Informe de coyuntura legal e institucional 2S 2016: avances y desafíos para el Estado de Derecho

Informede
coyunturalegal
e institucional
Estudios
Legales
Semestre 2016
2do

La preparación de este informe concluyó el
10 de febrero de 2017
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura Legal e Institucional
Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

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Legales
Informede
coyunturalegal
e institucional
Semestre 2016
2do

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Estudios
Legales
págÍndice general
RESUMEN EJECUTIVO
SIGLAS UTILIZADAS
ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES
1.1. Índice de Estado de Derecho 2016
1.2. Latinobarómetro 2016
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Intensificación del hostigamiento a la Sala de lo Constitucional
2.2. Audiencia de cumplimiento de la sentencia de inconstitucionalidad del
hacinamiento penitenciario
2.3. Vetos y observaciones
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS: EL RETRASO EN LA CIRCULACIÓN DEL
DIARIO OFICIAL
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
4.1. Combate a la delincuencia y derechos fundamentales
4.2. Desplazamientos forzados por causa de la violencia
4.3. Atraso injustificado en la elección del CNJ
4.4. Atraso injustificado en la elección de la PDDH
4.5. Atraso injustificado en la elección de la CCR
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Trabajo jurisprudencial de las salas de la CSJ
5.2. Sentencias de inconstitucionalidad
5.2.1 Inconstitucionalidad de la elección de diputados suplentes
5.2.2. Inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General para la Consolidación
de la Paz
5.2.3. Inconstitucionalidad de la elección de magistrado suplente de la CSJ
5.3. Depuración judicial y profesional
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. Estado de la legislación sobre temas electorales
6.2. Temas sometidos a control de constitucionalidad pendientes
de resolver
7. CONCLUSIONES
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InformedeCoyunturaLegaleInstitucional• Segundosemestre2016
TRANSPARENCIA
1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES E INFORMES
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial
2.2 Índice de Percepción de la corrupción
2.4. Índice de Estado de derecho
2.5. Índice Global de Competitividad
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA
DE TRANSPARENCIA
3.1. MESICIC
3.2. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE
CUENTAS
4.1. Estado del acceso a la información pública
4.1.1 Desclasificación de información
4.1.2 Reformas al RLAIP
4.1.3. Inconstitucionalidad contra la LAIP por la potestad reglamentaria del
Presidente de la República
4.1.4 Elección de comisionados del IAIP
4.1.5 Ejercicio del derecho de acceso a la información pública
4.1.6 Conclusión del proceso de amparo contra el IAIP por confirmar reserva de
información de la Presidencia de la República
4.1.7. Promoción del derecho de acceso a la información pública
4.1.8. Acceso a la información de partidos políticos
4.2. Fiscalización de los recursos públicos
4.2.1 Gestión de la Corte de Cuentas de la República
4.3 Integridad de los servidores públicos
4.3.1 Sección de Probidad
4.3.1.1. Juicios civiles por enriquecimiento ilícito
4.3.2 Ética Gubernamental
4.4 Persecución penal de la corrupción
4.4.1. Creación del Grupo contra la Impunidad
4.4.2. Investigaciones en contra de ex Presidentes de la República y otros
funcionarios de alto rango
4.4.3. Investigaciones de corrupción en alcaldías
5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN
5.1 Elementos sobre libertad de expresión en Latinobarómetro
5.2 Denuncia de Fusades y otras organizaciones por actos de espionaje
6. CONCLUSIONES
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CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES Y ENCUESTAS
2.1. Indicadores internacionales
2.1.1. Informe de Competitividad Global del World Economic Forum
2.1.2. Doing Business
2.1.3. Índice de Desempeño Logístico (Logistics Performance Index)
2.2. Encuestas Nacionales
2.2.1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES
3. APUESTAS DE PAÍS
3.1. Fomilenio II
3.1.1. Mejora Regulatoria
3.2. Asocio para el Crecimiento
3.3. Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
3.4. Inversiones: apuesta para la competitividad
4. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS
4.1. Seguridad jurídica en el sistema de pensiones es fundamental para los
trabajadores
4.1.1. Reforma al sistema de pensiones
4.1.2. Reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
4.2. Cobro de las deudas y multas a favor del Estado debe hacerse de forma
constitucional
4.3. Consideraciones legales del proyecto de presupuesto 2017
4.4. Ley de Responsabilidad Social
4.5. Conformación del Consejo Nacional de Salario Mínimo
5. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
5.1. Estado de los homicidios
5.2. Estado de las extorsiones
5.3. FGR y el combate a los homicidios y extorsiones
5.4. Nuevas medidas en el ámbito de seguridad ciudadana
5.4.1. Medidas especiales en centros penales
5.4.2. Población carcelaria y Disposiciones Transitorias para el
Descongestionamiento de Centros Penitenciarios
5.5. Reformas legales en materia de seguridad ciudadana
6. CONCLUSIONES
NOTAS FINALES
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RESUMEN EJECUTIVO
Resumenejecutivo • Segundosemestre2016
En el segundo semestre de 2016 hubo numerosos acontecimientos que incidieron en el Estado de derecho. En materia de
respeto a la separación de poderes, los ataques orquestados contra la Sala de lo Constitucional han arreciado, provocando
la reacción de la sociedad civil y de funcionarios internacionales que exigen que cesen cuanto antes. Por primera vez, los
magistrados han denunciado amenazas contra su integridad, lo cual demanda una pronta investigación.
La jurisprudencia constitucional ha continuado en su línea de ampliación del derecho al voto mediante la sentencia
que ordena que los ciudadanos puedan votar directamente por los diputados suplentes, una resolución que si bien
no necesariamente es equivocada por su contenido, sí ha sido cuestionada por haber resuelto algo no pedido por
el demandante, contrariando el principio de congruencia procesal. La Sala también ha insistido en la jurisprudencia
sobre la independencia de los funcionarios que deben controlar el poder político, al declarar la inconstitucionalidad
de la elección de un magistrado suplente de la Corte Suprema de Justicia. Desde luego, en este semestre una de
las sentencias más importantes es la que expulsó del ordenamiento jurídico a la Ley de Amnistía General para la
Consolidación de la Paz, una resolución que también puede ser criticada jurídicamente, pero que teniendo carácter
definitivo, impone importantes retos legislativos y de política pública para garantizar los derechos de las víctimas del
conflicto, mantener la armonía social y potenciar los progresos democráticos alcanzados desde el Acuerdo de Paz.
En materia de apego de las instituciones públicas a la ley, se destaca el atraso de varios meses de la Asamblea
Legislativa para elegir a los miembros del CNJ, al titular de la PDDH y a los magistrados de la CCR.
El Índice de Estado de Derecho del World Justice Project muestra que El Salvador ha disminuido su ranking en 8 puestos
en relación con 2015, y que el factor que perdió más terreno es el respeto a los derechos fundamentales. Precisamente
sobre esta materia se estima que hay aspectos que deben observarse y atenderse, como los desplazamientos forzados,
una situación que reconoció la PDDH en agosto de 2016; posibles abusos en los operativos de las fuerzas de seguridad,
sobre lo cual la FGR ha iniciado procesos penales; y el hacinamiento carcelario, el cual ha sido declarado por la Sala de lo
Constitucional como un estado de cosas inconstitucional.
El presente informe también muestra datos del trabajo de las salas de la CSJ, llamando la atención sobre los problemas
que implica para una pronta y cumplida justicia el exceso de procesos acumulados, especialmente en la Sala de
lo Contencioso Administrativo. En cuanto a depuración judicial y profesional, se observa que el Departamento de
Investigación Judicial, en los últimos dos años, ha disminuido de manera relevante el número de casos pendientes de
resolver, pero tal disminución no es igualmente significativa en la Sección de Investigación Profesional.
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institucional
El informe establece el estado de los temas electorales pendientes de ser regulados, concluyendo que, si bien desde
2015 se ha avanzado en la adecuación de las leyes a la jurisprudencia constitucional, a un año de las elecciones
legislativas y municipales de 2018, todavía existen algunos aspectos incompletos que deben solventarse con prontitud.
Esto es indispensable para que el Tribunal Supremo Electoral pueda planificar las elecciones con certeza sobre el
derecho aplicable.
En el Eje de Transparencia se resalta que en 2016, y en particular en el segundo semestre del año, se dio un impulso
decidido a la lucha contra la corrupción, dándose a conocer múltiples investigaciones e iniciándose procesos en los que
se investiga una pérdida de alrededor de US$273 millones del Estado salvadoreño por actos de corrupción. De acuerdo
con el Índice de Percepción de la Corrupción 2016, de Transparencia Internacional, la percepción de dicho flagelo
aumentó en el país, obteniendo 36/100 puntos y la posición 95 de 176 países, bajando 3 puntos y 23 posiciones con
respecto a 2015, lo cual no es de extrañar en un período en el que se descubren escándalos de corrupción.
En 2016, también se elevó la valoración del trabajo de la FGR por parte de los empresarios entrevistados para la
Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, lo que hace eco del mayor trabajo que realiza esta institución en materia
de lucha contra la corrupción. Otras instituciones continúan con una mala evaluación; su deficiente desempeño
demuestra que aún tienen mucho que aportar en la promoción de la transparencia y en la lucha contra la corrupción,
como el TEG y la CCR.
En materia de acceso a la información pública, existe incertidumbre respecto al proceso de elección de dos
comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP). La elección de los comisionados del IAIP fue
suspendida en enero de 2017, puesto que los sectores no pudieron presentar la documentación requerida en el plazo
estipulado. Es importante que los sectores académicos y empresariales ejerzan adecuadamente el rol encomendado
por la ley y propongan a personas calificadas e independientes para integrar el IAIP. Fue hasta en febrero, luego
de las elecciones que se conocieron las reformas al Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública
(RLAIP). Lo positivo fue que se concentraron en regular la elección, normativa que tenía vacíos tras la sentencia de
inconstitucionalidad del RLAIP de 2012; sin embargo, hay elementos cuestionables de las reformas y que pueden
afectar la participación en las elecciones de los comisionados del IAIP, tales como un proceso de impugnaciones de
candidaturas mal diseñado y el limitar la participación en las elecciones por medio de apoderados.
En enero de 2017, se cumplió un año de la presentación y admisión de la demanda de inconstitucionalidad de la Ley de
Probidad. No obstante, durante ese período la Sección de Probidad, la Corte Plena y la FGR han realizado un importante
trabajo de lucha contra el enriquecimiento ilícito, aplicando una ley que se mantiene viva por medio de una medida
cautelar. Luego de la sentencia, se espera contar con un nuevo marco legal en materia de probidad, el cual debe
potenciar ese trabajo y no permitir que se vuelva a la inactividad que por más de 50 años se impuso en esta materia.
En materia de libertad de expresión, el país ha sufrido un deterioro en indicadores como el Índice de Estado de
Derecho, elaborado anualmente por el Proyecto de Justicia Mundial, en el cual la protección a esta libertad se valora
con 0.59/1.00, bajando 4 puntos en relación con los informes de 2015 y 2014, cuando se obtuvo 0.63/1.00.
Informede
coyunturalegale
institucional Resumenejecutivo • Segundosemestre2016
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Estudios
Legales
Estudios
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En el Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana, es de señalar que en septiembre, el Foro Económico Mundial (FEM)
publicó su Índice Global de Competitividad 2016 - 2017,A
IGC, que evalúa el desempeño de competitividad de 138 países
en doce aspectos distintos, como la institucionalidad, infraestructura, ambiente macroeconómico, entre otros. De acuerdo
con este informe, El Salvador se ubicó en la posición 105 sobre la base de 138 naciones evaluadas; ocupando el último
lugar en Centroamérica incluyendo a Panamá, cuando en 2003, El Salvador era el líder de la región centroamericana y una
de las naciones más competitivas de Latinoamérica. De acuerdo con el IGC, los aspectos más problemáticos para hacer
negocios en El Salvador son: la criminalidad, seguido de la corrupción y la ineficiencia burocrática de las instituciones.
En El Salvador, la inversión extranjera directa (IED) ha venido cayendo, mientras que en el resto de Centroamérica se
registra una tasa promedio anual de inversión del 24.4% sobre el PIB, entre los años 2010 y 2015; en El Salvador, la misma
tasa apenas ha logrado llegar a 14%, lo cual es un reto, ya que existe una clara desventaja con el resto de la región. En
aras de cerrar la brecha, y poder alcanzar mayores niveles de inversión, es necesario como país crear las condiciones
para lograrlo. En este semestre, hubo una serie de acontecimientos que afectaron el clima de negocios, al haber causado
incertidumbre jurídica; entre estos, cabe mencionar la amenaza del Gobierno de estatizar el sistema de ahorro para
pensiones y aprobar una ley para el cobro de deudas y multas a favor del Estado sin respetar el debido proceso.
FUSADES ha reiterado su rechazo a la propuesta del Gobierno para reformar el sistema de pensiones, por considerarla
inconstitucional e inconsulta, ya que vulnera derechos fundamentales de los trabajadores como el de propiedad
privada y el de seguridad social. Asimismo, ha expresado que si bien el sistema puede mejorarse, esto no debe hacerse
afectando derechos de los trabajadores.
En cuanto a la seguridad ciudadana, 2016 cerró con más de 5,278 víctimas de homicidios. Los datos muestran que el
total de personas que perdieron la vida es menor en un 21% respecto a 2015, lo que pone de manifiesto que si bien es
positivo que haya una baja en los homicidios, las cifras aún son muy elevadas. Las extorsiones continuaron afectando
a las familias y a las empresas salvadoreñas a lo largo de 2016. La seguridad ciudadana se ha convertido en el principal
problema que tiene El Salvador y es por ello que deben realizarse esfuerzos efectivos por parte del Estado para reducir
de forma sostenida los altos índices de criminalidad.
A World Economic Forum. (2016). The Global Competitiveness Report 2016-2017, disponible en http://www3.weforum.org/docs/GCR2016-2017/05FullReport/
TheGlobalCompetitivenessReport2016-2017_FINAL.pdf
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Legales
SIGLAS UTILIZADAS
•• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
•• APC: Asocio para el Crecimiento
•• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
•• APP: Asocios Público Privados
•• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
•• ATN: Alianza para el Triángulo Norte
•• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y
Estados Unidos de América
•• CCR: Corte de Cuentas de la República
•• CE: Código Electoral
•• Cn.: Constitución de la República
•• CSJ: Corte Suprema de Justicia
•• DEL: Departamento de Estudios Legales de FUSADES
•• DEM: Diario El Mundo
•• D.L.: Decreto Legislativo
•• D.O.: Diario Oficial
•• EDH: El Diario de Hoy
•• FGR: Fiscalía General de la República
•• FEM: Foro Económico Mundial
•• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
•• FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
•• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
•• GOES: Gobierno de El Salvador
•• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
•• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
•• IGC: Índice Global de Competitividad
•• ILE: Índice de Libertad Económica
•• LPG: La Prensa Gráfica
•• MCC: Corporación Reto del Milenio*
•• MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
•• OEA: Organización de Estados Americanos
•• OMR: Organismo de Mejora Regulatoria
•• PNC: Policía Nacional Civil
•• PROESA: Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador
•• RLAIP: Reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública
•• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
•• SITRAMSS: Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador
•• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
•• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
•• TSE: Tribunal Supremo Electoral
•• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
•• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
•• WEF: Foro Económico Mundial*
*Por sus siglas en inglés
Siglasutilizadas • Segundosemestre2016 Estudios
Legales
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EJE ESTADO DE DERECHO
Estudios
Legales

