3. “[…]Solo las instituciones son más sabias; las instituciones
acumulan la experiencia colectiva; precisamente a partir de esta
experiencia y de esta sabiduría los hombres que se someten a
las mismas leyes constatarán, paso a paso, que se modifica no
su naturaleza, sino su comportamiento…Como ya he dicho en
otras ocasiones, las instituciones son más importantes que los
hombres”.
Jean Monnet

5. TABLA DE CONTENIDOS
TABLA DE CONTENIDOS
1. PRESENTACIÓN
2. INTRODUCCIÓN
3. CONTEXTO
4. EJE ESTADO DE DERECHO E INSTITUCIONALIDAD
a. Introducción
b. Indicadores
c. Relaciones Ejecutivo-Legislativo
d. La actividad legislativa
e. Nombramiento de funcionarios de segundo grado
f. Elecciones y sistema electoral
g. Administración de justicia
h. Municipalidades
5. EJE SEGURIDAD JURÍDICA Y CIUDADANA
a. Introducción
b. Seguridad jurídica
i. Cumplimiento de mandatos constitucionales y legales
ii. Leyes accesibles y comprensibles
iii. Instrumentos internacionales de acuerdo con ordenamiento jurídico
c. Seguridad ciudadana
i. Prevención
ii. Combate a la criminalidad
iii. Cumplimiento de la pena y rehabilitación
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 5

6. TABLA DE CONTENIDOS
6. EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL
a. Introducción
b. Indicadores
c. Modernización de la legislación de negocios
i. Área comercial
ii. Área financiera
iii. Área inversiones
d. Modernización del Estado
i. Desburocratización
ii. Profesionalización de los funcionarios públicos
iii. Reformas en las contrataciones públicas
e. Comercio Internacional
i. Implementación de CAFTA-DR
ii. Negociación y culminación del Acuerdo de Asociación UE-CA
iii. Integración Centroamericana
7. EJE TRANSPARENCIA
a. Introducción
b. Indicadores
c. Desempeño del sistema de transparencia, probidad y rendición de cuentas
i. Corte de Cuentas de la República
ii. Tribunal de Ética Gubernamental
iii. Fiscalía General de la República
iv. Sección de Probidad de la CSJ
v. Subsecretaria de Transparencia y Anticorrupción
d. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
8. CONSIDERACIONES FINALES
9. REFERENCIAS
6 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

7. PRESENTACIÓN
PRESENTACIÓN
El Departamento de Estudios Legales de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo
Económico y Social (Fusades), desde sus inicios, ha dado seguimiento a la actividad jurídica
e institucional del país, generando estudios e informes, que al sistematizarse han contribuido
a la redacción de este “Informe de Coyuntura Legal e Institucional” que refleja el estado
de la situación en el país en esta temática durante el primer semestre de 2010. El presente
documento es la primera aproximación en esta tarea y la línea base para futuros informes.
Fusades, por más de dos décadas ha elaborado trimestralmente un informe de coyuntura
económica y social que le ha permitido evaluar periódicamente el desempeño de la economía
en sus distintos ámbitos. Frente a la experiencia acumulada, Fusades consideró pertinente
que el Departamento de Estudios Legales elaborara un informe sobre temas jurídicos e
institucionales que cumpliera similares propósitos.
Este informe es un esfuerzo técnico y objetivo, el cual no está exento de algunas dificultades
en su elaboración, como la ausencia, en algunos casos, de cifras y estadísticas oficiales
que permitan seguir la temática con exactitud, por lo que ha sido necesario acercarse a las
instituciones oficiales a otros actores relevantes y a organismos internacionales, a quienes les
agradecemos su apertura y disposición de aportar a la caracterización de la realidad nacional.
Para complementar el enfoque, se ha hecho un análisis cualitativo de los eventos identificados
en este periodo.
Los objetivos del presente informe son:
a) Identificar los eventos que afectan el sistema jurídico e institucional.
b) Interpretarlos de forma sistémica.
c) Crear una herramienta de información veraz.
Todo a efecto de valorar si la coyuntura legal está incidiendo cualitativamente en el Estado de
derecho, en el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y en el clima de negocios.
Este informe de coyuntura es un nuevo aporte que Fusades le brinda al país, con la idea de
llenar un vacío de información y posibilitar el análisis semestral del estado de la actividad
legal e institucional, esperando generar opiniones y pensamiento alrededor de temas de gran
relevancia nacional que se traduzca en la formulación de acertadas políticas públicas.
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 7

8. SIGLAS UTILIZADAS
SIGLAS UTILIZADAS
• AA UE-CA: Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica
• ABANSA: Asociación Bancaria Salvadoreña
• AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
• ANEP: Asociación Nacional de la Empresa Privada
• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista
• BID: Banco Interamericano de Desarrollo
• BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
• BSR: Business Social Responsability*
• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos de América*
• CCAA: Caribbean Central American Action*
• CCR: Corte de Cuentas de la República
• CD: Centro Democrático
• CES: Consejo Económico y Social
• CIOPS: Centro de Investigación de la Opinión Pública Salvadoreña
• CLPC: Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa
• Cn: Constitución de la República de El Salvador
• CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura
• COMIECO: Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericana
• COMURES: Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador
• CPCM: Código Procesal Civil y Mercantil
• CSJ: Corte Suprema de Justicia
• DEA: Drug Enforcement Administration*
• DUI: Documento Único de Identidad
• EIFE: Estrategia Integral de Fomento a las Exportaciones
• ENADE: Encuentro Nacional de la Empresa Privada
• FBI: Federal Bureau of Investigation*
• FESFUT: Federación Salvadoreña de Fútbol
• FGR: Fiscalía General de la República
• FLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
• GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional
• GLIN: Red Global de Información Legal*
• GPS: Sistema de Posicionamiento Global*
• IPA: Índice de Presupuesto Abierto
• IPC: Índice de Percepción de la Corrupción
8 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

9. SIGLAS UTILIZADAS
• ISDEM: Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
• ISNA: Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
• LACAP: Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
• LAPOP: Proyecto de Opinión Pública de América Latina*
• LEPINA: Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia
• LSC: Ley del Servicio Civil
• LTAIP: Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
• MH: Ministerio de Hacienda
• MINEC: Ministerio de Economía
• MOP: Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano
• MSPAS: Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
• OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
• OEA: Organización de los Estados Americanos
• OIR: Oficinas de Información y Respuesta
• OMC: Organización Mundial del Comercio
• ONG: Organización no gubernamental
• PCN: Partido de Conciliación Nacional
• PDC: Partido Demócrata Cristiano
• PDDH: Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
• PGR: Procuraduría General de la República
• PNC: Policía Nacional Civil
• PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
• RNPN: Registro Nacional de las Personas Naturales
• SAA: Secretaría de Asuntos Ambientales
• SGP: Sistema Generalizado de Preferencias
• SICA: Sistema de Integración Centroamericana
• SIECA: Secretaría de Integración Económica Centroamericana
• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
• TSE: Tribunal Supremo Electoral
• UES: Universidad de El Salvador
• UNAC: Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones
• USTR: Oficina de Representantes de Comercio de Estados Unidos*
*Por sus siglas en inglés
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 9

10. INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
El informe se estructura El Informe de Coyuntura Legal e Institucional parte de la premisa que para analizar
de acuerdo con los ejes la coyuntura se requiere observar, de forma sistemática y dentro de una metodología
estratégicos que guían el trabajo determinada, el conjunto de condiciones que inciden en el ordenamiento jurídico y su
del Departamento de Estudios implementación durante un determinado periodo de tiempo.
Legales de Fusades:
1. Estado de derecho e La metodología se ha inspirado en la utilizada para la elaboración del informe “Free-
institucionalidad, dom in the World” de la organización norteamericana Freedom House. Ésta con-
2. Seguridad jurídica tiene un componente de investigación que implica la recolección de información de
y ciudadana, diversas fuentes. En este caso, se han usado recursos propios como estudios, infor-
3. Transparencia y mes y estrategias quinquenales de Fusades, Boletines de Estudios Legales, Posiciones
4. Clima de negocios y Institucionales, e información de los Observatorios Legislativo y Judicial; pero tam-
legislación comercial. bién fuentes externas, como noticias de los medios de comunicación e indicadores
internacionales, entre ellos: Doing Business del Banco Mundial, índice de libertad
económica de la Heritage Foundation, índice de competitividad Global del World
Economic Forum, índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Interna-
cional, índice de la Bertelesmann Stiftung Foundation, índice de Presupuesto Abierto
de International Budget Partnership, entre otros. Sobre la información recolectada
se pretende dar respuesta a las preguntas: ¿qué significan los hechos encontrados?;
¿qué importancia tienen en la coyuntura?; ¿por qué sucedieron?; y ¿qué implicaciones
tienen en el futuro?.
Existe una conexión
innegable entre El informe se estructura de acuerdo con los ejes estratégicos que guían el trabajo del
Institucionalidad, Estado de Departamento de Estudios Legales de Fusades: 1. Estado de derecho e institucio-
Derecho, Seguridad Jurídica nalidad, 2. Seguridad jurídica y ciudadana, 3. Transparencia y 4. Clima de negocios y
y Rendición de Cuentas, legislación comercial. Dentro de este esquema, se analizan los contenidos de manera
todos son términos que sistemática, puesto que para guardar coherencia con estudios anteriores, tales como
están intrínsecamente “Las Instituciones Democráticas en El Salvador: Valoración de Rendimiento y Plan
conectados y juntos de Fortalecimiento I y II”, elaborados conjuntamente por Fusades y la Universidad
fortalecen la democracia. de Salamanca, se requiere del análisis de las partes individualmente consideradas, pero
también del conjunto, de modo que para mejorar el Estado de derecho y el Clima de
negocios se deben valorar los rendimientos y los efectos que tienen los acontecimien-
tos sobre los mismos.
Existe una conexión innegable entre Institucionalidad, Estado de derecho, Seguridad
jurídica y Rendición de Cuentas, todos son términos que están intrínsecamente conec-
tados y juntos fortalecen la democracia. Asimismo, cada vez hay más consenso entre
doctrinarios y tomadores de decisión que la democracia y el desarrollo económico
van de la mano. Esto es así ya que cada uno crea las condiciones que son favorables
para la evolución y sostenibilidad del otro. Para que una economía crezca se necesita
inversión. El entorno económico, político y social de un país es vital para que un
inversionista tome la decisión de iniciar un negocio, desarrollar una idea innovadora
o continuar invirtiendo en un país. Lo que los empresarios necesitan para prosperar
es el respeto a los contratos, protección a la propiedad privada, predictiblidad del
marco legal, regulación impositiva estable y un sistema judicial efectivo. Estas últimas
características están fuertemente unidas con la democracia liberal sostenida en un
fuerte Estado de derecho . En el presente estudio, por razones metodológicas, nos
1
hemos aproximado a estos elementos en forma separada y los hemos agrupado de
conformidad con una clasificación útil para el mismo. Por un lado, analizaremos el
10 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

11. INTRODUCCIÓN
La fortaleza del estudio estriba eje de Institucionalidad y Estado de derecho y en otro eje, la seguridad dividida en
en presentar el rol que los jurídica y ciudadana. Asimismo, hemos examinado el componente de transparencia
tomadores de decisión están como elemento fundamental para la rendición de cuentas de la actividad del Estado.
haciendo en la democratización Finalmente, hemos agrupado en el eje Clima de negocios y legislación comercial el
del país y que concluyamos si análisis de la normativa relativa a esta materia.
el mismo nos aleja o nos acerca
del ideal de democracia al que En la caracterización y contenido de cada uno de los componentes de los ejes hemos
aspiramos. encontrado muchas definiciones de estos términos y sus alcances. Por ello, hemos
decidido construir nuestra propia caracterización, para contar con los elementos prin-
cipales que nos permitan monitorear y estudiar la realidad salvadoreña de forma se-
mestral. En otras palabras proporcionaremos una fotografía de la situación nacional.
La fortaleza del estudio estriba en presentar el rol que los tomadores de decisión están
haciendo en la democratización del país y que concluyamos si el mismo nos aleja o
nos acerca del ideal de democracia al que aspiramos.
Finalmente, es importante recalcar que los estudios de Fusades siempre se han carac-
terizado por ser técnicos, propositivos, constructivos y orientados a buscar la promo-
ción de políticas públicas que mejoren la calidad de vida de los salvadoreños y este
informe que inicia a través de la presente publicación, no será la excepción.
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 11

12. CONTEXTO
CONTEXTO
El Salvador es considerado una El Salvador es considerado una democracia en funcionamiento, lo cual se ha man-
democracia en funcionamiento tenido en este primer semestre. Luego de un año de la izquierda en el poder, al cual
accedió después de 20 años de gobiernos de derecha, sin duda la alternancia se está
asentando y a pesar de las deficiencias institucionales vistas en este período, la realidad
ha demostrado que ha existido gobernabilidad, ya que los partidos políticos se han
puesto de acuerdo en muchos temas. Sin embargo, la mayoría de estos han buscado el
interés político partidario más allá de una agenda de largo plazo que contenga puntos
tales como los que Fusades ha impulsado en materia de fortalecimiento institucional.
Este primer semestre se ha caracterizado por la percepción que el desempeño de
Sin duda la alternancia se está las instituciones democráticas no ha producido los rendimientos esperados por los
asentando y a pesar de las ciudadanos. Ejemplo de ello ha sido el incremento de la inseguridad ciudadana y la
deficiencias institucionales vistas afectación de esta al clima de inversión.
en este período, la realidad ha
demostrado que ha existido Iniciamos el año sin que hubiera un plan de gobierno definido, el cual a pesar que
cierta gobernabilidad, se había anunciado estaba pendiente de publicar. Fue hasta junio, después de que el
puesto que los partidos políticos Presidente de la República rindiera su informe de primer año de gestión , que estuvo
2
se han puesto de acuerdo disponible en la página web de Casa Presidencial el “Plan Quinquenal de Desarrollo
en muchos temas. 2010-2014”. Con esto se formaliza el rumbo que el Ejecutivo pretenderá dar al país.
Tal como lo señala el Informe Trimestral de Coyuntura elaborado por el Departa-
Este primer semestre se ha mento de Estudios Económicos y Sociales de Fusades, correspondiente al primer tri-
caracterizado por la percepción mestre de 2010, durante este periodo, al igual que en todo el año anterior, el principal
que el desempeño de las factor negativo para la actividad de las empresas fue el bajo dinamismo económico, y
instituciones democráticas no la delincuencia, que ha mostrado una tendencia ascendente con relación con el mismo
ha producido los rendimientos período en 2009.
esperados por los ciudadanos.
Ejemplo de ello ha sido el Por lo anterior, Fusades ha trabajado en el fortalecimiento de las instituciones de-
incremento de la inseguridad mocráticas, pues la legitimidad de las mismas proviene del cumplimiento de las ex-
ciudadana y la afectación de esta pectativas vinculadas con sus funciones; cuando se resuelven los problemas de los
al clima de inversión. ciudadanos y se percibe su eficacia, es cuando los individuos reconocen que la política
y las instituciones merecen respeto.
En los estudios elaborados por la Fundación: “Las Instituciones Democráticas
en El Salvador: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento I Y II”,
“Estrategia económica, social e institucional 2009-2014, Democracia y crecimiento:
fundamentos del desarrollo”, e “Institucionalidad, Diálogo Democrático y Políticas
Públicas”, se ha señalado que la política y la institucionalidad deben ser examinadas
sistémicamente, puesto que las instituciones políticas deben ser analizadas según su
La legitimidad de las mismas desempeño, que está constreñido por reglas y leyes, por su actuación y resultados,
proviene del cumplimiento de así como por su legado acumulado y su interacción con otros esquemas de poder.
las expectativas vinculadas
con sus funciones; cuando se En la gráfica 1 se refleja el nivel de confianza que los salvadoreños tenían en las
resuelven los problemas de distintas instituciones públicas, durante 2004, 2006 y o 2008, destacándose que la
los ciudadanos y se percibe Iglesia Católica y la Fuerza Armada son los que gozan de más confianza. Al extremo
su eficacia, es cuando los opuesto, los partidos políticos y la Asamblea Legislativa se señalan como aquellos que
individuos reconocen que merecen menos confianza.
la política y las instituciones
merecen respeto.
12 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

