Políticas de desarrollo productivo para exportar y atraer inversiones: una comparación El Salvador y Costa Rica

DEC
— Pedro Argumedo
Noviembre de 2015
2 - 2015
Políticas de desarrollo productivo
para exportar y atraer inversiones:
una comparación El Salvador y Costa Rica
Seriede
investigación

ISSN 2077-9534
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Económicos • DEC
Noviembre de 2015. Primera edición: 200 ejemplares
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Agradecimientos
Estadísticas, edición y apoyo administrativo
Agradecimiento al especial apoyo de Antonio Zuleta por la construcción de series y análisis
comparativos para que las estadísticas utilizadas tuvieran similares estándares; a Yolanda Cabrera de
González, editora de publicaciones; y, a Ana Daysi de Ramírez por su apoyo para concertar entrevistas
con funcionarios de gobierno, empresarios y académicos.
Comentarios y observaciones
A Álvaro Trigueros por sus observaciones al documento y su confianza para que profundizara más en
la comparación. También por las observaciones y comentarios al estudio de parte de Roberto Rivera
Campos, José Ángel Quirós, Carmen Aída Muñoz, Carmen Aída Meardi, Rigoberto Monge, Mario
Magaña, Julia Rosa Lima, y el equipo de PROESA.
A Johanna Hill, Coordinadora de la Iniciativa para la Competitividad, quien siempre planteaba
preguntas sobre cómo deberíamos ilustrar de mejor manera los beneficios de hacer un esfuerzo de
nación; y a raíz de ello deviene el interés de realizar una comparación entre El Salvador y Costa Rica,
para estimar las brechas y proponer una estrategia.
A las empresas entrevistadas que mantienen operaciones en El Salvador y Costa Rica.
Especialmente a Fundación Poma, por apoyar la impresión y divulgación de este estudio.
El autor agradece el múltiple apoyo recibido, resaltando que cualquier error es su responsabilidad.

Seriede
investigación
Estudios
Económicos
DEC
— Pedro Argumedo
Noviembre de 2015
2 - 2015
para exportar y atraer inversiones:
una comparación El Salvador y Costa Rica

Estudios
Económicos
DEC
Índice general
Resumen ejecutivo ................................................................................................................1
1. Políticas de desarrollo productivo: exportaciones y atracción de inversiones...........5
2. Crecimiento de El Salvador y Costa Rica, impulsado por las exportaciones y la
atracción de inversión extranjera...................................................................................8
2.1 La productividad industrial de El Salvador es solo el 37%
de la de Costa Rica....................................................................................................12
3. Las exportaciones de Costa Rica se expandieron a una mayor velocidad que
las de El Salvador.............................................................................................................14
3.1 Costa Rica aumentó las exportaciones basadas en diversificación......................15
3.2 Las exportaciones en Costa Rica aumentan su intensidad tecnológica...............17
3.3 El Salvador con moderada diversificación de exportaciones con respecto
a Costa Rica...............................................................................................................18
3.4 En las exportaciones salvadoreñas predominan las de baja intensidad
tecnológica................................................................................................................20
3.5 Costa Rica aprovechó más el DR-CAFTA que El Salvador......................................21
4. La atracción de inversión extranjera fue clave para exportar......................................22
4.1 Costa Rica triplica la IED de El Salvador, 1997-2014..............................................22
4.2 En Costa Rica la IED fue clave para diversificar y exportar....................................23
4.3 El 48% de la IED en El Salvador fue en telecomunicaciones y financieras...........25
4.4 Estados Unidos el principal inversionista extranjero en Costa Rica y
El Salvador ¿quién aprovechó mejor el DR-CAFTA?...............................................26
Pág.

DepartamentodeEstudiosEconómicos•Seriedeinvestigación2-2015
Seriede
investigación
Pág.
5. Visión e institucionalidad del crecimiento basado en atracción de inversiones y
exportaciones ................................................................................................................27
5.1 Institucionalidad y consenso sobre el nuevo modelo...........................................28
5.1.1 Costa Rica: consenso e institucionalidad....................................................28
5.1.2 El Salvador: consenso e institucionalidad en construcción.......................29
5.2 Creación de la estructura institucional de las políticas de desarrollo
exportador y de atracción de inversión..................................................................31
5.2.1 CINDE y su influencia en COMEX y PROCOMER..........................................32
5.2.2 Influencia de FUSADES en crear PROESA y los posteriores
altibajos para consolidarse..........................................................................33
5.3 Los incentivos para atraer inversiones y promover exportaciones:
El Salvador y Costa Rica............................................................................................36
5.3.1 El incentivo de una buena imagen país, con estabilidad democrática.....37
5.3.2 Incentivos basados en políticas que promueven hacer negocios y
aumentan las ventajas competitivas...........................................................39
5.3.3 Incentivos microeconómicos y legales para la atracción de
inversiones y exportaciones........................................................................43
6. Desempeño comparativo: PROESA con CINDE y PROCOMER.......................................50
6.1 Plan estratégico, recurso humano y presupuesto: PROESA y CINDE....................53
6.1.1 CINDE: plan estratégico y metas, 2014-2018..............................................53
6.1.2 PROESA: no publica plan y sin metas estratégicas claras..........................54
6.2 Presupuesto y recurso humano PROESA y CINDE..................................................55
6.2.1 CINDE: presupuesto y recurso humano.......................................................55
6.2.2 PROESA: presupuesto en aumento y subejecutado, con recurso
humano técnico limitado...................................................................................56

Estudios
Económicos
DEC
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6.3 Rendimiento institucional en empleo, inversión y exportaciones: PROESA
comparada con CINDE y PROCOMER.......................................................................59
6.3.1 CINDE atrae el 23% de toda la IED de Costa Rica y PROESA
Inversiones el 12% de El Salvador...............................................................60
6.3.2 PROCOMER y PROESA exportaciones..........................................................62
7. Estrategia de desarrollo productivo orientada a crear empleo: basada en la
exportación y atracción de inversión.............................................................................64
7.1 Políticas de promocón de exportaciones y atracción de inversión......................66
7.2 Polícas marco nacionales.........................................................................................69
7.3 Políticas de coordinación del desarrollo productivo.............................................71
8. Bibliografía ................................................................................................................73

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investigación
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Índice de gráficas
1 Desempeño del crecimiento económico: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014..................... 10
2 Exportaciones de bienes: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014..................................................... 11
3 Tasa de inversiones sobre el PIB: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014....................................... 11
4 Ingreso promedio trabajador industrial, de El Salvador representa
36% de Costa Rica, 2013............................................................................................................................. 12
5 Productividad industrial entre El Salvador y Costa Rica, 2001-2013........................................... 13
6 Exportaciones industriales de El Salvador y Costa Rica................................................................... 14
7 Costa Rica: primer exportador mundial de piña................................................................................ 16
8 Costa Rica: diversificación de exportaciones....................................................................................... 16
9 Costa Rica y El Salvador: exportaciones industriales por intensidad tecnológica................. 17
10 Costa Rica: diversificación de exportaciones por mercados de destino.................................... 18
11 El Salvador: diversificación de exportaciones..................................................................................... 19
12 Exportaciones de bienes de países DR-CAFTA hacia Estados Unidos........................................ 21
13 Costa Rica triplica la IED que recibió El Salvador durante 1997-2014........................................ 23
14 Costa Rica y El Salvador: flujos de inversión extranjera directa,
sector industria, 2000-2014....................................................................................................................... 25
15 Flujos de IED de Estados Unidos: Costa Rica aprovechó el DR-CAFTA
y El Salvador aún no...................................................................................................................................... 26
16 Imagen país 2013 y apoyo al sistema político 2014.......................................................................... 38
17 Ranking competitividad global de El Salvador y Costa Rica.......................................................... 40
18 Índice Haciendo Negocios: Costa Rica y El Salvador......................................................................... 43
19 Graduados de educación superior: Costa Rica duplica la oferta de El Salvador..................... 45
20 Tipo de Cambio Real Global: Costa Rica apreciado y El Salvador depreciado......................... 47

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Económicos
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Pág.
21 La percepción del clima de inversión es negativa y acumula siete años.................................. 52
22 CINDE: presupuesto (millones de US$) y recurso humano............................................................. 56
23 PROESA total: presupuesto aumentó, pero disminuyó el porcentaje de ejecución............. 57
24 PROESA-Inversión: presupuesto aumentó, pero porcentaje de ejecución se contrajo....... 57
25 PROESA: capital humano especializado en inversión y exportación se redujo...................... 59
26 PROESA-Inversión: intención de creación de nuevos empleos por atracción de IED........... 59
27 PROCOMER: apoyo a nuevas exportaciones........................................................................................ 63
28 PROESA-Exportaciones: apoyo en ventas y generación de empleo........................................... 63
Índice de cuadros
1 Aportes al crecimiento del PIB: El Salvador y Costa Rica ................................................................ 10
2 Costa Rica y El Salvador: IED por sectores, 2000-2014..................................................................... 24
3 Costa Rica y El Salvador: IED por países, 2000-2014......................................................................... 27
4 Índice Global de Competitividad: El Salvador y Costa Rica............................................................ 41
5 Índice Global de Oportunidades para atraer inversiones extranjeras, 2015.
Centroamérica ............................................................................................................................................ 44
6 Costos microeconómicos: El Salvador y Costa Rica........................................................................... 46
7 Incentivos legales para atracción de inversiones y promoción de exportación..................... 48
8 PROESA: presupuesto asignado y ejecutado, y personal por área (2007-2014)..................... 58
9 CINDE: indicadores de eficiencia del personal y presupuesto...................................................... 60
10 PROESA Inversiones: indicadores de eficiencia del personal y presupuesto........................... 61

Seriede
investigación
Pág.
Índice de diagramas
1 Políticas de desarrollo productivo........................................................................................................... 7
2 PROCOMER: acciones para promover exportaciones....................................................................... 43
3 Agenda de Competitividad 2014-2019. El Salvador metas 2019................................................ 41
4 Inversión extranjera que apoya la diversificación productiva....................................................... 51
5 CINDE: Objetivos estratégicos al 2018................................................................................................... 53
6 PROESA: algunos de los 13 sectores estratégicos para atracción de IED, 2010...................... 55
7 Cada nivel de política pública representa una condición necesaria, pero insuficiente....... 65

