar deuda de corto
plazo, emitiendo US$2,900 millones en deuda de largo
plazo que no fue contemplada debidamente en los
presupuestos (cuadro 3). La primera emisión se dio en abril
de 2002 por US$500 millones, pagando las Letras delTesoro
AnálisiseconómicoNo.22•Septiembre de2015
Cuadro 3.
Cuatro emisiones de Eurobonos para
financiar Letes
Año de emisión
Año de
vencimiento
Cantidad
US$ millones
2002 2032 500
2009 2019 800
2012 2025 800
2014 2027 800
Total 2,900
Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado,
varios años.

5. Estudios
Económicos
DEC
5
(Letes) que habían llegado a un máximo de US$672.4
millones en marzo de 2002; y en octubre de 2002 se
colocaron US$800 millones más, con lo cual se terminaron
de pagar todas las Letes antes de finalizar 2012.
Un poco más de siete años después, se había acumulado
un saldo de Letes de US$899.4 millones en octubre
de 2009, para lo cual se autorizó otra emisión de
Eurobonos por US$800 millones, lográndose bajar el
saldo a mediados de 2010 (gráfica 2). Tres años y dos
meses después se había acumulado un saldo de Letes
de US$866.8 millones a diciembre de 2012, lo cual fue
pagado parcialmente con la emisión de otro bono de
largo plazo por US$800.0 millones. Pero nuevamente, el
defectuoso proceso presupuestario, con la omisión de
gastos en el presupuesto, llevó en menos de dos años
a un crecimiento más acelerado del uso de deuda de
corto plazo, llegando a un pico en agosto de 2014, igual a
US$873.8 millones, lo cual se reestructuró con la emisión
de un nuevo Eurobono en septiembre de 2014, por
US$800 millones, con vencimiento al 2027.
Destaca que a menos de ocho meses de haberse aprobado
otra emisión de Eurobonos, y de seis meses de decretar la
LP2015, la Asamblea Legislativa, a solicitud del gobierno,
aprobó una nueva emisión de US$900 millones de
Eurobonos3
, para atender diversas necesidades de gasto,
en cuenta el pago de capital e intereses de la deuda de
corto plazo, pero sin establecer los montos que se deberán
asignar a cada rubro. Dicho decreto fue sometido a
votación dos veces el mismo día en la plenaria del 23 de
abril de 2015, y por lo mismo ha sido cuestionado sobre
su constitucionalidad, con una demanda interpuesta
por un ciudadano, la cual fue admitida por la Sala de lo
Constitucional4
, y se suspendió la emisión de la deuda hasta
que fuera resuelto el proceso de inconstitucionalidad.
3
4
Gráfica 2.
Las aprobaciones de US$800 millones en Eurobonos en 2009, 2012 y 2014
no sirvieron para bajar el saldo de Letes
672.4
899.4
866.8 873.8
609.4
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1,000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
ago
Saldo de LETES (US$ millones)
Fuente: Ministerio de Hacienda y sistema de negociación bursátil.
Dic-2012 Ago-2014
Oct-2009
Mar-2002
3 Decreto Legislativo 1000, Diario Oficial No. 74, Tomo 407, 27 de abril de 2015.
4 35-2015, Inconstitucionalidad, Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, 10 de junio de 2015.

6. 6
El intento repentino por emitir más deuda en el segundo
trimestre del año, por un elevado monto, deja al
descubierto las deficiencias con las que fue aprobado el
presupuesto de 2015. Lo anterior coincide también con el
aceleramiento de las emisiones de deuda de corto plazo,
que han llegado a US$609.4 millones al 31 de agosto
de 2015, y según estimaciones propias, de continuar
este ritmo de emisiones, se estaría llegando a un saldo
cercano a los US$900 millones al 31 de diciembre de
2015. Este comportamiento es llamativo, dado que
apenas en septiembre de 2014 se habían aprobado
US$800 millones para pagar Letes. Esta tendencia
obligará al país a emitir nuevamente bonos de largo
plazo, pues de lo contrario no se podría honrar la deuda
pública y habría un“default”, con graves consecuencias
financieras, económicas y sociales para El Salvador.
