Documento: Informe de coyuntura legal e institucional segundo semestre de 2015

Informede
coyunturalegal
e institucional
Estudios
Legales
Semestre de 2015
2º

La preparación de este informe concluyó el
28 de Enero de 2016
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura legal e institucional
Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

Estudios
Legales
Informede
coyunturalegal
e institucional
Semestre de 2015
2º

Índice general
SIGLAS UTILIZADAS
RESUMEN EJECUTIVO
EJE ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES
1.1. Índice de Estados Frágiles 2015
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Incumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad al cierre de 2015
2.2. Vetos y observaciones
2.3. Amenazas a la Sala de lo Constitucional
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
4.1. Elección de magistrados de la CSJ 2015
4.2. Elección del Fiscal General de la República
4.3. Proceso de elección de miembros del CNJ
4.4. Elección para la Procuraduría General de la República
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Actividad jurisprudencial de las salas
5.2. Sentencias de inconstitucionalidad
5.3. Sentencias destacadas en temas constitucionales: Ley contra Actos de
Terrorismo y su aplicación a las pandillas
5.4. Sanciones a funcionarios judiciales y profesionales del derecho
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. Ciudadanización de los organismos electorales temporales
7. CONCLUSIONES
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Índicegeneral•Segundosemestre2015 Estudios
Legales

EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
1. INDICADORES Y ENCUESTAS
1.1 Indicadores Internacionales
1.1.1 Doing Business, Banco Mundial
1.1.2 Ranking de Competitividad, Foro Económico Mundial
1.2 Encuestas nacionales
1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES
1.2.2 Encuesta IUDOP
2. APUESTAS DE PAÍS
2.1 Fomilenio II
2.2 Asocio para el Crecimiento (APC)
2.3 Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia
2.4 Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS
3.1 Asocios Público Privados (APP)
3.2 Profesionalización de los servidores públicos
3.3 Seguridad jurídica en el sistema de pensiones
3.2 Nueva legislación en el ámbito del clima de negocios
4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
4.1 Evolución de los homicidios
4.2 Evolución de las extorsiones
4.3 Costos por la inseguridad en El Salvador
4.4 Nueva legislación en el ámbito de seguridad ciudadana
5. CONCLUSIONES
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Índicegeneral•Segundosemestre2015
Informede
coyunturalegale
institucional

EJE TRANSPARENCIA
1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES E INFORMES
2.1. Encuesta Dinámica Empresarial
2.2. Informes de Transparencia Internacional
2.2.1. Índice de Percepción de la Corrupción
2.2.2. Séptimo Informe ALAC-FUNDE
2.3. Índice de Presupuesto Abierto
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA
3.1. Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA
4.1. Estado del acceso a la información pública
4.1.1. Ejercicio del derecho
4.1.2. Evaluación de la información oficiosa publicada
4.1.3. Resoluciones sobre acceso a la información pública
4.1.4. Acceso a información de partidos políticos
4.1.5. Regulación complementaria al acceso a la información
4.2. Integridad de los servidores públicos
4.2.1. Sección de Probidad y las declaraciones patrimoniales
4.2.2. Primeros juicios civiles por enriquecimiento ilícito
4.2.3. Nueva Ley de Probidad
4.2.4. Ética gubernamental
4.2.5. Persecución penal de la corrupción
5. Libertad de Expresión
5.1. Concesión de frecuencias para la radiodifusión
5.2. Amenazas
6. CONCLUSIONES
NOTAS FINALES
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SIGLAS UTILIZADAS
• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
• APC: Asocio para el Crecimiento
• APP: Asocios Público Privados
• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
• ATN: Alianza para el Triángulo Norte
• CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos
de América
• CCR: Corte de Cuentas de la República
• CE: Código Electoral
• CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
• Cn.: Constitución de la República
• CSJ: Corte Suprema de Justicia
• DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES
• D.L.: Decreto Legislativo
• D.O.: Diario Oficial
• FGR: Fiscalía General de la República
• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
• FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
• GOES: Gobierno de El Salvador
• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
• LT: Ley de Telecomunicaciones
• MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
• PNC: Policía Nacional Civil
• SC: Superintendencia de Competencia
• SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
• STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
• TSE: Tribunal Supremo Electoral
• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
*Por sus siglas en inglés
Siglasutilizadas•Segundosemestrede2016
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Legales

RESUMEN EJECUTIVO
Resumenejecutivo•Segundosemestre2015
iii
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El tema más destacado en materia de Estado de derecho e institucionalidad en el segundo semestre de 2015 fue la
necesidad de que la Asamblea Legislativa eligiera a los titulares de instituciones fundamentales del Estado, como la
Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía General de la República, el Consejo Nacional de la Judicatura e iniciara el proceso
para el titular de la Procuraduría General de la República. En esto ha habido altibajos, desde atrasos con respecto a los
plazos legales, pasando sobre la calidad del cumplimiento de sentencias que establecen los estándares del proceso,
hasta el hecho de que muchas de las discusiones sobre los candidatos no recaigan tanto sobre el mérito de los
candidatos como sobre sus vinculaciones políticas.
Un señalamiento en cuanto a respeto al orden jurídico, es que al cierre de 2015 la Asamblea Legislativa está
incumpliendo cuatro sentencias de inconstitucionalidad en las que se le impuso el deber de legislar. En dos de
ellas había plazo, y en las otras dos, ya ha transcurrido un lapso razonable sin que se hayan cumplido. Se trata de
la inconstitucionalidad sobre la transparencia del financiamiento de los partidos políticos, la que se refiere a la
implementación del voto cruzado en las elecciones legislativas, la que trata sobre la rentabilidad de los Certificados
de Inversión Previsionales, y la inconstitucionalidad sobre la inexistencia de mecanismos alternativos a la subasta para
asignar frecuencias para transmitir por radio y televisión, así como la prórroga automática de estas.
En materia de tratados internacionales, destaca la ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional,
un tema sobre el que FUSADES se ha pronunciado, señalando que antes de ratificarse debía aprobarse una reforma
constitucional en lo relativo a las penas perpetuas.
En cuanto al sistema de justicia, es alentador observar que las Salas de la Corte Suprema de Justicia tuvieron buen
desempeño. Tres de las cuatro salas resolvieron un número de casos mayor al que ingresó, lo cual les permitió reducir,
en lugar de aumentar, el número de casos activos en los que deben trabajar. En materia de facultades disciplinarias de
la CSJ, hubo algún progreso en la resolución de casos relacionados con la depuración judicial, pero no en investigación
profesional. Finalmente, no puede dejar de mencionarse dos casos de inconstitucionalidad cuyas sentencias no
parecen totalmente atinadas. Por un lado, la que declaró que la pertenencia a pandillas es pertenecer a organizaciones
terroristas, aplicando una ley a una realidad concreta en lugar de hacer un contraste entre la Constitución y la ley, que
es lo pertinente; por otro lado, la sentencia que declaró la ciudadanización de los organismos electorales temporales, a
pesar de que ni el objeto ni el parámetro de control se plantearon por los demandantes en ese proceso.

Resumenejecutivo•Segundosemestre2015
iv
Con respecto al clima de negocios y la seguridad ciudadana, la inseguridad continúa afectando directamente el
ejercicio de los derechos fundamentales de los salvadoreños, especialmente el derecho a la vida. El año cierra con
un aumento del 70% en la cifra de homicidios, en comparación con 2014, por lo que atender este tema debe ser la
prioridad principal del Estado. Se elevó el promedio de 10.7 homicidios diarios en 2014, a 18 homicidios diarios en
2015. Ante esta realidad, un medio internacional –USA Today- catalogó a El Salvador como la nueva“capital mundial del
homicidio”, debido a su tasa de 104 víctimas por cada 100,000 habitantes.
Las consecuencias de esta situación se pueden ver reflejadas en el clima de negocios del país, que se ha deteriorado por
la inseguridad que se vive a diario. Asimismo, la aprobación de más impuestos durante el segundo semestre de 2015, sin
mediar el diálogo y con una base legal cuestionable, minan aún más el delicado estado del clima de negocios. Un factor
que no permite que el país dé un viraje hacia el crecimiento y hacia la generación de mayores oportunidades de inversión y
empleo, es este deteriorado clima de inversión, y es por ello que se requiere fortalecer la confianza en el mismo y generar las
condiciones que lo hagan atractivo. Asimismo, deben mejorarse y volverse más efectivos los espacios de diálogo que existen
actualmente. El reto es encontrar las apuestas estratégicas que permitan a actores públicos y privados trabajar de la mano
bajo una misma agenda en pro de la seguridad, el desarrollo, la inversión y el empleo.
En un aspecto positivo, se destaca la creación del Sistema de Mejora Regulatoria, un proyecto de país que podría
mejorar el clima de negocios y disminuir la excesiva burocracia, lo cual es una meta compartida del Asocio para el
Crecimiento y de Fomilenio II. Su creación representa también una oportunidad para retomar la necesaria aprobación
de una Ley de Procedimientos Administrativos. Hay otras leyes que continúan pendientes de aprobación, que son
necesarias para avanzar en el posicionamiento del país como un destino para la inversión. Se necesita una Ley de
la Función Pública que permita mejorar la Administración Pública, mediante el establecimiento de una carrera
administrativa basada en la meritocracia.
En este semestre, la transparencia, la corrupción, la probidad de los servidores públicos y los conflictos de interés,
han ocupado un lugar central en la agenda nacional. El Índice de Percepción de la Corrupción 2015, de Transparencia
Internacional muestra un estancamiento en la lucha contra la corrupción, al mantenerse el puntaje de 39 sobre 100
por segundo año consecutivo. Los avances en materia de probidad, especialmente, se han debido a la apertura de las
declaraciones patrimoniales de servidores públicos, gracias a una resolución del IAIP, a la anuencia de la CSJ de cumplir,
en la mayor parte de los casos, con la entrega de la información solicitada por ciudadanos y periodistas y a la nueva
integración de la Corte Plena, a partir de la elección de 5 nuevos magistrados en septiembre de 2015. Esta coyuntura,
junto con la presión social, ha permitido que por primera vez en 56 años de vigencia, se iniciaran juicios civiles por
enriquecimiento ilícito, previstos en la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos
(LEIFEP) de 1959. Sin embargo, en lo que parece un intento por frenar el alcance de estos juicios civiles, con 47 votos, la
Asamblea Legislativa aprobó en diciembre de 2015, la Ley de Probidad, para sustituir la LEIFEP. Lo preocupante, y que
organizaciones de la sociedad civil han pedido se modifique, es que la Ley de Probidad aprobada no incluye el juicio
civil por enriquecimiento ilícito para restituir los bienes a favor del Estado, el cual tiene base en el art. 240 Cn. Esto llevó
al Equipo Gestor de la Ley de Probidad Pública, del cual Fusades es parte, a presentar en enero de 2016, una demanda
de inconstitucionalidad contra esta nueva normativa, la cual al cierre de este informe, ya había sido admitida.
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coyunturalegale
institucional

v
Estudios
Legales
Por otra parte, durante el semestre se observó que algunas instituciones públicas siguen haciendo un uso abusivo de
las causales de excepción previstas en la Ley de Accesos a la Información Pública, a la hora de contestar solicitudes de
información pública. Esto frena los avances en materia de acceso a la información pública, ya que vulnera los principios
medulares de la LAIP y el derecho fundamental de acceso a la información de los ciudadanos.
Durante el segundo semestre de 2015, también se observaron algunas iniciativas legislativas para aprobar normas
que implican la limitación del derecho de libertad de expresión e información. En julio, la Comisión de Seguridad
Pública y Combate a la Narcoactividad acordó un dictamen para aprobar la Ley Especial contra los Delitos Informáticos
y Conexos, el cual pretende establecer una tipificación demasiada amplia y contraría los principios que rigen
actualmente los delitos contra el honor. Además, pretende volver a incluir las penas de prisión, que hace varios
años han sido sustituidas por penas pecuniarias para garantizar su mayor proporcionalidad y conformidad con los
estándares internacionales en la materia. Al cierre del año, el proyecto continúa en discusión, la versión actual del art.
24 hace alguna referencia a las garantías del Código Penal en cuanto a la no penalización de la crítica periodística, entre
otras, pero conserva la pena de prisión. Además, en octubre de 2015, surgió una propuesta para reformar el Código
Penal para revertir las reformas de 2011 y sancionar los delitos contra el honor con pena de prisión, la cual se intentó
aprobar por medio de dispensa de trámites. Esta iniciativa también fue frenada por las críticas de organizaciones de la
sociedad civil y medios. FUSADES ha sido muy enfática en manifestar que la aprobación de la propuesta significaría un
grave retroceso en la legislación nacional.