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Económicos
DEC
Siglas utilizadas
ALC Acuerdo de Libre Comercio
ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada
APP Asocios público-privados
ARENA Alianza Republicana Nacionalista
BCCR Banco Central de Costa Rica
BCR Banco Central de Reserva de El Salvador
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BPO Business Process Outsourcing
CAMTEX Cámara de la Industria Textil, Confección y Zonas Francas de El Salvador
CANAPEP Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña
CASALCO Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción
CBI Iniciativa para la Cuenca del Caribe, por sus siglas en inglés
CD Consejo Directivo
CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIIU Clasificación Industrial Internacional Uniforme
CINDE Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo
CNE Consejo Nacional de Energía
COMEX Ministerio de Comercio Exterior
CONADEI Comisión Nacional para la Promoción de las Exportaciones e Inversiones
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos
DIVAGRO Programa de Diversificación Agropecuaria
DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana,Centroamérica y
Estados Unidos de América
ECDI Encuesta Coordinada de Inversión Directa
EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
ENEL Ente Nazionale per l’Energía eLettrica, por sus siglas en italiano
EXPORTA Agencia de Promoción de las Exportaciones
FANTEL Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de la
Administración Nacional de Telecomunicaciones
FEM Foro Económico Mundial
FMI Fondo Monetario Internacional
FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional

Seriede
investigación
FOMILENIO Fondo del Milenio
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
ICC Iniciativa para la Cuenca del Caribe
IED Inversión extranjera directa
IGC Índice Global de Competitividad
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón
LAIP Ley de Acceso a la Información Pública
LAPOP Proyecto de Opinión Pública de América Latina, por sus siglas en inglés
MCCA Mercado Común Centroamericano
MINEC Ministerio de Economía
MITUR Ministerio de Turismo de El Salvador
MOP Ministerio de Obras Públicas
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OMC Organización Mundial del Comercio
ONG Organismo no gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
PDP Política para el Desarrollo Productivo
PEA Población económicamente activa
PIB Producto Interno Bruto
PLN Partido Liberación Nacional
PNCES Programa Nacional de Competitividad de El Salvador
PQD Plan Quinquenal de Desarrollo
PRIDEX Programa de Promoción de Inversiones y Diversificación de Exportaciones
PROCOMER Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica
PROESA Agencia de Promoción de Inversiones y Exportaciones
PROINNOVA Programa de Apoyo a la Innovación (FUSADES)
PUSC Partido Unión Social Cristiana
PYME Pequeña y mediana empresa
RRNN Recursos naturales
SECMCA Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano
STP Secretaría Técnica de la Presidencia
TCRG Tipo de cambio real global
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, por sus siglas en inglés
WEF World Economic Forum

1
Estudios
Económicos
DEC
Resumen ejecutivo
El presente informe realiza una exhaustiva
comparación entre El Salvador y Costa Rica, sobre
el desempeño económico y el papel de las políticas
públicas en el desarrollo productivo. Se aplica el
método comparativo ya que permite, a través de
las estadísticas desde 1990, evaluar lo disímil que
ha sido la evolución entre ambos países a través de
los años, y las brechas que se han ampliado en años
recientes. La comparación surge porque ambos
países empezaron en similar tiempo a impulsar el
crecimiento de la economía basado en la promoción
de las exportaciones y la atracción de inversiones
extranjeras. El autor reseña que se analizaron
dos países centroamericanos con una trayectoria
histórica institucional muy diferente; por una parte,
Costa Rica considerada una de las democracias más
estables y longevas en América Latina, comparada
con El Salvador que está entre las democracias más
jóvenes de la región.
Una preocupación en El Salvador es el bajo
crecimiento promedio (1.9%) de 2010-2014. Este
desempeño es inferior al 3% de un periodo más
amplio de 1992-2014, y también resulta menor al
observado por Costa Rica (4.7%). Al analizar cuáles
fueron los motores que impulsaron el dinamismo
en Costa Rica, se destaca la expansión de las
exportaciones y la inversión que aportaron el 4.6%
al crecimiento1
; mientras que para El Salvador
estas aportaron 2.5%, siendo complementadas
por el aumento del consumo (incluyendo el
efecto remesas). A futuro, el aporte de las remesas
será menor en El Salvador, por lo que el mayor
1
Padilla, Pérez y Alvarado, Jeniffer (2013).“Desempeño exportador
y heterogeneidad estructural en Costa Rica”, en Informe en Estado
de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, septiembre 2013.
El documento plantea que el cambio de modelo se orientó a la
promoción y diversificación de las exportaciones, la ampliación
de mercados, la estabilidad macroeconómica y el aumento
de la productividad de la industria por medio de una mayor
competencia con el exterior.
crecimiento económico deberá provenir de las
exportaciones e inversión. Por tanto, El Salvador
tendrá que mejorar la imagen país, el clima de
negocios y aumentar la capacidad competitiva
global; también PROESA seguirá siendo una agencia
muy importante para alcanzar el potencial del país,
la comparación con las agencias de promoción de
Costa Rica muestra importantes brechas que El
Salvador debe cerrar para lograr mejores resultados.
Estas diferencias de crecimiento también se
observan en la productividad industrial, ya que
esta aumentó en promedio 3.4% de 2001 a 2013
en El Salvador; mientras que en Costa Rica alcanzó
el 7.2% (más del doble). Por tanto, la productividad
de un salvadoreño en el sector industrial llegó a
representar el 33% de la de un costarricense en
2013; esto se tradujo a que un salvadoreño reciba
de ingreso US$288 por mes (cerca de 36%), y un
costarricense US$800, en 2013. Es importante la
velocidad del crecimiento, pero también su calidad;
bajo ese contexto, es importante promover las
exportaciones de productos con mayor valor
agregado que demandan más productividad y
pagan remuneraciones más altas.
El Salvador registra pocas oportunidades de
empleo formal debido al bajo crecimiento. El
reto de un mayor dinamismo, es para responder
a las necesidades de empleo formal del 75% de
la población económicamente activa (PEA) que
se encuentra actualmente en la informalidad
(sin seguridad social, sin ahorro para pensiones,
y con el desafío de sobrevivir el día a día). Son
cerca de dos millones de salvadoreños que se
encuentran en la informalidad, quienes necesitan
una economía capaz de crear más oportunidades a
través de empleos formales, y que exista un clima
favorable para emprender sus negocios con más

2
Seriede
investigación
prosperidad. Solo de esta manera, se cerrará el grifo
de la inmigración hacia Estados Unidos, donde
miles de compatriotas insatisfechos por tan pocas
oportunidades en su país, se van a buscar el sueño
salvadoreño de trabajar o emprender.
El estudio comparativo realizado estuvo
orientado a responder las siguientes preguntas
de investigación: ¿cuáles factores explican las
diferencias de crecimiento y productividad entre
ambos países?, ¿cuáles políticas públicas se
implementaron para aumentar las exportaciones
o la atracción de inversiones?, ¿cuáles actividades
exportadoras fueron el motor de la expansión:
las ya existentes, nuevas, o ambas?, ¿cuál fue el
impacto de la atracción de inversión y su efecto en
la diversificación productiva?, ¿cómo se desarrolló
la institucionalidad pública y privada para promover
inversiones nacionales o extranjeras?
Es importante aclarar que Costa Rica tiene
problemas serios, se registran debates acalorados,
crisis en los partidos políticos (fin del bipartidismo),
han pasado por enjuiciamientos a presidentes,
experimentan déficits fiscales altos, insatisfacciones
sociales por aumentos de la inequidad, entre otros;
pero, en general, los representantes políticos de
la sociedad, logran ponerse de acuerdo en temas
estratégicos, haciendo prevalecer los intereses de
la nación, sobre sus propios intereses. También, se
resalta que la sociedad civil está más empoderada y
valora que su futuro pasa por estar integradamente
al mundo de manera estratégica, y vela por que sus
instituciones y autoridades respondan a tal desafío.
El Salvador puede retomar y adaptar aquellas
políticas públicas que en la democracia más
longeva del continente, han logrado un impacto
muy importante en el empleo y emprendimiento.
El debate constructivo y el entendimiento de
los actores políticos en Costa Rica, ha sido una
pieza importante para construir una imagen país
y consolidar políticas de exportación y atracción
de inversión, que han permanecido y se han
fortalecido en diferentes gobiernos; en cambio, en
El Salvador la polarización e incertidumbre limitan
la promoción de exportaciones e inversión.
El estudio comparativo permite responder
claramente la pregunta ¿la inversión extranjera
directa llega por la imagen país y clima de inversión,
o llega por disponer de una agencia de promoción
especializada, o llega por ambos factores? Si bien
los resultados se deben a ambos factores, sobresale
sustancialmente como el más importante la imagen
país y el clima de inversión; sobre el efecto que
puede tener una agencia de promoción.
En Costa Rica, el promedio anual de atracción
de inversiones fue US$2,333 millones de 2011 a
2014, de los cuales el 78% de esos flujos llegaron
por la imagen país y favorable clima de inversión;
mientras que el 22% restante fue lo que atrajo
directamente su agencia especializada CINDE. En
El Salvador, el promedio anual de atracción de IED
fue US$288.6 millones para igual período (apenas
un 12% respecto a Costa Rica), del cual un 89% se
explicó por la imagen país y clima de negocios,
y el resto fue por la agencia PROESA. Por tanto,
El Salvador para alcanzar mayores inversiones
extranjeras, deberá trabajar una estrategia que
mejore sustancialmente la imagen país, el clima de
inversión y aumente las capacidades competitivas
globalmente, similar a lo que Costa Rica le apostó e
implementó basado en acuerdos nacionales.
Una de las grandes deficiencias en El Salvador es
la falta de disponibilidad de información accesible
y útil para la sociedad. Para elaborar el presente
estudio, fue más fácil encontrar información
estadística y estudios en Costa Rica, que en El
Salvador; la cultura de rendición de cuentas sobre
los RESULTADOS E IMPACTOS de los fondos públicos
a la sociedad, está más desarrollada en Costa Rica.
Se reconoce que la Ley de Acceso a la Información
Pública en El Salvador ha sido un gran paso, y