¿CómodebeserlaLeyde
Presupuesto2016?
La Ley de Presupuesto General del Ejercicio Financiero
Fiscal del año 2016 debe ser presentada correctamente
si no se quiere que el país continúe el rumbo hacia una
crisis fiscal, y si se quiere construir la confianza que
tanto necesita el país, por medio del cumplimiento de
la legislación vigente. La Ley de Presupuesto 2016 debe
observar los siguientes aspectos:
• Correcta estimación de los ingresos tributarios,
los cuales son el parámetro que ayuda a establecer
los techos presupuestarios. Dicha estimación
deber estar sustentada en supuestos plausibles de
crecimiento económico real y de inflación, los cuales
han promediado 1.9% anual y 0.93% de acuerdo con
el deflactor implícito del PIB, respectivamente, en los
últimos tres años (2012-2014). Aproximadamente
ambos indicadores suman 3%, con lo cual una cifra
razonable para proyección de la recaudación tributaria
bruta sería de US$4,210.5 millones. Cualquier monto
sustancialmente mayor a esta cifra estará indicando
una sobrestimación de ingresos.
• Inclusión completa de todas las devoluciones de
impuestos. De acuerdo con el informe de rendición
de cuentas del Ministerio de Hacienda, en 2015 las
devoluciones de impuestos serán aproximadamente
de US$229.4 millones, en 2012-2014 el promedio
fue de US$226.3 millones. Un monto adecuado de
asignación de devoluciones de impuestos debería
estar cercano a US$230 millones. Cualquier monto
por debajo de esta cantidad sugeriría una omisión,
y si la cantidad asignada fuera de US$4 millones,
la omisión sería de gran magnitud, asegurando la
violación del Art. 227 de la Constitución.
• Establecimiento de ingresos tributarios netos del
Estado como parte de la variable que se utiliza
para asignaciones legales, como el 6% del Órgano
Judicial y el 8% del Fondo para el Desarrollo
Económico y Social de los Municipios (FODES). Al
no incluir las devoluciones y sobrestimar los ingresos,
se asignan ingresos al Órgano Judicial y al FODES
por encima de lo que la ley exige, presionando hacia
arriba al déficit fiscal. En 2015 esto significó una
asignación en exceso de aproximadamente US$34.2
millones al Órgano Judicial, y de alrededor de US$46
millones para el FODES.
• Sincerar los montos asignados a todas las
partidas del gasto de gobierno, de acuerdo
con la legislación vigente y con los planes
gubernamentales. Como se ha demostrado,
AnálisiseconómicoNo.22•Septiembre de2015

7. Estudios
Económicos
DEC
en años anteriores además de las devoluciones,
se ha subestimado el gasto en algunos rubros,
particularmente en los subsidios de electricidad y
gas licuado. Es importante que el presupuesto para
2016 tenga las cifras correctas para estos rubros, así
como para otros. Como referencias se pueden utilizar
las mismas cifras publicadas por el MH en el Informe
de Rendición de cuentas para 2015, US$141.7
millones para el subsidio al consumo de energía
eléctrica, y US$95.2 millones para el consumo de
gas licuado. Montos considerablemente inferiores a
estos, serán indicios de que se están repitiendo las
mismas prácticas de omisiones de años anteriores.
• Inclusión en el presupuesto del monto de
pagos atrasados o provisiones. Las omisiones
del presupuesto ponen en dificultad al tesoro
público en el manejo del flujo de efectivo, lo que
hace que se atrasen los pagos a proveedores de
bienes y servicios, remuneraciones, transferencias
corrientes y de capital, lo cual ha promediado
US$297.1 millones en los últimos tres años
ejecutados (2012-2014). Esta deuda debe ser
reconocida explícitamente, y una buena práctica
presupuestaria es incluirlas en los presupuestos.