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Informede
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institucional
EjeEstadodederecho • Segundosemestre2016
1. INDICADORES
1.1. Índice de Estado de Derecho 2016
El Índice de Estado de Derecho 2016 evalúa los principios
fundamentales del Estado de derecho en 113 países
alrededor del mundo1
. Se nutre de entrevistas realizadas
durante 2016 a expertos y ciudadanos de las tres principales
ciudades de cada país; para el caso de El Salvador, estas
fueron San Salvador, Santa Ana y San Miguel2
.
La evaluación se traduce en una calificación en cuya escala
el mejor resultado posible es 1 y el peor es 0. En los últimos
años ha sido usual que El Salvador obtenga más o menos
la mitad de los puntos posibles, pero en relación con el
año anterior, la nota global de El Salvador bajó de 0.51 a
0.49, principalmente por una caída en el factor“derechos
fundamentales”que pasó de 0.62 a 0.57. La disminución en
el puntaje global, junto con las variaciones de otros países
ESTADO DE DERECHO
provocó que El Salvador perdiera 8 posiciones en el ranking,
comparado con los 102 países que se evaluaron en 20153
.
FUSADES ha señalado que obtener calificaciones medianas
no debe verse solo como lo que nos falta por lograr, sino
también que tenemos algunas condiciones positivas de
Estado de derecho que se deben defender. Pareciera, no
obstante, que esto no está sucediendo, en cuanto el país
ha sufrido un retroceso en la calificación y una disminución
en el ranking. El mayor descenso, considerando los
factores que integran el índice, lo ha sufrido la
calificación otorgada al respeto de los derechos
fundamentales, lo cual llama la atención a problemas
que generan afectaciones sistemáticas a estos y que
deben superarse, como es el caso de los abusos de la
fuerza de los cuerpos de seguridad, la sobrepoblación
carcelaria y las medidas propuestas por el Gobierno
que amenazan la propiedad de los fondos de pensiones
y los derechos de los contribuyentes. El cuadro 1
muestra un resumen de la evaluación de El Salvador
en materia de Estado de derecho en el año 2016.
El Salvador (Encuestas realizadas en San Salvador, San Miguel y Santa Ana)
Datos generales
Cali cación
general:
0.49/1
Posición
mundial:
75/113
Posición en
Latinoamérica:
20/30
Posición entre países de renta
media baja:
10/28
Datos desglosados por factores
Cali cación Posición
mundial
Posición
regional
Entre países de
renta media baja
Separación de poderes 0.51 74/113 22/30 12/28
Ausencia de
corrupción
0.42 73/113 20/30 9/28
Gobierno abierto 0.51 61/113 16/30 8/28
Cuadro 1. Calificación de la situación del Estado de derecho en El Salvador, 2016

3
Estudios
Legales
Latinobarómetro presentó su informe correspondiente
a 20164
, el cual contiene datos relevantes de la opinión
de los ciudadanos salvadoreños sobre algunos temas de
Estado de derecho.
Se muestra por ejemplo, que en El Salvador un sector de
la población pierde de vista el daño que pueden causar
los gobiernos autoritarios. Cuando se les planteó el
enunciado“No me importa un gobierno no democrático
si resuelve los problemas”, el 62% de los salvadoreños
encuestados contestó que está muy de acuerdo o de
acuerdo. Medidos con este indicador, los países con
más preferencia por el autoritarismo son El Salvador y
Honduras, que tienen el mismo porcentaje (62%). En el
extremo opuesto, el menos autoritario es Chile, donde
solo el 29% está muy de acuerdo o de acuerdo con el
autoritarismo. La media latinoamericana es 47%.
Los salvadoreños también priorizan el orden, aunque sea a
costa de algunas libertades. A la pregunta ¿Cree usted que
es mejor vivir en una sociedad ordenada, aunque se limiten
algunas libertades, o cree usted que es mejor vivir en una
sociedad donde se respeten todos los derechos y libertades,
aunque haya algún desorden?, el 60% de los salvadoreños
encuestados expresaron preferencia por un modelo político
con más orden y menos libertad, y solo el 34% dijeron estar
de acuerdo con uno que tenga más libertad, aunque haya
algún desorden. La media latinoamericana es 52% a favor
de más orden y 44% a favor de más libertad.
Por último, el informe presenta un dato sobre la
obediencia a la ley. Cuando se preguntó ¿Usted diría que
la gente debe obedecer las leyes sin excepción o que hay
ocasiones excepcionales en las que la gente puede seguir
su conciencia aunque signifique quebrar la ley?, el 65%
de los salvadoreños encuestados consideró que debía
respetarse la ley en todo caso. Este porcentaje es igual a
la media de Latinoamérica.
Datos generales
Cali cación
general:
0.49/1
Posición
mundial:
75/113
Posición en
Latinoamérica:
20/30
Posición entre países de renta
media baja:
10/28
Datos desglosados por factores
Cali cación Posición
mundial
Posición
regional
Entre países de
renta media baja
Separación de poderes 0.51 74/113 22/30 12/28
Ausencia de
corrupción
0.42 73/113 20/30 9/28
Gobierno abierto 0.51 61/113 16/30 8/28
Derechos
fundamentales
0.57 60/113 19/30 5/28
Orden y seguridad 0.63 90/113 21/30 18/28
Aplicación de las
regulaciones
0.50 63/113 17/30 6/28
Justicia civil 0.48 76/113 20/30 9/28
Justicia penal 0.34 95/113 22/30 19/28
Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdelÍndicedeEstadodeDerecho2016

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Informede
coyunturalegale
institucional
A juzgar por este informe, en El Salvador todavía
existe tolerancia a algunas características propias
de regímenes antidemocráticos, con tal que se les
resuelvan algunos problemas acuciantes. El desafío
entonces es trabajar en cultura democrática y de
legalidad, pero también realizar esfuerzos para atender
las necesidades ciudadanas, lo cual pasa, sin duda, por
mejorar la capacidad de implementar políticas públicas
por parte del Estado.
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Intensificación del hostigamiento
a la Sala de lo Constitucional
El 13 de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional
emitió tres resoluciones que han motivado nuevos
hostigamientos y atentados contra su independencia.
En primer lugar, admitió para su estudio una demanda
de inconstitucionalidad contra un decreto que establecía
un aumento del 13% a la tarifa de la energía eléctrica; en
segundo lugar, declaró inconstitucional la emisión de
900 millones de dólares en bonos por la participación
injustificada de un diputado suplente en esa votación y,
de paso, declaró inconstitucional la elección de todos los
diputados suplentes, separándolos del cargo; por último,
declaró inconstitucional la Ley de Amnistía General para
la Consolidación de la Paz.
A partir de estas resoluciones se han observado
protestas reiterativas contra los magistrados de dicha
Sala: bloqueos en las calles por donde se trasladan,
denuncias sin sustento, filtración de información fiscal
reservada y declaraciones de parte de funcionarios
acusándolos de ser los responsables de los problemas
fiscales del país. Todas estas acciones son parte de
una campaña de desprestigio organizada en contra
de la institucionalidad que representa la Sala de
lo Constitucional, con el fin de afectar a una de las
principales instituciones encargadas de defender los
derechos fundamentales.
Tan intensos han sido los ataques, que han motivado
la reacción de diferentes sectores de la sociedad civil,
como FUSADES, el Centro de Estudios Jurídicos, el Instituto
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Fedaes, un
grupo de reconocidos abogados, la red de la sociedad civil
Aliados por la Democracia y la Iglesia Católica5
; incluso,
pronunciamientos de entidades internacionales. La
Relatora Especial de la ONU sobre la independencia
de los magistrados y abogados emitió un comunicado
que incluye las siguientes declaraciones: “Si bien en
un régimen democrático el derecho a manifestarse
pacíficamente es fundamental, las acciones, incluyendo
bloqueos, que impiden el adecuado funcionamiento
del poder judicial y ponen en riesgo la seguridad y la
integridad física de los magistrados constituyen un
ataque inaceptable en contra de la independencia
judicial”; “Los pronunciamientos de funcionarios públicos
al más alto nivel del Estado también podrían considerarse
una forma de intimidación”; “Insto a las autoridades a
que respeten las sentencias judiciales y garanticen la
independencia del sistema de justicia, de conformidad con
las obligaciones internacionales del país”; “Asimismo, las
autoridades deben tomar medidas urgentes para frenar los
ataques personalizados e individualizados, que ponen en
riesgo la integridad física de los magistrados y socavan su
independencia, y diligenciar una estrategia de protección”6
.
El Secretario General de la Organización de Estados
Americanos (OEA) instó a respetar la independencia
de poderes del Estado, y llamó a “moderar la actual
retórica que conduce al enfrentamiento, a terminar
con las presiones, a mesurar posiciones y no alentar