13. CONTEXTO
Gráfica 1. Confianza de los salvadoreños en las instituciones 2004, 2006 y 2008
Fuente: Informe de 2008 del Barómetro de Las Américas para El Salvador, LAPOP
Si bien en el país ha existido En enero de 2010, la Asociación Nacional de la Empresa Privada, ANEP, celebró el
una preponderancia clara del X Encuentro Nacional de la Empresa Privada, ENADE y dentro de las encuestas
Órgano Ejecutivo con el apoyo realizadas a empresarios asistentes sobre la evaluación de actores, se obtuvo un
de su partido, en este semestre promedio de calificación de 5.5 en una escala de 0 a 10. Para señalar algunos casos, en
la dinámica ha cambiado, puesto esta encuesta los partidos políticos aparecen con una calificación de 4.00 y la Asamblea
que el Presidente, Legislativa con 3.9. Por otra parte, en las calificaciones más altas están la Presidencia
en algunos casos, de la República con 6.9, las Iglesias con 6.5 y la Fuerza Armada con 6.7. Lo anterior
no ha contado con el respaldo se puede contrastar con la información que se refleja de la serie legal de la Encuesta
de su bancada legislativa, Dinámica Empresarial de Fusades de los años 2005 al primer trimestre de 2010, en
lo que a veces ha causado promedio, las instituciones mejor valoradas son la Presidencia de la República (6.3)
desencuentros. y el Centro Nacional de Registros (6.0) y los peor evaluados en dicha serie son la
Asamblea Legislativa (4.5), el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (4.6) y los
tribunales (4.7).
Si bien en el país ha existido una preponderancia clara del Órgano Ejecutivo con
el apoyo de su partido, en este semestre la dinámica ha cambiado, puesto que el
Presidente de la República en algunos casos, no ha contado con el respaldo de su
bancada legislativa, lo que a veces ha causado desencuentros. Por lo anterior, durante
este período se ha observado si los niveles de polarización se han profundizado o si
dada la nueva dinámica y la reestructuración de los partidos de oposición, existen
espacios de diálogo y de cierta gobernabilidad.
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 13

14. CONTEXTO
Otro hallazgo importante en el periodo observado es el transfuguismo, que se refleja
en el siguiente cuadro.
Cuadro 1. Distribución de Diputados en la Asamblea Legislativa
Fuente: Observatorio Legislativo - Fusades
En la actualidad, los partidos que Dado que en las elecciones los diputados son elegidos por la bandera política a la que
guardaban hegemonía al finalizar pertenecen y no de forma individual, el anterior fenómeno ha abierto aún más la brecha
la anterior legislatura se han entre representantes y representados. De acuerdo al art. 125 Cn., los diputados representan al
visto modificados en sus roles pueblo entero y no están ligados por ningún mandato imperativo, por lo que nuestro sistema
electoral no prevé consecuencias formales por estas deserciones.
En el presente semestre se han presentado 4 solicitudes de formación de partidos políticos,
algo inusual comparado con otros periodos. Al cierre del informe la única resolución favorable
ha sido la del partido GANA3. En la actualidad, los partidos que guardaban hegemonía al
finalizar la anterior legislatura se han visto modificados en sus roles: el FMLN se ha mantenido
como la primera fuerza legislativa y el partido ARENA ha disminuido su número de diputados.
GANA, como partido nuevo, así como los partidos minoritarios como el PDC y el PCN
pueden ser determinantes en las negociaciones y la toma de muchas decisiones de interés
nacional por lo que deben tenerse en cuenta por los partidos mayoritarios. A ello se suma
el grupo parlamentario “Líderes por el Cambio” que aglutina a los diputados que se habían
declarado independientes.
En el periodo observado ha El trabajo que hacen nuestros representantes en la Asamblea Legislativa, es trascendental para
habido ciertas expresiones de el desempeño democrático, por lo que le daremos un seguimiento cercano a la actividad de
apertura hacia la sociedad civil ésta. Pese a la desconfianza que revelan las encuestas sobre el actuar de los diputados en la
por parte de sus integrantes, Asamblea Legislativa, podemos mencionar que en el periodo observado ha habido ciertas
tanto para pedir opinión como expresiones de apertura hacia la sociedad civil por parte de sus integrantes, tanto para pedir
para intercambiar puntos de vista opinión como para intercambiar puntos de vista que les ayuden en los análisis de las leyes, lo
que les ayuden en los análisis de cual genera un canal formal para que la sociedad civil se exprese.
las leyes, lo cual genera
un canal formal para que la Esta situación justifica la necesidad de mejorar los mecanismos que acerquen la Asamblea
sociedad civil se exprese. Legislativa a los ciudadanos y promover el acceso a la información parlamentaria. Sobre
este último punto, debe señalarse que ha habido avances notables, tales como continuar
impulsando la transparencia a través del canal televisivo de la Asamblea Legislativa, mayor
cobertura mediática de las sesiones de las comisiones y el apoyo al Observatorio Legislativo
de Fusades.
Finalmente, se destaca que durante el periodo observado se conmemoró, el décimo octavo
aniversario de la firma de los Acuerdos de Paz y el trigésimo aniversario de la muerte de
Monseñor Óscar Arnulfo Romero. El Órgano Ejecutivo pidió perdón por los crímines
cometidos durante la guerra y por el asesinato de Monseñor Romero, lo cual fue considerado
una forma de reconstruir el tejido social roto durante la guerra.
14 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

15. INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 15

16. INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
Conceptualización Estado de derecho
Entenderemos como Estado de El Estado de derecho es un término muy estudiado, especialmente como propuesta a
derecho a: “Una situación social la solución de muchos problemas de los países. Es más, el concepto se ha convertido
en la que una sociedad funciona en un término común en el vocabulario político salvadoreño; sin embargo, la
efectivamente por las normas de construcción del mismo es uno de los ideales de nuestra sociedad.
autorregulación que
ella misma se impone”. Por lo que, entenderemos como Estado de derecho a: “Una situación social en la
En otras palabras, se trata de un que una sociedad funciona efectivamente por las normas de autorregulación que ella
estado en el que la sociedad, en misma se impone”. En otras palabras, se trata de un Estado en el que la sociedad, en su
su abrumadora mayoría, abrumadora mayoría, se sujete a las normas jurídicas que libremente se establece. Para
se sujeta a las normas jurídicas ello es necesario que las leyes sean del conocimiento público, claras y de aplicación
que libremente se impone. general.
Para ello es necesario que las
leyes sean del conocimiento Para la consecución del Estado de derecho, desde el lado de los gobernados,
público, claras y encontramos dos elementos. El primero de ellos, es de carácter psicológico: la gente
de aplicación general. cree en la ley. Existe un convencimiento de que las normas jurídicas son buenas,
están hechas para su beneficio y no son una imposición arbitraria o una molestia para
ellos. El segundo es de carácter objetivo: el cumplimiento efectivo de la ley por los
particulares. El Estado de derecho sólo puede lograrse cuando existe un cumplimiento
real y generalizado por los particulares de las normas que les han sido impuestas para
regular su relación con los otros miembros de la sociedad.
El Estado de derecho sólo Por otra parte, hay otros dos elementos que se refieren a la actuación de los gobernantes.
puede lograrse cuando En primer lugar, se requiere el sometimiento de los gobernantes a la ley, tal como lo
existe un cumplimiento real y expresa el art. 86 Cn. Esto necesita la predisposición psicológica a tal sometimiento.
generalizado por los particulares Se necesita que los funcionarios públicos comprendan y estén dispuestos a sujetar su
de las normas que les han actuación al principio de legalidad. En segundo lugar, se requiere el cumplimiento
sido impuestas para regular su efectivo de la ley por los gobernantes.
relación con los otros miembros
de la sociedad. Las ventajas son: orden social, armonía y justicia. Esto genera una situación de confianza
entre los gobernantes y los gobernados. Los primeros consideran al pueblo como al
grupo respetuoso de la ley que les exige sus servicios; los segundos transforman su
impresión de los primeros. El político es visto como un patriota que busca el bien
de toda la sociedad según sus propias convicciones; el funcionario público es visto
como un servidor de la sociedad y no como un obstáculo en la consecución de las
aspiraciones de la misma; el soldado y el policía son vistos como protectores de los
ciudadanos pues logran combatir efectivamente el crimen. Es deseable vivir en una
sociedad así.
Se requiere que los funcionarios Nuestro análisis procurará, entonces, comparar la realidad nacional con los requisitos
públicos comprendan y estén que hemos establecido para que así, advirtamos la necesidad, de parte de gobernantes
dispuestos a sujetar su actuación y gobernados, de un cambio de actitud, que denote un verdadero esfuerzo por sembrar
al principio de legalidad. las bases para la consecución de este ansiado ideal.
16 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