3
Estudios
Económicos
DEC
contribuyó bastante para el análisis, al disponer
de las memorias de labores, planes operativos y
presupuesto. Pero debe difundirse más y con más
calidad, priorizando la información que facilite la
evaluación de los resultados o impactos alcanzados
por el uso de los fondos públicos.
Los resultados del análisis permiten sistematizar en
tres niveles las propuestas que El Salvador deberá
impulsar, si tiene como objetivo crecer más rápido
y generar 60,000 empleos formales por año que la
sociedad demanda.
A continuación, un resumen de la estrategia
propuesta en el capítulo 7:
1. Nivel de agencia de promoción: Políticas
de promoción de exportación y atracción
de inversión. PROESA deberá aumentar la
efectividad y eficacia en alcanzar los objetivos
de apoyar la atracción de inversiones
estratégicas principalmente orientadas a la
exportación, y promover la diversificación de
las exportaciones. La reciente aprobación de
la Ley de PROESA le brinda fortalecimiento
institucional para iniciar una nueva fase que
incremente su desempeño y ejerza un buen
liderazgo de coordinación nacional. Las áreas de
trabajo son:
! Fortalecimiento institucional. Diseñar un
nuevo plan estratégico de mediano plazo,
que bajo un acuerdo público-privado le
permita fortalecer el recurso humano para
alcanzar las metas, crear un sistema de
indicadores de monitoreo y evaluación de
impacto, y construir alianzas estratégicas
de colaboración con el sector privado para
desarrollar sectores estratégicos.
! Políticas de atracción de inversión.
Coordinar el diseño de una estrategia
imagen país que le permita situarse a
mediano plazo entre los primeros cinco
lugares de América Latina; actualizar los
estudios estratégicos y en coordinación
con el sector privado, apoyar la atracción
para fortalecer las cadenas de producción
existentes o nuevas; potenciar el
aprovechamiento del DR-CAFTA, replicando
la estrategia utilizada para atraer a Pettenati;
catalizar la relación entre la academia con
las habilidades de formación requeridas por
las empresas internacionales; fortalecer la
relación con otras instituciones del Estado,
con el fin de resolver problemas de trámites
con empresas ya establecidas, y lograr así
que reinvertan.
! Políticas de promoción de exportaciones.
Promover fuertemente la simplificación de
los trámites que realizan los exportadores
con instituciones del Estado (política
cero papel y todo en línea). Facilitar un
portal de información y asesoramiento
en servicios logísticos para exportar.
Ofrecer oficinas comerciales en mercados
internacionales clave, con el fin de
contribuir a encontrar más clientes o nuevos
mercados a exportadores. Disponer de
un portal u observatorio de información
estadística sobre demanda de productos
exportables salvadoreños y remitirlas a
las empresas interesadas. Programa de
incremento de valor agregado, con lo cual
se apoya la innovación en los productos
exportados ya existentes. Aumentar los
apoyos a los exportadores para fortalecer
los encadenamientos productivos de
las PYMES; incrementar los estudios
para exportar y diversificar mercados, y
aprovechar más el potencial de DR-CAFTA.
2. Nivel para acuerdos en políticas marco
nacionales. Estas políticas deben expresar los
acuerdos nacionales de los actores al más alto

4
Seriede
investigación
nivel del gobierno, sector privado y académico.
Los acuerdos tienen como objetivo general
reducir la incertidumbre sobre el rumbo futuro
y coordinar mejor las políticas públicas ya
existentes y las nuevas; así como enfocar los
escasos recursos humanos y financieros.
! Crear un Consejo Nacional de la
Productividad y Competitividad.
! Acordar metas orientadoras: generar
60,000 empleos por año, crecer arriba de
5%, aumentar las exportaciones en 10%,
incrementar la inversión a 20% del PIB.
3. Nivel de apoyo a la coordinación en políticas
de desarrollo productivo estratégico. Un
beneficio del acuerdo público-privado es su
contribución a coordinar los esfuerzos dispersos
que ya existen, reenfocando y repotenciando
las iniciativas de los diferentes ministerios,
instituciones autónomas, de las gremiales
empresariales y la academia. Los objetivos
de la coordinación serán consolidar al país
para ser una plataforma de bajos costos para
producir y vivir, y crear oportunidades a través
de la educación y capacitación para trabajar y
emprender.

5
Estudios
Económicos
DEC
La definición de las políticas públicas que apoyan
el desarrollo productivo, representan una de las
áreas de mayor debate en el mundo académico, y
también generan polémica entre los representantes
de los sectores productivos. El Salvador y Costa
Rica han convivido con dicho debate a lo largo
de las décadas, en los años sesenta cuando se
implementaron las políticas de sustitución de
importaciones en las que se apoyaron actividades
industriales específicas, y a finales de los ochenta
cuando se cambió el modelo a medidas de
promoción de exportación y atracción de
inversiones extranjeras, orientadas a promover
con más énfasis un mejor clima de negocios,
complementadas con medidas para desarrollar
clústeres productivos.
Las políticas públicas de desarrollo productivo se
han vuelto cada vez más complejas de analizar y
de comprender sus alcances en los países, lo cual
se agrava cuando se encuentran atomizadas las
instituciones y simultáneamente enfrentan un
déficit de coordinación estratégica. Por tanto, es
necesario realizar un esfuerzo para identificar el
marco institucional sobre el cual descansan, para lo
cual es importante comprender dos ámbitos claves:
i) La estructura institucional, es decir“cuál o
cuáles instituciones son responsables de las
políticas”
ii) El proceso de la formulación, implementación y
evaluación de las políticas públicas.
Antes de analizar la institucionalidad en sus
componentes de estructura y proceso, se retoma un
análisis sobre los problemas de las políticas públicas
en América Latina que realizó el Banco Mundial
(2010), en el cual estableció que América Latina es
la región del mundo que, en promedio, registra la
tasa más baja de confianza en las instituciones. Esto
tiene un gran impacto en la calidad de las políticas
públicas y su capacidad para resolver los problemas
a las sociedades latinoamericanas; esta situación se
encuentra presente en los países analizados Costa
Rica y El Salvador. El estudio señaló que existen
varios problemas en el proceso de formulación de
las políticas, siendo estos: i) insuficiente capacidad
técnica en las instituciones claves del gobierno
central que formulan las políticas (secretarías
técnicas); ii) poca coordinación entre diferentes
políticas sectoriales, generando incoherencias; iii)
poco espacio para debatir o someter a consulta
las políticas públicas en su fase de formulación; iv)
desconexión entre los técnicos que formulan las
políticas y los técnicos que las implementan2
.
Estos problemas se han experimentado en las
políticas de promoción de exportaciones y de
atracción de inversiones, las cuales forman parte de
la variedad de Políticas para el Desarrollo Productivo
(PDP). Las PDP se pueden agrupar en dos tipos,
las de carácter horizontal, es decir, de base amplia
y que están orientadas a beneficiar a todas las
2
Pressman, J. y Wildavsky, A. (1998)“Implementación. Cómo
grandes expectativas concebidas en Washington se frustan
en Oakland”, Fondo de Cultura Económica. Señala que la
implementación es excesivamente difícil, y esta enfrenta más
problemas cuando funcionarios de alto nivel fijan objetivos muy
altos que reflejan un anhelo de grandes logros con muy pocos
recursos para implementarlos y en un tiempo muy limitado
para su ejecución; esto enfrenta a un fracaso a los técnicos que
buscarán su implementación.
1. Políticas de desarrollo productivo:
exportaciones y atracción de inversiones

6
Seriede
investigación
actividades económicas (como la capacitación); y
otras de tipo vertical, es decir que apoyan un sector
particular de la economía (Crespi, Fernández y Stein,
2014).
Una importante diferencia a considerar es que
las PDP comprenden todos los sectores (Crespi,
Fernández y Stein, 2014); mientras que las
políticas industriales del modelo de sustitución
de importaciones, se refería únicamente a las
manufacturas. La Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), décadas atrás
promovió la política industrial para desarrollar la
manufactura, pero ahora aboga por una política
industrial que considera otros sectores y también
medidas de carácter horizontal, aunque señala
un papel fuerte de interventor del Estado“Tener
políticas industriales implica elegir sectores que
impulsen este proceso”(CEPAL, 2012, pág. 242).
Otro estudio señala como sinónimos a la política
industrial y la política de desarrollo productivo, en
virtud de adoptar una comprensión más amplia
del sector industrial (Padilla, 2014), el cual abarca
actividades de servicio y del sector primario3
(esto
es consistente con el clasificador internacional de
actividades productivas de la Organización de las
Naciones Unidas, ONU). Al respecto, Padilla (2014,
pág. 35) define la política industrial como“un
proceso dinámico en que el Estado aplica una serie
de instrumentos encaminados a la promoción y el
fortalecimiento de actividades específicas o agentes
económicos, basados en prioridades del desarrollo
nacional”.
Por otra parte, el Dr. Arnold Harberger, plantea que
se debe tener cierto escepticismo sobre la relación
3 La División de Estadísticas de Naciones Unidas, establece
la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU)
de todas las actividades económicas, en la cual se llama
industrias a las actividades primarias, secundarias y
terciarias http://unstats.un.org/unsd/publication/seriesM/
seriesm_4rev4s.pdf
entre política económica y crecimiento. Si bien la
formulación de políticas ocurre en los ministerios,
pero el crecimiento se da en las empresas agrícolas,
industriales y servicios. Establece que la política
económica tiene un efecto sutil y permisivo sobre
el crecimiento económico, pero no tiene un efecto
directo y automático; es decir, que la política
económica no se debe entender“como apretar
un botón”y el crecimiento sube adicionalmente
2% (FUSADES-USAID 2007, pág. 25). La política
económica es permisiva, en virtud de permitir“que
las fuerzas naturales que producen el crecimiento
ocurran”(FUSADES-USAID, 2007). El Dr. Harberger
señala que malas políticas económicas pueden
reducir el crecimiento, pero también señaló que
la política económica puede tener un impacto
importante en el crecimiento, cuando buenas
medidas corrigen políticas inapropiadas, pero una
vez llegado a cierto umbral, el impacto se vuelve
más sutil.
Para el caso de El Salvador, en aquella oportunidad,
en 2007, el Dr. Harberger recomendaba políticas
públicas de carácter horizontal que permitieran
florecer el crecimiento, medidas que aún son
vigentes: reducir la inseguridad en el país, fortalecer
la institucionalidad y el cumplimiento parejo de la
ley (sin favoritismo), que los proyectos de inversión
con fondos públicos cuenten con una evaluación
costo-beneficio para su aprobación, y fortalecer la
educación del país.
Por su parte, el Dr. Hosono (2015) ha
documentado que ciertas políticas sectoriales
basadas en principios han logrado importantes
transformaciones en varios países del mundo, por
ejemplo: i) la industria automotriz de Tailandia,
donde por décadas se implementó una política
industrial, la cual fue exitosa; actualmente a
Tailandia se le conoce como el“Detroit de Asia”,
al ocupar el primer lugar como exportador de
autos del sudeste de Asia; ii) el milagro de la
agroindustria del caso de la región del Cerrado