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Estudios
Legales
protestas que pongan en riesgo la independencia
de poderes, la seguridad en sus comunidades y la
estabilidad del país”7
.
Algunos de los magistrados denunciaron ante la Fiscalía
General de la República (FGR) que el hostigamiento se
convirtió en amenazas: “Últimamente han aparecido
pancartas en distintos pueblos y carreteras donde ya se
nos amenaza a muerte de manera pública, hay mantas con
nuestras caras y nuestros nombres que dicen muerte a los
4 magistrados de la Sala de lo Constitucional”, denunció
el magistrado Florentín Meléndez8
. Incluso, se señaló
que miembros del ejército podrían haber participado en
las marchas contra los magistrados, declaración que fue
rechazada por la Fuerza Armada de El Salvador9
, pero que
en todo caso es una situación que se debe investigar.
No es la primera vez que se atenta contra la
imparcialidad de la Sala de lo Constitucional, ya que
durante 2011 y 2012, en el marco de las sentencias
que han transformado el sistema electoral, se emitió el
decreto legislativo 743 de 2011 que exigía unanimidad
para resolver los procesos de inconstitucionalidad,
se inició un proceso contra la Sala ante la Corte
Centroamericana de Justicia y hubo reiterados intentos
por procesar a los magistrados o trasladarlos a otras
salas de la Corte Suprema de Justicia. Tampoco es
la primera vez que se agrede personalmente a los
magistrados, pues ya en otras ocasiones se ha
intentado destituirlos, incluso procesarlos penalmente;
sin embargo, es la primera vez que se denuncian
amenazas de muerte. La situación, por lo tanto, es
peligrosa e inaceptable.
Un Estado de derecho fuerte requiere de instituciones
confiables y del respeto estricto a la separación
de poderes. Es necesario que los ciudadanos y los
funcionarios no interfieran con la independencia de la
Sala de lo Constitucional, a fin de que pueda conocer los
casos que se someten a su conocimiento y que quienes
organizan las acciones en su contra, desistan de su
propósito. Todos los ciudadanos son libres de criticar las
resoluciones de los jueces y magistrados, pero no deben
amenazar su integridad, lo cual es una conducta delictiva
que ya es investigada por la FGR.
2.2. Audiencia de cumplimiento
de la sentencia de
inconstitucionalidad del
hacinamiento penitenciario
La Sala de lo Constitucional realizó una audiencia de
seguimiento al cumplimiento de la sentencia de Habeas
Corpus 119-2014. En esa sentencia la Sala declaró que la
condición de hacinamiento en la que se encuentran las
personas privadas de libertad recluidas en bartolinas
policiales y en centros penitenciarios es contraria a la
Constitución. En la audiencia se verificó si la sentencia
estaba siendo acatada por las autoridades a las que fue
dirigida, entre estas, el Ministro de Justicia y Seguridad
Pública, el Director General de la Policía Nacional Civil (PNC),
el Director General de Centros Penales, representantes
de la FGR, del Ministerio de Salud y jueces de vigilancia
penitenciaria. La presidenta de la Asamblea Legislativa
estaba convocada, pero no asistió a la audiencia.
El Director General de Centros Penales indicó que se
ha tomado medidas extraordinarias para el control
de cárceles, que se han reclasificado a los detenidos de
acuerdo a la peligrosidad, se han realizado traslados
de reos y que se están haciendo inversiones para habilitar
nuevos cupos en el sistema. El Director General de la PNC
expuso la complejidad del problema del hacinamiento
en bartolinas10
. En síntesis, no parece que las
autoridades estén haciendo más de lo que tenían
programado ni que se hayan tenido logros

6
Informede
coyunturalegale
institucional
significativos que se reflejen en la transformación
de la realidad del hacinamiento.
Los magistrados acordaron emitir un informe para
hacer del conocimiento de la Asamblea Legislativa
la importancia de aprobar normas orientadas a
disminuir el hacinamiento carcelario y exhortaron
a los jueces a que apliquen la privación de libertad
preventiva únicamente en casos excepcionales.
Este tipo de audiencias, que no se habían realizado
antes por una Sala de lo Constitucional, encuentra
sustento en la facultad constitucional de los tribunales
de hacer cumplir lo juzgado (art. 172 Cn.), y tienen
pleno sentido en casos de sentencias estructuradas
según las cuales diversas autoridades deben realizar
acciones concretas para superar una situación de
afectación sistemática a derechos fundamentales.
Tales acciones son, en realidad, intervenciones de
política pública, por lo que el valor del seguimiento de
la Sala está en mantener el tema en la agenda de los
tomadores de decisión. Como se trata de una situación
compleja que todavía no se ha resuelto, no sería extraño
que hubieran otras audiencias de seguimiento en el
futuro.
2.3. Vetos y observaciones
Durante el segundo semestre de 2016, el Presidente
de la República vetó un decreto legislativo cuyo
detalle se presenta en el cuadro 2. En el mismo
periodo observó 5 decretos legislativos, los cuales se
presentan en el cuadro 3. Desde su toma de posesión,
el Presidente de la República ha realizado 4 vetos y 20
observaciones. Tales números, al no ser elevados,
indican que no existe una confrontación entre los
Órganos Legislativo y Ejecutivo que pueda causar
algún problema de gobernabilidad, sino más bien
muestran que el Ejecutivo tiene suficientes apoyos
para impulsar la mayoría de sus políticas públicas.
Cuadro 2.Vetos a decretos legislativos durante el segundo semestre de 2016
Conteo Asunto
Fecha de presentación
del veto
1 27 de septiembre de 2016 Veto por razones de inconstitucionalidad al D.L. 475
de fecha 8-06-2016, el cual contiene la Ley de Impuestos
Municipales del Municipio de San Juan Nonualco,
Departamento de La Paz.
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenpiezasdecorrespondenciapresentadasalaAsambleaLegislativa.
Cuadro 3. Observaciones a decretos legislativos durante el segundo semestre de 2016
Conteo Asunto
del veto
1 11 de julio de 2016 Observación al D.L. 414, del 22-06-2016, sobre la prórroga
hasta el 31 de diciembre de 2016 de los efectos del art. 2
de la Ley Transitoria para la Estabilización de las Tarifas del
Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros.
2 7 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 456, del 17-08-2016, sobre la reforma a
la“Ley Especial para la Desafectación y Transferencia de los
Terrenos Ferroviarios en Desuso y sin Viabilidad Ferroviaria”
3 14 de septiembre de 2016 Observación al D.L. 469, del 25-08-2016 por medio del cual
se autoriza a la Corporación Salvadoreña de Inversiones

7
Estudios
Legales
3. LEYES CLARASY PÚBLICAS:
EL RETRASO EN LA CIRCULACIÓN
DEL DIARIO OFICIAL
Es generalmente aceptado que en un Estado de derecho,
las leyes deben ser claras, públicas y dictadas conforme
con la Constitución. Una evaluación completa de este
elemento requeriría abordar tanto los procedimientos
legislativos como realizar un análisis constitucional de cada
decreto, pero no siendo posible en este informe semejante
tarea, sí se aborda lo más relevante. Por ejemplo, en cuanto
a procedimientos legislativos, se analizan las elecciones
fuera de plazo de funcionarios de segundo grado, y en
cuanto al apego de las leyes a la Constitución, se analizan
algunas sentencias de inconstitucionalidad. Es necesario
eso sí, retomar un asunto de suma importancia, uno
que en muchas ediciones de este informe ya se ha
referido, y es el retraso irrazonable en la circulación
del Diario Oficial, instrumento por medio del cual
los aplicadores y los sujetos de la ley, conocen
oficialmente el contenido de esta.
Al 30 de enero de 2017, según la página web de la
Imprenta Nacional, el último Diario Oficial puesto
en circulación era del 23 de diciembre de 2016,
lo que implica un retraso de un mes y 7 días. Si se
toma en cuenta que el requerimiento constitucional
para que una ley permanente entre en vigencia
es que hayan pasado al menos ocho días desde
su publicación en el Diario Oficial (art. 140 Cn.), el
problema se agrava porque leyes vigentes podrían
ser oficialmente desconocidas todavía. Desde luego,
puede interpretarse que una ley no entre en vigencia sino
hasta su publicación material, pero eso no exonera de
su responsabilidad a la Imprenta Nacional, en la medida
que tal situación generaría otros inconvenientes, como
impedir materialmente la posibilidad constitucional de
Conteo Asunto
del veto
Irrevocable, a favor de la Policía Nacional Civil (PNC), cinco
inmuebles de naturaleza rústica.
4 26 de octubre de 2016 Observación al D.L. 498, del 06-10-2016, que pretende
incorporar reformas a la Ley de la Caja Mutual de los
Empleados del Ministerio de Educación.
5 8 de diciembre de 2016 Observación al D.L. 542, del 17-11-2016, que contiene
reformas a la Ley General de Electricidad.
Conteo Asunto
del veto
Irrevocable, a favor de la Policía Nacional Civil (PNC), cinco
inmuebles de naturaleza rústica.
4 26 de octubre de 2016 Observación al D.L. 498, del 06-10-2016, que pretende
incorporar reformas a la Ley de la Caja Mutual de los
Empleados del Ministerio de Educación.
5 8 de diciembre de 2016 Observación al D.L. 542, del 17-11-2016, que contiene
reformas a la Ley General de Electricidad.
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenpiezasdecorrespondenciapresentadasalaAsambleaLegislativa