17. INTRODUCCIÓN
Conceptualización de Institucionalidad
Para hacer palpable la idea de democracia debe relacionarse con las instituciones
políticas del Estado. Es por ello que a la institucionalidad la entenderemos desde dos
vertientes:
a) Desde el punto de vista jurídico se entiende como aquel conjunto de órganos
constitucionales del poder soberano en el Estado. Actualmente, estas organizaciones
fundamentales del Estado, sus funciones específicas, sus facultades y competencias
se encuentran consagradas en normas constitucionales, tanto por su importancia
como por la pretensión de inmutabilidad a través del tiempo, la cual se les supone
inherente.
b) Desde el punto de vista de las ciencias políticas, para lo cual tendremos como
base todo el trabajo realizado en los estudios de Las Instituciones Democráticas en
El Salvador: Valoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento, que definen
a las instituciones como las que sientan las reglas del juego, crean incentivos que
estructuran el comportamiento de los actores en democracia, conforman las
elecciones disponibles y aceptan la elaboración de políticas públicas estructurando
la elección política y determinando el funcionamiento democrático.
Sin duda, la separación entre ambas perspectivas es muy tenue, por lo que nuestro
análisis fusionará ambos enfoques, basados siempre en el cumplimiento de la legalidad
y haciendo valoraciones sobre la coyuntura.
¿Qué significa para nosotros, entonces, el respeto a la institucionalidad en
El Salvador?
El Estado de El Salvador es un El Estado de El Salvador es un ente cuyo objeto primordial es la consecución de
ente cuyo objeto primordial es la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común (art. 1 Cn.). El gobierno es
la consecución de la justicia, de republicano, democrático y representativo (art. 85 Cn.) ejercitándose el poder público
la seguridad jurídica y del bien a través de órganos, los cuales lo ejercen de manera independiente, siendo dichos
común (art. 1 Cn.). El gobierno órganos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (art.86 Cn.). La alternabilidad en el
es republicano, democrático y ejercicio de la Presidencia de la República es indispensable para el mantenimiento de
representativo (art. 85 Cn.) la forma de gobierno y el sistema político establecidos (art.88 Cn.).
Éstos y otros principios básicos establecidos en la Constitución determinan el
carácter y naturaleza de la organización política que posee el Estado, la vulneración
de los cuales implica el deterioro o destrucción del sistema institucional. Por ejemplo,
se afecta la institucionalidad de la República cuando los órganos del Estado no
funcionan armónica y coordinadamente, cada uno dentro de la esfera de su propia
competencia. Se afecta, asimismo, la institucionalidad del Estado desde el momento
que uno de sus órganos fundamentales, simplemente no cumple con su función, o
Se afecta la institucionalidad cuando la defensa de la independencia de cada uno de los poderes se transforma
de la República cuando los en la procuración de cuotas y cotos de poder exclusivo, no en afán de lograr el
órganos del Estado no funcionan establecimiento de un adecuado sistema de coordinación en el ejercicio del mismo. Se
armónica y coordinadamente, vulnera también la institucionalidad cuando el Órgano Legislativo, en vez de deliberar
cada uno dentro de la esfera de sobre la conveniencia o inconveniencia de la aprobación de leyes, asume el carácter de
su propia competencia. un lugar de negociaciones particulares.
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 17

18. INDICADORES
INDICADORES
Los indicadores internacionales sobre Estado de derecho nos permiten medir la
situación de nuestro país en cuanto a este tema en un momento del tiempo. Así,
incluimos en este primer reporte las versiones más recientes de dos índices a los cuales
daremos seguimiento, en la medida que nuevas versiones sean publicadas.
Indicadores de Gobernabilidad 2009
El primer indicador sobre Estado de derecho a considerar es el de “Indicadores de
Gobernabilidad 2009” del Banco Mundial que incluye los datos hasta 2008.
4
Este indicador es el agregado de otros indicadores internacionales sobre este tema,
y muestra el percentil en que se ubica el país en el estudio comparado con el resto
de países del mundo, por lo que más es mejor. En la gráfica 2 se observa la línea que
indica la evolución de la situación del Estado de derecho en El Salvador comparada
con el resto de países. El Salvador aparece en el percentil 31, lo que indica que estamos
por debajo de más de dos tercios de países del mundo, donde por ejemplo, Dinamarca
e Islandia ocupan el percentil 100, es decir, son los mejores entre los 212 países
evaluados en esta materia. En la región nos encontramos muy por debajo de Costa
Rica, que se ubica en el percentil 63.
Gráfica 2. Estado de derecho 1996 - 2008
Fuente: Elaboración propia en base a Governance Matters 2009
Indicadores de Gobernabilidad 2009, Banco Mundial
18 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

19. INDICADORES
Indice de Estado de derecho 2009 5
Este indicador de “The World Justice Project” presenta una calificación agregada de
los factores que lo conforman, utilizando una escala de 0 a 1, donde 1 es la máxima
calificación y 0 es la menor, con base en un estudio hecho en las tres principales
ciudades de los 35 países que evalúa. La calificación de cada país es comparada con la
calificación agregada de los países de la región y con los países con niveles de ingreso
comparables.
El Salvador está en unos factores por debajo y en otros levemente por encima de
0.5, con su máximo resultado en cuanto a “poderes del gobierno limitados por la
Constitución” y su mínimo, en “sistema judicial imparcial y fiscalizable”
(ver Cuadro 2).
Cuadro 2. Calificación del Índice de Estado de derecho 2009
(1) Se incluyen los resultados de Argentina, Bolivia, Colombia, República Dominicana, El Salvador,
México y Perú.
Fuente: Elaboración propia en base al Indice de Estado de derecho
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 19

20. RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO
RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO
Dos de las instituciones más La democracia, como sistema de gobierno, presupone el funcionamiento de las
relevantes del Estado son el instituciones coordinadamente, de tal modo que cooperan entre sí para impulsar las
Órgano Ejecutivo y el Legislativo, políticas más convenientes para el país. En este sentido, dos de las instituciones más
donde muchos de los planes relevantes del Estado son el Órgano Ejecutivo y el Legislativo, donde muchos de
del gobierno dependen de la los planes del gobierno dependen de aprobación de la Asamblea Legislativa, pero
aprobación de la Asamblea también, iniciativas del Órgano Legislativo pueden ser controladas por el Órgano
Legislativa. Ejecutivo.
De acuerdo con el Estudio de “Élites Parlamentarias Salvadoreñas” de la Universidad
de Salamanca, del total de diputados encuestados, en la legislatura 2003 el 47.6%
respondieron que tenían mucha o bastante confianza en el Presidente de la República,
en la de 2006, 51% y en la de 2009, 75% . Tal como se advierte, la confianza del
6
Órgano Legislativo sobre la Presidencia de la República ha venido en ascenso en la
percepción de los diputados.
Vetos
Uno de los indicadores de las Uno de los indicadores de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo son los vetos
relaciones entre el Ejecutivo y las observaciones, es decir, el ejercicio de la potestad de control que el Presidente
y el Legislativo son los vetos tiene sobre los decretos legislativos, en cuanto pueden indicar falta de cooperación y
y las observaciones, es decir, confrontación entre órganos cuando su uso es excesivo. En la Presidencia de Alfredo
el ejercicio de la potestad de Cristiani hubo un veto, 4 en la de Armando Calderón Sol, 59 en la de Francisco Flores
control que el Presidente tiene y ninguno en la de Antonio Saca.
sobre los decretos legislativos.
En la actual legislatura el Presidente ha observado 22 decretos legislativos, mientras
que los vetos ascienden a 6, donde 4 de ellos se han dado durante este primer semestre
de 2010.
También ha habido casos En este periodo hay un promedio elevado de vetos en relación con el tiempo
importantes de cooperación, transcurrido, pues de continuarse con este ritmo, en 5 años habría un total de 35 vetos,
como la elección de los el que sería el segundo número más alto en 5 periodos presidenciales. Esto pone
magistrados de la Corte de manifiesto algunas tensiones entre los Órgano Ejecutivo y Legislativo, pero debe
Suprema de Justicia y el Fiscal tomarse en cuenta que también ha habido casos importantes de cooperación, como la
General de la República, elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Fiscal General de la
donde hubo negociaciones República, donde hubo negociaciones importantes entre los dos órganos para lograr
importantes entre los dos acuerdos.
órganos para lograr acuerdos.
Si además tomamos en cuenta reformas importantes para el Órgano Ejecutivo como
fue la reforma tributaria, se nota cierta colaboración, de tal modo que los vetos y
observaciones parecen atender más bien al correcto uso de un control interorgánico
que a una confrontación sistemática . No obstante lo anterior, es cuestionable la
7
participación del Ejecutivo en una negociación legislativa en función de la división de
poderes, aunque esta desentrampó la falta de consenso en la elección de funcionarios
de segundo grado que se había desfasado de los plazos constitucionales señalados.
Los tres principales desencuentros entre el Ejecutivo y el Legislativo que se analizan en
este informe son: observaciones al decreto de reforma a la Ley de Telecomunicaciones
relativa a la eliminación del cargo básico a la telefonía (enero de 2010), veto a las
reformas a la Ley Penal Juvenil (febrero de 2010) y observaciones a la reforma a la
Ley del Registro Nacional de las Personas Naturales sobre la forma de nombrar al
presidente del Registro Nacional de las Personas Naturales (marzo de 2010).
20 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

21. RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO
Eliminación del cargo de acceso a la telefonía fija
En cuanto al caso de la eliminación del cargo de acceso a la telefonía fija, entendido
como el monto mensual que los usuarios deben pagar para estar conectados a la red,
sin incluir el valor de los servicios adicionales de telefonía, la Asamblea Legislativa
decretó su eliminación el 21 de enero de 2010 . Este decreto se aprobó con 78 votos
8
utilizando el mecanismo de la dispensa de trámites , considerado en el Reglamento
9
Interior de la Asamblea Legislativa como una excepción al trámite ordinario, para
que en casos de urgencia se apruebe normativas sin necesidad de que la comisión
respectiva lo estudie. El Presidente de la República observó el mencionado decreto . 10
Con respecto a este caso, lo primero que debe resaltarse es que los legisladores se
refirieron a “cargo básico” cuando legalmente es “cargo de acceso”eliminando una
figura jurídica inexistente, tal como el Presidente lo hizo notar en sus observaciones . 11
El segundo aspecto notable es el hecho de que la normativa se haya aprobado con
dispensa de trámites, aun cuando no hubo justificación de la urgencia. El tercer
aspecto fue que la medida, si bien beneficiaba a los usuarios, constituía un cambio
inconsulto a las reglas del juego, tal como se detalla en el Eje Clima de Negocios y
Legislación Comercial.
Las observaciones del Presidente en este caso sirvieron de un efectivo control para que
se consensuara una solución alternativa que equilibrara los beneficios de los usuarios y
los derechos de los proveedores del servicio. Fusades se ha pronunciado en el sentido
que estas decisiones se tomen en base a criterios técnicos.
Ley Penal Juvenil
El siguiente caso que puede considerarse un desencuentro entre el Órgano Ejecutivo
y el Legislativo es la reforma al art. 15 de la Ley Penal Juvenil, aumentando de 7 a
15 años la medida de privación de libertad para menores de entre 16 y 18 años que
cometieran delitos graves, por considerarse que estos cometen delitos que generan
conmoción social . 12
El Presidente de la República vetó este decreto por violación al art. 35 de la Cn., al
13
principio de igualdad y el de proporcionalidad. Además, consideró que se infringía el
art. 144 Cn. al atentar contra la Convención sobre los Derechos del Niño.
Este veto no fue superado por la Asamblea Legislativa pero se ingresó una nueva
14
pieza de correspondencia con una versión diferente de reformas, en las que si bien se
15
aumentaba la pena, se delimitaban los delitos, entre otras consideraciones. Finalmente,
esta moción es la que se aprobó y publicó en el Diario Oficial . 16
Fusades expresó su desacuerdo con los argumentos del veto por razones de incons-
titucionalidad, puesto que las mismas podrían considerarse en un veto por inconve-
niencia, pero que la normativa aprobada no violaba la Constitución. Al final de la
discusión en la Asamblea Legislativa se reconoció que la reforma consistente en el
aumento de la pena no era inconstitucional porque se mantenía el régimen especial
que manda el art. 35. Cn.
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 21

22. RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO
Reformas al Registro Nacional de las Personas Naturales
El tercer desencuentro entre el Ejecutivo-Legislativo es el caso de las reformas a la
Ley Orgánica del Registro Nacional de las Personas Naturales, caso que por razones
metodológicas y por el impacto que puede tener en el sistema electoral, se trata
específicamente más adelante.
Los tres hallazgos expuestos anteriormente son controles desde el Ejecutivo al
Legislativo. Pero también existen controles del Legislativo al Ejecutivo; por ejemplo, la
Asamblea Legislativa puede interpelar a un ministro, esto no ha sucedido, aun cuando
hubo una solicitud para hacerlo con el anterior Ministro de Agricultura, la cual se
17
archivó , puesto que éste renunció y la petición quedó sin sentido. También se ha
18
llamado a varios funcionarios del Ejecutivo para que informen sobre temas concretos
a la Asamblea. Este es el caso, por ejemplo de la Ministra de Salud, quien fue llamada
a explicar temas relacionados con el caso del hallazgo de medicamentos enterrados . 19
Designados a la Presidencia
Finalmente, otro tema relevante que puede considerarse en las relaciones Ejecutivo-
Legislativo es que el primer año de gobierno del Presidente Funes finalizó sin que
haya enviado todavía a la Asamblea Legislativa las ternas de las que se elegirán dos
designados a la Presidencia, a pesar que en abril 2010 declaró que cumpliría con esa
20
obligación antes del 1 de junio. Los designados a la presidencia son dos (art. 131 Ord.
17º Cn.) y su función es sustituir, según el orden de su nominación, al Presidente de
la República en caso que éste y el Vicepresidente faltaren por cualquier razón (art. 155
Cn.). La Asamblea Legislativa no puede nombrar si no le proponen los candidatos
respectivos, por lo que la inactividad del Presidente, que además de incumplir una
de sus atribuciones constitucionales, bloquea el cumplimiento de una de la Asamblea
Legislativa.
Consejo Económico y Social
Una de las promesas del Presidente Funes fue la creación de un Consejo Económico
y Social (CES), el cual se estableció en octubre de 2009 como un foro institucional
permanente, cuyo objetivo es facilitar el diálogo y la concertación alrededor de las
políticas públicas relacionadas con la agenda económica y social del país y sobre las
Una de las promesas del cuales podrá dar recomendaciones no vinculantes.
Presidente Funes fue la
creación de un Consejo Durante el primer semestre del 2010 el CES que es una entidad integrada por sectores
Económico y Social (CES), sociales, sindicatos, academia y centro de pensamiento, sector productivo y gobierno,
el cual se estableció en sostuvo 5 reuniones, lo cual generó un espacio de diálogo y en esta fase se acordó un
octubre de 2009 como un reglamento interno de funcionamiento. Asimismo, se crearon comisiones especiales
foro institucional permanente,
con carácter permanente de acuerdo a las siguientes áreas temáticas: desarrollo
económico, política fiscal integral, política de transparencia, seguridad ciudadana y
cuyo objetivo es facilitar el
jurídica, y desarrollo social con inclusión. Es importante darle seguimiento a este
diálogo y la concertación
foro, puesto que tal como Fusades lo planteó en su Boletín de Estudios Legales
alrededor de las políticas
No. 100 , la cultura política de una sociedad es democrática cuando las relaciones
21
públicas relacionadas con la
entre gobernantes y gobernados, ciudadanos, organizaciones y Estado se sustentan
agenda económica y social en valores como la libertad, la tolerancia, el respeto, el pluralismo, la legalidad, la
del país y sobre las cuales participación, y, por supuesto, el diálogo. Al final del periodo en estudio ha habido
podrá dar recomendaciones no muy poco desempeño de este joven espacio de diálogo y aun hay muchas expectativas
vinculantes. de su actuación.
22 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

23. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA
LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA
A través de nuestro Observatorio Legislativo hemos dado seguimiento diario a la
22
actividad de la Asamblea Legislativa. En cuanto a su producción, podemos consolidar
la labor de la siguiente forma:
Decretos legislativos
Durante el período del 1 de enero al 30 de junio de 2010, la Asamblea Legislativa ha
emitido 161 decretos legislativos, que se clasifican como se observa en la gráfica 3:
Gráfica 3. Decretos legislativos del 1 de enero al 30 de junio de 2010.
Fuente: Elaboración propia en base a Indice Legislativo de Roberto Vidales
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 23

24. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA
El Presidente de la República vetó los Decretos N° 243, de 8 de enero de 2010, por
medio del cual se autorizó la coadministración de bienes culturales del departamento
de Santa Ana, entre la Asociación de Patrimonio Cultural de Santa Ana y la Secretaría
de Cultura, y N° 275, de 11 de febrero de 2010, conteniendo reformas a la Ley Pe-
nal Juvenil; en el primer caso, el decreto no ha sido reconsiderado por el pleno de la
Asamblea y en el segundo, el veto no fue superado . 23
En uso de su facultad constitucional, el Presidente de la República devolvió con ob-
servaciones ocho Decretos: el N° 250, de 14 de enero de 2010, por el que se eli-
minaba el cargo básico del servicio público de telefonía contemplado en la Ley de
Telecomunicaciones, el N° 254, de 21 de enero de 2010, que contiene la Ley General
de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo, el N° 276 de 11 de febrero de
2010, conteniendo reformas a la Ley General Tributaria Municipal, el N° 314, de 23
de marzo de 2010, conteniendo reformas a la Ley Especial Reguladora de la Emisión
del Documento Único de Identidad, el N° 315, de 24 de marzo de 2010, conteniendo
interpretación auténtica de disposición de la Ley del Régimen Aduanero de Tiendas
Libres, el N° 316, conteniendo reformas a la Ley Orgánica del Registro Nacional de
las Personas Naturales, el N° 319 de 15 de abril de 2010, conteniendo reformas al
Código Procesal Civil y Mercantil, y el N° 343, de 7 de mayo de 2010, conteniendo
reformas a la Ley de Protección de Personas Sujetas a Seguridad Especial . 24
Dentro de la tendencia que se Dentro de la tendencia que se ha observado en los últimos años en la actividad le-
ha observado en los últimos gislativa, la mayoría de acuerdos de la Junta Directiva de la Asamblea se refieren a
años en la actividad legislativa, asuntos de organización interna, tales como formación de comisiones, llamamiento
la mayoría de acuerdos de la a diputados suplentes, descuentos en salarios, etc. Muy pocos son publicados en el
Junta Directiva de la Asamblea Diario Oficial.
se refieren a asuntos de
organización interna, tales Actividad reglamentaria
como formación de comisiones,
llamamiento a diputados Durante este semestre, el Presidente de la República emitió 4 reglamentos: “Regla-
suplentes, descuentos en mento para la implementación del Programa de Desgravación Arancelaria del Tratado
salarios, etc. Muy pocos son de Libre Comercio entre la República de Colombia y las Repúblicas de El Salvador,
publicados en el Diario Oficial. Guatemala y Honduras” , “Reglamento de la Ley transitoria para la estabilización de
25
las tarifas del servicio público de transporte colectivo de pasajeros” , “Reglamento
26
de creación y aplicación del Régimen Especial de Salud y Maternidad para los Tra-
bajadores Domésticos” y “Disposiciones para evitar toda forma de discriminación
27
en la Administración Pública por razones de identidad de género y/o de orientación
sexual” .
28
También se reformaron 3 reglamentos emitidos en periodos presidenciales anterio-
res y se derogó uno . En uso de su facultad reglamentaria, el Presidente emitió varios
29 30
decretos creando comisiones y oficinas dependientes de la Presidencia de la Repúbli-
ca, prohibiendo la portación de armas de fuego en diversas zonas del país, declarando
estados de emergencia nacional, etc. Sin embargo, la mayor parte de los reglamentos
emitidos durante el periodo observado han sido por otras oficinas administrativas.
Buena parte de los reglamentos emitidos durante este periodo en estudio han sido por
los entes reguladores, a los que sus leyes constitutivas confieren facultades normativas
24 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

25. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA
de su sector, como la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicacio-
nes, la Autoridad Marítima Portuaria y la Autoridad de Aviación Civil, pero también
han emitido reglamentos los Ministerios de Educación, Economía, Salud Pública y
Asistencia Social, Agricultura y Ganadería, Medio Ambiente y por el Consejo de Vi-
gilancia de la Profesión de Contaduría Pública y Auditoría. Es importante notar que
muchos de los reglamentos emitidos por estas oficinas son denominados “instructi-
vos”, lo que es un error, ya que estos son normas de organización y funcionamiento
interno de las oficinas públicas, que no afectan la esfera de los particulares, por lo que
nunca han sido aprobados como reglamentos ni publicados en el periódico oficial.
Esta es una inversión de los criterios prevalecientes inmediatamente después de la
aprobación de la Constitución de 1983, cuando se restringieron las facultades regla-
mentarias al Presidente de la República, en aplicación del art. 168 N° 14 Cn.
La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos y el Tribunal Supremo
Electoral, que constituyen poderes independientes del Órgano Ejecutivo, por otra
parte, han emitido también en este semestre reglamentos de organización interna.
Publicidad del voto individual
En materia de transparencia legislativa, a pesar que ha habido acciones por transpa-
rentar su trabajo, sigue como tarea pendiente el conocimiento de la votación indivi-
dual de los diputados en las plenarias legislativas, a pesar de que se cuenta con esa
información desde que se incorporó el sistema de votación digital en la Asamblea
Legislativa, y que fue parte de un proyecto de modernización auspiciado por el BID
en 2005 .
31
Sobre lo anterior en la Estrategia económica, social e institucional 2009-2014 de Fu-
sades, se señaló que si bien hay avances importantes sobre el acceso a la información
parlamentaria, deben incrementarse los mecanismos para acercar la Asamblea con sus
representados, en aspectos tales como hacer públicas las votaciones individuales de
cada diputado. En el año 2006, se implementó el nuevo sistema de votación electró-
nico o digital al igual que en muchos parlamentos en el mundo. Este sistema permite
volver más certero y efectivo el conteo de los votos de los diputados, el cual se venía
haciendo a través de mano alzada de cada legislador.
A continuación se presenta una imagen, generada automáticamente por el servidor de
la Asamblea Legislativa a través del Sistema de Votación Digital, que es proyectada en
el pleno luego de la votación de cualquier decisión que se someta a consideración de
los diputados . Lo ideal sería que la Asamblea Legislativa diera a conocer información
32
como esta, a la que el Observatorio Legislativo tuvo acceso limitado, y en donde se
incluye cuál es el dictamen, la plenaria en que se vota, la fecha y hora, el nombre y la
ubicación por curul de los diputados.
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 25

26. LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA
Imagen. Sistema de Votación Digital Asamblea Legislativa.
Fuente: Observatorio Legislativo
La Asamblea Legislativa cuenta con el equipo y tecnología adecuada para llevar las
estadísticas históricas de los votos de cada diputado; sin embargo, no hace pública
dicha información. Diferente de como sucede en los parlamentos de Chile, Estados
Unidos de América y Argentina, entre otros, que publican de forma pormenorizada
las votaciones de los legisladores, las cuales pueden ser consultadas y conocidas por
cualquier persona que lo desee. Lo anterior permite que desde la sociedad civil se
gesten iniciativas como el proyecto “Congreso Visible” de la Universidad de los
Andes, el cual realiza un seguimiento y análisis permanente del Congreso colombiano.
Esta iniciativa premia al congresista que expone toda su información, lo que lo vuelve
más transparente y cercano a sus electores. Fusades aspira a que mecanismos de esta
La publicidad del voto individual naturaleza se puedan implementar en El Salvador.
de los diputados es relevante
para los ciudadanos en cuanto La publicidad del voto individual de los diputados es relevante para los ciudadanos
permite saber la forma cómo en cuanto permite saber la forma cómo deciden sus representantes, por lo que su
deciden sus representantes, implementación marcaría un avance en la calidad de la democracia representativa. La
por lo que su implementación disposición del art. 125 de la Constitución relativa a la exención de responsabilidad
marcaría un avance en la calidad de los diputados por las opiniones o votos que emitan, de ninguna manera se debe
de la democracia representativa. interpretar como un impedimento a la publicación de sus votaciones.
26 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

27. NOMBRAMIENTO DE FUNCIONARIOS DE SEGUNDO GRADO
NOMBRAMIENTO
DE FUNCIONARIOS DE SEGUNDO GRADO
En estos seis meses, se Los funcionarios de elección de segundo grado son aquellos que la Asamblea
ha nombrado al titular de la Legislativa tiene la obligación de nombrar. En estos seis meses, se ha nombrado al
Procuraduría General de la titular de la Procuraduría General de la República, al Procurador para la Defensa
República, al Procurador para de los Derechos Humanos y está pendiente el nombramiento de los miembros del
la Defensa de los Derechos Consejo Nacional de la Judicatura.
Humanos y está pendiente el
nombramiento de los miembros Procuraduría General de la República
del Consejo Nacional de la
Judicatura. Mediante Decreto Legislativo No. 246 del 14 de enero de 2010 se eligió a la
33
Procuradora General de la República, Sonia Elizabeth Cortez de Madriz. Sobre
este particular hay dos consideraciones relevantes, a las que Fusades se refirió en su
Posición Institucional No. 26 . 34
La Procuradora General fue La primera es que el Procurador General de la República (PGR) desempeña un papel
nombrada con 196 días de primordial en la institucionalidad del Estado, pues en su labor se ven involucradas
retraso. El desfase en los garantías tan relevantes como el debido proceso legal, en cuanto es el encargado de dar
procesos de nombramiento asistencia legal y representación judicial, especialmente a los más pobres; y derechos
de los funcionarios ocasiona como el de los menores de edad a vivir en condiciones familiares y ambientales que le
anomalías en el funcionamiento permitan su desarrollo integral, pues le corresponde la defensa de la familia.
de las instituciones, en este
caso, de la PGR y mina la La segunda consideración pertinente es que a pesar de la relevancia expuesta, la
confianza en ellas. Procuradora General fue nombrada con 196 días de retraso. El desfase en los procesos
de nombramiento de los funcionarios ocasiona anomalías en el funcionamiento de las
instituciones, en este caso, de la PGR y mina la confianza en ellas.
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
El siguiente funcionario que debía nombrar la Asamblea Legislativa era al Procurador
para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH) quien tiene a su cargo velar por
la protección, promoción y educación de estos derechos y por la vigencia irrestricta
de los mismos.
El 5 de abril de 2010, la Asamblea Legislativa abrió el proceso público de elección
formulando un llamado a los ciudadanos que estuvieran interesados en participar
en el proceso de selección . El 5 de mayo de 2010 se cerró la etapa de recepción
35
de candidatos al cargo, habiéndose presentado diez postulaciones, incluido el actual
Procurador, quien buscaba su reelección . 36
En la plenaria del 24 de junio y a 11 días para que terminara el actual periodo de
funciones del Procurador, la Asamblea Legislativa, con 79 votos, reeligió en el cargo a
Óscar Luna, por tres años más, hasta el 5 de julio de 2013.
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 27

28. NOMBRAMIENTO DE FUNCIONARIOS DE SEGUNDO GRADO
Consejo Nacional de la Judicatura
La Asamblea Legislativa debe elegir antes del 20 de julio de este año a cinco nuevos
miembros del Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ). Ésta es la institución encargada
de proponer a la Asamblea Legislativa candidatos a magistrados de la Corte Suprema
de Justicia (CSJ), proponer los jueces que la CSJ debe nombrar y brindar capacitación
judicial.
La Asamblea Legislativa elige con base en las ternas propuestas por diversos sectores.
En esta ocasión, lo hicieron el gremio de abogados, el Ministerio Público y los jueces
y magistrados.
La Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador eligió sus candidatos el
8 de mayo, los cuales presentó a la Asamblea Legislativa el 12 del mismo mes . Éstas
37
fueron cuestionadas por algunas instituciones alegando diferentes irregularidades
sobre algunos postulantes . Sobre esto se presentó una pieza de correspondencia a la
38
Asamblea Legislativa a efecto que investigue tal situación .
39
Los jueces y magistrados eligieron sus candidatos el 15 de mayo y los presentaron a
la Asamblea Legislativa el 3 de junio de este año , mientras que el Ministerio Público
40
lo hizo el 18 de junio .
41
Al cierre de este informe, el Al cierre de este informe, el nombramiento seguía pendiente.
nombramiento seguía pendiente.
Es conocido que el respeto a las instituciones del Estado es fundamental para el
desarrollo de una sociedad en democracia. Para alcanzar ese respeto, las instituciones
La Asamblea Legislativa tiene deben funcionar conforme a derecho, y la Asamblea Legislativa tiene una doble función
una doble función en este en este sentido. Primero, debe cumplir con la Constitución y con su Reglamento
sentido. Primero, debe cumplir Interior para designar los funcionarios de elección de segundo grado más idóneos,
con la Constitución y con lo cual le permite ganar respeto para sí misma; y en segundo lugar, debe garantizar el
su Reglamento Interior para funcionamiento de las otras instituciones a las que debe nombrarles su titular dentro
designar los funcionarios de del plazo establecido.
elección de segundo grado más
idóneos, lo cual le permite ganar En otras palabras, un atraso en el nombramiento de un funcionario de segundo grado
respeto para sí misma; y en no solo afecta al Órgano Legislativo que incumple una disposición constitucional,
segundo lugar, debe garantizar sino también a la institución que permanece acéfala. Lo contrario sucede cuando
el funcionamiento de las otras la Asamblea Legislativa cumple con sus atribuciones, lo cual se hizo en el plazo
instituciones. establecido para la PDDH.
28 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