7
Estudios
Económicos
DEC
de Brasil, en 1970 era una zona sin desarrollo
y con políticas productivas, actualmente se ha
convertido en el primer exportador de soya; iii)
industria textil en Bangladesh, al implementar un
conjunto de incentivos industriales pasó a ser de
los principales exportadores del mundo y brinda
empleo a cerca de siete millones de trabajadores;
iv) industria del salmón en Chile, le permitió ocupar
el primer lugar de exportaciones en el mundo. El
éxito de estos casos, se explica por instituciones
efectivas que desarrollaron políticas que facilitaron
las transformaciones. De acuerdo con el Dr.
Hosono (2015, pág. 278), estas instituciones se
caracterizaron por: i) disponer de un objetivo
específico y contaban con una visión de largo plazo;
ii) las instituciones consideraban de alta prioridad la
interacción público-privada; iii) las instituciones se
adaptaron a los cambios globales del mercado y las
fases de su desarrollo.
Existe un debate sobre los impactos de las PDP, a lo
largo de los años se han implementado diferentes
modalidades algunas con éxito y otras con fracasos.
Se plantea que un desafío sería proponer una
segunda generación de políticas, que deben ser
muy diferentes que las primeras (Crespi, Fernández-
Arias y Stein, 2014). Esta segunda generación debe
superar las fallas de mercado para facilitar que
surjan nuevos negocios, y debe reducir las fallas de
gobierno que se relacionan a ser sujetos de captura
y de transferencia de rentas, para actividades que
no tienen ventajas comparativas.
Con base en Crespi, Fernández-Arias y Stein, 2014
(pág. 23-24), las PDP de segunda generación se
agruparon en seis grupos de políticas. El estudio
comparativo entre Costa Rica y El Salvador se
centrará en dos de ellas, las relacionadas con la
promoción de las exportaciones y atracción de
inversiones; aunque se sabe que en el periodo
analizado se implementaron simultáneamente otras
(diagrama 1). A continuación un breve resumen:
! Las políticas de promoción de exportaciones,
buscaron reducir el sesgo antiexportador, así
como crear instituciones que apoyarán al sector
aprovechando las ventajas comparativas.
! Las políticas de atracción de inversiones, se
crearon leyes de inversión e instituciones
especializadas para la atracción.
Diagrama 1
Diagrama no. 1
Políticas de Desarrollo Productivo
Políticas de
desarrollo
productivo
Políticas
promoción de
exportaciones
Políticas pro
diversificación
Políticas por
fallas de
mercado
Políticas de
apoyo a la
innovación
Políticas de
Estado
facilitador
Políticas de
atracción de
inversiones
Fuente: Elaboración propia, basada en Crespi,
Fernández-Arias y Stein, 2014.
Fuente:Elaboraciónpropia,basadaenCrespi,
Fernández-AriasyStein,2014.

8
Seriede
investigación
! Las políticas pro diversificación, se han creado
programas y leyes que buscan incentivar
nuevos sectores como el turismo o servicios
a distancia (centros de llamadas, centros de
servicios internacionales).
! Políticas por fallas de mercado en sectores.
Algunos sectores productivos nuevos
enfrentan fallas de mercado, como la falta de
infraestructura de calidad, o de recurso humano
especializado; se ha buscado solucionar estos
cuellos de botella a través de una estrategia de
clúster competitivo.
! Políticas de apoyo a la innovación. Dado el
avance de la globalización y los rápidos cambios
tecnológicos se han impulsado programas de
apoyo a la innovación que permitan aumentar
el valor agregado en productos existentes, crear
nuevos productos, o reducir costos.
! Políticas de Estado como facilitador. En virtud
que el sector privado tiene un rol central
en el crecimiento y empleo, el Estado crea
institucionalidad público-privada para facilitar
la cooperación y la coordinación de las políticas
y las diferentes agencias; un ejemplo son los
Consejos Nacionales de Competitividad.
Para evaluar el desempeño de las políticas de
exportación e inversiones se realizará un análisis
en tres grandes componentes: i) productividad
manufacturera, ii) dinámica de las exportaciones y
las inversiones, y iii) marco institucional de apoyo.
2. Crecimiento de El Salvador y Costa Rica,
impulsado por las exportaciones y la
atracción de inversión extranjera
Ambas naciones adoptaron, a finales de los años
ochenta y principios de los noventa, un modelo
basado en la promoción de las exportaciones
para crecer más rápido, dejando el esquema de
políticas de sustitución de importaciones4
. Se
disminuyeron los aranceles, se crearon incentivos
vía zonas francas y perfeccionamiento de activos,
se establecieron incentivos como el draw back, y
luego se firmaron acuerdos de libre comercio con
varios países para facilitar el acceso a mercados. Una
4 Este modelo lo aplicó Corea en los años sesenta, China a
finales de los setenta, Chile en los ochenta, Centroamérica
en los noventa; varios países lo siguen perfeccionando, no
cambiando.
mayor competencia presionó a la industria local a
competir con estándares internacionales, y abrió la
oportunidad de acceder a mercados del exterior.
El modelo de promoción de exportaciones y
atracción de inversiones ha sido impulsado en
varias economías en desarrollo, en diferentes
momentos de la historia. Por ejemplo, Corea, en los
años sesenta, enfocó su sector industrial hacia la
exportación y brindó un fuerte apoyo; actualmente
mantiene una agenda de reformas para mejorar el
ambiente de negocios, y han ocupado la posición
26 en el ranking de competitividad global 2014-
2015. China, a finales de los setenta, empezó

9
Estudios
Económicos
DEC
a orientar su economía a la exportación y a la
atracción de inversiones; a través de varias reformas
pro mercado ha logrado alcanzar el puesto 28 en
competitividad global. Chile empezó en los setenta
a basar su crecimiento en la exportación e inversión,
y ahora está ubicado en el lugar 33 del ranking
competitividad; Centroamérica en los noventa,
Panamá está en el Top 50 y Costa Rica en el puesto
51.
Independientemente en qué año empezaron a
basar su crecimiento en las exportaciones y la
atracción de inversión, los países que mantienen el
liderazgo en desarrollarse se han visto obligados
por las presiones de los mercados, a realizar
constantes reformas económicas que reduzcan
o eliminen las fallas de mercado o de gobierno,
con el fin de aumentar su capacidad de competir
globalmente; por tanto, no resulta extraño que los
países más perseverantes y más reformistas, ahora
son los más competitivos.
Promover las exportaciones y las inversiones debe
ser un esfuerzo permanente, es decir, debe ser un
esfuerzo al estilo de una maratón, y no una carrera
de 100 metros. Al comparar a El Salvador con los
países anteriores, lo que puede observarse es que
el modelo está incompletamente implementado
(le faltan reformas productivas); este diagnóstico es
muy distinto a decir que el modelo está agotado,
como le sucedió en su oportunidad a la sustitución
de importaciones. Afirmar que un modelo está
agotado, sin saber o sin proponer cuál otro
funciona, crea un enorme daño a las economías,
porque aumenta la incertidumbre, que se traduce
en paralizar o revertir políticas públicas que
aumentan la productividad.
También, se considera que promover las
exportaciones y las inversiones, debe estar
complementado por un fortalecimiento de la
institucionalidad, una saludable y competitiva
economía de mercado, por una fuerte estabilidad
macroeconómica; estos elementos son claves y
fundamentales, y fueron encontrados en países de
éxito por la Comisión sobre crecimiento y desarrollo
(Banco Mundial, 2008).
Durante el desarrollo del modelo exportador, el
crecimiento económico de Costa Rica fue superior
que el de El Salvador en el período de 1990 a 2014.
Costa Rica creció en promedio anual 4.7% y si
mantuviera la misma velocidad en los próximos 15
años duplicaría el actual producto interno bruto
(PIB); en cambio, El Salvador creció en 3.1% y le
tomaría 23 años duplicar su PIB. Pero el crecimiento
ha sido más veloz en la década de los noventa;
tal como señala el Dr. Harberger, cuando los
países están muy desordenados e implementan
políticas públicas para estabilizar y aumentar
las exportaciones su rendimiento es muy alto; al
respecto, Costa Rica creció en promedio 5.4% y El
Salvador muy cerca de 4.9%.
Pero en la siguiente década, ambos países
observaron un descenso, Costa Rica registró
4.1% y El Salvador 2.0%. En el período poscrisis
internacional (2010 a 2014), Costa Rica logró
mantener el ritmo de expansión de su economía,
4.3%; pero El Salvador la redujo más a 1.8% (gráfica
1).
Las diferencias de crecimiento económico entre
El Salvador y Costa Rica estuvieron marcadas por
el desempeño de las exportaciones y la inversión
nacional.
Se realizó un ejercicio para estimar el aporte5
de
las exportaciones e inversión al crecimiento del
PIB real en cada uno de los países. Los resultados
5
El crecimiento del PIB real, por el lado del gasto, se mide por el
desempeño de sus cuatro componentes principales: consumo,
más inversión, más exportación, menos importación. Para estimar
el aporte de los componentes se aplicó el método de multiplicar
la tasa de crecimiento de cada componente por el peso o la
importancia relativa de dicho componente en la generación del
PIB.

10
Seriede
investigación
muestran para el periodo de 1992 al 2014, que
Costa Rica creció en promedio 4.7%, y los aportes
de la inversión (1.5%) y las exportaciones (3.1%)
explicaron en forma acumulada (4.6%) de la
expansión de la economía. Esos fueron los motores
de la economía, ya que para realizar inversiones
o exportar se contrató más trabajadores, estos
recibieron salarios, que se convirtieron en consumo.
Al respecto, el consumo aportó al crecimiento 3.5%,
el cual estuvo sustentado por la dinámica de la
exportación e inversión. Por su parte, El Salvador
registró un crecimiento promedio de 3.0%, y el
aporte de la inversión (0.6%) y la exportación
(1.9%) en forma acumulada fue de 2.5%, si bien
sustentaron la expansión de la economía, pero
fue menor su aporte que el observado en Costa
Rica, lo cual nos indica que existe un potencial no
aprovechado. Por otra parte, el consumo observó
una mayor contribución 3.2%, lo cual muestra
el fuerte impacto de las remesas familiares en
dicha variable. Las ventajas de Costa Rica sobre El
Salvador, se observan en términos de la velocidad
de las exportaciones e inversiones (cuadro 1).
Las exportaciones de bienes de Costa Rica han
seguido ampliando la brecha sobre las de El
Salvador en los últimos 23 años. En 1991, las
exportaciones de Costa Rica superaban en US$1,175
millones a las de El Salvador, y en 2014 la diferencia
ascendió a más US$6,032 millones (gráfica 2).
Gráfica 1
Desempeño del crecimiento económico: El Salvador y Costa Rica, 1991-2014
(Variación porcentual anual)
Fuente:cálculospropiosconbaseenBancoCentraldeReservadeElSalvador(BCR)yBancoCentraldeCostaRica
(BCCR)
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
DESEMPEÑO DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO
EL SALVADOR Y COSTA RICA
El Salvador Costa Rica
Gráfico no. 1
Fuente: cálculos propios con base en Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR) y Banco Central de Costa Rica
(BCCR)
Cuadro 1
Aportes al crecimiento del PIB:
El Salvador y Costa Rica
El Salvador Costa Rica Diferencia
PIB 3.0 4.7 1.7
Inversión 0.6 1.5 0.9
Exportaciones 1.9 3.1 1.2
Consumo 3.2 3.5 0.3
Importaciones 2.7 3.3 0.6
Fuente: cálculos propios utilizando datos del BCR y BCCR.
1992-2014
Fuente:cálculospropiosutilizandodatosdelBCRyBCCR.