8
Informede
coyunturalegale
institucional
que ciertas leyes entren en vigencia ocho días después
de su publicación. Y es que la aplicación de la citada
disposición constitucional, no puede significar otra cosa
que la principal obligación de la Imprenta Nacional es
tomar las medidas necesarias para que los ciudadanos
y funcionarios conozcan los textos legales a partir del
mismo día en que estos son publicados nominalmente.
Su función, al fin, es resguardar la seguridad jurídica
mediante leyes claras y públicas.
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
4.1. Combate a la delincuencia y
derechos fundamentales
La PNC informó que en 2016, 47 miembros de la
institución fueron víctimas de homicidio11
, mientras
que por el otro lado, 615 personas murieron en
enfrentamientos con policías12
. Tales datos se atribuyen
a una lucha entre grupos criminales y las fuerzas de
seguridad, pero también existen cuestionamientos
sobre si existen ejecuciones extrajudiciales y abusos de
autoridad13
, algo que la PDDH ya ha concluido14
y sobre lo
que la FGR ha iniciado procesos judiciales15
. En el mismo
sentido, la Sala de lo Constitucional emitió la sentencia
del 13 de enero de 2017 en el proceso de habeas corpus
40-2015, en el que falló que se tenía por establecida la
desaparición forzada de tres jóvenes atribuida a miembros
que prestaron servicio en el Destacamento Militar No. 6
de la Fuerza Armada de El Salvador.
A 25 años del Acuerdo de Paz, es necesario recordar
que uno de los principales cambios en ese contexto
fue la transformación de los cuerpos de seguridad,
para que su actuación fuera siempre apegada a
la ley y esta, a su vez, respetuosa de los derechos
fundamentales. De ahí el imperativo de que la policía sea
eficaz sin apartarse de sus mandatos legales. No está de
más tener presente el art. 15 de la Ley Orgánica de la
Policía Nacional Civil, de acuerdo con el cual los policías
deben utilizar, en la medida de lo posible, medios no
violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza; que no
usarán las armas sino en defensa propia, de otras personas
o para evitar un delito que ponga en riesgo la vida; y que
cuando tengan que hacer uso de las armas de fuego,
lo harán reduciendo al mínimo los daños y lesiones.
Respetar en todo caso estas reglas es un imperativo del
Estado de derecho e investigar que así sea, es un deber
de la institucionalidad designada para ello, iniciando con
la Inspectoría General de Seguridad Pública.
4.2. Desplazamientos forzados por
causa de la violencia
Los medios de comunicación han reportado varios casos
de desplazamientos forzados por la violencia. Por ejemplo,
solo en septiembre informaron que 40 familias tuvieron
que abandonar sus casas en Panchimalco, San Salvador16
,
mientras que al menos otras ocho fueron desplazadas de
sus hogares en Caluco, Sonsonate17
.
La Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR) define a los desplazados internos como“los
individuos o grupos de personas que han sido forzados
a huir de sus hogares para escapar del conflicto armado,
la violencia generalizada, los abusos de los derechos
humanos o los desastres naturales o provocados por el ser
humano”. Aunque abandonan sus hogares por las mismas
razones que los refugiados, estos últimos traspasan la
frontera nacional en busca de asilo en otro país18
.
La PDDH presentó un informe en agosto de 2016, en
el cual reconoce la existencia de desplazamientos
forzados y las violaciones a derechos fundamentales
que causa. “Esta Procuraduría considera que sí existe

9
Estudios
Legales
4.3. Atrasos injustificados en la
elección del CNJ
El 22 de septiembre de 2016, los diputados de la Asamblea
Legislativa eligieron a los siete consejeros propietarios
y los siete suplentes del Consejo Nacional de la Judicatura
(CNJ)22
. El atraso en la integración de esta importante
institución fue histórica: un año para cinco de los siete
titulares y más de un mes para los otros dos.
Es notoria la irresponsabilidad de la Asamblea
Legislativa al no cumplir su obligación de integrar
a tiempo las instituciones fundamentales para el
funcionamiento del Estado, en este caso, el CNJ.
Varios abogados que forman parte de organizaciones
de la sociedad civil presentaron una demanda de
inconstitucionalidad por la omisión consistente en la
falta de elección a tiempo, la cual fue admitida por la
Sala de lo Constitucional y está pendiente de sentencia
definitiva23
, un precedente que, aunque la elección ya
fue realizada, sería valioso para establecer que los
desfases de este tipo violentan la Constitución y que,
por ende, pueden conllevar responsabilidades legales.
Luego, se presentó una demanda contra la elección
efectuada, pero la Sala la declaró improcedente24
.
Una segunda demanda de inconstitucionalidad fue
interpuesta por miembros del Centro de Estudios
Jurídicos en enero de 2017, alegando que la Asamblea
evadió su responsabilidad de motivar los criterios que
utilizó para elegir a unos candidatos con preferencia
sobre los demás25
.
el fenómeno de desplazamiento forzado interno
a causa de la violencia delictiva en El Salvador y
que un problema de información lo representa la
deficiencia de registros sobre la problemática, en
todas las instituciones del Estado, incluida la misma
PDDH”19
. El mismo informe contiene la afirmación de
que no hay políticas públicas para la protección de las
víctimas del desplazamiento y que, aunque en el eje 4
del Plan El Salvador Seguro se considera atenderlas, tales
actividades carecen de financiamiento. Entre 2014 y el
primer trimestre de 2016, la PDDH registró 124 casos
de desplazamiento forzado, los cuales, al tratarse
normalmente de familias enteras, sumaban 427 víctimas.
Las reacciones del Gobierno han sido, en general,
minimizando el problema. En el contexto de los
desplazamientos, el Director General de la Policía
Nacional Civil expresó que“Lamentablemente, hay
casos en los cuales se ha dimensionado a proporciones
que no corresponden a la realidad”20
. Por su parte, el
Vicepresidente de la República dijo que“No podemos
mandar un mensaje que es un tema masivo”[…]
“tampoco estamos en Afganistán”21
.
Es necesario que las instituciones reconozcan
la existencia del problema y generen los datos
necesarios para dimensionarlo objetivamente,
debido al subregistro que existe siempre en
estos casos. Para cada familia desplazada se trata
de un problema severo de afectación a sus derechos
fundamentales, por lo que no debe justificarse la falta
de acciones con que el problema todavía no es masivo.
Es más, debe atenderse, precisamente ahora que
todavía no se ha desbordado.

10
Informede
coyunturalegale
institucional
No debe perderse de vista la enorme responsabilidad
que tienen los consejeros del CNJ, quienes tendrán
un papel determinante en la elección de magistrados
de la CSJ en 2018, en la medida que elegirán quince
de los 30 candidatos de entre los cuales la Asamblea
Legislativa deberá elegir a cinco magistrados, incluidos
cuatro magistrados de la Sala de lo Constitucional.
4.4. Atrasos injustificados en la
elección de la PDDH
El 22 de septiembre de 2016, la Asamblea Legislativa
eligió a la abogada Raquel Caballero de Guevara como
titular de la PDDH, para el periodo que inicia esa misma
fecha y concluye el 21 de septiembre de 2019. La
institución pasó un mes y medio sin su titular, en un caso
más de violación a la ley y a la Constitución en cuanto a
los plazos que la Asamblea Legislativa debe cumplir para
elegir funcionarios.
La nueva Procuradora enfrentará desafíos de
gran trascendencia para el Estado de derecho. La
inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía General
para la Consolidación de la Paz de 1993 requerirá
de investigaciones imparciales y transparentes. Por
otro lado, los informes sobre abuso de autoridad en
el combate a la delincuencia deberán ser una línea
primaria de trabajo, pues ya desde el periodo del
procurador anterior se han realizado investigaciones
confirmando casos de abusos26
. Por último, la
situación penitenciaria es sumamente grave, a tal
grado que se ha declarado un estado de cosas
inconstitucional, lo cual demanda de una serie de
medidas orientadas a evitar la violación sistemática
de derechos fundamentales en las prisiones.
4.5. Atraso injustificado en la elección
de la CCR
El 24 de junio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió
la sentencia de inconstitucionalidad en el proceso 3-2015
y acumulados, mediante la cual estableció que la elección
de los magistrados de la CCR era inconstitucional. La
Sala reiteró que la Asamblea Legislativa tiene el deber
de acreditar la no vinculación partidaria de las personas
que elige para ese cargo, así como de documentar su
cualificación técnica y profesional. Al no haberlo realizado,
la elección era inconstitucional.
La Sala estableció un plazo judicial, pues ordenó que
se eligieran los nuevos magistrados antes del 29 de
julio de 2016; pero la elección se realizó hasta el 24
de noviembre del mismo año, casi 4 meses después.
Durante todo ese tiempo, el funcionamiento de la CCR
no pudo ser pleno, tal como se analiza con más detalle
en el Eje de Transparencia.
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1 Trabajo jurisprudencial de las
salas de la CSJ
A través de solicitudes de acceso a la información
pública se ha monitoreado el trabajo realizado por las
salas de la CSJ durante el segundo semestre de 2016,
dato que se relaciona principalmente con la cantidad
de casos activos que tiene cada una. Esto permite
aproximarnos a dimensionar el tiempo que se tardarían

11
Estudios
Legales
en resolver los casos pendientes y se asoma a esbozar la
situación de mora dentro de ellas.
Los procesos se entienden del siguiente modo: en la
Sala de lo Constitucional, se trata de los casos de habeas
corpus, amparos e inconstitucionalidades; en la Sala de
lo Contencioso Administrativo, del juicio contencioso
administrativo; en la Sala de lo Penal, de las apelaciones
y casaciones en todos los procesos para los que es
competente; y en la Sala de lo Civil, de las apelaciones
y casaciones de todas las materias que le corresponde
conocer. No se incluyen otras actividades o diligencias
varias que realizan algunas salas27
. Los ingresos y
egresos de casos se refieren a los procesos iniciados y
a los finalizados por cualquier forma de terminación,
respectivamente; mientras que los casos“activos al final”
consisten en el número de casos que cada Sala tiene
en trámites hasta la fecha en la cual respondieron a la
solicitud, la cual, esta vez, como se indica en los títulos
de las gráficas, varía algunos días de una a otra, pero en
ningún caso es anterior al 15 de diciembre de 2016.
Una lectura de los datos reportados indica que la
Sala de lo Contencioso Administrativo, cuya situación
se presenta en la gráfica 2, es la que tiene el mayor
número de casos pendientes al final del semestre.
Se observa también que el número de casos que
resolvió, es decir, 275, no ayuda a disminuir su
abultado número de expedientes, sobre todo si se
nota que durante el semestre recibió, incluso, más
casos que los que resolvió. Si se compara con la Sala
de lo Constitucional (gráfica 1), se nota que, a pesar que
recibió casi 3 veces más casos en el mismo periodo, su
cantidad de expedientes pendientes al final de este, es
cerca de la mitad de los de la Sala de lo Contencioso. La
comparación no demuestra que una Sala es más eficiente
que otra, dadas las diferencias de los procesos y recursos
asignados, pero sugiere que una puede responder más
pronto a la demanda de justicia. Así, es necesario que la
Sala de lo Contencioso Administrativo haga los ajustes
necesarios, ya sea mejorando la eficiencia o asignando
más recursos, con tal que pueda avanzar en la reducción
de expedientes activos.
Las Salas de lo Penal y de lo Civil (gráficas 3 y 4) aparecen
con números de expedientes activos razonables y el
número de casos que resolvieron supera al número de
casos nuevos que ingresaron en el mismo periodo.
Gráfica1.CasosenlaSaladeloConstitucionalentreel1dejulioyel23dediciembrede2016
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ.
Ingresos
Egresos
Activos al final
47colaboradores
771
252
1,195

12
Informede
coyunturalegale
institucional
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de julio y el 15 de
diciembre de 2016
Ingresos
Egresos
Activos al final
38colaboradores
2303
295
275
Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2016
Ingresos
Egresos
Activos al final
28colaboradores
129
225
230
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2016
Ingresos
Egresos
Activos al final
25colaboradores
370
251
567
5.2. Sentenciasdeinconstitucionalidad
Las sentencias de inconstitucionalidad tienen el poder de
transformar el ordenamiento jurídico, lo cual ha estado
pasando intensamente en los últimos años sobre temas
de gran relevancia para los derechos y deberes de todos
los salvadoreños. En respuesta a una solicitud de acceso
a la información pública, la Sala de lo Constitucional
reportó que durante el segundo semestre de 2016,
emitió 13 sentencias de inconstitucionalidad definitivas,
cuyo detalle se encuentra en el Observatorio Judicial28
.
Un comentario de las más destacadas se presenta en los
siguientes acápites.