EJE ESTADO DE DERECHO
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Legales
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ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES
1.1. Índice de Estados Frágiles 2015
El Índice de Estados Frágiles 20151
es elaborado por la
ONG The Fund for Peace desde 2005 y es una reconocida
medición de la sostenibilidad de los Estados. Analiza
los niveles de estabilidad y las presiones que enfrentan
178 países alrededor del mundo en cuanto a 12 factores
socioeconómicos, políticos y militares. La información que
se incluye fue recopilada entre el 1 de enero y el 31 de
diciembre de 2014. Como lo que se mide es la fragilidad, el
número 1 es el más frágil y el 178, el más sostenible.
El Salvador se encuentra en la posición 102 de 178
y ha mejorado 2 posiciones desde el año pasado. La
posición 102 significa estar junto al grupo de países
de la medianía del informe, los cuales se encuentran
en una situación de advertencia para mejorar en
las áreas evaluadas. Los países más próximos a
El Salvador son Arabia Saudita (posición 101) y
Paraguay (posición 103).
El cuadro 1 muestra el Estado más frágil, a El Salvador y a los
países de la región centroamericana con los que se le podría
comparar y, finalmente, el Estado más sólido. El Salvador se
ubica en una mejor posición que Guatemala, Nicaragua y
Honduras, pero muy lejos de Panamá y Costa Rica.
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institucional
EjeEstadodederecho•Segundosemestre2015
Fuente: ElaboraciónpropiaconinformacióndeElíndicedeEstadosFrágiles2015
Cuadro 1. El Salvador en el Índice de Estados frágiles 2015
Posición
País
Total
Presiones
demográficas
Refugiadosy
desplazados
Tensiónyviolencia
entregrupos
Migraciónyfugade
cerebros
Desigualdad
económica
Pobrezaydebilidadde
laeconomía
Legitimidaddel
Estado
Serviciospúblicos
Derechoshumanosy
Estadodederecho
Aparatosdeseguridad
Fraccionamientode
élites
Intervención
extranjera
1 Sudán del Sur 114.5 9.8 10.0 10.0 6.9 8.8 9.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0
64 Guatemala 80.4 7.3 5.5 7.9 6.7 8.0 6.0 6.6 7.4 6.6 7.0 6.0 5.4
72 Nicaragua 79.0 6.2 4.6 6.5 8.1 7.9 6.2 7.3 7.2 5.3 5.6 6.8 7.3
76 Honduras 78.2 6.8 3.7 6.4 6.9 7.7 6.3 6.7 6.7 6.3 6.7 6.6 7.4
102 El Salvador 71.4 6.9 5.1 6.3 6.9 6.6 5.9 4.8 6.7 6.1 6.5 4.3 5.3
131 Panamá 54.6 5.7 3.5 5.6 4.0 7.3 3.4 4.0 5.5 4.8 5.1 2.5 3.2
142 Costa Rica 46.7 4.1 3.9 4.7 3.5 5.5 4.3 2.9 4.5 2.1 3.1 3.8 4.3
178 Finlandia 17.8 1.5 1.5 1.6 2.3 1.0 3.8 0.5 1.2 0.9 1.4 1.1 1.0

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Estudios
Legales
La gráfica 1 indica la posición de El Salvador en los últimos
5 años y se observa que el país ha avanzado algunas
posiciones, lo cual es positivo. Este comportamiento
se puede explicar, por ejemplo, porque otros Estado
empeoran; pero en el caso de El Salvador, también porque
ha mejorado algunas décimas en la calificación de 10 de
los 12 indicadores (Se otorga una nota de 0 a 10, donde 0
es lo mejor y 10 lo peor). Los dos indicadores en los que ha
retrocedido en los últimos 5 años son tensión y violencia
entre grupos e intervención extranjera.
Fuente:Elaboraciónpropiacon
informacióndelÍndicedeEstados
Frágiles2015
Gráfica1.Ubicación
deElSalvador
2011-2015.
(Posición1eslapeor)
89
93
95
100
102
80
85
90
95
100
105
2011 2012 2013 2014 2015
2. RELACIONES
INTERORGÁNICAS
2.1.Incumplimientodesentenciasde
inconstitucionalidadalcierrede2015
La Asamblea Legislativa cerró 2015 incumpliendo cuatro
sentencias de inconstitucionalidad en las que se le
impuso el deber de legislar.
En primer lugar, la sentencia de inconstitucionalidad
43-2013 estableció que los arts. 24, 37 inc.1º, 52 inc. 1º
y 63-68 de la Ley de Partidos Políticos habían omitido
cumplir ciertos mandatos constitucionales en relación
con la transparencia del financiamiento de los partidos
y con la regulación de la democracia interna de estos.
La Asamblea Legislativa aprobó una reforma a la Ley
de Partidos Políticos para regular la transparencia, pero
lo hizo de un modo que no se apegaba a los mandatos
constitucionales, y así fue declarado por la Sala de
lo Constitucional en una resolución de seguimiento,
en la que se dejaron sin efecto las restricciones a la
información que contempló la reforma2
. Así, fue la
Sala la que solventó la afectación al derecho de acceso
a la información que la Asamblea realizaba con el
incumplimiento de la sentencia, y todos los partidos
están obligados a brindar información sobre su
financiamiento, sin las restricciones dejadas sin efecto.
Esta sentencia también contenía un mandato relativo a
la democracia interna, el cual fue atendido por el decreto

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Informede
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legislativo 159, del 29 de octubre de 2015, sobre el cual
no hay un pronunciamiento judicial sobre si cumple o no
con el mandato de la sentencia 43-2013.
En segundo lugar, la sentencia de inconstitucionalidad
48-2014 del 5 de noviembre de 2014 estableció a
la Asamblea Legislativa el deber de legislar sobre la
implementación del voto cruzado en las elecciones
legislativas de marzo de 2015. Tras no lograr un
acuerdo, en la sesión plenaria del 4 de diciembre de
2014, la Asamblea emitió el decreto legislativo No. 884,
denominado:“Decreto Transitorio que faculta al TSE la
implementación del voto cruzado”, por medio del cual
estableció que para dar cumplimiento a la sentencia
48-2014, el TSE emitiera las disposiciones necesarias para
la nueva forma de votación3
. A pesar que esa delegación
de facultades es contraria a la Constitución, al final el TSE
reguló en aplicación directa de la Constitución, y respetó
los criterios emitidos por la Sala de lo Constitucional en
cuanto a la igualdad y unidad del voto; sin embargo,
debe entenderse que una legislación definitiva sobre el
tema permanece pendiente desde marzo de 2015.
En tercer lugar, la inconstitucionalidad 42-2012 y
acumuladas del 23 de diciembre de 2014 estableció que la
rentabilidad de los Certificados de Inversión Previsionales
es inconstitucional. Estos certificados los emite el Estado y
deben ser adquiridos obligatoriamente por las AFP con los
fondos de los trabajadores que administran y gestionan.
La Sala consideró que la tasa que el Estado había decidido
pagar (0.75 por encima de la tasa LIBOR) no respondía al
mercado salvadoreño y vulneraba la seguridad jurídica en
relación con la seguridad social, en su manifestación del
derecho a pensión por vejez, establecidas en los arts. 2 inc.
1° y 50 de la Constitución.
Por ello, ordenó que“[…] el Órgano Legislativo debe
hacer las adecuaciones necesarias a la Ley del Sistema de
Ahorro para Pensiones, así como a la Ley del Fideicomiso
de Obligaciones Previsionales para lograr la inversión
de dichos fondos de pensiones en condiciones de
seguridad, liquidez y diversificación de riesgo, evitando
la supeditación del bienestar futuro de los actuales
afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones por la no
optimización de los niveles de rentabilidad de ahorros
previsionales, sin descuidar el bienestar de los actuales
cotizantes y jubilados en el Sistema de Pensiones
Público“. Si bien la sentencia no tenía un plazo expreso,
ha pasado más de un año desde que la sentencia fue
emitida, y al cierre de 2015, la Asamblea no había
establecido un mecanismo definitivo que atendiera el
mandato de la resolución judicial. Mientras tanto, el
Gobierno ha establecido 3% como tasa para las nuevas
emisiones.
En cuarto lugar, la sentencia de inconstitucionalidad
65-2012/36-2014 del 29 de julio de 2015 declaró que
era inconstitucional la inexistencia de mecanismos
alternativos a la subasta para asignar frecuencias
para transmitir por radio y televisión. Por ello, mandó
a la Asamblea Legislativa que“a más tardar el 31 de
diciembre del presente año [2015], emita la normativa
en la que se regule de manera clara, precisa, organizada
y sistemática los mecanismos alternativos para la
adjudicación de la concesión para la explotación del
espectro radioeléctrico, que operarán de forma adicional
al de la subasta pública […].”
La sentencia también establece que“la Asamblea
Legislativa deberá aprobar, a más tardar el 31 de
diciembre del presente año [2015], la normativa
respecto de las condiciones en que se llevarán a cabo
las prórrogas sobre dichos servicios, [la concesión de las
frecuencias] regulación que deberá contener, al menos,
la obligación estatal de evaluar el cumplimiento de

5
Estudios
Legales
las condiciones establecidas, la gestión de los bienes
y recursos involucrados, y la responsabilidad de los
concesionarios.”Al final de 2015 ninguno de los aspectos
había sido legislado, por lo que la Asamblea Legislativa
pidió una prórroga y la Sala le otorgó 3 meses.
Un Estado de derecho sólido requiere el respeto de
las decisiones judiciales y la Asamblea Legislativa está
jurídicamente obligada a ello. Esto impone la necesidad
de incluir cuanto antes en la agenda legislativa los
temas a que se refieren estas sentencias, con la finalidad
de llenar los vacíos que generan en el ordenamiento
jurídico, sobre todo porque pueden generar
afectaciones a derechos constitucionales, como sucede
en el caso de las pensiones.
2.2.Vetos y observaciones
El ejercicio de la facultad presidencial de vetar u observar
decretos legislativos es de suma importancia desde la
perspectiva de los frenos y contrapesos. En ediciones
anteriores de este informe se ha sostenido que desde el
punto de vista jurídico, interesa la corrección del uso de
estos poderes; y desde el político, la relación entre Ejecutivo
y Legislativo, por ejemplo, en términos de gobernabilidad.
El segundo semestre de 2015 no fue especialmente
relevante en este tema, salvo por un veto que debió
haber sido y no fue. Se trata de la Ley de Probidad,
la cual suprimió el juicio civil por medio del cual el
Estado puede exigir la restitución de los bienes que
un funcionario hubiere obtenido ilícitamente de la
Hacienda Pública o Municipal, y lo cual es un mandato
del art. 240, inc. 1° y 4° Cn. Al ser esto contrario a la
Constitución, el Presidente de la República debió vetar
por razones de inconstitucionalidad.
En números, no hubo ningún veto (el semestre anterior
hubo 1), aunque hubo 6 observaciones (3 más que el
semestre anterior). Esto significa que desde su toma
de posesión, el Presidente ha realizado 2 vetos y 11
observaciones. Si se hace una proyección, suponiendo
que el Presidente mantuviera este ritmo, en sus 5 años
alcanzaría 7 vetos y 37 observaciones. El cuadro 2
muestra la información de las observaciones.
Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpública
Cuadro 2. Observaciones del segundo semestre de 2015
Conteo Ingreso a plenaria Fecha y asunto
1 Plenaria 15, del 3 de
septiembre de 2015
Observación del 31-8-2015 al D. L. 82, del 13-8-2015, relativo a la
invocación de orden público como justi cación para autorizar el uso
del FODES para la recolección de basura en los municipios.
2 Plenaria 13, del 20
de agosto de 2015
Observación del 13-8-2015 al D.L. 56, del 23-7-2015, sobre las reformas
a los arbitrios municipales de Santiago de María.
3 Plenaria 12, del 13
de agosto de 2015
Observación del 10-8-2015 al D.L 48, del 16-7-2015, sobre las reformas
a la Ley Especial de Loti caciones y Parcelaciones para Uso
Habitacional.
julio de 2015
Observación del 22-07-2015 al D.L. 43, del 9-7-2015, sobre
asentamiento de partidas de nacimiento de adultos mayores.
julio de 2015
Observación del 6-07-2015 al D.L. 26, del 25-6-2015, sobre el
uso de terrenos en el tramo ferroviario entre La Unión y Conchagua.
julio de 2015
Observación del 29-06-2015 al D.L. 14, del 11-6-2015, sobre el
uso de terrenos en el tramo ferroviario en Santa Ana.