11
Estudios
Económicos
DEC
En Costa Rica sobresalen dos períodos de fuerte
aceleramiento 1998 y 2008 con sus respectivas
caídas posteriormente; esto refleja las fases de
diversificación de productos y mercados; en cambio,
en El Salvador no se observan fuertes fluctuaciones.
No obstante, se destaca que la tasa de crecimiento
promedio de las exportaciones de El Salvador fue
superior, 9.7%, respecto del 8.9% de Costa Rica6
,
para el periodo 1991-2014.
Se destaca que en los últimos dos años, la velocidad
del crecimiento de las exportaciones en Costa
Rica se estancó; en El Salvador sucedió hace tres
años. En Costa Rica la reducción de operaciones
de INTEL está afectando, así como el incremento
6 Las exportaciones de Costa Rica han sido afectadas en los
dos últimos años, por la salida o reenfoque de la empresa
exportadora INTEL (productos electrónicos).
de los costos de operación en dicho país y la
fuerte apreciación cambiaria. En cambio, en El
Salvador, el deterioro del clima de inversión, la
polarización política y la falta de una estrategia de
exportaciones, podrá estar incidiendo; esto será
analizado con más detalle más adelante.
El esfuerzo de inversión ha sido más alto en Costa
Rica, 20.6% del PIB, frente al 16.2% del PIB de El
Salvador, periodo 1991 a 2014 (gráfica 3). Si bien
se destaca que el promedio de inversión en los
noventa fue similar, en Costa Rica fue 18.8% y El
Salvador registró 17.4%; en los años siguientes,
Costa Rica mejoró su esfuerzo arriba de 20%,
y El Salvador tendió a disminuir llegando al
preocupante 13.6% de 2014. La tasa de inversión
refleja las expectativas del sector productivo
sobre el desempeño futuro de la economía y
Gráfica 2
Exportaciones de bienes:
El Salvador y Costa Rica,
1991-2014
(Millones de US$)
Gráfica 3
Tasa de inversiones sobre el PIB:
El Salvador y Costa Rica,
1991-2014
724.8
5,272.7
1,899.3
11,304.4
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
EXPORTACIONES
EL SALVADOR Y COSTA RICA (US$ MILLS)
Diferencia US$6,032 millones
Gráfico no. 2
Fuente: cálculos propios con base en BCR y BCCR.
20.0
16.8
13.6
20.9
27.6
21.9
18.8
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
TASA DE INVERSIÓN SOBRE PIB
EL SALVADOR Y COSTA RICA
Gráfico no. 3
Fuente: cálculos propios con base en BCR y BCCR.
Fuente:cálculospropiosconbaseenBCRyBCCR.
Fuente:cálculospropiosconbaseenBCRyBCCR.

12
Seriede
investigación
de las políticas públicas; en ese sentido, Costa
Rica ha mantenido un ambiente y un clima más
favorables para los negocios, basado en su fortaleza
institucional y democrática, la seguridad personal y
el respeto a las reglas del juego; elementos que en
conjunto generan incentivos para instalar negocios.
La aplicación del modelo exportador ha mostrado
resultados diferentes entre países, por ejemplo,
para Costa Rica el PIB del sector industrial creció en
promedio anual 5.8% durante el periodo de 1992
a 2013; mientras que para El Salvador fue menos
dinámico, 3.2%. Esto implica que si Costa Rica crece
a la misma tasa, le tomará 12 años duplicar el PIB
industrial y a El Salvador le llevará 22 años. Estos
resultados llevan a realizar las preguntas siguientes
y comparar entre ambos países:
! ¿Cómo fue la dinámica del sector exportador?
! ¿Qué actividades fueron el motor de la
expansión: las ya existentes, nuevas, o ambas?
! ¿Cuál fue el impacto de la atracción de inversión
y su efecto en la diversificación productiva?
! ¿Qué actividades o programas ha impulsado
Costa Rica para lograr dicho dinamismo?
! ¿Qué apoyos se han brindado en materia
de exportaciones, innovación, capacitación,
encadenamiento productivo, clima de inversión,
trámites?
! ¿Cómo está la institucionalidad pública y
privada para promover inversiones nacionales o
extranjeras?
2.1 La productividad industrial de El
Salvador es solo el 37% de la de
Costa Rica
El Salvador enfrenta un serio problema debido
al limitado aumento de la productividad. La
teoría microeconómica indica que el pago de los
salarios de los trabajadores está determinado por
la productividad laboral. Al respecto, el ingreso
promedio mensual que percibía un trabajador del
sector industrial salvadoreño era de US$288.0 en
2013; mientras que un trabajador de Costa Rica7
del mismo sector ascendía a US$801.0; es decir que
un salvadoreño recibe apenas un 36% del ingreso
de un costarricense (gráfica 4). La diferencia en los
ingresos, se debe a la productividad laboral.
Una aspiración en la sociedad salvadoreña ha
sido recibir más ingresos por el trabajo, y gozar de
un empleo formal más estable; estas tareas con
bastante éxito, han sido logradas por Costa Rica;
por tanto, se considera importante realizar una
comparación de la evolución de la productividad
entre ambos países, y discernir sobre cuáles áreas
deben mejorarse en El Salvador.
7 Para el cálculo del ingreso promedio del trabajador del
sector industrial en El Salvador se utilizó el dato de la
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) de
2013, y para Costa Rica se empleó el dato de la Encuesta
Nacional de Hogares 2013; luego se convirtió a dólares
utilizando el tipo de cambio anual de cuentas nacionales
del Banco Central de Costa Rica.
Gráfica 4
Ingreso promedio trabajador industrial, de El
Salvador representa 36% de Costa Rica, 2013
Fuente:BCR,BCCR,DIGESTYCeINEC-CostaRica
Gráfico no. 4
Ingreso promedio trabajador industrial, de El Salvador representa 36% de Costa Rica (2013)
288.0
801.0
0.0
100.0
200.0
300.0
400.0
500.0
600.0
700.0
800.0
900.0
Ingreso
Fuente: BCR, BCCR, DIGESTYC e INEC-Costa Rica

13
Estudios
Económicos
DEC
Para realizar la comparación, se estimó la
productividad industrial como la razón del PIB
del sector manufacturero entre el número de
trabajadores ocupados del sector8
, con base en la
metodología del Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI, 2012). Aplicando dicho método,
se cuantificó que para El Salvador un trabajador
industrial produjo US$11,517 durante todo el año
2013, mostrando un crecimiento promedio anual de
4.1% desde 2001, cuando la productividad de dicho
año fue US$7,394.0. Se hace notar una importante
reducción que ocurrió en los últimos años (2008
a 2013) la productividad en promedio anual solo
aumentó 0.8%.
El pobre desempeño de la productividad de El
Salvador evidencia la necesidad de impulsar una
8 Los datos del PIB industrial nominal se obtuvieron de
los Bancos Centrales de El Salvador y Costa Rica; y para
los datos de los ocupados del sector se extrajeron de la
Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC) y el
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) de Costa
Rica; las series disponibles empiezan en 2001 a 2012.
agenda de políticas que recupere la productividad
y los ingresos de los trabajadores. Esto demandará
apoyar las actividades actuales y el desarrollo de
nuevas industrias con mayor valor agregado.
Para Costa Rica la productividad industrial alcanzó
US$31,218 en 2013, registrando un crecimiento
promedio anual de 7.2% desde 2001, cuando la
productividad fue de US$13,924 (gráfica 5). Al
comparar la productividad industrial de El Salvador
con la de Costa Rica, esta representa el 36% de
Costa Rica en 2013, resultado muy similar a la
diferencia de ingresos de los trabajadores entre
ambos países. Se destaca que en 2001 la diferencia
de productividad entre ambos países fue más
estrecha, para El Salvador representaba el 57% de la
de Costa Rica.
Gráfica 5
Productividad industrial entre El Salvador y Costa Rica, 2001-2013
(US$)
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosdelBCR,BCCR,DIGESTYCeINEC-CostaRica
Gráfico no. 5
El crecimiento está sustentado en,
aumento de la productividad laboral industrial
(US$)
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
18,000
20,000
22,000
24,000
26,000
28,000
30,000
32,000
2001 2002 2003 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
PIBindustria/ocupadosindustria
Costa Rica El Salvador
Diferencia fue
US$6,000
Diferencia
aumentó cerca
de US$20,000
Fuente: Elaboración propia con base en datos del BCR, BCCR, DIGESTYC e INEC-Costa Rica

14
Seriede
investigación
El mayor incremento de las exportaciones de Costa
Rica se debió a la capacidad de diversificación
de los productos y de los mercados de destino.
Al respecto, el tipo de diversificación que se
impulsó en las exportaciones se orientó hacia otros
productos con mayor valor agregado, y para el caso
de los mercados se orientó a los que crecen más
veloz (Padilla y Alvarado 2013, Rodríguez y Trejos
2003, y CINDE-2013, CEPAL 2014). Esto marcó una
diferencia sobre el desempeño de El Salvador, que
se enfocó en industria liviana y hacia el mercado de
Estados Unidos.
Al analizar la dinámica de las exportaciones
manufactureras entre ambos países, los datos
disponibles permiten observar que Costa Rica pasó
de exportar US$2,439 millones en 1997 a US$8,631
millones en 2014, es decir que experimentó un
crecimiento promedio anual de 8.9% (le permite
duplicarlo cada siete años). Por su parte, El Salvador
exportó US$1,827 millones en 1997, este valor
representó el 75% del de Costa Rica; en 2014 las
exportaciones alcanzaron US$4,985 millones,
observando un crecimiento promedio de 6.4% y se
redujo la representación a 58% del valor exportado
de Costa Rica (le toma cerca de 10 años duplicarlo)
(gráfica 6).
3. Las exportaciones de Costa Rica se
expandieron a una mayor velocidad que
las de El Salvador
Gráfica 6
Exportaciones industriales de El Salvador y Costa Rica
(Millones de US$)
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosdelBCR,BCCR,DIGESTYC,FMIeINEC-CostaRica
Gráfico no. 6
Las exportaciones industriales aumentaron la brecha (US$)
9,086
8,631
4,985
1,500
2,500
3,500
4,500
5,500
6,500
7,500
8,500
9,500
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
MillonesdeUS$
Diferencia
aumentó a
US$3,500
millones
Fuente: Elaboración propia con base en datos del BCR, BCCR, DIGESTYC, FMI e INEC-Costa Rica