13
Estudios
Legales
5.2.1. Inconstitucionalidaddela
eleccióndediputadossuplentes
El 13 de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional
emitió sentencia en el proceso 35-2015, declarando
inconstitucional el decreto por medio del cual la
Asamblea Legislativa autorizó al Ministerio de Hacienda
para que emitiera US$ 900 millones en títulos valores.
La Sala resolvió que dicho decreto violaba, por un lado,
el art. 131 ord. 4º Cn. en razón de que fue aprobado con
votos de diputados suplentes, cuya participación no
estaba justificada y, por otro lado, el art. 148 inc. 2º Cn.,
ya que el quorum de decisión fue alcanzado con la
votación de diputados suplentes cuya elección popular
no fue directa. Así, la Sala establece con esta sentencia
cuatro precedentes relevantes.
El primero de estos precedentes se refiere al
procedimiento legislativo y es que cuando un proyecto
de decreto se somete a votación del pleno, no debe
interpretarse que la falta de votos para aprobarlo
equivale a una decisión de desecharlo. La relevancia
jurídica de esto es que el art. 143 Cn. establece que
“Cuando un proyecto de ley fuere desechado o no fuere
ratificado, no podrá ser propuesto dentro de los próximos
seis meses”. La sentencia deja claro que un proyecto de
decreto puede someterse a reconsideración o devolverse
al estudio de la comisión legislativa que lo estudia de
conformidad con el artículo 89 del Reglamento Interior
de la Asamblea Legislativa.
El segundo precedente se refiere también al
procedimiento legislativo para aprobar decretos.
En ese sentido, queda establecida la obligación
constitucional que tiene la Asamblea Legislativa de
llamar a los suplentes únicamente cuando exista
una causa justificada, como son los casos de muerte,
renuncia, nulidad de su elección, permiso temporal
o imposibilidad de concurrir de los propietarios,
todo lo cual debe ser debidamente fundamentado
y documentado. De lo contario, se defraudará el
mencionado art. 131 ord. 4° Cn. que establece esas
causales para los llamamientos. Este precedente busca
corregir al menos tres situaciones contrarias a los principios
democráticos y representativos: primero, la práctica de que
ciertos diputados propietarios dediquen todo su tiempo
a actividades partidarias y muy poco al trabajo legislativo,
delegando este en su suplente; segundo, que ciertos
diputados prometan públicamente no apoyar determinado
proyecto, pero a la hora de la votación simplemente no
se presentan y delegan a su suplente para que vote de
manera diferente a la que declararon ante la población;
tercero, los casos de fraude a la Constitución en los que
para alcanzar determinado quorum de decisión, se obliga
a un diputado titular que no quiere votar en determinado
sentido a ausentarse para que un suplente vote conforme
al lineamiento de su fracción legislativa.
El tercer precedente extiende a los diputados
suplentes el requerimiento de que los votos
ciudadanos que hayan recibido sean directos, es decir
que aparezcan en la papeleta. Una forma de votación
diferente afectará el quorum de las decisiones en las que
hayan participado, en el caso concreto que resolvió la
Sala, se afectaba el quorum exigido en el art. 148 inc. 2° Cn.
para aprobar empréstitos por lo que tal aprobación se
expulsó del ordenamiento jurídico. Además del efecto
inmediato, este precedente hizo cesar en sus funciones
a los diputados suplentes elegidos para el periodo
2015-2018 y manda a que en 2018, los diputados
suplentes sean elegidos por voto directo.
El cuarto precedente es de carácter procesal
constitucional y consiste en la vulneración del
principio de congruencia que debe ser exigible a
todos los jueces y magistrados. La declaratoria de
inconstitucionalidad de los diputados suplentes no fue
solicitada por el demandante. De hecho, los motivos

14
Informede
coyunturalegale
institucional
de inconstitucionalidad presentados en la demanda
fueron denegados íntegramente y todo lo que se resolvió
fue agregado por la Sala en contra del principio de
congruencia que predica que los jueces deben resolver
únicamente sobre lo solicitado. La Sala arguye que
la ruptura del principio de congruencia se justifica
porque tiene carácter de“guardián de la Constitución”
y porque“la singularidad del papel democrático que
este tribunal posee y las funciones que la Constitución
está llamada a cumplir, impiden la aplicación rígida y
estricta del principio de congruencia en el proceso de
inconstitucionalidad”. No se comparte el anterior criterio
ni justificación, pues se considera que todo tribunal se
debe circunscribir a los principios que rigen al Órgano
Judicial, entre ellos, la congruencia procesal.
5.2.2. InconstitucionalidaddelaLey
deAmnistíaGeneralparala
ConsolidacióndelaPaz
La Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz
de 1993 fue declarada inconstitucional el 13 de julio de
2016, al resolverse el proceso 44-2013/145-2013. La Sala de
lo Constitucional parte del supuesto de que dicha amnistía
no tuvo ningún rol relevante para conseguir o mantener
la paz, por lo que constituye una afectación injustificada
a derechos fundamentales. La sentencia se refiere a
prácticamente todas las disposiciones de la Ley de Amnistía
General, tal como se señala en los siguientes párrafos.
1. Declara inconstitucional el art. 1 en la parte que expresa:
“Se concede amnistía amplia, absoluta e incondicional
a favor de todas las personas que en cualquier forma
han participado en la comisión de delitos….”, porque
dicha extensión de la amnistía es contraria al derecho
de acceso a la justicia, a la tutela judicial de los derechos
fundamentales y al derecho de reparación integral de
las víctimas de crímenes de lesa humanidad y crímenes
de guerra constitutivos de graves violaciones al derecho
internacional humanitario, pues impide el cumplimiento
de las obligaciones estatales de prevención, investigación,
enjuiciamiento, sanción y reparación integral previstos
en la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, relativo
a la Protección de Víctimas de los Conflictos Armados sin
Carácter Internacional, lo que supuestamente viola los
arts. 2 inc 1° y 144 inc. 2° Cn.
2. Declara inconstitucional el art. 4 literal“e”de la misma
ley, en la parte que dispone que la amnistía“extingue
en todo caso la responsabilidad civil”porque impide la
reparación integral de las víctimas reconocidas por la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo que
supuestamente viola los arts. 2 inc. 3° y 144 inc. 2° Cn.
3. Declara inconstitucional por conexión el art. 6 de la
misma ley, en la parte que deroga el inc. 1° del art. 6 de
la Ley de Reconciliación Nacional de 1992, porque dicha
disposición reproduce el contenido inconstitucional de la
parte final del art. 1 de la Ley de Amnistía de 1993, lo que
implica una vulneración al derecho a la protección judicial
y no jurisdiccional y a las obligaciones internacionales
del Estado frente a los crímenes de lesa humanidad y
crímenes de guerra constitutivos de graves violaciones al
derecho internacional humanitario.
4. Declara inconstitucionales por conexión, los arts. 2,
3, 4, 5 y 7 de la Ley de Amnistía, porque su función es
concretizar el alcance de la amnistía que se ha declarado
inconstitucional.
En síntesis, la Sala declara inconstitucional el alcance
amplio de la ley, bajo el argumento de que la facultad
constitucional de la Asamblea Legislativa de otorgar
amnistías tiene límites adicionales en la Constitución a
aquellos que se enuncian expresamente en ella. De este

15
Estudios
Legales
general, la cual tiene una excepción expresa: la
amnistía, misma que deberá tener el alcance que
sea necesario para servir precisamente al art. 2 y
evitar toda posibilidad de que se continúe con las
violaciones a los derechos humanos”30
.
En cuanto a la afectación por efecto reflejo al art. 144
inc. 2° Cn., la verdad es que ninguno de los tratados
invocados por la Sala, ya suscritos por El Salvador en
1993, limitaba la facultad de los Estados de otorgar
las amnistías que sirvieran para consolidar la paz.
Por el contrario, el Protocolo II de 1977, adicional a los
Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativos
a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados
sin Carácter Internacional establece que a la cesación de
las hostilidades, las autoridades en el poder procurarán
conceder la amnistía más amplia posible. La prohibición de
amnistías generales proviene principalmente de una línea
jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, pero El Salvador no reconocía su jurisdicción
en 1993, sino hasta 1995, luego que fuera, de hecho, una
de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad.
La declaración de inconstitucionalidad tiene el efecto
de excluir de la amnistía los hechos que puedan ser
calificados como crímenes de lesa humanidad y crímenes
de guerra constitutivos de graves violaciones al derecho
internacional humanitario, sin importar la parte en
conflicto a la que se le atribuyan. Estos son los casos
contenidos en el Informe de la Comisión de la Verdad,
así como otros de igual gravedad y trascendencia
y deberán ser considerados como imprescriptibles.
Para dar sustento a esta regulación, se revive la Ley de
Reconciliación Nacional de 1992, en la cual se había
otorgado una amnistía más limitada, en la medida que
tomaba en cuenta esta excepción.
La Sala se ve obligada a lidiar con la arbitrariedad que
puede haber al seleccionar los casos perseguibles.
modo, el acceso a la justicia, la tutela judicial de los
derechos fundamentales y el derecho de reparación de
las víctimas deben entenderse como límites a la facultad
legislativa de otorgar amnistías. Una ley de amnistía
que no considere estos límites es contraria al art. 2
incisos 1° y 3° Cn., y en la medida que estas obligaciones
también están establecidas en tratados internacionales,
una ley que los contraríe impacta mediante efecto reflejo
el art. 144 inc. 2° Cn., que establece que“La ley no podrá
modificar o derogar lo acordado en un tratado vigente
para El Salvador. En caso de conflicto entre el tratado y la
ley, prevalecerá el tratado.”
A diferencia de lo que enuncia la Sala, se considera que
la amnistía general sí tuvo un rol relevante en lograr
que se mantuvieran e implementara el Acuerdo de
Paz. La Sala no analiza el contexto en el que la ley fue
emitida y no sopesa los bienes constitucionalmente
legítimos como la armonía social y la reconciliación
nacional a los que esta estaba destinada a servir. No
debe perderse de vista que cuando recién terminaba
el conflicto, la institucionalidad todavía era endeble,
había amenazas de golpe de Estado y todo era
reversible29
. Terminar las violaciones a derechos
fundamentales, aun al precio de la amnistía, tenía
pleno sentido jurídico.
Las limitaciones a la facultad de amnistiar están
contenidas en los arts. 131 ord. 26° y 244 Cn. y
consisten en que los delitos que se amnistíen sean
políticos o comunes conexos con estos, o delitos
comunes cometidos por un número de personas
que no baje de veinte y que no es posible la amnistía
por los hechos cometidos en el mismo periodo
presidencial que aquel en el que se otorga. “Las
disposiciones del art. 2 referentes a garantizar y
proteger los derechos fundamentales, de ningún
modo pueden considerarse como límites a la
facultad de amnistiar, sino que deben ser la regla