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Informede
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institucional
2.3. Amenazas a la Sala de lo
Constitucional
Este es un tema que se monitorea constantemente en
las ediciones de este informe, por ser uno de los que más
ha afectado el Estado de derecho en los últimos años.
Durante este semestre, los ataques a nivel institucional
no han sido especialmente graves. A pesar de ello, no
puede dejar de mencionarse que en los“Lineamientos
para el Trabajo del Partido”del FMLN, divulgados en su
primer congreso celebrado en noviembre de 2015, se
incluye en el número 62:“Crear la correlación social para
detener, revertir e impedir el uso, abuso y manipulación
de las facultades de la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia como instrumento de la
oligarquía y de su partido ARENA, a través del cual
busca revertir los avances democráticos alcanzados a
raíz de los Acuerdos de Paz. Esto incluye identificar
y contrarrestar las iniciativas jurídicas destinadas
a coartar la libertad de las y los militantes de los
partidos políticos de desempeñarse como miembros
de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo
Electoral, la Corte de Cuentas de la República y el
Consejo Nacional de la Judicatura”4
.
Este lineamiento de trabajo parte de una premisa falsa:
que la Sala de lo Constitucional sirve a un partido en
particular. El documento pretende hacer creer que la
jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional que ha
interpretado que en las instituciones de justicia no
debe haber miembros de partidos, es motivada por
las preferencias partidarias de la Sala. Eso es falso. La
jurisprudencia trata a todos los partidos por igual, pues
en esas instituciones no puede haber miembros de
ningún partido, y el único objetivo buscado es que las
instituciones de justicia sean imparciales. Esta línea
de trabajo pone de manifiesto las intenciones de
afectar la independencia judicial controlando
partidariamente las instituciones que deben
ser imparciales.
3. LEYES CLARASY PÚBLICAS,
DICTADAS CONFORME CON LA
CONSTITUCIÓN
La Asamblea Legislativa emitió durante este
semestre, 201 decretos que van desde el No. 34 hasta
el 234. Esto significa que hubo 62 decretos más que
en el semestre anterior, cuando el total fue de 139.
De estos, 29 fueron mediante dispensa de trámites
y 5 en sesión simultánea, lo que significa que el 17%
de los decretos se emitieron por medio de estos dos
mecanismos5
que a veces son usados para sorprender
a la población con decisiones inconsultas. La mayoría
de las dispensas de trámite no se refieren a temas
prioritarios, mientras que en los dictámenes en sesión
simultánea a la plenaria, se observan decretos relativos a
la aprobación de créditos.
Este semestre, se emitieron decretos importantes,
pero también hubo deudas legislativas. En elección
de funcionarios, se destaca la elección de magistrados
de la CSJ, pero hubo atrasos en la elección de miembros
del CNJ y del FGR que debieron ser en 2015; en derecho
privado se emitió la Ley de Firma Electrónica y la Ley
de Reparación por Daño Moral; en materia tributaria,
destaca la emisión de la Ley de Contribución Especial a
los Grandes Contribuyentes para el Plan de Seguridad
Ciudadana y la Ley de Contribución Especial para la
Seguridad Ciudadana y Convivencia. Finalmente, merece
una mención especial la aprobación de la nueva Ley de
Probidad, en la cual se perdió una valiosa oportunidad
de emitir una normativa apropiada para combatir
el enriquecimiento ilícito, pues la ley fue pronto

7
Estudios
Legales
impugnada por inconstitucional y se suspendió su
entrada en vigencia. En materia de tratados, destaca
la ratificación del Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional, un tema sobre el que FUSADES se ha
pronunciado, señalando que antes de ratificarse
debía aprobarse una reforma constitucional en lo
relativo a las penas perpetuas6
.
Al analizar el listado de decretos legislativos, queda
la sensación de que hay muchos decretos con valor
protocolario, como las distinciones y días especiales,
numerosas reformas al presupuesto y exoneraciones
particulares de impuestos, delimitaciones municipales,
y otro tipo de decretos que si bien pueden tener
alguna utilidad, no transforman significativamente la
realidad jurídica.
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY EN
LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS
Si algo ha caracterizado la realidad institucional del
segundo semestre de 2015 es, sin duda, los procesos
de elección de funcionarios que deben desempeñar un
rol fundamental en un Estado de derecho. En estos ha
habido altibajos, desde atrasos con respecto a los plazos
legales, pasando sobre la calidad del cumplimiento de
sentencias que establecen los estándares del proceso,
hasta el hecho de que muchas de las discusiones sobre
los candidatos no recaigan tanto sobre su mérito, como
sobre sus vinculaciones políticas.
4.1. Elección de magistrados de la
CSJ 2015
El 24 de septiembre de 2015 se eligieron y juramentaron
los nuevos magistrados de la CSJ. Para esta fecha había
un retraso de la Asamblea Legislativa de casi tres meses,
respecto de lo que mandan la ley y la Constitución,
pues los nuevos magistrados debieron haber tomado
posesión el 1 de julio de 2015. Este es el retraso más
grande desde los Acuerdos de Paz, cuando se inició con
la modalidad de elección vigente.
La nueva generación de magistrados fue elegida para
el período comprendido entre el 24 de septiembre de
2015 y el 23 de septiembre de 2024. Los magistrados
titulares son los abogados Sergio Luis Rivera Márquez,
Paula Patricia Velásquez Centeno, Dafne Yanira Sánchez
de Muñoz, Leonardo Ramírez Murcia y Oscar Alberto
López Jerez. Como magistrados suplentes de la Corte
fueron elegidos Sandra Luz Chicas de Fuentes, Ramón
Narciso Granados Zelaya, Raúl Ernesto Melara Morán,
Carlos Ernesto Sánchez Escobar. Martín Rogel Zepeda fue
designado como magistrado suplente específicamente
de la Sala de lo Constitucional por un período de 9 años.
El proceso tuvo algunos progresos comparado con
ediciones anteriores, impulsadas principalmente desde
la jurisprudencia constitucional con respecto a la etapa
correspondiente al CNJ7
. El proceso de entrevistas y
votación en el CNJ fueron públicos por primera vez por
mandato reiterado de la jurisprudencia de la Sala de lo
Constitucional y se permitió la observación ciudadana
de estas. La documentación del proceso se cumplió
solo parcialmente, pues aunque hubo un expediente
para cada uno, no todos los candidatos presentaron
información completa; las entrevistas, aunque se
realizaron, no fueron profundas ni personalizadas;
la deliberación fue pública, pero no consistió en un
ejercicio de comparación entre candidatos para elegir
a los mejores; finalmente, la motivación de por qué se
elegía unos candidatos y no otros para ser propuestos a
la Asamblea Legislativa fue prácticamente inexistente.

8
Informede
coyunturalegale
institucional
En la etapa de la elección correspondiente a la
Asamblea Legislativa, la calidad de las entrevistas que
se les realizaron a los aspirantes fueron más amplias que
otros años y hubo lugar para algunas repreguntas; sin
embargo, la fundamentación de por qué un candidato
se prefiere a otro es todavía débil también en esa sede
y es preocupante que el retraso haya sido motivado
por discusiones sobre las preferencias partidarias de
algunos aspirantes. La elección de la CSJ debe siempre
consistir en encontrar las mejores personas para
garantizar los derechos de los ciudadanos y el buen
funcionamiento institucional.
La nueva integración de la CSJ ha permitido que se tenga
correlación para avanzar en algunos temas importantes
de la Corte Plena. Por ejemplo, se ha observado el
inicio de procesos civiles restitutorios en contra de
funcionarios, cuyas declaraciones patrimoniales tienen
indicios de la existencia de enriquecimiento ilícito.
La expectativa es que la Corte Plena trabaje con más
armonía y celeridad en temas importantes, como la
depuración judicial y la investigación en probidad.
Al final, el proceso deja la experiencia de que aunque
se ha avanzado algunos pasos en la elección de
magistrados, todavía queda mucho trabajo por hacer.
FUSADES ha realizado algunas propuestas que se
consideran necesarias en la serie de investigación
“Incidencia de la jurisprudencia en la elección de
magistrados de la CSJ 2015 por el CNJ”8
.
4.2. Elección del Fiscal General de la
República
El 3 de diciembre de 2015 finalizó el periodo de
funciones el Fiscal General de la República. La Asamblea
Legislativa nombró a su sucesor, Douglas Arquímides
Meléndez Ruiz, el 6 de enero de 2016, más de un mes
después de la fecha legal, incumpliendo de ese modo su
obligación jurídica de nombrarlo a tiempo.
El proceso inició con un llamado a presentar interés, el
cual aprobó la Asamblea Legislativa el 10 de septiembre
y el periodo para presentar las hojas de vida concluyó el 2
de octubre, ambas fechas de 2015. En total, 73 abogados
presentaron interés, pero uno declinó posteriormente.
Antes de ello, aparecían 75 abogados en la lista, pues
dos candidatos presentaron su candidatura fuera del
plazo establecido, pero fueron retirados de la lista
posteriormente9
. La subcomisión de la Comisión Política
formada para estudiar los perfiles realizó 72 entrevistas
que concluyeron el 10 de noviembre. El Fiscal General de
la República buscó ser reelegido, pero algunos diputados
cuyo voto era necesario para la elección, se opusieron
firmemente10
, luego de algunas investigaciones
periodísticas11
.
La Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República no
contempla un proceso especial para la elección, por lo
que se aplican las normas supletorias para elecciones de
funcionarios establecidas en el Reglamento Interior de
la Asamblea Legislativa. Por ello, quien crea que cumple
los requisitos se presenta directamente a la Asamblea
Legislativa y esta tiene el deber de estudiar su perfil a
través de la Comisión Política.
Las entrevistas fueron, en general, breves. Se realizaron
10 preguntas que fueron las mismas para todos los
candidatos, más algunas preguntas particularizadas. En
general, no parece que se dé a la entrevistas un peso
decisivo para elegir el Fiscal, al igual que tampoco se
hace con las hojas de vida. Esto dos elementos debieran
ser fundamentales para conocer la opinión del candidato
sobre aspectos trascendentales, como su posición