15
Estudios
Económicos
DEC
3.1 Costa Rica aumentó las
exportaciones basadas en
diversificación
Al analizar las exportaciones de Costa Rica, se
destacan cuatro rasgos muy importantes en su
desempeño, así: i) las exportaciones de productos
que realizaban en los años ochenta, siguieron
incrementándose a través de mantener sus
capacidades competitivas globales; ii) promovieron
una diversificación de nuevos productos de
exportación tanto en bienes como servicios, y
estos provocaron un fuerte incremento en el valor
exportado; iii) la diversificación de las exportaciones
se desarrolló basada en la diversificación de
destino, resaltando Asia; y, iv) la diversificación de
exportaciones se realizó con nuevos productos
con mayor intensidad tecnológica. Estas cuatro
características reflejan el éxito exportador que
mostró el sector en los años recientes, aunque
se hace notar que en los dos últimos años se ha
presenciado un desaceleramiento, que refleja las
necesidades de seguir mejorando las condiciones
para aumentar las exportaciones.
Se destaca que por las actividades exportadoras se
encuentran contratados 553,690 trabajadores en
forma directa para 2012 de acuerdo con el Censo
Exportador de la Promotora del Comercio Exterior
de Costa Rica (PROCOMER) (Padilla y Alvarado,
2013).
A continuación, un análisis más detallado, así:
i. Aumentaron las exportaciones ya
existentes
La serie desde 1980 a 2010, ilustra que las
exportaciones tradicionales (café, banano),
las agrícolas no tradicionales (palmito, piña), y
manufactura local, en un periodo de 30 años
aumentaron en US$3,000 millones adicionales.
Para lograrlo, fue necesario seguir reinvirtiendo y
aumentando la competitividad para mantener o
ampliar los mercados. Sobresale la manufactura
local como la más dinámica, y puede estar
relacionada con el crecimiento de mercados como
el de Centroamérica. Si bien es importante“NO
PERDER LO GANADO”, también evidencia que
solo enfocarse en dichas actividades, no habría
sido posible explicar un fuerte incremento en el
sector exportador ¿qué otras actividades fueron
impulsoras?
Costa Rica ha logrado ocupar el primer lugar como
exportador de piña en el mundo. De acuerdo con
la Cámara Nacional de Productores y Exportadores
de Piña (CANAPEP), Costa Rica empezó a exportar
piña en 1986, fueron incrementando y ganando
experiencia y conocimiento; pero desde 2001,
con el cambio a la variedad Piña Golden fue que
el crecimiento empezó a ser más fuerte, logrando
desde 2011 mantenerse en el primer lugar mundial
en exportar piña. En 2002, estas exportaciones
fueron equivalentes a US$158.9 millones y
ascendieron a US$834.2 millones en 2013 (gráfica
7), con lo cual se brinda empleo directo a 25,200
trabajadores, se trabajan alrededor de 42,000
hectáreas, y los productores son 1,200 pequeños, 95
medianos y 35 grandes.
Es importante señalar que 65% de los productores
de piña son nacionales, destacando que el éxito
a lo largo de los años se debe a un desarrollo de
la logística e infraestructura que ha permitido
bajar los costos y los tiempos de transporte, una
inversión en tecnología que ha permitido mejorar
la piña y las prácticas de cosecha y poscosecha, un
estricto mantenimiento de la calidad del producto
y servicio, y un esfuerzo por la sostenibilidad
ambiental9
.
9
Declaraciones brindadas por CANAPEP en http://www.
elfinancierocr.com/economia-y-politica/exportacion_
de_pina-canapep-procomer-exportaciones_Costa_
Rica_0_460753957.html

16
Seriede
investigación
ii. Exportar nuevos productos con mayor
valor agregado y en mercados en
expansión
Los incentivos que brindan las zonas francas y
los perfeccionamientos de activo, permitieron un
sustancial incremento de exportaciones nuevas,
que empezó con la estrategia de atracción de INTEL
en 1997, y la posterior atracción de más industrias
tecnológicas, para luego incorporar la industria de
partes médicas. Estas actividades incrementaron
adicionalmente las exportaciones en US$6,548
millones al 2013. Costa Rica fue transitando hacia
actividades productivas de mayor valor y de más
altos salarios, esto implicó que la industria textil de
bajo costo prácticamente desapareció, debido a
los elevados costos laborales. Esta diversificación
de exportaciones, se ilustra fácilmente en la
gráfica siguiente, en el cual se evidencia cómo
en la diversificación se sumó el sector servicios,
al promover turismo verde y de salud, y servicios
empresariales a distancia de valor agregado (IBM,
Amazon) (gráfica 8).
Gráfica 7
Costa Rica: primer exportador mundial de piña
(Millones de US$)
Fuente:CANAPEP
Gráfico no. 7
Costa Rica primer exportador de piña mundial
millones US$
159
834
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: CANAPEP
Gráfica 8
Costa Rica: diversificación de
exportaciones
(Millones de US$)
Fuente:CoaliciónCostarricensedeIniciativasde
Desarrollo(CINDE)
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010
Tradicionales
Agrícolas no tradicionales
Manufactura local
Manufactura IED
Servicios
Gráfico no. 8
Costa Rica: diversificación de exportaciones con mayor valor agregado
(Millones de US$)
Fuente: Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE)
Intel y productos
electrónicos
Turismo
verde
Industria
médica
BPO
Call Centers

17
Estudios
Económicos
DEC
3.2 Las exportaciones en Costa
Rica aumentan su intensidad
tecnológica
La diversificación también se puede medir por
la intensidad tecnológica de los productos
manufacturados que se exportan. Al respecto,
Costa Rica, en 1990, disponía de una estructura
de exportaciones en la cual más del 70% eran
productos manufacturados basados en recursos
naturales10
(carnes y jugos preparados, cemento,
etc.) y de baja tecnología (textiles, ropa, zapatos,
muebles, productos plásticos, etc.); mientras que
el 30% restante se formaba por productos con
tecnología intermedia (fibras sintéticas, partes de
vehículos, químicos, máquinas, motores, chips, etc.)
10 La clasificación de exportaciones por intensidad
tecnológica fue tomada del estudio“The technological
structure and performance of developing country
manufactured exports, 1985-1998”, elaborado por Sanjaya
Lall, Working paper No. 44, Univerity Oxford, página 7.
y de alta tecnología (procesamiento de datos de
oficina, TV, teléfonos, productos farmacéuticos, etc.)
(gráfica 9).
Para 2011 (21 años después), la estructura de
exportaciones manufacturadas se cambiaron a alta
tecnología (32%) y media tecnología (25.5%); en
conjunto sumaron cerca del 59%. Esto revela un
rápido cambio de estructura, el cual fue impulsado
inicialmente por INTEL, que dinamizó la llegada de
más empresas en el sector de productos eléctricos y
electrónicos (CEPAL, 2014). Sin duda, el anuncio de
la salida de INTEL de Costa Rica, vuelve a recordar la
importancia de fortalecer la competitividad local, ya
que otros países están realizando fuertes esfuerzos
por atraer inversiones.
Gráfica 9
Costa Rica y El Salvador: exportaciones industriales por intensidad tecnológica
(Porcentaje del total)
Fuente:ElaboraciónpropiabasadaendatosdePadillayAlvarado,pág.19
Gráfico no. 9
Costa Rica y El Salvador: exportaciones industriales por intensidad tecnológica
(% del total)
34.0
24.5 26.7 21.3
38.2
17.4
45.3
63.5
18.2
25.5
18.4
7.6
9.6
32.6
9.5 7.6
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
Costa Rica 1990 Costa Rica 2011 El Salvador 1990 El Salvador 2011
Manufactura basada en RRNN Baja tecnología Media tecnología Alta tecnología
Fuente: Elaboración propia basada en datos de Padilla y Alvarado, pág. 19

18
Seriede
investigación
iii. Diversificación de mercados de destino
de exportación
Costa Rica ha logrado una favorable diversificación
de los mercados de destino de las exportaciones.
La diversificación de los mercados se ha movido
a reducir la participación de las exportaciones
hacia los países del norte (Estados Unidos
principalmente), hacia el surgimiento del
mercado asiático. En 2000, las exportaciones
dirigidas a América del Norte representaban el
53% y descendieron a 41% en 2014. Pero, las
exportaciones hacia Asia son las que más ganaron
representación desde un 3% en 2000, hasta un
13% en 2014 (gráfica 10); cabe destacar que dicho
mercado recibía las exportaciones de productos
electrónicos, y recientemente han fortalecido
las relaciones comerciales con China, existiendo
expectativas de aumento de exportaciones. Cabe
destacar, que el mercado centroamericano sigue
situado como segundo lugar de destino, seguido
por Europa.
3.3 El Salvador con moderada
diversificación de exportaciones
con respecto a Costa Rica
Sobre el desempeño de El Salvador se pueden
tener dos lecturas. Una muy alentadora, cuando se
compara la evolución de su desempeño histórico,
en la cual las exportaciones muestran una amplia
expansión, ya que en 1990 alcanzaban US$1,000
millones, pero pasaron a US$7,559 millones en
2013, siendo un resultado muy positivo con base en
su historia. Una segunda lectura menos alentadora,
resulta de comparar el desempeño de El Salvador
con respecto a la dinámica de Costa Rica, en la cual
la brecha del nivel de exportaciones se amplió a
favor de Costa Rica. Una pregunta clave a responder
es ¿qué provocó la ampliación de la brecha?
En ambos países se observa que dentro de sus
exportaciones, participan productos tradicionales
del modelo agroexportador como el café-
banano-piña-azúcar; también, se exportaron
Gráfica 10
Costa Rica: diversificación de exportaciones por mercados de destino
(Porcentaje del total)
Fuente:ComitédeComercioExterior(COMEX).
Gráfico no. 10
Costa Rica diversificación de exportaciones
por mercados de destino
(% del total)
53%
40% 41%
14%
18% 20%
18%
16% 17%
3%
17% 13%
2%
3% 3%10% 4% 4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2000 2008 2014
América del Norte MCCA Unión Europea Asia América del Sur Otros
Fuente: Comité de Comercio Exterior (COMEX).