16
Informede
coyunturalegale
institucional
Para ello determina un criterio de imputación
penal consistente en la existencia de un aparato
organizado de poder: jerarquía, inobservancia del
derecho, fungibilidad del ejecutor y disponibilidad
del ejecutor. A pesar de estos intentos, la Sala no
elimina el riesgo de arbitrariedad en la persecución
penal, en la medida que existen indeterminaciones,
por ejemplo, en cuanto a qué se debe entender como
un caso“similar”a los del Informe de la Comisión de
la Verdad. Por otro lado, los procesos judiciales pueden
iniciarse a pesar que no quepan dentro de los parámetros
que da la Sala, así solo sea con el propósito de crear
desventajas a oponentes políticos.
El segundo efecto de la sentencia es que no puede
alegarse la prescripción de los delitos que quedan
excluidos de la amnistía, sin importar el tiempo que
haya transcurrido. La Sala sostiene este punto en tres
argumentos planteados subsidiariamente: A) Es aplicable
la imprescriptibilidad de crímenes de guerra y crímenes
de lesa humanidad, aun sin haber sido ratificada la
convención, porque son normas de ius cogens. A esto
puede responderse que la Sala es un tribunal nacional
y se rige por la Constitución, norma suprema que ha
determinado el modo en el que el derecho internacional
surte efectos en El Salvador, algo que la Sala ya ha
reconocido en otros procesos. B) El art. 4 del Protocolo II
prohibió en todo tiempo y lugar la afectación a los
derechos fundamentales. A esto puede replicar que las
amnistías no implican la ausencia inicial de la obligación
de sancionar ciertas conductas o proteger determinados
derechos, sino que a pesar de ello, el Estado renuncia a
perseguirlas con tal de lograr y mantener la paz. C) Un
delito no puede prescribir mientras hayan obstáculos de
hecho o de derecho que impidan su persecución. A esto
se puede contraargumentar que sostener que una ley
vigente anula los plazos de prescripción ya cumplidos,
es abrir una puerta inmensa a la inseguridad jurídica.
La sentencia ha sido emitida y debe cumplirse, pero
más allá de la discusión jurídica, la amnistía es también
un tema político y humano. FUSADES ha expuesto
que El Salvador debe avanzar hacia la armonía y
la unidad y construir un país con oportunidades,
especialmente para las personas que más sufrieron
en el conflicto armado. Ello supone interpretar el
contenido de la sentencia, los mandatos al legislador y
los márgenes de acción de este. La sentencia considera
que el legislador puede“conservar un‘margen de
apreciación’ adecuado para definir la forma de
ejecución de las sanciones aplicadas, según el grado
de responsabilidad de los autores, e incluso tomando
en cuenta parámetros de la justicia transicional”. El
legislador y el resto de instituciones del Estado deben
estar dispuestos a establecer las normas y a realizar las
acciones en las que se determinen las medidas para
garantizar los derechos de las víctimas, manteniendo
la armonía social y los progresos democráticos y políticos
alcanzados desde el Acuerdo de Paz31
. Esto es
importante en el corto plazo, porque al cierre de este
informe ya se habían iniciado algunos procesos. Según
reportan algunos medios, el Instituto de Derechos
Humanos de la Universidad Centroamericana José Simeón
Cañas ha iniciado al menos cinco procesos32
; un ciudadano
que fue secuestrado ha presentado una denuncia contra
la comandancia del FMLN33
; y se ha reabierto el caso de la
masacre de El Mozote, en el Juzgado Segundo de Primera
Instancia de San Francisco Gotera34
.
El Presidente de la República, en el contexto de la
celebración del 25° aniversario del Acuerdo de Paz, declaró
que existe un anteproyecto de Ley de Reconciliación
Nacional orientado a reparar a las víctimas, conocer
la verdad y hacer justicia, el cual será dado a conocer
próximamente a las instancias del Estado35
.

17
Estudios
Legales
De ese modo, establecida la vinculación y el criterio, la
Sala concluye que se violaron los arts. 172 inc. 3° y 85 inc.
1° Cn., que contienen los principios de independencia
judicial, y el art. 218 Cn. relativo a que los funcionarios se
encuentran al servicio del Estado y no de una fracción
política determinada. Por lo tanto, ordena a la Asamblea
Legislativa que nombre un nuevo magistrado suplente
para terminar el periodo que concluye el 30 de junio de
2021, lo cual, al cierre de este informe, aún se encuentra
pendiente.
La sentencia reafirma la jurisprudencia sobre la
necesidad de independencia de los funcionarios que
tienen atribuciones de control del poder político y
deja establecido que tal criterio es aplicable también
a los suplentes. Esta línea jurisprudencial, sin
embargo, todavía debe precisarse en el futuro, por
ejemplo, en cuanto al tiempo que se considerará
que la imparcialidad de un candidato se encuentra
comprometida, luego de haber estado en una situación
de vinculación material o formal con un partido.
5.3. Depuraciónjudicialyprofesional
Un Estado de derecho requiere del buen funcionamiento
del sistema de justicia, para lo cual es indispensable
la corrección de los jueces, abogados y notarios. En El
Salvador, la acción disciplinaria contra estos funcionarios
y profesionales corresponde a la CSJ, para lo cual cuenta
con el Departamento de Investigación Judicial y la
Sección de Investigación Profesional; sin embargo, en los
últimos años se ha venido señalando que sus retos son
grandes y sus progresos son tímidos todavía.
Como se muestra en el cuadro 4, el Departamento de
Investigación Judicial reportó haber finalizado 309
procesos. De entre los que tuvieron una resolución de
5.2.3. Inconstitucionalidaddeelección
demagistradosuplentedelaCSJ
El magistrado suplente de la CSJ, Ricardo Iglesias,
dejó su cargo a consecuencia de la sentencia de
inconstitucionalidad pronunciada el 25 de noviembre
de 2016, en el proceso 56-2016.
La Sala, al resolver sobre los argumentos del demandante,
estimó que se había establecido una vinculación material
del magistrado suplente con el partido FMLN. Tal nexo
consiste en que el magistrado es asesor del Grupo
Parlamentario del FMLN y que representó a ese partido en
la Junta Electoral Departamental en las elecciones de 2012,
hechos que fueron admitidos por el propio interesado,
quien no consideró que tuvieran algún efecto en su
independencia como magistrado.
La Sala continuó con su línea jurisprudencial
consistente en que“en un Estado constitucional
de derecho, el ejercicio de la función jurisdiccional
por parte de personas con una vinculación formal o
material con partidos políticos es un contrasentido”y en
que la Asamblea Legislativa, al nombrar, debe verificar
el cumplimiento de la exigencia de independencia y
tomar en cuenta los elementos objetivos existentes que
acreditan su incumplimiento o contradicción.
Por vinculación material, la Sala entiende“toda situación
que genere o constituya una relación de dependencia
o subordinación con un partido político, así como
la realización de conductas (acciones, omisiones o
manifestaciones) que demuestren objetivamente una
identificación de compromiso militante o defensa activa
de un proyecto partidario –más allá de una mera afinidad
o simpatía ideológica–, que sea capaz de fundar una
duda razonable sobre la imparcialidad de una persona y
que no se refiera al ingreso formal al mismo (afiliación)”.

18
Informede
coyunturalegale
institucional
fondo, se impusieron 18 sanciones de suspensión, 8
de remoción y 42 de exoneración. Se puede observar
que en este Departamento se han hecho progresos
significativos para reducir los expedientes activos en
los últimos 3 años: al 20 de diciembre de 2016 había
636 casos, lo cual es mucho menos que los 1,154 que
esperaban ser resueltos en junio de 201536
.
Por su parte, la Sección de Investigación Profesional,
como lo muestra el cuadro 5, tiene un desafío mayor.
Resolvió solo 260 expedientes sobre abogados y
notarios. De los que terminaron con una resolución de
fondo, 31 significaron sanción de suspensión, 18 de
inhabilitación y 89 fueron exoneraciones. En cuanto al
trabajo pendiente, al 15 de diciembre habían 1,681
expedientes activos, y aunque es un número inferior a
los 1,730 que habían en junio de 2015, es todavía una
disminución mínima en relación al trabajo por hacer.
6. SISTEMA ELECTORAL
FUSADES expone cada semestre las trasformaciones del
derecho electoral de El Salvador, pero en esta ocasión
estima pertinente, además, presentar una síntesis de
la situación actual de varios temas relevantes para las
elecciones de 2018. Desde las últimas votaciones, ha
habido cambios significativos en las normas electorales,
pero también reformas impulsadas desde la jurisprudencia
constitucional que permanecen pendientes. Se abordan
aquí, los temas que no estaban legislados para las
elecciones de 2015.
La Asamblea Legislativa reformó el Código Electoral el 21
de mayo de 2016, estableciendo, entre otras normas37
,
que un año antes de cualquier tipo de elección no se
admitirá ninguna modificación a las reglas que rigen
el proceso electoral, salvo las que sean estrictamente
necesarias para ejecutar algún aspecto de la elección,
creando una especie de“veda electoral”, cuya finalidad
es que los competidores y la autoridad responsable de
organizar las elecciones, tengan certidumbre acerca
de las reglas a las que se someterán. Sin embargo, esta
reforma, tal y como se redactó, tiene apenas un valor
simbólico, en la medida que cualquier modificación
podría calificarse como necesaria, siempre que haya
consenso político para ello, y porque al ser de carácter
secundario, podría derogarse en cualquier momento.
Si quisiera respetarse esta regulación, la legislación que
regirá las elecciones de 2018 debería estar lista antes
de marzo de 2017. En todo caso, como ya se dijo, lo
verdaderamente relevante es que las normas se emitan
con suficiente antelación como para que el TSE pueda
planificar su aplicación.
Cuadro 4.Trabajo del Departamento de
Investigación Judicial entre el 1 de julio y
el 20 de diciembre de 2016
Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseensolicituddeacceso
alainformaciónpúblicaalaCSJ
Total de procesos finalizados 309
Sanciones de suspensión 18
Sanciones de remoción 8
Exoneraciones 42
Expedientes activos 636
Cuadro 5.Trabajo de la Sección de
Investigación Profesional entre el 1 de
julio y el 15 de diciembre de 2016
Total de procesos finalizados 260
Sanciones de suspensión 31
Sanciones de inhabilitación 18
Exoneraciones 89
Expedientes activos 1,681
Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpública

19
Estudios
Legales
6.1.Estadodelalegislaciónsobre
temaselectorales
Ciudadanizacióndelosorganismoselectorales
temporales:parcialmentelegislado
El 22 de julio de 2015, la Sala de lo Constitucional emitió
la sentencia en el proceso de inconstitucionalidad
139-2013, mediante la cual estableció que deben
ciudadanizarse los organismos electorales temporales,
una resolución que complejiza la logística para las
elecciones, en la medida que dificultará la selección de
los miembros de estos organismos. Esto significa que
las personas que integren las Juntas Receptoras de
Votos, las Juntas Electorales Municipales y las Juntas
Electorales Departamentales no deben tener vínculos
materiales o formales con los partidos políticos.
La Asamblea Legislativa reguló el tema mediante
decretos del 7 de julio y 11 de agosto de 201638
.
Aunque los elementos más relevantes fueron
incorporados, no se legislaron los medios que el TSE
debe emplear para determinar que un aspirante a los
organismos no tiene una vinculación material con los
partidos políticos, por lo que existe la posibilidad de
que este mecanismo lo establezca el TSE. No obstante
esa alternativa, FUSADES presentó en junio de 2016
una propuesta de reforma legal en la que recomendó
debatir si la prohibición de participar en los Organismos
Electorales Temporales únicamente debería ser aplicable
a quienes ejerzan cargos de dirección en los partidos, a
los candidatos nombrados para competir en las elecciones
o a aquellos que ya estuvieran ejerciendo una función en
el Estado, como consecuencia de su triunfo en las urnas,
que es la manera en la que se ha legislado en la mayoría
de ordenamientos jurídicos latinoamericanos39
.
Listas abiertas o voto por rostro:
parcialmente legislado
En 2015, por primera vez fue posible votar en listas
abiertas. A pesar de ello, el tema no se había legislado,
sino que fue delegado por la Asamblea Legislativa
para que, con base en jurisprudencia constitucional, lo
hiciera operativo el TSE. Esta ampliación del derecho
al voto fue regulada mediante el decreto legislativo
291, emitido el 25 de febrero de 201640
. En realidad,
se incorporó a la ley lo practicado en 2015 por el TSE,
respetando los grandes lineamientos que la Sala
de lo Constitucional incorporó en la jurisprudencia
que impulsó las listas abiertas. FUSADES también
incluyó en el documento de reforma mencionado
en el acápite anterior, una serie de propuestas
para cumplir a cabalidad la sentencia de la Sala
y para facilitar su implementación. Por ejemplo,
se recomendó que se estableciera la necesidad de
usar tecnologías para el conteo de votos en la Juntas
Receptoras de Votos y que se adecuara la regulación del
escrutinio preliminar a lo que sucede en la práctica41
.
Participación de candidatos no partidarios
en planillas: no legislado
La sentencia de inconstitucionalidad 59-2014, del
17 de noviembre de 2014, realizó una interpretación
conforme con la Constitución del art. 217 letra b) del
Código Electoral, según la cual debe entenderse que
los candidatos no partidarios participarán en listas o
planillas, a fin de asegurar igualdad de competencia
con los partidos y coaliciones. Más allá de las críticas
que esta resolución puede generar, como el hecho de
que candidatos de ideologías contrapuestas pueden

20
Informede
coyunturalegale
institucional
converger en una misma lista, lo cierto es que es un tema
que no se ha regulado. En las elecciones de 2015 no se
presentó una situación donde fuera relevante, pero si en
2018 se presentara el caso, el TSE deberá tener en cuenta
la sentencia al inscribir a los candidatos independientes y
al asignar escaños.
Democraciainterna:parcialmentelegislada
Mediante la sentencia de inconstitucionalidad 43-2013, del
22 de agosto de 2014, la Sala de lo Constitucional ordenó
regular los principios de democracia interna de los partidos
políticos. Esto se llevó a cabo cuando el 29 de octubre de
2015 se emitió un decreto de reforma a la Ley de Partidos
Políticos42
. A partir de esta legislación, los candidatos
que los partidos inscriban para diputados y concejos
municipales deberán ser fruto de elecciones internas por
medio de voto libre, directo, igualitario y secreto.
No obstante esa regulación, FUSADES considera que
existen ciertos ajustes que podrían mejorar su
aplicación. En junio de 2015 se propuso que el registro
de miembros o afiliados sea puesto a a disposición de
estos con antelación al día de la votación, con el fin de que
cada persona pueda verificar su inclusión en el mismo y
solventar cualquier error. Por otra parte, el art. 37 de la Ley
de Partidos Políticos establece que el voto, en cualquier
elección interna, debe ser libre, directo, igualitario y
secreto, pero el art. 37-G de la misma ley, establece
que las formas válida de votar dependen del tipo de
elección de que se trate, lo cual deberá regularse en el
respectivo reglamento de cada partido político. Aunque
la interpretación correcta es que esa facultad dada en el
art. 37-G es posible solo si se respetan las características
de libre, directo, igualitario y secreto, no estaría demás
aclararlo en el texto legal para impedir interpretaciones
interesadas en defraudar la democracia interna43
.
Financiamientodelospartidospolíticos:
parcialmentecumplida
La Sala de lo Constitucional ordenó que se regularan
mecanismos de transparencia del financiamiento
de los partidos políticos, mediante la sentencia de
inconstitucionalidad 43-2013, del 22 de agosto de
2014. En respuesta, la Asamblea Legislativa reguló
estos mecanismos de un modo que condicionaba la
entrega de información de los financistas a que estos
lo aprobaran, lo cual fue considerado por la Sala como
un incumplimiento de su sentencia y lo dejó sin efecto
mediante resolución del 2 de febrero de 2016. El 26 de
septiembre de ese mismo año, en una nueva resolución
de seguimiento al cumplimiento de la sentencia, la
Sala consideró que esta no se había cumplido todavía,
suspendió provisionalmente el financiamiento público
de los partidos políticos y ordenó que antes del 31 de
diciembre de 2016, los partidos entregaran al TSE los
“listados completos de sus donantes, con detalle del
tipo de donación, de las cuantías de cada una de éstas
y el destino de dichos fondos”y al TSE mandó que
verificara esos informes y los notificara a la Sala.
A finales de diciembre, el informe fue remitido, pero al
cierre de este documento no se tenía una resolución de
la Sala considerando como satisfactoria o insatisfactoria
la información presentada. Por su parte, la organización
Acción Ciudadana le ha solicitado que tenga el fallo
por no cumplido, alegando vacíos en la información
presentada por los partidos44
. La Sala debe resolver,
ya sea levantando la suspensión del financiamiento
público, o en sentido contrario, endureciendo las
medidas para el cumplimiento de la sentencia, lo cual,
según se enunció en la resolución de seguimiento del
26 de septiembre de 2016 en el mencionado proceso

21
Estudios
Legales
43-2013, puede consistir en imposibilitar la inscripción
de candidatos de los partidos que no presenten la
información. Igualmente, está explícito un mandato a
la Asamblea para realizar las adecuaciones normativas
pertinentes para regular lo relativo al derecho de acceso
a la información financiera de los partidos políticos, algo
sobre lo que FUSADES también presentó un pliego de
propuesta de reforma45
.
Desde que la Sala de lo Constitucional empezó
a dar seguimiento a sus sentencias, ha utilizado
las resoluciones para determinar el estado del
cumplimiento, pero también para establecer
condiciones que incentiven a cumplir las
resoluciones. Se trata de medidas innovadoras
a las que debe prestarse atención, por ejemplo,
en cuanto a que respeten el principio de
proporcionalidad, en la medida que no existe un
desarrollo normativo que dé certeza sobre las que
pueden adoptarse y las que no.
Diputados suplentes: no legislado
El 13 de julio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió
la sentencia en el proceso de inconstitucionalidad
35-2015, mediante la cual ordena que los diputados
suplentes se elijan de la misma forma que los titulares, es
decir, mediante voto popular directo. Actualmente está
regulado en el art. 186 del Código Electoral que en la
papeleta, a la par de la foto del candidato a diputado
titular, se presentará el nombre del candidato a
diputado suplente. Parece ser que es necesaria una
regulación más específica para viabilizar lo establecido en
la sentencia.
Voto en el exterior para elecciones legislativas
y municipales: pendiente de legislar
Mediante la sentencia de inconstitucionalidad 156-2012
del 23 de diciembre de 2016, la Sala de lo Constitucional
decidió que es una omisión inconstitucional que no se
haya regulado el voto en el exterior para las elecciones
legislativas y municipales (debe recordarse que esta
posibilidad ya está legislada únicamente para las
elecciones presidenciales). Manda, por lo tanto, a la
Asamblea Legislativa que regule el asunto antes del
31 de julio de 2017, para que se implemente el 2018,
salvo que eso no sea materialmente posible, en cuyo
caso deberá hacerse para 2021. Al cierre del informe,
la Asamblea Legislativa no había legislado el tema, pero
los magistrados del TSE dieron algunas declaraciones que
coinciden con el presidente de la Asamblea Legislativa en
cuanto a que deberá implementarse hasta en 202146
.
Votación de policías y militares: legislada
La Sala de lo Constitucional declaró, mediante la
sentencia de inconstitucionalidad 15-2014 del 22 de
junio de 2016, que existe una omisión inconstitucional
al no incluirse en la ley la posibilidad de que los policías
y militares que realicen tareas de seguridad en los
centros de votación puedan ejercer el sufragio en ellos.
La Asamblea Legislativa reguló dicha posibilidad el 12
de enero de 2017, estableciendo que cuando se trate de
elecciones presidenciales o de diputados del PARLACEN
podrán hacerlo en todo caso, y cuando sea de concejos
municipales o elecciones legislativas, solo votarán si
están prestando seguridad en un centro perteneciente al
municipio en el cual tienen su domicilio.

22
Informede
coyunturalegale
institucional
6.2.Temassometidosacontrolde
constitucionalidadpendientesde
resolver
Además del estado de la legislación electoral
presentada, existen varias normas sometidas a
control de constitucionalidad que podrían generar
nuevas necesidades de reforma. Se trata de las
que regulan el transfuguismo municipal47
, las
circunscripciones electorales48
, las listas abiertas
en elecciones municipales49
y la ampliación del
periodo de alcaldes y diputados50
. Idealmente, estas
sentencias no deberían afectar el calendario electoral
para las elecciones de 2018.
7. CONCLUSIONES
•• Los ataques orquestados contra la Sala de lo Constitucional han arreciado, provocando
la reacción de la sociedad civil y de funcionarios internacionales que exigen que cesen
cuanto antes, como es indispensable en un país respetuoso de la separación de poderes
establecida en la Constitución.
•• La jurisprudencia constitucional ha continuado en sus líneas ya consolidadas: ampliación del
derecho al voto e independencia de los funcionarios que deben controlar el poder político,
entre otras.
•• La calificación en materia de derechos humanos en el Índice de Estado de Derecho
ha disminuido, afectando el puntaje global. Consideramos que hay aspectos que
deben observarse y atenderse, como es el caso de los desplazamientos forzados, los
operativos de las fuerzas de seguridad, el hacinamiento carcelario y evitar amenazas
sobre los fondos de pensiones y derechos de los contribuyentes.
•• Aunque varios temas electorales se han regulado, a un año de las elecciones de 2018,
todavía existen algunos aspectos pendientes que deben solventarse con prontitud. Esto
es indispensable para que el TSE pueda planificar las elecciones con certeza sobre el
derecho aplicable.

24
Informede
coyunturalegale
institucional
EjeTransparencia• Segundosemestre2016
1. INTRODUCCIÓN
Son innegables los avances legales e institucionales que
se han tenido en materia de transparencia, acceso a la
información y lucha contra la corrupción en los últimos
25 años; y si bien se han logrado cambios positivos,
también en gran medida fueron insuficientes para
resolver problemas más estructurales, que se relacionan
con la debilidad institucional y una cultura de opacidad y
corrupción51
. El año 2016 ha sido caracterizado como
el año del“destape de la corrupción”, por los múltiples
casos que fueron revelados al público y que implican,
de acuerdo a un cálculo, una pérdida de alrededor
de US$273 millones al Estado salvadoreño52
. Con los
hallazgos de 2016 quedó en evidencia que la corrupción
no es un problema disperso, sino uno estructural. En
la lucha contra la corrupción en El Salvador han sido
clave ciertos funcionarios dispuestos a perseguirla,
como también la creación de nuevos mecanismos
institucionales, como el acceso a la información y, por
otra parte, la mayor demanda de transparencia por
parte del periodismo investigativo y del trabajo de
organizaciones de la sociedad civil que los han activado.
2. INDICADORES E INFORMES
2.1. Encuesta Dinámica Empresarial
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en una de
sus preguntas, pide a los empresarios que valoren en una
escala del 1-10 la actuación de diversas instituciones. En la
gráfica 1 se muestran los resultados para las instituciones
encargadas de velar por la transparencia en el país hasta el
4° trimestre de 2016. La Fiscalía General de la República
(FGR), es la institución mejor evaluada con 5.9 y la
Asamblea Legislativa, la peor evaluada con 4.0.
TRANSPARENCIA
Gráfica 1.Valoración de las instituciones de transparencia
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelaEncuestaDinámicaEmpresarial,FUSADES.