9
Estudios
Legales
imparcial y valiente frente al combate de la corrupción,
las habilidades técnicas en la dirección de la persecución
del delito y sus habilidades gerenciales para estar frente a
una institución tan grande como la Fiscalía General de la
República.
El desafío del nuevo Fiscal General de la República
es inmenso, tanto en cuanto a la persecución del
delito común como en crimen organizado y los
delitos de corrupción. El papel del Fiscal no puede ser
simplemente mediático, o regular, incluso no basta
que sea bueno. Es necesario que el Fiscal revolucione
la forma en la que se vela por la legalidad y el Estado
de derecho, desmantelando desde la cabeza las
estructuras de corrupción, mejorando la calidad de la
investigación del crimen organizado y fortaleciendo la
persecución del delito.
4.3. Proceso de elección de miembros
del CNJ
El 22 de septiembre de 2015 concluyó el periodo de
funciones de cinco miembros del CNJ. Sus sucesores
deben ser nombrados de ternas propuestas así: tres por
el gremio de abogados, una por el Ministerio Público y
una por los jueces y magistrados de cámara de segunda
instancia. El CNJ está integrado por siete miembros,
pero los otros dos se renovarán en 2016. Esta elección
y la de 2016 son especialmente relevantes, pues a
quienes se elijan serán los encargados de postular
15 candidatos a la CSJ en 2018, cuatro de los cuales
integrarán la Sala de lo Constitucional.
El proceso de elección que se estaba llevando a cabo fue
suspendido por una medida cautelar emitida por la Sala
de lo Constitucional en el proceso de amparo 299-2015.
Este proceso fue incoado contra dos resoluciones: a) la
decisión tomada por el Comité Central Electoral de la
Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
(FEDAES) el 2 de marzo de 2015, mediante la cual declaró
improcedente la solicitud de“desinscribir”a los abogados
Salvador Alcides Funes Teos y Manuel Francisco Martínez
de la lista de candidatos a miembros del CNJ; b) la
decisión del 6 de marzo de 2015, mediante la cual la
Junta Directiva de la FEDAES avaló la resolución tomada
en primera instancia por el Comité Central Electoral.
La solicitud que denegaron sostenía que el artículo 13,
literal a) de la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura
expresamente prohíbe la inscripción de candidatos
al CNJ que estén ejerciendo un cargo público, y los
profesionales mencionados eran actualmente miembros
del CNJ. Se trataba, por lo tanto, de determinar si la ley
solo prohíbe que participen los funcionarios que no sean
consejeros del CNJ, o si también estos están impedidos,
lo que equivaldría a una prohibición de reelección.
La Sala de lo Constitucional resolvió el 12 de octubre
de 2015 que no tiene facultades jurídicas para
dirimir el caso, pues este no tenía como objeto
ningún derecho constitucional, sino asuntos de mera
legalidad. En consecuencia, ordenó cesar los efectos
de la medida cautelar adoptada en la admisión del
amparo antes referido.
La decisión de la Sala, al terminar el proceso por falta
de competencia, dejó sin resolver la pregunta de fondo
sobre si está prohibida la reelección de los miembros del
CNJ, pero al no haber una interpretación definitiva, se
mantiene como lícita la participación en la reelección.
Si el asunto se aborda desde cómo debiera ser la
interpretación del art. 13 de la Ley del CNJ, debe tenerse
en cuenta que las anteriores leyes del CNJ habían
establecido un período de tres años para la duración
en el cargo de los miembros del Consejo y prohibían

10
Informede
coyunturalegale
institucional
su reelección; pero en 2006 se reformó el art. 10 de la
ley12
, estableciendo que el período de funciones de los
miembros del Consejo sería de cinco años, y eliminado
la prohibición de reelección de los consejeros13
. Así,
la interpretación correcta de la ley parece ser que la
reelección está permitida.
A pesar de lo anterior, la constitucionalidad de ese
contenido puede ser cuestionable pero por otra razón. La
regulación inicial tenía como finalidad que el periodo de
funciones de los miembros del CNJ coincidiera con una
sola renovación de los magistrados de la CSJ, de manera
que cada consejero solo pudiera participar en el proceso
de elección de un tercio de dichos magistrados, para que
con la selección de personas con distintos criterios, se
garantizara el cumplimiento de la norma constitucional
que exige la representación de distintas corrientes del
pensamiento jurídico en la CSJ, algo que se puede ver
vulnerado cuando el periodo de 5 años permite que
miembros del CNJ puedan participar en la propuesta de
candidatos a la CSJ en más de una ocasión14
, por ejemplo,
los consejeros que se elijan en 2016 podrían participar en
la selección de candidatos a la CSJ en 2018 y 2021.
Cuando la medida cautelar fue levantada, la Asamblea
Legislativa retomó el proceso, y la subcomisión
de la Comisión Política creada para estudiar las
candidaturas inició el proceso de entrevistas a
los aspirantes a dicho cargo el 18 de noviembre,
quienes tuvieron hasta 20 minutos para contestar
un cuestionario de 5 preguntas. Las entrevistas
terminaron el 4 de diciembre, pero al cierre de este
informe, la Asamblea Legislativa seguía incumpliendo
la ley, pues no había realizado una elección que debió
hacerse antes del 22 de septiembre de 2015.
4.4. Elección para la Procuraduría
General de la República
La Procuraduría General de la República (PGR) es una
institución a la cual le compete velar por la defensa de
la familia y de las personas e intereses de los menores
y demás incapaces, dar asistencia legal a las personas
de escasos recursos económicos, y representarlas
judicialmente en la defensa de su libertad individual
y de sus derechos laborales. Al frente de la PGR
debe estar el Procurador General de la República, un
funcionario independiente de cualquier otra autoridad
pública y solo sometido al derecho. Según el art. 192
Cn., el Procurador debe ser elegido por la Asamblea
Legislativa por mayoría calificada de los dos tercios de
los diputados electos, durará tres años en el ejercicio de
su cargo y podrá ser reelegido.
Al frente de la institución se encontraba la Procuradora
Sonia Elizabeth Cortez de Madriz, elegida en 2010 y
reelegida en el año 2013. Su periodo de funciones
concluyó el 13 de enero de 2016. La Asamblea Legislativa
abrió el proceso el 22 de octubre de 2015, dando plazo
hasta el 13 de noviembre para que se presentaran
candidatos. En total se presentaron 30 candidatos y el
14 de diciembre se instaló la subcomisión que estudiará
el perfil de los aspirantes15
. Sin embargo, concluyó
el periodo de funciones de la Procuradora sin que la
Asamblea Legislativa nombrara su sucesor. Se trata de un
incumplimiento de los deberes legales y constitucionales
de la Asamblea Legislativa.

11
Estudios
Legales
5. ADMINISTRACIÓN DE
JUSTICIA
5.1. Actividad jurisprudencial de
las salas
En esta sección se presentan indicadores del desempeño
de las salas de la CSJ en la resolución de procesos,
tanto en relación con los iniciados durante el semestre,
como al total de procesos que tenían activos al inicio
del semestre. Los procesos se entienden del siguiente
modo: en la Sala de lo Constitucional se trata de los casos
de hábeas corpus, amparos e inconstitucionalidades;
en la Sala de lo Contencioso Administrativo, del juicio
contencioso administrativo; en la Sala de lo Penal, de
las casaciones (este semestre solo hubo casaciones)
en todos los procesos para los que es competente, y
en la Sala de lo Civil, de las apelaciones y casaciones
de todas las materias que le corresponde conocer. La
aclaración es necesaria porque en las salas también
se realizan otras actividades o diligencias, algunas por
delegación de Corte Plena, que no están consideradas
aquí16
. La información ha sido obtenida mediante
solicitudes presentadas conforme con la Ley de Acceso
a la Información Pública. El indicador es numérico, y se
orienta a ilustrar el flujo de casos en cada sala, pero no
tiene el alcance de evaluar la calidad de las resoluciones
o el cumplimiento de los plazos procesales.
Entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015, la Sala
de lo Constitucional finalizó 787 procesos y recibió 573.
Al 30 de noviembre tenía 898 procesos activos. Mediante
una operación matemática17
encontramos que el número
de procesos activos al inicio del semestre, el 1 de julio
de 2015, era de 1,112. A partir de estos datos, se puede
obtener lo siguiente:
a) La Sala resolvió 214 procesos más que los que
le ingresaron en el periodo, es decir, tanto como
137% de la cantidad que recibió en el semestre.
b) En el periodo considerado, la Sala de lo
constitucional redujo su cantidad de procesos
activos en 214, es decir, 19% de los 1,112
iniciales.
Resolver más casos de los que entran en un periodo
le permitió a la Sala reducir sus procesos pendientes,
manteniéndose con una carga manejable, pues en un
solo semestre resolvió 787 casos, mientras que el total
de expedientes activos es 898. Ha sido usual observar
que esta Sala disminuya sus procesos activos. La gráfica 2
ilustra este flujo de casos.
Entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2015, la
Sala de lo Contencioso Administrativo finalizó 534
procesos y recibió 207. Al 15 de diciembre tenía 2,267
procesos activos. Mediante una operación matemática18
encontramos que el número de procesos activos al inicio
del semestre, el 1 de julio de 2015, era de 2,594. A partir
de esto se puede obtener lo siguiente:
le ingresaron en el periodo, es decir, tanto como
258% de la cantidad que recibió en el semestre.
b) En el periodo considerado, la Sala de lo
Contencioso Administrativo redujo su cantidad
de procesos activos en 327, es decir, 13% de los
2,594 iniciales.
Como la Sala terminó un número de casos mayor al que
le ingresó, redujo su número de casos activos. Esto no
se había observado en la Sala de lo Contencioso en los
10 semestres que se ha observado su trabajo, en los
cuales había estado aumentando la cantidad de casos
pendientes. Ese hecho explica que sea la sala con más

12
Informede
coyunturalegale
institucional
trabajo por hacer. La reducción es todavía tímida, pero es
una señal positiva que se espera que se convierta en una
tendencia para el futuro. La gráfica 3 ilustra el flujo de
casos en esta sala en el periodo señalado.
Entre el 1 de julio y el 23 de diciembre de 2015, la Sala
de lo Penal finalizó 203 procesos y recibió 225. Al 23 de
diciembre, tenía 202 procesos activos. Mediante una
operación matemática19
de 2015, era de 180. A partir de estos datos se puede
a) La Sala resolvió 22 procesos menos que los que
le ingresaron, es decir, tanto como 90% de la
cantidad que recibió durante el semestre.
b) En el periodo considerado, la Sala de lo Penal
aumentó su cantidad de procesos activos en 22,
es decir, 12% en relación con los 180 iniciales.
A pesar que en el semestre la Sala no resolvió tantos
casos como le ingresaron y eso la hizo aumentar sus
pendientes, no se observa numéricamente una situación
crítica, pues en el semestre se resolvió una cantidad
de casos similar al total de casos activos. En los últimos
Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseenrespuestaasolicituddeaccesoalainformaciónpública
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de julio y el 30 de
noviembre de 2015
49 colaboradores
semestres esta Sala ha manejado una cantidad de juicios
razonable en relación con lo que resuelve. La gráfica 4
ilustra el flujo de casos en el periodo señalado.
Finalmente, la Sala de lo Civil, entre el 1 de julio y el 15
de diciembre de 2015, finalizó 276 procesos y recibió 256.
Al 15 de diciembre tenía 605 procesos activos. Mediante
una operación matemática20
de 2015, era de 625. A partir de estos datos se puede
le ingresaron, es decir, tanto como 108% de la
cantidad que recibió durante el semestre.
b) En el periodo considerado, la Sala de lo Civil
disminuyó su cantidad de procesos activos en
20, 3% en relación con los 625 iniciales.
No ha sido usual observar que la Sala de lo Civil
disminuya, aunque sea mínimamente, su cúmulo de
procesos activos. Así, la buena noticia es que redujo en
20 procesos su trabajo pendiente, pero la mala es que
esto ha sido excepcional y que la reducción es mínima. La
gráfica 5 ilustra el flujo de casos en el periodo señalado.

Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de
julio y el 15 de diciembre de 2015
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de julio y el 23 de
diciembre de 2015
Gráfica 5. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de 2015
13
Estudios
Legales
36 colaboradores
26 colaboradores
27 colaboradores

14
Informede
coyunturalegale
institucional
5.2. Sentencias de
inconstitucionalidad
Entre el 1 de julio y el 30 de noviembre de 2015, hubo 25
procesos finalizados por sentencias definitivas, si bien
hay sentencias que acumulan varios de ellos. El cuadro 3
muestra el resumen de estos.
5.3. Sentencias destacadas en temas
constitucionales: Ley contra Actos
deTerrorismo y su aplicación a las
pandillas
La sentencia en los procesos acumulados 22-2007/42-
2007/89-2007/96-2007, del 24 de agosto de 2015,
responde a 4 demandas ciudadanas realizadas en 2007
contra disposiciones de 34 de los 53 artículos de la Ley
contra Actos de Terrorismo. Esta normativa emitida en
2006, es una ley penal especial, enfocada en combatir
un tipo particular de criminalidad, empleando penas
severas y tipificaciones específicas y que consideraba
algunos elementos probatorios adicionales al C. Pr. Pn.
vigente en ese momento.
El principal cuestionamiento a la Ley contra Actos de
Terrorismo era que la amplitud de sus disposiciones
afectaba el principio de legalidad en cuando al mandato
de certeza y taxatividad penal, la desproporcionalidad de
algunas penas y las violaciones al principio de lesividad
y de culpabilidad en cuanto a los delitos de pertenencia
a organizaciones terroristas. Estos cuestionamientos
están asociados al mal uso que se puede dar a una
legislación penal como esta para reprimir conductas
lícitas, como el derecho de manifestarse públicamente.
Fuente:solicituddeaccesoalainformaciónalaCSJ
Número Número de Referencia Fecha de sentencia
1 100-2013 3-7-2015
2 108-2012 8-7-2015
3 105-2012 8-7-2015
4 84-2011 15-7-2015
5 62-2012 17-7-2015
6 139-2013 22-7-2015
7 45-2012 22-7-2015
8 65-2012 29-7-2015
9 36-2014
10 112-2012 10-8-2015
11 38-2013 12-8-2015
12 53-2013 24-8-2015
13 54-2013
14 55-2013
15 60-2013
16 123-2012 26-8-2015
17 22-2007 24-8-2015
18 115-2012 31-8-2015
19 65-2013 21-9-2015
20 128-2012 28-9-2015
21 64-2013 28-9-2015
22 94-2013 16-10-2015
23 110-2013 26-10-2015
24 28-2013 4-11-2015
25 34-2012 18-9-2015
Cuadro 3. Sentencias de
inconstitucionalidad finalizadas por
sentencia definitiva entre el 1 de julio y el
30 de noviembre de 2015

15
Estudios
Legales
Desde entonces la ley se había usado poco y no había
un pronunciamiento que unificara el criterio sobre un
asunto concreto de gran preocupación en El Salvador:
si las pandillas eran organizaciones terroristas y si por lo
tanto, debía procesarse conforme con esta herramienta
legal de especiales características punitivas.
Más importante que lo que la sentencia declara
inconstitucional es lo que confirma como apegado a
la norma fundamental. Lo que declara inconstitucional
son algunas penas que deben adecuarse al principio
constitucional de proporcionalidad y al de resocialización.
Los aspectos que confirma son muchos, pero destacan los
que se analizan en los párrafos siguientes.
La sentencia confirma que la definición de actos de
terrorismo establecida en la ley no violenta el principio de
legalidad en cuanto a la taxatividad penal, porque puede
ser interpretada conforme con el sistema de valores y
principios constitucionales. Como efecto de esto, estableció
que las pandillas identificadas en el país y las que realicen
actividades similares, encajan en esa definición. Que las
maras sean calificadas como grupos terroristas tiene el
efecto de que a sus miembros debe aplicárseles esta ley,
unificando el criterio judicial al respecto. No es que no debe
seguirse un debido proceso, sino que los delitos de los que
se les acusará son los de la LECAT.
El riesgo de ambigüedad de que esta ley sea mal
utilizada para perseguir actividades políticas de
protestas, se supera con la sentencia, pues aun las
actuaciones que impliquen violencia político social de
carácter espontáneo, quedan fuera de ella, de modo
que si en esto se comete un delito, aplica el Código
Penal.  Uno de los elementos que la Sala considera que
deben entenderse en la definición de terrorismo es el
uso de violencia para obligar a las autoridades a negociar
concesiones penitenciarias o de otro tipo. Al respecto,
debe tenerse en cuenta que el derecho penal busca
proteger los valores de la Constitución aplicando la pena
cuando se cometa un delito. En ese sentido, retoma lo
que expuso en la sentencia 6-2009 sobre la Ley Contra el
Crimen Organizado y Delitos de Realización Compleja:
no cabe en un estado constitucional de derecho el uso
de mecanismos parajurídicos para dar beneficios que no
están en la ley o suspender la aplicación de la ley penal a
cambio de reducir los índices delincuenciales.
Un comentario general es que la Sala, al confirmar
la ley, si bien sigue exigiendo el respeto al marco
constitucional y al debido proceso, adopta una
postura favorable a una respuesta normativa más
fuerte a la realidad de violencia que vive el país.
Finalmente, es necesario una observación procesal
de cómo la Sala de lo Constitucional llega a calificar
a las maras como terroristas. La Sala va más allá de
simplemente contrastar una norma legal con una
constitucional, pues luego de reelaborar la definición
legal de terrorismo, la aplica a una situación de
hecho: dice que las maras encajan en esa definición.
La aplicación de la definición de terrorismo, que es
legal, debía hacerla el juez correspondiente, caso por
caso, y no la Sala de manera general. Sin embargo,
debe matizarse que la Sala no crea una situación
nueva, pues la LECAT existe desde 2006. El único
efecto inmediato que debería tener la calificación
de las pandillas como grupos terroristas es que la
pertenencia a estas se debería juzgar conforme
con el art. 13 LECAT que se refiere a la pertenencia
a organizaciones terroristas, y no conforme con
el delito de agrupaciones ilícitas (art. 345 Código
Penal). Cualquier otro hecho para que sea terrorista
debe encajar en los delitos específicos de la LECAT
y declarase así en un juicio particular.

16
Informede
coyunturalegale
institucional
5. 4. Sanciones a funcionarios
judiciales y profesionales del derecho
De acuerdo con el Departamento de Investigación
Judicial, entre el 1 de julio y el 15 de diciembre de
2015, se finalizaron 293 procesos disciplinarios
contra miembros de la carrera judicial, 180 más que
el semestre anterior. Entre los procesos finalizados
en Corte Plena, hubo 6 procesos terminados por
exoneraciones, 12 procesos por sanciones de
suspensión y 2 por sanciones de remoción. Al
15 de diciembre se encontraban en trámite 930
expedientes, 224 menos que los 1,154 que tenía
al final del semestre anterior. Se trata de una
disminución del 19% en sus expedientes activos.
Por su parte, la Sección de Investigación Profesional
de la CSJ respondió a una solicitud de información
indicando que entre el 1 de julio y el 15 de junio de
2015, se finalizaron 114 procesos disciplinarios contra
abogados y notarios (35 más que los 79 del semestre
anterior), de los cuales 7 fueron sancionando a
profesionales del derecho. Al 15 de diciembre de
2015, había 1,729 expedientes activos, 53 menos que
al cierre del semestre anterior.
En enero de 2015 se clasificaron los expedientes de estos
temas y se propuso contratar colaboradores temporales
para atender la carga en este tema en un plazo de 18
meses21
. Un año después, observando los resultados,
se ven algunos progresos significativos en depuración
judicial, pero no en investigación profesional.
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. Ciudadanización de los
organismos electorales temporales
La sentencia emitida en el proceso de
inconstitucionalidad 139-2013 del 21 de agosto de 2015
ha ordenado la ciudadanización de los Organismos
Electorales Temporales (OET), es decir, que aunque los
partidos políticos proponen a los integrantes de las Juntas
Electorales Departamentales (JED), las Juntas Electorales
Municipales (JEM) y las Juntas Receptoras de Votos (JRV),
tienen la limitante de que no pueden presentar personas
vinculadas formal o materialmente a ellos.
Las JED tienen varias funciones administrativas reguladas
en los arts. 94, 98 y 108 del Código Electoral, las cuales
están orientas a lograr el correcto desenvolvimiento
del proceso electoral. Estos entes se integraban por 4
miembros a propuesta de los partidos políticos con
más votos en la elección inmediata anterior del mismo
tipo, y el quinto era elegido por sorteo de entre el resto
de partidos o coaliciones que habiendo participado en
esa misma elección, hubieran obtenido representación
legislativa (artículos 91, 95 y 99 CE).
El demandante consideró que la forma de nombrar el
quinto miembro de los OET era inconstitucional, porque
transgrede el principio de igualdad, contenido en el
artículo 3 de la Constitución, debido a que no permiten
a los partidos políticos que carecen de representatividad
en la Asamblea Legislativa ejercer el derecho a conformar
los organismos electorales, lo que produce una

17
Estudios
Legales
desventaja ante el resto de candidatos. La Sala sumó al
proceso, mediante la figura de la inconstitucionalidad
por conexión, el inciso 2° del art. 13 de las Disposiciones
para la Postulación de Candidaturas No Partidarias en las
Elecciones Legislativas por estimar que ellos tampoco
podían participar del nombramiento del quinto miembro
de los OET.
Antes de entrar a ese asunto, la Sala analizó el art. 209
Cn., que es el que establece la existencia de los OET,
aunque no había sido alegado como parámetro de
control. Según la Sala, esta disposición impone a la
Asamblea Legislativa el deber de configurar la estructura
electoral, pero al hacerlo, debe respetar el equilibrio
político y los principios constitucionales. La primera
obligación la cumple con solo emitir la normativa
sobre los OET, la segunda la incumple al permitir que
miembros de partidos integren estos organismos. La Sala
distingue la función de vigilancia del proceso electoral,
de la facultad de proponer miembros a los OET. La
vigilancia es indiscutiblemente partidaria, mientras que
no lo son los OET, debido al rol que desempeñan en el
desenvolvimiento transparente, ordenado y eficiente
del proceso electoral. Así, debe respetarse que ningún
partido predomine al proponer, pero eso no significa que
se deban integrar con personas que se vinculen formal o
materialmente con los partidos políticos.
Este aspecto que la Sala incluye en la sentencia se vuelve
el más importante, pues establece una obligación de
adecuar la legislación electoral para la ciudadanización
(despartidización) de los OET, así como para su
institucionalización y profesionalización para el mejor
cumplimiento de sus funciones. Además, implícitamente,
la sentencia impone la obligación de que la Asamblea
Legislativa regule lo que se entiende por vinculación
formal y material a los partidos, y al TSE, el de verificar
que las propuestas de los partidos cumplan con
esos requisitos, lo cual, especialmente en cuanto a la
vinculación material, es difícil.
Solo una vez que esto ha sido dicho, la Sala aborda el
problema jurídico planteado en la demanda, declarando
la inconstitucionalidad por violación a la igualdad. Esto
significa que aun los partidos políticos que no hayan
obtenido representación legislativa en la elección
anterior y también los candidatos no partidarios
pueden proponer personas para el sorteo del
quinto miembro de los OET. El magistrado presidente
emitió un voto disidente, pues si bien coincidía con
la inconstitucionalidad sobre el problema jurídico
planteado por el demandante, consideraba que la
ciudadanización de las OET debía ser objeto de otro
proceso autónomo de inconstitucionalidad.
Jurídicamente, lo más relevante y cuestionable de
la sentencia es que la ciudadanización de las urnas
no se planteó en el proceso por los demandantes.
Ni el contenido normativo (permisión de miembros
de partidos en los OET) ni el parámetro de control
empleado (art. 209 Cn.) fueron alegados en la
demanda, de modo que la Sala resuelve sobre algo no
solicitado, es decir, sin petición ciudadana, afectando
el principio de congruencia. Debe recordarse que
el artículo 183 Cn. establece que la Sala puede
conocer de los procesos de inconstitucionalidad
a petición de cualquier ciudadano, es decir, se
establece una legitimación activa en el proceso de
inconstitucionalidad muy amplia, pero esa amplitud
no alcanza para sostener que puede hacerlo a
iniciativa propia.