19
Estudios
Económicos
DEC
productos no tradicionales, como las manufacturas
del modelo de sustitución de importaciones. Al
analizar el desempeño de estos productos en
ambos países, se observa que crece a similar ritmo;
por tanto, estos segmentos no explican el aumento
de la brecha exportadora.
Lo que sí explica el aumento sustantivo son las
nuevas actividades exportadoras; para el caso de
El Salvador fue la maquila principalmente textil.
Esta actividad se benefició del nuevo esquema
de incentivos basado en la ley de zonas francas,
perfeccionamiento de activo, y ley de servicios
internacionales. Estos incentivos para exportar,
permitieron desarrollar nuevas actividades y
empresas: Calvo con la exportación de atún;
Pettenati para el clúster textil sintético, alcohol
etílico; o Aeroman en servicios internacionales de
mantenimiento de aviones.
Hay un sector exportador que hace la diferencia
entre El Salvador y Costa Rica y es el de la cadena
textil que logró reconvertirse desde la maquila. En
Costa Rica el sector textil en los años ochenta creció
basado en la maquila textil, pero luego disminuyó
sensiblemente. En cambio, en El Salvador la maquila
textil se expandió fuertemente hasta 2003, año
cuando China entró a la Organización Mundial
del Comercio (OMC) y también porque en 2005
expiró el régimen de cuotas a los textiles y entró el
nuevo Acuerdo sobre Textiles y Vestuario de la OMC
(Padilla, 2014).
Como lo muestra la gráfica 11, de 2004 en adelante
la maquila disminuyó, pero comenzaron a aumentar
las exportaciones textiles. Este comportamiento
se explica por la implementación de una política
de desarrollo productivo que se basó en un
acuerdo público-privado para reconvertir la
maquila a industria textil (modelo paquete
completo), también se implementó una estrategia
de diversificación textil para lo cual se atrajo a la
empresa Pettenati de Brasil para que impulsara
la industria de textiles sintéticos (ropa deportiva
y de invierno), las cuales podían exportarse a
Estados Unidos a través del recién aprobado
Tratado de Libre Comercio entre República
Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos
Gráfica 11
El Salvador: diversificación de exportaciones
(Millones de US$)
Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdeBCR.
El Salvador: Diversificación de exportaciones
(Millones de US$)
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Tradicionales No tradicionales Maquila Servicios
Fuente: Elaboración propia con datos de BCR.

20
Seriede
investigación
de América (DR-CAFTA). La implementación del
programa de paquete completo, combinado
con técnicas“justo a tiempo”, hicieron factible
importar algodón, elaborar el hilo, luego la tela y
finalmente confeccionar la prenda (Padilla, 2014). El
sector siguió creciendo a un ritmo más moderado
que antes, pero la cadena de valor ha seguido
añadiendo más eslabones en el país, como son
el manejo de inventarios a tiendas detallistas en
Estados Unidos (si un determinado estilo de prenda
se vende más en Estados Unidos, automáticamente
se empieza a producir más de esa prenda en El
Salvador), y se ha incursionado en el diseño de
modas, las cuales son enviadas a Estados Unidos
para su aprobación.
El modelo de política de desarrollo pro
diversificación aplicado en el caso de la
reconversión e industrialización textil en El Salvador,
resulta un ejemplo muy importante para ser
aplicado a otras industrias que desean transitar
hacia un enfoque de la cadena de valor mundial.
Esta favorable reconversión fue producto de un
trabajo conjunto público-privado, que benefició
a 90,000 trabajadores del sector. No obstante, la
diversificación industrial en El Salvador ha sido muy
limitada, y existe un potencial para avanzar con
similar modelo en otras actividades (más adelante
se analiza la institucionalidad y las estrategias).
3.4 Enlasexportacionessalvadoreñas
predominan las de baja
intensidad tecnológica
En 2011 las exportaciones de baja intensidad
tecnológica representaron el 64%, las cuales
están conformadas por los hilos, telas y prendas
de vestir que se vende al exterior. Por su parte, las
exportaciones de bienes intensivos e intermedios
tecnológicos fueron más bajas, 15%; mientras
que las manufacturadas con base en recursos
naturales registraron un 21%. Al comparar su
desempeño contra 1990, se observa que se perdió
participación en las exportaciones de intensidad
media que pesaban 18.4% y de intensidad alta que
eran 9.5% (gráfica 10); esto refleja la falta de una
estrategia e institucionalidad más coordinadas
para enfocarse en dichas actividades. Si bien una
industria ancla de estos sectores con más uso de
tecnología ha sido AVX, como país no se ha logrado
atraer a nuevas empresas relacionadas con dicho
rubro. En la década de los años setenta, El Salvador
logró atraer a una de las empresas pioneras en el
ámbito tecnológico de aquella época, esa fue Texas
Instruments, que elaboraba los circuitos integrados
en el país y llegó a generar más de 5,000 empleos
directos11
(lo que Intel ha sido para Costa Rica), pero
la incertidumbre por el conflicto armado la obligó a
retirarse del país.
Es importante resaltar que transitar a productos
con mayor valor agregado, demandará un mayor
acercamiento de las universidades y centros
tecnológicos del país con los sectores productivos,
para poder brindar el soporte del conocimiento
que las nuevas habilidades demandarán, tal como
ocurrió en Costa Rica con Intel; o como sucedió
en El Salvador con Aeroman y su vinculación con
la Universidad Don Bosco para formar técnicos
certificados internacionalmente.
11 Columna“El tesoro que tuvimos”, publicado en el Diario
de Hoy, por un extrabajador de Texas Instruments http://
www.elsalvador.com/noticias/EDICIONES ANTERIORES/2000/
OCTUBRE/octubre2/EDITORIALES/edito1.html

21
Estudios
Económicos
DEC
3.5 Costa Rica aprovechó más el DR-
CAFTA que El Salvador
Los países de Centroamérica y República
Dominicana firmaron un Acuerdo de Libre Comercio
(ALC) con su principal socio comercial, Estados
Unidos, el cual entró en vigencia en 2006 para
casi todos los países, exceptuando Costa Rica. El
acuerdo era muy importante para la región, ya que
se realizaba en el contexto del ingreso de China a la
OMC y la finalización del programa Iniciativa para la
Cuenca del Caribe (CBI, por sus siglas en inglés) que
brindaba preferencias para exportar textiles, entre
otros. Por otra parte, las expectativas eran que las
exportaciones e inversiones se incrementarían, lo
cual permitiría aumentar el empleo y desarrollo en
los países de la región.
Un estudio sobre las oportunidades y desafíos
del DR-CARTA, elaborado por el Banco Mundial
(2006), planteaba que la región necesitaba
implementar una agenda complementaria para
poder aprovechar las oportunidades que la política
comercial abría. Al respecto, planteaba que Costa
Rica debería de“mejorar la calidad de las carreteras,
la eficiencia de los puertos y aduanas, el aumento
de la profundidad del sector financiero, y la
calidad y cobertura de la educación secundaria”.
Mientras que para El Salvador, debería de mejorar
“la calidad de las carreteras, la reducción de los
costos de transporte, y el fortalecimiento de la
gobernabilidad... y la educación secundaria”(Banco
Mundial 2006, pág. 14). Para ambos países, sugería
mejorar la investigación y desarrollo articulando los
fondos públicos y privados.
De acuerdo con resultados del Departamento de
Comercio, las importaciones de Estados Unidos
que provienen de los países del DR-CAFTA han
experimentado aumentos de 57% en promedio
para los países, comparando 2005 con 2014.
El país que más beneficio logró fue Costa Rica
ya que el valor de las exportaciones de bienes
aumentó en 178.2% durante dicho período,
mientras que El Salvador solo aumentó 20.5%,
ocupando el penúltimo lugar del grupo (gráfica
12). Estos resultados muestran que Costa Rica
aprovechó mejor el acuerdo, aunque los desafíos
que planteaba el Banco Mundial, aún siguen muy
vigentes.
Gráfica 12
Exportaciones de bienes de países
DR-CAFTA hacia Estados Unidos
(Millones de US$)
Fuente:DepartamentodeComerciodeEstadosUnidos.
https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/
country/index.html
Exportaciones hacia Estados Unidos, 2005-2014
(Millones de US$)
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
9,000
10,000
11,000
12,000
13,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Costa Rica Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Rep. Dominicana
Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos.
https://www.census.gov/foreign-trade/statistics/country/index.html
Var. 2014/2005
Costa Rica 178.2%
Nicaragua 162.8%
Guatemala 34.4%
Honduras 23.8%
EL Salvador 20.5%
Rep. Dominicana -1.8%

22
Seriede
investigación
La12
aceleración veloz de las exportaciones y su
diversificación se debió, en buena parte, a la
capacidad de atraer inversión extranjera directa
(IED) en sectores nuevos con ventajas comparativas
para exportar; este fenómeno es válido para Costa
Rica (efecto Intel) y El Salvador (efecto maquila
e industria textil, Calvo). Existen dos fenómenos
que propiciaron un ambiente favorable para que
ese resultado se presentara en países de ingresos
medios altos como Costa Rica, y medios bajos como
El Salvador. El primer fenómeno fue la globalización
creciente13
, en la cual muchas compañías
internacionales buscaron reinstalarse aprovechando
el mayor comercio, reducción de costos de
transporte y de comunicación; mientras que el
segundo factor fue que los países en desarrollo
ofrecieron incentivos para atraer inversionistas
extranjeros. CEPAL (2014, página 21) ha señalado,
para el caso de Costa Rica, que“el principal motor
de la diversificación, ha sido la atracción de
inversiones extranjeras en dichos sectores”.
12 En los países pequeños y sin recursos, la inversión
extranjera se presenta para aumentar la eficiencia en
la cadena de producción global; para otros países con
recursos naturales se instala para explotarlos; y en
otros países grandes con poder de compra, la inversión
extranjera busca sustituir importaciones, ver PROCOMER
”Evolución reciente y efectos de la IED en Costa Rica (2000-
2007)”.
13 McKinsey (2014). Global flows in a digital age: How trade,
finance, people, and data connect the world economy,
McKinsey Global Institute, april 2014. Este análisis muestra
una profundización de la globalización que se nutre de las
transformaciones digitales de las transacciones en marcha.
4.1 Costa Rica triplica la IED de El
Salvador, 1997-2014
Al comparar los flujos de IED se destaca que Costa
Rica triplicó lo que El Salvador realizó durante el
periodo de 1997 a 201414
. Costa Rica recibió en el
periodo en promedio 4.6% del PIB, equivalente a
US$22,945 millones, tres veces más que El Salvador
(US$7,302 millones y en promedio 2.4% del PIB);
el único año cuando El Salvador superó a Costa
Rica fue en 1998, cuando se materializaron las
inversiones extranjeras en telecomunicaciones
(privatización de la empresa nacional) y en energía
eléctrica (generadora y distribuidoras planta
térmica) (FUSADES, 2003, páginas 85 y 86) (gráfica
13).
Cabe destacar, que los bajos resultados de
El Salvador respecto a Costa Rica se han ido
profundizando de manera escandalosa: i) de 1997
a 1999, Costa Rica captó US$1,638 millones, que
representó un 20% más de IED que El Salvador;
ii) de 2000 a 2009, Costa Rica aumentó la IED a
US$10,548 millones, duplicando la de El Salvador
US$4,9920 millones; y iii) de 2010 a 2014, Costa Rica
alcanzó US$10,758.9 millones, superando en cuatro
14
Se parte de 1997, porque desde ese año El Salvador empezó
a realizar encuestas a empresas para cuantificar la IED,
antes no lo hacía bajo esta forma y había subregistro
importante. Por el contrario, Costa Rica dispone de series
de 1990, lo cual denota la importancia estadística de dicha
variable.
4. La atracción de inversión extranjera
fue clave para exportar12