• Establecer un límite para la emisión de deuda
flotante que no sobrepase el 15% de los
ingresos corrientes. Como se ha demostrado en
este documento, un límite superior a dicho monto
abre una compuerta al endeudamiento de largo
plazo y se convierte en un mecanismo para evadir
el cumplimiento del Art. 227 de la Constitución,
que establece que la deuda flotante debe ser para
“remediar deficiencias temporales de ingresos”.
El cumplimiento de la ley vigente y la transparencia,
implica que el presupuesto general de la nación de 2016
debe incluir todos los ingresos y todos los gastos, y que
por tanto, de acuerdo con la política presupuestaria
oficial, si es completo, debe expresar aproximadamente
un déficit de US$1,085 millones, equivalente a 4% del
PIB5
. Si este fuera el caso, la Ley de Presupuesto de 2016
requerirá de la aprobación de nuevos préstamos y, por
tanto, de al menos dos tercios de los votos en la Asamblea
Legislativa. Es fundamental, que los partidos políticos
dialoguen y lleguen a un acuerdo político en función de
los intereses nacionales, y no de los intereses partidarios;
este acuerdo, además de sincerar el presupuesto 2016,
como se plantea anteriormente, debe contemplar:
• Elaboración de un marco fiscal de mediano plazo.
Es necesario restablecer el rumbo de sostenibilidad de
las finanzas públicas, por lo que los partidos políticos se
deben poner de acuerdo para determinar los límites de
endeudamiento para los próximos cinco años, así como
el proceso de reducción del déficit fiscal, buscando
coherencia con las políticas sociales y económicas,
para el crecimiento económico y el bienestar de la
población. Esto deberá estar preparado en el primer
trimestre de 2016.
• Discusión y aprobación de una Ley de
Responsabilidad Fiscal. La Asamblea Legislativa
ha conocido la presentación de cuatro proyectos de
ley de responsabilidad fiscal; partiendo de dichos
esfuerzos, debe iniciar un proceso serio y técnico,
para determinar la mejor legislación posible para
El Salvador. Esta ley debe ser aprobada en el primer
semestre de 2016, para que facilite la elaboración del
presupuesto de 2017.
5
Ministerio de Hacienda, Dirección General de Presupuesto, “Política
Presupuestaria 2016”, junio de 2015.
7

8. • Implementación de un Sistema de Presupuesto
por Programa con enfoque de resultados. Se
debe dar un cambio fundamental en el proceso
presupuestario, de tal forma que a partir de
2017 se implemente el sistema de programas
presupuestarios con enfoque de resultados. Es
positivo que este proceso ya se encuentra en
ejecución, pero es importante que se cumpla
con el calendario actual, dado que en un primer
momento se contempló arrancar el nuevo sistema
en 20156
, pero actualmente se ha desfasado para
20177
. El nuevo enfoque busca asociar las
67
AnálisiseconómicoNo.22•Septiembre de2015
Departamento de Estudios Económicos
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena,
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
www.fusades.org
asignaciones financieras o presupuestarias para
el tratamiento de las causas que determinan los
resultados, haciendo explícito el proceso de la
ejecución presupuestaria, en cuanto a la adquisición
y contratación de los insumos necesarios para
atender causas, la combinación adecuada de los
mismos para generar productos en términos de
bienes y servicios ofrecidos por el sector público, los
cuales se traducen en resultados específicos para los
ciudadanos, como mayor seguridad pública, mayor
acceso y calidad a la educación y la salud pública,
para mencionar algunos.
6 Ministerio de Hacienda,“Plan de Reforma del Presupuesto Público de El Salvador”. Noviembre de 2012.
7 Ministerio de Hacienda,“Plan de Reforma del Presupuesto Público de El Salvador”. Diciembre de 2013.