18
Informede
coyunturalegale
institucional
7. CONCLUSIONES
Uno de los factores más importantes para la institucionalidad democrática es la elección de los funcionarios
que deben dirigirlas. Este semestre ha estado caracterizado porque existían vacantes en varias de estas
instituciones y, por lo tanto, por la obligación de la Asamblea Legislativa de elegir conforme con sus mandatos
jurídicos y los intereses del país. En términos generales, las elecciones no han sido todo lo satisfactorias
que debieran, iniciando porque no han sido realizadas en tiempo y porque las discusiones alrededor de los
candidatos, en gran medida, siguen refiriéndose a las vinculaciones políticas partidarias y no sobre sus
aptitudes para desempeñar los cargos a los que aspiran.
Las relaciones entre la Sala de lo Constitucional y los demás órganos del Estado no fueron especialmente
confrontativas, si bien es cierto que se emitieron sentencias polémicas como las que se refieren a la
ciudadanización de los organismos electorales temporales y la declaratoria de las pandillas como grupos
terroristas. Esto, desde luego, no necesariamente significa que el Estado de derecho ha mejorado en
este aspecto. Por ejemplo, debilita la sujeción de las autoridades al derecho, el hecho que la Asamblea
Legislativa no ha cumplido sentencias de inconstitucionalidad importantes, y que debe acatar cuanto
antes. Igualmente, se vislumbran siempre amenazas contra la Sala de lo Constitucionales en la medida que
en los lineamientos de trabajo del FMLN se busca lograr la correlación de poder necesaria para revertir
los progresos en materia de imparcialidad de las instituciones de justicia y de control, en las que no debe
haber control partidario.
Una nota positiva es que las salas de la Corte Suprema de Justicia tuvieron un buen desempeño este
semestre, lo que le permitió a tres de ellas reducir, en lugar de aumentar, su cantidad de casos pendientes
en los que deben trabajar en el futuro. Cabe destacar que la Sala de lo Contencioso Administrativo, por
primera vez en 10 semestres, redujo su número de procesos activos, aunque todavía tiene mucho trabajo
por delante para mermar significativamente su mora judicial.

19
Estudios
Legales
EJE CLIMA DE NEGOCIOSY
SEGURIDAD CIUDADANA

20
Informede
coyunturalegale
institucional
Ejeclimadenegociosyseguridadciudadana•Segundosemestre2015
Como parte del esfuerzo por mostrar la estrecha
relación entre el clima de negocios y la situación de
inseguridad ciudadana por la que atraviesa El Salvador,
se presenta a continuación lo que ha acontecido
durante el segundo semestre de 2015, que explica
precisamente el deterioro en el clima de inversión
y los retos que continúan en el tema de seguridad
ciudadana. Asimismo, se analizará el tema de la
propuesta de reforma al sistema de pensiones, algunos
nuevos tributos aprobados y los avances existentes en
las alianzas estratégicas con los Estados Unidos.
1. INDICADORESY ENCUESTAS
1.1 Indicadores internacionales
1.1.1 Doing Business, Banco Mundial
De acuerdo con el Informe Doing Business 2016,
El Salvador ha mejorado 11 posiciones, pasando
de la posición 97 a la 86. Al analizar las cifras
desagregadas, se observa que la mejora se debe al
componente financiero, especialmente en cuanto al
acceso al crédito. Según el informe, esto es gracias a
la implementación de la Ley de Garantías Mobiliarias,
que estableció“un moderno y centralizado registro
de garantías mobiliarias”. Dicha ley se aprobó en
septiembre de 2013 y entró en vigencia hasta en abril
de 2014. Además, el nuevo registro que se creó al efecto,
se inauguró hasta en octubre de 2014, por lo que todos
estos cambios escaparon de la medición del Doing
Business 2015, que se publicó a finales de 2014, y se
percibe ahora en el Doing Business 2016. En otro aspecto
positivo, el informe destaca que El Salvador aprobó una
nueva ley que permite que los acreedores con garantía,
puedan hacer cumplir su interés fuera de los tribunales, a
través de una subasta pública o privada1
.
El resto de componentes se mantuvieron
estancados, e incluso algunos retrocedieron. Por
ejemplo, persisten grandes retos en temas tales
como la obtención de permisos de construcción,
iniciar una empresa, la protección a inversionistas
minoritarios y el pago de impuestos. El informe
también señala que El Salvador ha incrementado
los tiempos de trámites de exportaciones e
importaciones en aduanas, al agregar un requisito
extra, que consiste en una inspección no intrusiva
Fuente:Elaboraciónpropia,conbaseendatosdeDoingBusiness2016
Diagrama 1. Posición de El Salvador en el
Doing Business 2016, en comparación con
el resto de Centroamérica
CLIMA DE NEGOCIOSY
SEGURIDAD CIUDADANA
Nicaragua
Belice
Honduras
El Salvador
Guatemala
Panamá
Costa RIca
125
120
110
86
81
69
58

21
Estudios
Legales
que se implementa en algunas fronteras2
. Lo
anterior deja en evidencia que el país no tiene una
agenda estructurada de mejora continua.
En el ámbito centroamericano, El Salvador se ubica
en el cuarto lugar, diagrama 1. El Director para
Centroamérica del Banco Mundial aseguró, en
diciembre de 2015, que El Salvador se mantiene en
la línea de bajo crecimiento económico debido a
los altos niveles de crimen y violencia que“afectan
negativamente al clima de inversiones”y que
aumentan“la tentación”de los jóvenes de caer en
una pandilla o en el narcotráfico3
, ante la falta de
oportunidades y de empleo.
En noviembre de 2015, el Banco Mundial presentó un
diagnóstico sistemático de la economía salvadoreña,
en el cual se determina que tres círculos viciosos
impiden el crecimiento económico en el país, siendo
estos: la violencia, las remesas y el bajo nivel de
ahorro e inversión4
.
1.1.2 Ranking de Competitividad, Foro
Económico Mundial
El Foro Económico Mundial divulgó los resultados del
Ranking de Competitividad 2015-2016, que abarca 144
economías en el mundo. El Salvador cae a la posición
95, respecto al lugar 84 del año pasado (descendió
11 posiciones), y pasó a ocupar el penúltimo lugar en
Centroamérica, superando únicamente a Nicaragua,
en la posición 1085
. Con estos resultados, El Salvador
se ha ubicado entre los lugares 95 a 100, en los últimos
cuatro años.
En estabilidad macroeconómica, se mantiene la
posición 100. El informe ubica a El Salvador en la
posición número 1 -la mejor- en el tema de inflación. La
infraestructura, con la posición 60, retrocede tres puestos.
La eficiencia de mercado de bienes bajó a la posición 86,
de la 55. La innovación retrocede al lugar 99, comparado
con el atípico lugar del año anterior, 51; igualmente, la
sofisticación de negocios cae a la posición 64, de la 37.
1.2 Encuestas nacionales
1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de
FUSADES
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, al
cuarto trimestre de 2015, señala que la delincuencia
continúa siendo el principal factor que hace que el clima
de inversión se perciba como desfavorable: el 48% de
los 457 empresarios encuestados así lo señalaron (línea
clara, gráfica 1). Durante el mismo período, el 33% de
los encuestados reportaron haber sido víctimas de
alguna acción delincuencial, en los últimos tres meses
(línea punteada, gráfica 1); este indicador muestra un
incremento de 7 puntos porcentuales, en comparación
con el tercer trimestre de 2015. Además, la mención de la
delincuencia como el factor más importante que afectó
la actividad de la empresa, fue señalado por el 35% de los
empresarios (línea oscura, gráfica 1).

22
Informede
coyunturalegale
institucional
Gráfica 1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, cuarto trimestre 2015
0
25
50
75
0
25
50
75
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Principal factor que afecta actividad de la
empresa
Afecta clima de inversión
Víctimas últimos tres meses
48%
35%
Gráfica 1. Encuesta Dinámica
Empresarial de FUSADES,
cuarto trimestre 2015
Fuente:EncuestaDinámicaEmpresarialdeFUSADES,
cuartotrimestre2015
1.2.2 Encuesta IUDOP
En enero de 2016, el Instituto Universitario de Opinión
Pública (IUDOP) presentó su más reciente encuesta de
opinión de la percepción de los salvadoreños sobre
la situación general del país en 2015. Los puntos más
relevantes son la seguridad pública y la economía, que
recibieron una mala evaluación por parte de la población.
El ámbito que salió como el más desfavorable, es
el de la seguridad pública. Según el IUDOP“ el
82.5% de los entrevistados cree que la delincuencia
aumentó respecto del año anterior (2014), el 14%
dijo que se mantuvo igual y solo el 3.6% piensa que la
criminalidad disminuyó en 2015”. En la misma línea, el
IUDOP registró que un 24.5% de los ciudadanos admitió
haber sido víctima de un hecho delincuencial durante
2015, convirtiéndose en el porcentaje más alto desde que
se elabora esta encuesta (año 2000)6
.
Según la encuesta, el 66.7% de los entrevistados
opina que los planes de seguridad del Gobierno
están dando“poco o ningún resultado”, mientras
que un 69.4% de la población considera que el Plan
El Salvador Seguro reducirá“en poco o nada”la
criminalidad en el país. Mientras tanto, el 69.9% de la
ciudadanía cree que el trabajo del Consejo Nacional de
Seguridad Ciudadana y Convivencia ha contribuido“en
poco o nada”a mejorar la seguridad en el país, y el 72.5%
no cree que tenga un resultado positivo en la reducción
de la delincuencia el hecho de que a las pandillas se les
haya declarado grupos terroristas.
En el ámbito económico, las percepciones de la
población tampoco son positivas. La encuesta
refleja que el 48.9% de los salvadoreños dice que la
situación económica del país siguió igual en 2015,
mientras que un 46.1% considera que la economía
“empeoró”. Solo un 5% de los entrevistados aseguró
que, a su juicio, la economía mejoró durante 2015,
gráfica 2.“Las percepciones sobre este ámbito giran
alrededor de la continuidad y el pesimismo”, asegura
el IUDOP. En cuanto a las perspectivas económicas
para 2016, un 60% cree que habrá un deterioro en la
economía, un 25.4% cree que se mantendrá igual y
solo un 11.7% pronostica que habrá una mejoría.

23
Estudios
Legales
2. APUESTAS DE PAÍS
2.1 Fomilenio II
Según el Director Ejecutivo de Fomilenio II, la propuesta
de inversión en el primer año de implementación es por
US$25.5 millones, mientras que la inversión más fuerte se
concentrará en el tercer y cuarto año de implementación,
cuando las obras de infraestructura ya estén en marcha.
Para 2018, por ejemplo, el equipo de ejecución calcula
que la inversión sumará US$138 millones y para 2019
serían US$83 millones. Para 2020, año en que se tiene
previsto cerrar el programa, esperan completar el ciclo
con US$16 millones7
.
Las mejoras regulatorias son un conjunto de acciones
que realiza el Gobierno, en el marco de Fomilenio II,
para hacer eficientes los procesos con los que norma las
actividades del sector de inversiones. En consecuencia,
la mejora regulatoria no se limita a desregular procesos
burocráticos, también construye y actualiza el marco
jurídico para subsanar vacíos, mejorar procesos y
reformar la regulación vigente, sin que la intervención
del Gobierno sea excesiva, ineficiente o responda a
intereses particulares.
El 10 de noviembre de 2015, se publicó el Decreto
Ejecutivo de Creación del Organismo de Mejora
Regulatoria8
, como uno de los compromisos que
tenía El Salvador dentro del componente del Clima de
Negocios de Fomilenio II. Este es un paso importante,
ya que la mejora regulatoria es una política
pública que está orientada a propiciar el óptimo
funcionamiento de las actividades económicas y de la
sociedad en su conjunto, mediante la formulación de
regulaciones claras e instituciones eficaces encargadas
de su creación y aplicación.
En este sentido, se creó el Organismo de Mejora
Regulatoria (OMR) como la unidad dependiente de la
Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia
de la República, encargada de ejecutar una estrategia
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseenencuestaIUDOP
Gráfica 2. Encuesta IUDOP
82.5%
14%
3.6%
La delincuencia aumentó
La delincuencia se
mantuvo igual
La delincuencia disminuyó
82.5%46%
5%
La situación económica siguió
igual
La situación económica
empeoró
La situación económico
mejoró
¿Cómo evalúa a la economía en 2015?¿Cómo evalúa a la seguridad pública en 2015?