29. ELECCIONES Y SISTEMA ELECTORAL
ELECCIONES Y SISTEMA ELECTORAL
En este periodo no ha habido En este periodo no ha habido avances sustanciales en reforma electoral. Este es
avances sustanciales un tema importante al que le damos seguimiento, puesto que la relación entre
en reforma electoral. ciudadanía e instituciones políticas va más allá de las elecciones. Sin duda, los pro-
cesos electorales desempeñan un papel fundamental en el proceso de construc-
ción y estabilidad del apoyo al sistema político, desde el momento en que son el
vínculo más visible entre electores y representantes.
A pesar de que las elecciones del 2009 dieron resultados satisfactorios aun se
debe proceder al fortalecimiento del Tribunal Supremo Electoral (TSE), pues es
el árbitro de las elecciones y el que debe garantizar la fiabilidad de las mismas.
Su actuación debe ser más transparente y menos politizada. En este periodo no
se llevaron a cabo mejoras relativas a la administración electoral y las demandas
interpuestas en época electoral si bien han sido resueltas, dichas resoluciones no
son de fácil acceso al público .
42
Lo que sí se puede destacar es que Lo que sí se puede destacar es, que si bien los políticos no han avanzado en el
si bien los políticos no han avanzado tema, la sociedad civil ha continuado manifestándose a favor de reformas elector-
en el tema, la sociedad civil ales de segunda generación, aunque hasta la fecha no han logrado incidir.
ha continuado manifestándose
a favor de reformas electorales Emisión del DUI
de segunda generación,
aunque hasta la fecha El primer evento a considerar en cuanto al sistema electoral es la emisión del
no han logrado incidir. Documento Único de Identidad (DUI), que sirve como identificación para par-
ticipar en los procesos democráticos.
El 11 de marzo de 2010 se modificó la Ley Especial Reguladora de la Emisión del
Documento Único de Identidad (Ley del DUI) , ampliando su vigencia de 5 a 8
43
años. La reforma es aplicable incluso a los documentos emitidos desde enero de
2010 hasta la entrada en vigencia del decreto.
El Presidente de la República el 29 de enero de 2010 modificó el Reglamento
de la Ley Orgánica del Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN) , 44
eliminando la obligación de presentar certificación de partida de nacimiento para
la obtención del DUI, cuando tal documento ya se encuentre en el archivo del
Registro. Este requisito quedó vigente solo para los casos cuando el RNPN no
disponía de ella o se solicitaba un DUI respaldado por una partida obtenida me-
diante diligencias de establecimiento de estado civil subsidiario.
Por su parte, la Asamblea Legislativa estableció el 24 de marzo de 2010 en la Ley
del DUI los requisitos para la emisión de este documento , entre los que se in-
45
cluyó la partida de nacimiento sin excepción, lo cual al estar establecido en la ley,
ya no podía cambiar el Presidente por medio de modificaciones reglamentarias.
Posteriormente, el Presidente devolvió el 23 de abril el referido decreto legisla-
tivo, con observaciones . Al cierre de este informe, la Asamblea no ha resuelto
46
sobre las observaciones, de modo que la partida solo se pide en los dos casos
arriba mencionados.
INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 29

30. ELECCIONES Y SISTEMA ELECTORAL
Esta situación, en sus efectos más inmediatos, generó confusión en la población que
debía renovar su documento. Luego, pone de manifiesto carencias en el sistema de
emisión, porque la extensión del plazo de vigencia indica el interés de las instituciones
por no tener que renovar el documento en el corto plazo. Lo cierto es que, según
medios de comunicación, hay una mora de 934, 709 documentos que no han sido
emitidos y las personas no están solicitándolos en la demanda esperada . No obstante
47
lo anterior, se ha percibido cierta fluidez en la emisión del documento, luego de que
se realizaron algunos ajustes.
Reformas al Registro Nacional de las Persona Naturales
La dirección y administración general del Registro Nacional correspondía, según el
art. 5 de la ley originalmente aprobada , a una Junta Directiva, la cual estaba integrada
48
por siete miembros, en la forma siguiente: el Registrador Nacional, quien sería su
presidente, nombrado por el Presidente de la República. Además había seis miembros
propietarios y sus respectivos suplentes de los cuales uno era nombrado por el TSE,
uno por el Ministerio de Hacienda, uno por el Ministerio de Economía, uno por la
Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador, uno por la Junta de
Vigilancia de Partidos Políticos, y uno por el Ministerio del Interior. Había también un
Registrador Nacional Adjunto, nombrado por el Registrador Nacional.
Esta normativa se reformó por Decreto Legislativo No. 7 de fecha 13 de mayo de
2009 . Los cambios fueron, en primer lugar al art. 5, donde el Registrador Nacional es
49
nombrado ya no por el Presidente de la República, sino por el TSE; se aumentaron los
miembros de la Junta Directiva, dando cuatro de estos nombramientos a los partidos
políticos que hayan obtenido más votos en la última elección de diputados y concejos
municipales, dejando los otros seis elegibles de la misma manera. Adicionalmente, se
redujo el periodo de funciones del Registrador Nacional de seis a cinco años (art. 6) y
se aumentó el quórum para celebrar sesiones a seis miembros (art. 9).
El 24 de marzo de 2010 se aprueba con dispensa de trámites el Decreto Legislativo
Nº 316 que modifica varios aspectos del RNPN . El nombramiento del Registrador
50 51
Nacional vuelve a ser responsabilidad del Presidente de la República, pero esta vez lo
tendría que seleccionar de una terna propuesta por el partido político o coalición que
obtuvo más votos en la última elección legislativa.
El Presidente de la República observó el Decreto Legislativo Nº 316 . Se frenó la
52
superación de las observaciones con dispensa de trámites como se pretendía. Luego,
la Asamblea Legislativa, con 47 votos de ARENA, GANA, PCN y PDC aprobó el 7
de mayo un decreto que devuelve al Presidente de la República la potestad de elegir
53
como funcionario de confianza al Presidente del RNPN y al registrador adjunto, es
decir, sin tomar en cuenta terna alguna.
Este fue uno de los mayores desencuentros entre el Presidente y su partido, tal como
se mencionó anteriormente.
30 INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL

31. ELECCIONES Y SISTEMA ELECTORAL
Reformas transitorias a la inscripción de partidos políticos
Estas reformas fueron aprobadas En la misma fecha en la que se reformó el decreto legislativo referido al RNPN, la
atendiendo al interés particular Asamblea Legislativa aprobó otro decreto por medio del cual modificó el Código
de un grupo parlamentario, Electoral . Se consideró que dicha normativa no era clara en cuanto a si se debía o
54
en lugar de emitir una normativa no suspender el proceso de inscripción de partidos políticos cuando se encontraran
que venga a fortalecer de forma anomalías en las firmas o huellas requeridas para la inscripción. Por esta razón, se
integral el sistema electoral. emitieron disposiciones transitorias en las que se estableció que en caso de impugna-
ción de una firma o huella, el TSE no la tomará en cuenta para sumar al número de
afiliaciones requeridas y no suspendería el proceso de inscripción.
Conforme al artículo 125 Cn. Estas reformas fueron aprobadas atendiendo al interés particular de un grupo parla-
“los Diputados representan al mentario, en lugar de emitir una normativa que venga a fortalecer de forma integral
pueblo entero y no están ligados el sistema electoral .
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por ningún mandato imperativo”,
por lo que éstos, Improcedencia de inconstitucionalidad sobre el transfuguismo
una vez han sido elegidos,
no pueden estar sujetos a los En lo relativo a los casos de diputados que abandonan sus partidos, la CSJ declaró
intereses o lineamientos de un improcedente una demanda de amparo del partido ARENA, en la que se pretendía
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determinado partido que se declarara la violación a derechos constitucionales de este partido político por
o grupo político. la Asamblea Legislativa al modificar el Protocolo de Entendimientos de la Legislatura
2009-2012. Se estimaba que este cambio que permitía miembros de GANA en la
junta directiva, atentaba contra los derechos a la seguridad jurídica, igualdad y audien-
cia del partido ARENA.
La Sala de lo Constitucional consideró que la demanda no demostraba la relevancia
constitucional requerida en un proceso de amparo y que las peticiones suponían un
análisis de la normativa infraconstitucional fuera de la competencia de la Sala, y en las
que se encontraba más bien inconformidad con la configuración que el pleno de la
Asamblea Legislativa ha realizado en ciertos órganos que la integran, de conformidad
con la normativa que rige su organización y funcionamiento. Agregó que, conforme
al artículo 125 Cn., “los Diputados representan al pueblo entero y no están ligados
por ningún mandato imperativo”, por lo que éstos, una vez han sido elegidos, no
pueden estar sujetos a los intereses o lineamientos de un determinado partido o grupo
político.
Voto residencial
El voto residencial, es un En cuanto al voto residencial, un proyecto planteado como una alternativa para am-
proyecto planteado como pliar la participación electoral y del que ya se ha hecho alguna implementación piloto,
una alternativa para ampliar la en este semestre ha quedado relegado por problemas presupuestarios y falta de con-
participación electoral. En este sensos políticos.
semestre ha quedado relegado
por problemas presupuestarios y El TSE pretendía implementarlo para el 2012, pero los dos planes propuestos fueron
falta de consensos políticos. descartados por problemas como el financiamiento . Una tercera iniciativa en la que
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se busca reducir los costos, fue presentada el 25 de mayo a la Junta Directiva del TSE,
según declaraciones del Presidente de esta institución . Esta vez se buscaba hacer
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INFORME DE COYUNTURA LEGAL E INSTITUCIONAL 31