25
Estudios
Legales
Asimismo, en la encuesta se pide a los empresarios
valorar 16 obstáculos para la operación y crecimiento
de las empresas en una escala de 0 – 10, según
su importancia, pregunta que se plantea en los
cuestionarios del primer y tercer trimestre de cada año.
Dentro de dichos obstáculos se incluye la“corrupción
de instituciones públicas”. En el tercer trimestre de
2016, la percepción de que la corrupción es un
obstáculo para la operación y crecimiento subió a
5.5, ubicándose como el segundo obstáculo para las
empresas, superado en gravedad por la delincuencia
(7.2) y seguido por las bajas ventas (5.4) (ver gráfica 2).
Los procesos de compras del Gobierno también fueron
valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10,
donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa
transparencia en la tramitación de los mismos. En el
cuarto trimestre de 2016 se evaluó en un 6.4.
2.2.ÍndicedePercepcióndelaCorrupción
Para el 2016, Transparencia Internacional (TI) evaluó a
176 países en su Índice de Percepción de la Corrupción
(IPC) y los resultados muestran que dos tercios de estos
obtienen una nota de 50, dentro de su escala donde 0
es muy corrupto y 100 es nada corrupto, el promedio
mundial es de 43 y más países bajaron sus resultados que
aquellos que mejoraron. El informe resalta la conexión
entre corrupción e inequidad, cuya interrelación crea un
ciclo vicioso entre la corrupción y la distribución desigual
de poder y riqueza en las sociedades, lo cual a su vez
alimenta el populismo53
.
El Salvador fue uno de los países que empeoró su
resultado en 2016, con 36 puntos, 3 puntos debajo
de los 39 que obtuvo en los dos años previos y el
peor resultado desde 2012, año desde que se usa la
Gráfica 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de las empresas
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdelaEncuestaDinámicaEmpresarial,FUSADES.

26
Informede
coyunturalegale
institucional
misma metodología. A nivel de posicionamiento global,
El Salvador se ubica en la posición 95, bastante más bajo
que la posición 72/168 que obtuvo en 2015 y 80/175
en 2014. El Salvador se encuentra en tercer lugar en
Centroamérica, como se puede ver en la gráfica 3, en la
que se presentan los resultados de la región.
La Fundación Nacional para el Desarrollo, FUNDE, el
capítulo nacional deTI, al presentar los resultados reconoció
que a “esta percepción podrían haber contribuido
diferentes casos que fueron noticia en el año 2016”54
.
Este estudio es producido por la Corporación
Latinobarómetro, con sede en Santiago de Chile, a partir
de encuestas de opinión en 18 países de Latinoamérica,
sobre temas relacionados con la calidad de la democracia
en la región55
. En cuanto a conocimiento de actos de
corrupción, el 18% de los salvadoreños encuestados
contestaron que sí a la pregunta“¿Ha sabido Ud., o algún
pariente de algún acto de corrupción en los últimos doce
meses?”. Refiriéndose a la tolerancia a la corrupción,
45% respondieron estar de acuerdo o muy de acuerdo
con la afirmación que“se puede pagar el precio de
cierto grado de corrupción en el gobierno siempre que
se solucionen los problemas del país”. El promedio de
la región es 39%, por lo que El Salvador se presenta
como uno de los países con mayor tolerancia a
la corrupción. En una nota esperanzadora, un 58%
respondió que estaba de acuerdo o muy de acuerdo con
que es posible erradicar la corrupción de la política.
2.4. Índice de Estado de Derecho
En el Eje Estado de Derecho se desarrollaron los
resultados del Índice de Estado de Derecho del World
Justice Project para 2016. De los ocho factores evaluados
en esta medición, son relevantes para este apartado dos
de ellos:“ausencia de corrupción”y“gobierno abierto”. En
el cuadro 1 se pueden apreciar los subindicadores para
estos dos factores.
En cuanto al factor de ausencia de corrupción, se obtuvo
un puntaje global de 0.42 de 1, obteniendo con ello la
posición 20 de 30 países evaluados en la región, 9 de
28 países en el rango de ingresos medio bajos y 73 de
113 países evaluados a escala mundial. La ausencia de
Gráfica 3. Índice de Percepción de la Corrupción de países centroamericanos 2015 - 2016
Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdelIPCdeTI,2016.

27
Estudios
Legales
corrupción en el Órgano Legislativo es el subfactor con
menor puntaje con un 0.22 de 1. En el factor gobierno
abierto, se alcanzó un puntaje global de 0.51, lo que
coloca a El Salvador en la posición 61 de 113 países
evaluados, 16 de 30 países en la región y 8 de 28 países
en el rango de ingresos medio bajos. El subindicador
peor evaluado en este factor es la publicidad de las leyes
y de la data gubernamental.
2.5. Índice Global de Competitividad
Según el Índice Global de Competitividad elaborado por
el Foro Económico Mundial, que se publicó en octubre
de 2016, El Salvador está entre los 10 países con mayores
niveles de corrupción, ocupando la posición 121 de 138
países, donde el último es el más corrupto, obteniendo
2.5 de 7 en este indicador. Además, se identifica a la
corrupción como el segundo factor más problemático para
el clima de negocios después del tema de inseguridad56
.
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES
INTERNACIONALES EN MATERIA
DETRANSPARENCIA
3.1. MESICIC
La adopción de medidas para la lucha contra la
corrupción por El Salvador está siendo valorada en la
5ª ronda de análisis del Mecanismo de Seguimiento de
la Implementación de la Convención Interamericana
contra la Corrupción (MESICIC), proceso en el que se
analiza si los marcos jurídico-institucionales se adecúan
a los compromisos adoptados en dicha convención,
se evalúan los resultados y si el Estado ha retomado
recomendaciones de rondas de evaluación previas. En
esta ocasión, expertos de Bolivia y Guyana evaluarán el
desempeño del país.
En junio de 2016, el Estado de El Salvador presentó sus
respuestas al cuestionario diseñado para esta ronda por
el MESICIC, que en esta ocasión tiene por temática los
avances en el cumplimiento de los párrafos 3 y 12 del
artículo III de la Convención, sobre medidas preventivas,
específicamente las referidas a las instrucciones
al personal sobre normas éticas y medidas para la
remuneración equitativa y también evaluar avances
con respecto a la evaluación de la 2ª ronda. El informe
del Estado ha sido respondido fraccionadamente por
el Tribunal de Ética Gubernamental (TEG), la Corte de
Cuentas de la República (CCR) y el Instituto de Acceso
a la Información Pública (IAIP). Esto lleva a una difícil
lectura y a que se omita responder sobre temas por no ser
competencia de estas tres entidades. A pesar de haberse
creado una mesa interinstitucional en enero de 2016,
para darle seguimiento a las convenciones contra
la corrupción, no se ha brindado una respuesta
integral a los temas abordados en esta ronda57
.
Por otra parte, una agrupación de organizaciones
Cuadro 1. Subindicadores de ausencia de corrupción y gobierno abierto
Fuente:WorldJusticeProject,2016.
Factor: ausencia de corrupción 0.42 Factor: gobierno abierto 0.51
2.1 Ausencia de corrupción en el O. Ejecutivo 0.49 3.1
Publicidad de leyes y datos
gubernamentales
0.37
2.2 Ausencia de corrupción en el O. Judicial 0.41 3.2 Derecho a la información 0.51
2.3
Ausencia de corrupción en la
policía/fuerza armada
0.57 3.3 Participación cívica 0.55
2.4 Ausencia de corrupción en la legislatura 0.22 3.4 Mecanismos de queja 0.62

28
Informede
coyunturalegale
institucional
presentó un informe que se refería a algunos puntos
del mencionado cuestionario58
. A mediados de octubre
de 2016, se realizaron reuniones entre los expertos
delegados por los estados evaluadores y diversos
actores, como parte de la visita in situ. Lastimosamente,
los expertos solo se reunieron con las organizaciones
que realizaron el informe, y no con otras instituciones
que sí habían sido consultadas en rondas anteriores. El
informe final será adoptado por el MESICIC a más tardar
en marzo de 2017.
3.2. Alianza para el Gobierno
Abierto (AGA)
El Gobierno de El Salvador presentó el 11 de noviembre
de 2016 el Plan de Acción 2016-2018 para la Alianza
para el Gobierno Abierto (AGA). La AGA es una iniciativa
multilateral que en septiembre de 2016 cumplió 5
años de haber sido lanzada, la cual busca promover
compromisos gubernamentales concretos en materia
de transparencia, rendición de cuentas, participación
ciudadana y uso de nuevas tecnologías. A la fecha, son 75
países los que participan en la AGA. El 30 de junio de 2016
debía presentarse el tercer plan de acción por El Salvador,
pero terminó presentándose el nuevo plan con poco más
de cuatro meses de retraso59
.
El plan recién publicado fue fruto de una consulta
nacional por parte de la Secretaría de Participación
Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción (SPCTA), en
coordinación con las organizaciones miembros del
Observatorio del Gobierno Abierto (OGA), el cual
está compuesto por 25 organizaciones de la sociedad
civil y nueve instituciones públicas. El plan aprobado
se compone de 16 compromisos en 6 áreas temáticas
que son: transparencia, desarrollo económico y social,
mejora en los servicios públicos, medioambiente
sustentable, transparencia en el sector privado y
participación ciudadana. Varios compromisos se refieren
a crear espacios de participación y contraloría ciudadana
en cuanto a la redacción de normativas, en materia
ambiental y de educación. Otro ámbito busca incorporar
el uso de tecnologías de información en la provisión de
servicios públicos.
El plan también incorpora más compromisos sobre
la transparencia para entidades privadas tanto de la
academia, sociedad civil y sector privado; esto hace
eco de las expresiones de funcionarios que hacen
llamados para que otros se transparenten, olvidando
que la obligación de transparencia del Estado es
esencial, mientras que otras entidades, con o sin fines
de lucro, tienen una naturaleza jurídica diferente,
por lo que conservan un ámbito de privacidad y, en
tanto no se fondeen con recursos públicos, tienen sus
mecanismos propios de transparencia y rendición de
cuentas. El plan propone una ley para organizaciones
sociales, que agregará obligaciones de transparencia y
que hará más expedito su registro; sin embargo, habrá
que tener cautela puesto que no debe restringirse el
derecho de libre asociación. A finales de noviembre de
2016, la SPCTA convocó a una sesión de consulta sobre el
anteproyecto de ley.
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE
TRANSPARENCIA, PROBIDADY
RENDICIÓN DE CUENTAS
4.1. Estado del acceso a la
información pública
4.1.1. Desclasificacióndeinformación
En septiembre de 2016 la SPCTA anunció, acompañada
por un comisionado del IAIP, la reducción del 76% de
las reservas de información de 86 instituciones del
Órgano Ejecutivo. Iniciando con 5,467 reservas de
información, luego de un proceso de revisión en el que la
SPCTA trabajó con las instituciones con más número de

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