24
Informede
coyunturalegale
institucional
para impulsar el clima de inversión por medio de la
implementación de un sistema de mejora regulatoria,
encaminado a generar propuestas para perfeccionar
las leyes y disposiciones económicas que inciden
directamente en las actividades de inversión, así como
identificar las barreras que afectan el clima de negocios,
tales como la excesiva burocracia.
Durante el semestre, se constituyó el Consejo de
Mejora Regulatoria, órgano colegiado rector del
Sistema de Mejora Regulatoria, que se basará en un
marco de consulta y diálogo con actores y sectores
relevantes. Dicho Consejo está constituido por el
Secretario Técnico y de Planificación de la Presidencia, el
Comisionado Presidencial para la Inversión, el Ministro de
Economía, el Ministro de Hacienda, y tres representantes
del sector privado nombrados por el Presidente de la
República, de una lista de candidatos provenientes de
las entidades gremiales relacionadas con la construcción,
producción agropecuaria, exportaciones, comercio e
industria, incluyendo la mediana y pequeña empresa.
Adicionalmente, el Director Ejecutivo de Fomilenio
II, el Director Ejecutivo del OMR, el Ministro de Obras
Públicas, Transporte y Vivienda y Desarrollo Urbano y
el Comisionado Presidencial para Asuntos Fronterizos,
quienes participan con voz pero sin voto. Sus
integrantes tomaron juramento el 11 de diciembre
de 2015, y se espera que hacia el primer trimestre
de 2016, tengan la primera estrategia del OMR, los
instrumentos para medir el impacto y el análisis que
compara costos y beneficios9
.
El reto de este organismo será hacer un cambio cultural
en el país a favor de la simplificación de trámites y una
nueva forma de hacer las leyes. En diciembre de 2015,
el Comité Consultivo del Sistema de Integración
Centroamericana (CC-SICA), señaló que la burocracia,
especialmente la que ocurre en las aduanas, junto con
la violencia e inseguridad, son los problemas que le
restan competitividad a Centroamérica respecto de
otras regiones y afecta a las economías de sus países10
.
Adicionalmente, es importante reiterar que esto
no es suficiente, ya que se requiere de una Ley
de Procedimientos Administrativos que asegure
procedimientos homogéneos en toda la Administración
Pública y que permita elaborar reglas claras y armónicas
para todo el quehacer del Estado. Por otra parte, también
se requiere contar con una nueva Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y una Ley de la Función
Pública, diagrama 2.
Otro de los componentes importantes dentro de
Fomilenio II, es el fortalecimiento de PROESA, ya
que es clave para el clima de negocios del país, por
ser el organismo encargado de la promoción de la
inversión, así como del fomento de las exportaciones.
Según información proporcionada el 4 de diciembre
de 2015, por la Unidad de Acceso a la Información
Pública (UAIP) de PROESA, este organismo atrajo, en
2014, US$326.42 millones en inversión, con lo que se
generaron 6,066 empleos. En 2015, según datos hasta
agosto, se reporta únicamente US$182.2 millones en
inversión y 4,493 empleos generados11
.

25
Estudios
Legales
2.2 Asocio para el Crecimiento (APC)
En septiembre de 2015, se presentó el Séptimo
Informe Semestral del Asocio para el Crecimiento.
En la restricción de crimen e inseguridad, el país
está bajo la meta en 3 de las 14 metas, siendo estas:
eliminar los activos de las organizaciones criminales,
fortalecer la Administración Pública de El Salvador,
y reducir el hacinamiento en las prisiones, cuadro
1. Estas son las mismas metas que aparecieron
reprobadas en el informe anterior, con excepción de
la meta de“mejorar la seguridad en las prisiones”,
que en el Séptimo Informe aparece“en la meta”.
En cuanto a la meta de eliminar los activos de las
organizaciones criminales, se destacan los avances en
materia de extinción de dominio, como la instalación
formal del Consejo Nacional de Administración de
Bienes (CONAB). Durante aproximadamente año
y medio desde que entró en vigencia la Ley de
Extinción de Dominio, se ha conocido de al menos 15
sentencias estimatorias, a través de las cuales se han
podido pasar al Estado más de US$522 mil,
22 inmuebles y 3 vehículos automotores12
.
Fuente:elaboraciónpropia
Diagrama 2. Legislación
mínima en materia de
mejora regulatoria
Ley de Mejora Regulatoria:
Mejora la calidad de la regulación existente, mediante
la incorporación de planes administrativos, registros
de trámites, fechas comunes, plazos de actuación,
entre otras medidas.
Ley de Procedimientos Administrativos:
Simpli ca y uniforma los procesos de la
Administración Pública mediante la regulación de los
principios que dirigen su actuación, el uso de la
tecnología, plazos y recursos comunes, entre otros.
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa:
Acerca la justicia contencioso administrativa a la
ciudadanía y brinda seguridad jurídica a la sociedad,
mediante la creación de nuevos tribunales en
la materia.
Ley de la Función Pública:
Establece una carrera administrativa de funcionarios
e cientes e idóneos, elegidos con base en el mérito y
no por clientelismos.

26
Informede
coyunturalegale
institucional
En el tema de fortalecimiento de la Administración
Pública, se señala que el anteproyecto de Ley de la
Función Pública, que había cumplido ya 18 meses
de haber sido finalizado al cierre del referido
informe, aún no ha sido enviado por el GOES a la
Asamblea Legislativa para su revisión y aprobación.
Finalmente, la insostenibilidad del sistema penitenciario
continúa evidenciándose. No obstante, el informe señala
como positivo que existe un pequeño avance, con la
disminución del 38% en el hacinamiento, esto después de
haberse habilitado 1,502 nuevos espacios. En agosto de
2015, la DGCP anunció que, después de cuatro años de
permanecer paralizada la construcción de un sector del
centro penal de Izalco, se reanudarían los trabajos13
.
Según cifras obtenidas de la DGCP, el 3 de diciembre
de 2015, en el sistema penitenciario salvadoreño
había un total de 21,619 hombres condenados y
7,291 hombres siendo procesados. En una cantidad
mucho menor, había 2,080 mujeres condenadas y
1,057 mujeres siendo procesadas14
. Es decir, del total
de 32,047 personas que están recluidas en el sistema
penitenciario, el 90% son hombres y solo el 10% son
mujeres, gráfica 3.
Fuente:SéptimoInformeSemestraldelAsocioparael Crecimiento
Cuadro 1. Séptimo Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el
Crecimiento, Restricción 1.
El crimen y la inseguridad Estado al cierre de
mayo de 2015
Fortalecer las instituciones del sector de justicia En la meta
Mejorar los procedimientos de justicia penal En la meta
Reducir el impacto del crimen en las empresas En la meta
Reducir el impacto del crimen en los pasajeros/ transporte
público
En la meta
Eliminar los activos de las organizaciones criminales Bajo la meta
Fortalecer la Administración Pública de El Salvador Bajo la meta
Promover un diálogo nacional para mejorar la seguridad En la meta
Ayuda a jóvenes en riesgo por medio de oportunidades
económicas
En la meta
Fortalecer la PNC En la meta
Mejorar las oportunidades educativas para los jóvenes en
municipios de alto riesgo
En la meta
Prevenir la delincuencia y la violencia en los municipios claves
y apoyar reformas
En la meta
Reducir el hacinamiento en las prisiones Bajo la meta
Mejorar la seguridad de las prisiones En la meta
Promover el uso de la extradición para combatir la
delincuencia
En la meta

27
Estudios
Legales
Según se advierte de las mismas cifras obtenidas de
la DGCP, el hacinamiento continúa siendo grave, pero
con mejoras sustanciales, sobre todo en las cárceles
de mujeres. Todo el sistema penitenciario tiene una
capacidad total para 8,490 reos del sexo masculino,
por lo que hay una ocupación equivalente al 341%
de la capacidad. Por otro lado, la infraestructura
existente para reos del sexo femenino, tiene una
capacidad para 820 personas, por lo que hay una
ocupación equivalente al 383%15
, gráfica 4.
Gráfica 4. Hacinamiento carcelario en El Salvador, hombres y mujeres
8,490
28,910
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
Capacidad
instalada para reos
del sexo masculino
Reos del sexo
masculino
820
3,137
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
Capacidad
instalada para reos
del sexo femenino
Reos del sexo
femenino
Fuente:elaboraciónpropia,conbaseencifrasoficialesdelaDGCP,al3dediciembrede2015.
Cifrasdecapacidadinstaladaparareosdelsexomasculino,al29dejuniode2015.
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseencifrasobtenidasdelaDGCP,el3de
diciembrede2015
Gráfica 3.Total de hombres y mujeres
en el sistema penitenciario
28,910
3,137
Hombres
Mujeres
90%
10%

28
Informede
coyunturalegale
institucional
Anteriormente, el centro penitenciario para mujeres
de Ilopango, que es el que tiene la mayor capacidad,
llegó a albergar un número de reclusas equivalente
al 900% de su capacidad16
. Sin embargo, actualmente
alberga a una población equivalente al 385%17
.
Según informó el Director General de Centros Penales,
lo anterior se debe a la construcción de dos nuevos
módulos para recluir a un mayor número de reclusas18
.
Además del problema del hacinamiento, la gran cantidad
de reos ha generado problemas de sobrecarga laboral
en los juzgados de vigilancia penitenciaria, que llevan un
expediente de seguimiento del cumplimiento de todas
las penas. Esto provocó una huelga en noviembre
de 2015, luego de que empleados judiciales
denunciaran que dos de los cuatro juzgados de
vigilancia penitenciaria del país, acumulaban 17,000
expedientes penitenciarios19
.
En la restricción de baja productividad en el
sector transable, el país continúa bajo la meta en
2 de 6 metas, siendo estas: reducir el costo de las
compañías para mejorar su competitividad, y apoyar
una estrategia para atraer y promover la inversión
extranjera directa, cuadro 2.
En temas de competitividad, el informe señala que
aún no existe una decisión comunicada sobre la
ejecución y financiamiento del Plan Maestro del
Aeropuerto Internacional de El Salvador, lo cual
permitirá expandir el aeropuerto. Además, que no se
concesionó el puerto de La Unión.
Baja productividad en el sector transable Estado al cierre
de mayo de
2015
Facilitar el establecimiento de un Consejo para promover un
ambiente de confianza y mejorar el clima de negocios e inversiones
en actividades o sectores considerados como estratégicos
En la meta
Reducir los costos de las empresas debido a la infraestructura
para mejorar su competitividad
Bajo la meta
Mejorar la calidad del sistema educativo con el fin de crear una
fuerza laboral que sea más altamente calificada y preparada
tecnológicamente
En la meta
Elevar los ingresos fiscales (netos) al 16 por ciento del PIB para el
2015 y utilizar los recursos públicos de manera eficiente y
transparente
En la meta
Apoyar una estrategia para atraer y promover la inversión
extranjera directa y convertir a El Salvador en un lugar más
atractivo para la inversión extranjera
Bajo la meta
Superar la baja productividad mediante la transformación de los
factores de producción del sector de transables
En la meta
Fuente:SéptimoInformeSemestraldelAsocioparaelCrecimiento
Cuadro 2. Séptimo Informe Semestral del Plan de Acción del Asocio para el
Crecimiento, Restricción 2.

29
Estudios
Legales
En el tema de promoción de la inversión extranjera
directa, el informe señala que aunque el trabajo
institucional en PROESA presenta avances, aún no está
vigente el reglamento de la Ley de Creación de PROESA
y el de la Ley Especial de Asocios Público Privados (APP),
aunque actualmente, este último ya se aprobó. Además,
destaca que el programa de“ventanilla única”para
los inversionistas aún no ha progresado.
Si bien el compromiso adquirido por el Gobierno
de El Salvador mediante la firma del Asocio para
el Crecimiento (APC) con Estados Unidos fue algo
positivo, y la mayoría de los indicadores están“en
la meta”, no hay ninguno que esté clasificado como
“sobre la meta”o“completado”, y debe tomarse en
cuenta el hecho de que el APC terminará en 2016, por
lo que el Gobierno deberá darle continuidad a todas
las metas que no se completen.
Con esa finalidad, ambos gobiernos están evaluando la
posibilidad de que el Grupo Consultivo, constituido en el
marco del Plan para la Prosperidad del Triángulo Norte,
sea el espacio de diálogo público-privado que retome
estas metas y pueda continuar con los esfuerzos que se
han hecho en materia de seguridad ciudadana y en el
clima de inversión. Esto sería algo positivo para el país, ya
que permitiría la continuidad de las metas.
2.3 Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana y Convivencia
En julio de 2015, se implementó por primera vez el
Plan El Salvador Seguro, en Ciudad Delgado, el décimo
municipio más violento del país, según cifras del
Instituto de Medicina Legal (IML). La aplicación del
Plan en el municipio implica, según ha adelantado el
Ejecutivo, el pago de $100 mensuales para cada uno
de los participantes del Programa de Apoyo Temporal
al Ingreso (PATI), a cargo del Fondo de Inversión Social
para el Desarrollo Local (FISDL)20
.
Durante el segundo semestre de 2015, se aprobaron
dos nuevos impuestos para financiar el Plan. Sin
embargo, estas iniciativas no se discutieron al interior
del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y
Convivencia, antes de presentarse a la Asamblea
Legislativa, a pesar de que este cuenta con una Mesa
Técnica de Articulación Financiera, que ha sido creada
precisamente para analizar medidas de financiamiento
del Plan. Además, el Presidente de la República había
dicho, en junio de 2015, que el Consejo sería el que
analizaría esta posibilidad de financiamiento21
.
2.4 Alianza para la Prosperidad del
Triángulo Norte
En la primera reunión del Grupo Consultivo, celebrada en
junio de 2015, se hizo hincapié en los desafíos comunes
que enfrentan los países del denominado Triángulo
Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y
Honduras), siendo estos: migración, violencia, desastres
naturales y crecimiento económico. En el tema de la
delincuencia, se resaltó que la tasa de homicidios en el
Triángulo Norte es tres veces más alta que en el resto
de Centroamérica, que el crecimiento económico no es
suficiente, y que la región ocupa las primeras posiciones
en términos de riesgo de desastres naturales22
.
En el transcurso de 2015, los tres países han trabajado
para sentar las bases del plan, denominado“Alianza
para la Prosperidad del Triángulo Norte”. En una reunión
en Guatemala en marzo de 2015, los presidentes
acordaron avanzar y acelerar su implementación en el
corto plazo. Como parte de esa reunión, se definieron

30
Informede
coyunturalegale
institucional
compromisos específicos para avanzar en las cuatro
áreas estratégicas del Plan en 2015 y 2016. Al cierre del
presente informe, se había elaborado el documento
denominado“Avances 2015 y el Plan en 2016”, en el que
se señalan algunos avances alcanzados en el corriente
año y se establecen los proyecto prioritarios que
reflejan los temas estratégicos de cada país dentro del
Plan, así como los recursos que cada país va a destinar
para la ejecución de los mismos.
Para 2016, primer año del Plan, se han asignado en
los presupuestos recursos por US$2,857 millones para
proyectos que están alineados con las prioridades
definidas en el Plan y se ha solicitado a los respectivos
congresos el trámite de su aprobación. Asimismo, se
presentan las principales acciones que se desarrollarán
durante 2016 con estos recursos. De ese monto total, El
Salvador ha destinado US$1,014 millones en su proyecto
de presupuesto, así como Guatemala y Honduras
asignaron recursos por US$875 millones y US$968
millones, respectivamente.
Para dinamizar el sector productivo, se proponen
proyectos enfocados en: promover sectores
estratégicos y atraer inversiones; reducir los costos de
energía; mejorar y expandir la conectividad logística
regional; y fortalecer el proceso de integración
regional. Para mejorar la seguridad ciudadana
y el acceso a la justicia, se propone: ampliar los
programas de seguridad comunitaria; fortalecer
los operadores de seguridad y justicia; fortalecer
el sistema penitenciario; y ampliar y fortalecer la
provisión de servicios integrados de atención a
víctimas y testigos.
Sin embargo, se ha identificado un déficit de recursos
en el mediano plazo, lo cual se espera poder cerrar con
recursos adicionales provenientes de otros donantes,
cooperación internacional y países amigos. La posibilidad
de escalar estos proyectos y lograr un mayor impacto
en el corto plazo dependerá de la consecución y
coordinación de estos recursos adicionales. Dentro de
las cuatro líneas estratégicas se identificaron un total
de 12 proyectos prioritarios en el ámbito nacional y un
proyecto regional, diagrama 3.
En El Salvador, se dará prioridad en la implementación
del Plan a 44 municipios ubicados en los departamentos
de Cabañas, Morazán, La Libertad, La Paz, La Unión,
Sonsonate y Usulután. Algunos de estos coinciden con
otros municipios destacados como prioritarios en el Plan
El Salvador Seguro y Fomilenio II.
Al cierre de este informe, el Congreso de los Estados
Unidos había aprobado un monto de US$750 millones
para la implementación del Plan. El Ministro de
Relaciones Exteriores informó al Grupo Consultivo de
esta Alianza, que para El Salvador, se han destinado
$67.9 millones para el primer año, sin perjuicio de que se
pueda acceder a otros fondos que han sido otorgados a
nivel de los tres países. En una primera fase, será USAID
la institución encargada del manejo de los fondos; en
una segunda fase, se espera que sea un ente similar a la
Corporación Reto del Milenio la que los administre.
Dentro de los grandes retos de esta nueva iniciativa,
está responder a las siguientes preguntas: ¿Cuál
será el mecanismo de coordinación con Honduras
y Guatemala para definir prioridades, planes, y
temas de interés, ya que este es un proyecto regional

31
Estudios
Legales
que busca incidir regionalmente en el TN? ¿Cuáles
indicadores se van a utilizar para medir los avances
del Plan? ¿Quién definirá los indicadores? ¿Cuál
será el rol del Grupo Consultivo en la determinación
de prioridades del Plan, en su implementación y en
su seguimiento? ¿Cómo se va a articular el trabajo
del Grupo Consultivo con el Consejo Nacional para
la Seguridad Ciudadana y Convivencia, ya que
en ambos casos se traslapan temas de seguridad
ciudadana? ¿Si el Grupo Consultivo es un Consejo
Asesor, qué mecanismos habrá para dar seguimiento
a puntos discutidos a fin de que el diálogo sea
fructífero y productivo?
3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA
DE NEGOCIOS
3.1 Asocios Público Privados (APP)
El Director de Fomilenio II destacó que ya comenzaron
las solicitudes de parte del sector público para explorar
la posibilidad de ejecutar proyectos de asocios público
privados (APP). Parte de los compromisos adquiridos
en Fomilenio II es iniciar con la ejecución de dos APP. A
la luz de este compromiso, las autoridades evalúan
ES:ElSalvador;GU:Guatemala;HO:Honduras.
Fuente:Documento“Avances2015yelPlanen2016”.PlanRegionaldeElSalvador,GuatemalayHonduras.
Diagrama 3. Plan 2016 de la Alianza para la Prosperidad delTriángulo Norte
El Plan 2016
Sector productivo
ES: revitalización de la ca cultura y apoyo a PYMES
GU: apoyo integral a la familia campesina
HO: cadenas productivas estratégicas
Capital humano
ES: recuperando esperanzas (jóvenes)
GU: acceso a la educación pre-primaria y primaria
HO: Proyecto Joven
Regional: protección y acogida a
migrantes retornados
Seguridad y justicia
ES: e ciencia en la investigación criminal
GU: fortalecimiento del Ministerio Público
HO: convivencia y seguridad ciudadana
Fortalecimiento
institucional
ES: recaudación y e ciencia del gasto público
GU: reforma a la Superintendencia de la
Administración Tributaria (SAT)
HO: fortalecimeinto de la Administración Tributaria

32
Informede
coyunturalegale
institucional
posibles APP, entre los que está el desarrollo de la
terminal de carga del aeropuerto internacional en La
Paz, una zona económica especial en los alrededores
de este aeropuerto y el desarrollo del aeropuerto
en Ilopango, San Salvador. La primera y la tercera son
propuestas que debe impulsar la Comisión Ejecutiva
Portuaria Autónoma (CEPA), porque administra los dos
aeropuertos. El Director de Fomilenio II mencionó que
CEPA ya envió una solicitud al Organismo Promotor de
Exportaciones e Inversiones (PROESA) para comenzar con
los estudios. La ley faculta a PROESA para que tome un rol
protagónico en asesorar y dar luz verde a estos asocios23
.
Según la página web de PROESA, hay siete proyectos
de APP en evaluación, que son: un corredor norte
metropolitano, el suministro de las licencias de conducir
y de las tarjetas de circulación de vehículos automotores,
una segunda etapa de SITRAMSS, un corredor elevado
desde Soyapango hasta el bulevar Moseñor Romero, un
corredor perimetral de San Salvador, un nuevo centro de
Gobierno en Antiguo Cuscatlán, y un parque tecnológico
en Zacatecoluca24
.
3.2 Profesionalización de los
servidores públicos
En El Salvador, la legislación que regula la carrera
administrativa, que persigue como fin la eficiente
realización de las funciones estatales, es la Ley de Servicio
Civil de 1961, que no solo está obsoleta, sino que no
ha funcionado adecuadamente, dando resultados muy
limitados en cuanto a la profesionalización de la función
pública. A pesar de que existe un proyecto de Ley de la
Función Pública, el cual se elaboró tomando en cuenta
los mejores estándares internacionales, principalmente
la Carta Iberoamericana de la Función Pública, durante el
semestre no hubo ninguna discusión real al respecto en
la Asamblea Legislativa.
En un evento sobre el proyecto de Ley de la Función
Pública, sostenido en septiembre de 2015, la
Embajadora de los Estados Unidos en El Salvador
recordó precisamente que la aprobación de esta ley es
uno de los compromisos del Asocio para el Crecimiento.
Además, cabe recordar que el Plan Quinquenal de
Desarrollo 2014-2019, contempla como uno de sus
elementos, la profesionalización de los funcionarios.
En la medida en que el Estado tenga mejores
recursos humanos, se brindaría un servicio público
menos burocrático, respetuoso de los derechos
de los ciudadanos y con menos espacios para la
discrecionalidad o la corrupción. Por ejemplo, en
la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES,
se solicitó a los empresarios que requieren de
permisos o licencias de instituciones públicas para
operar, que en una escala de 0 a 10, donde 0 es
“sumamente engorroso” y 10 es“sumamente ágil”,
calificaran el tiempo que tardan los procedimientos
administrativos para la obtención de esos permisos
o licencias que su empresa necesita, cuadro 3.

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