23
Estudios
Económicos
DEC
años lo logrado una década atrás, y siendo 11
veces superior a lo que captó El Salvador (US$924
millones) en el periodo. Lo que El Salvador acumuló
en cuatro años es inferior a lo que Costa Rica recibió
en un año particular.
4.2 En Costa Rica la IED fue clave para
diversificar y exportar
A través de la IED, Costa Rica logró insertarse
globalmente a través de diversificar los sectores
productivos, aumentar el valor agregado de los
productos exportados, ingresar a nuevas cadenas
globales, y aumentar el empleo y los salarios de
los trabajadores. Se analiza el período de 2000 a
2014, en el cual se puede observar una agenda
estratégica bien estructurada para diversificarse,
basado en construir capacidades competitivas en la
producción o de servicios.
El estudio de CEPAL 2014, señala que Costa Rica ha
modificado su estrategia de atracción, en la década
de los años ochenta se enfocó en el sector textil, en
los noventa en actividades electrónicas y turismo,
en la década del 2000 se enfocó en servicios
empresariales a distancia y dispositivos médicos y
recientemente en nichos de cadenas de valor global
ya establecidos. El impacto de esta estrategia ha
sido:
! Las multinacionales aumentaron. En 1990
existían 16 multinacionales, las cuales se habían
expandido a 250 en 2013.
! Creció el empleo formal calificado. Un 25%
del total de empleados, se desempeñan en
actividades exportadoras, que en buena parte
surgieron de IED. Es una de las tasas más altas
en América Latina.
! Alta participación de la PYMES en exportación y
proveedores. Las PYMES participan con el 13%
del total exportado, es la segunda tasa más alta
después de Uruguay.
Al analizar por sectores el flujo de IED en Costa
Rica de 2000 a 2014 (cuadro 2), se destaca que el
sector industrial fue el que más inversiones recibió
(US$7,352 millones), representando el 34.5% del
total, acá ha sido clave los impactos del sector
Gráfica 13
Costa Rica triplica la IED que recibió El Salvador durante 1997-2014
(Millones de US$)
Fuente:BCRyCOMEX.
59
1,104
216 173
279
470
142
363
511
241
1,551
903
366
-230
219
482
179
275
407
612 620
409 460
659
575
794
861
1,469
1,896
2,078
1,347
1,466
2,178
2,332
2,677
2,106
-500
-250
0
250
500
750
1,000
1,250
1,500
1,750
2,000
2,250
2,500
2,750
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gráfico no. 13
Saldo Neto de Inversión Extranjera Directa, 1997-2014
(En millones de dólares)
Fuente: BCR y COMEX.

24
Seriede
investigación
electrónico, dispositivos médicos y nichos dentro
de cadenas industriales. El segundo sector fue la
construcción que representó el 23.4%, en la cual
se ha gestado una fuerte expansión inmobiliaria
para oficinas (centro de servicios a distancia) o para
pensionados. El tercer lugar lo ocupó el turismo con
9%, lo cual ha ido vinculado con la imagen de una
Costa Rica verde. En cuarto lugar, se encuentran
las telecomunicaciones y financieras (11.6%), cuya
apertura (RD-CAFTA) permitió la inversión en
sectores nacionales protegidos.15
El sector manufacturero de Costa Rica ha
sustentado su expansión de exportaciones, en
la estratégica atracción de IED que le permitió
incorporar nuevas cadenas globales de producción
y diversificar con más tecnología la industria.
Desde 2000 a 2014, en promedio la IED fue de
US$490.1 millones en industria, esto tiene un
15
El BCR adoptó la nueva metodología“Encuesta Coordinada de
Inversión Directa”que promovió el Fondo Monetario Internacional
(FMI), con el fin de adoptar el Manual VI de Balanza de Pagos. Este
cambio metodológico implementado en el cuarto trimestre de
2009, presenta un cambio sobre la serie anterior, principalmente
en lo referido a los préstamos entre empresas de IED, que antes
aparecían en una cuenta, y ahora están incorporados en cada
sector productivo.
efecto importante en las exigencias de calidad,
demanda de mayores habilidades técnicas de
los trabajadores, una mayor vinculación con
la academia y un surgimiento de cadena de
proveedores pymes. Cabe resaltar que después de
la crisis financiera internacional, Costa Rica aumentó
el promedio anual de atracción a US$612 millones
de 2010 a 2014 (gráfica 14). Estos últimos montos
de inversión llegaron a representar el 10% del PIB
de la industria costarricense, lo cual evidencia el
enorme soporte internacional para diversificar y
vincular su economía a las cadenas de valor global.
El Salvador, por su parte, en el sector industrial
atrajo US$1,367 millones entre 2000 y 2014, es
decir menos de US$5,985 millones que Costa Rica.
El promedio de IED fue bajo (US$91 millones); pero
lo que más preocupa, fue que después de la crisis
internacional de 2009, el descenso del promedio
anual de la inversión extranjera a US$77.2 millones
(2010-2014), lo cual fue menor que el promedio
histórico y fue en la dirección contraria de Costa
Rica. El Salvador, está perdiendo un importante
motor para modernizar y diversificar su estructura
productiva, y conectar a las cadenas globales de
producción.
Cuadro 2
Costa Rica y El Salvador15
: IED por sectores, 2000-2014
Fuente:BCRyBCCR.
Diferencia
US$ millones % del total US$ millones % del total CR-ES (millones)
Agropecuario 774.8 3.6% 57.9 1.0% 716.9
Industria 7,352.0 34.5% 1,367.0 23.2% 5,985.0
Construcción 4,978.7 23.4% 2.9 0.0% 4,975.8
Comercio 1,080.1 5.1% 344.7 5.9% 735.4
Electricidad 508.3 2.4% 39.0 0.7% 469.3
Telecomunicaciones 1,280.0 6.0% 689.7 11.7% 590.3
Financieras y Seguros 1,187.6 5.6% 2,123.6 36.1% (936.0)
Turismo 1,926.7 9.0% 0.0 0.0% 1,926.7
Concesiones 537.7 2.5% 0.0 0.0% 537.7
Otros sectores 1,681.2 7.9% 270.5 4.6% 1,410.7
Préstamos entre empresas IED 0.0 0.0% 987.6 16.8%
Totales 21,307.0 5,882.9 15,424.1
Fuente: BCR y BCCR.
El SalvadorCosta Rica

25
Estudios
Económicos
DEC
4.3 El 48% de la IED en El Salvador
fue en telecomunicaciones y
financieras (1997-2014)
Durante el periodo de 2000 a 2014, un 47.8% del
total invertido se concentró en adquisiciones y
reinversión de los sectores de servicios financieros
y telecomunicaciones, a través de los cuales
compañías internacionales adquirieron empresas
ya establecidas, y aumentaron la competitividad y
eficiencia logradas. El principal sector receptor de
IED fue el financiero y seguros que recibió US$2,124
millones, representando el 36.1% del total;
mientras que el sector telecomunicaciones subió su
participación al 11.7% del total (cuadro 2).
Las inversiones extranjeras en el sector financiero
reflejaban las favorables expectativas que existían
sobre un desempeño favorable de la economía del
país para los próximos años, así como planteaba
un reconocimiento implícito en adquirir empresas
sólidas y bien reguladas. Las inversiones extranjeras
en el sector financiero experimentaron un fuerte
incremento de US$1,167 millones en 2007 (el
más alto de la serie), cuando se materializaron las
negociaciones de adquisiciones de los principales
conglomerados financieros del país, tales como:
Banco Agrícola fue adquirido por Bancolombia
(Colombia), Banco Cuscatlán fue adquirido por Citi,
el último lote de acciones del Banco Salvadoreño
fue comprado por HSBC (FUSADES, 2007).
El segundo sector en recibir inversiones fue la
industria, como se comentó anteriormente. En este
sector las empresas extranjeras más sobresalientes
han sido: Calvo de España para exportar atún
desde 2003; Jumex de México para distribuir
regionalmente en 2006; Pettenati de Brasil en 2008,
la cual se benefició del DR-CAFTA; y recientemente
OPP Film de Perú en 2014 en el área de recubiertas
plásticas para empaques flexibles. Si bien estas
actividades muestran las potencialidades del país,
se observa un limitado aprovechamiento de las
oportunidades, debido al desenfoque del país y la
falta de estrategia económica.
Gráfica 14
Costa Rica y El Salvador: flujos de inversión extranjera directa, sector industria, 2000-2014
Fuente:BancosCentralesdeCostaRicayElSalvador;seadviertequeen2009enElSalvadorelincrementoseexplica
principalmenteporuncambiometodológico
Gráfico no. 14
Atracción de Inversión Extranjera en la Industria, contribuyó a diversificar
(100)
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1,000
2001 2002 2003 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
MillonesdeUS$
Costa Rica El Salvador Costa Rica
acumuló
US$7,056
millones
El Salvador
logró
US$1,655
millones
Fuente: Bancos Centrales de Costa Rica y El Salvador; se advierte que en 2009 en El Salvador el incremento
se explica principalmente por un cambio metodológico

26
Seriede
investigación
4.4 Estados Unidos el principal
inversionista extranjero en
Costa Rica y El Salvador ¿quién
aprovechó mejor el DR-CAFTA?
Costa Rica aprovechó el DR-CAFTA para incrementar
sustancialmente la IED que proviene de Estados
Unidos, el cual ha invertido US$8,028 millones
desde que aprobó el acuerdo en 2007 hasta 2014,
pero durante el periodo de 2000 a 2014 recibió de
Estados Unidos US$12,119 millones, representando
el 56.9% del total. El Salvador no aprovechó el DR-
CAFTA ya que desde su firma solo captó US$626
millones, significativamente por debajo de Costa
Rica; desde el 2000 al 2014 El Salvador recibió
US$1,389 millones (es un 11% de lo que recibió
Costa Rica) y representó el 23.6% del total (gráfica
15).
Es importante señalar que la IED de Estados
Unidos fue afectada por la severa crisis financiera
internacional de 2008; pero Costa Rica logró
mantener niveles altos de recepción. En cambio, El
Salvador deterioró su clima de negocios, no tuvo
agenda estratégica de atracción de inversión, y lo
que el gobierno se dedicó a lograr fueron los fondos
de FOMILENIO II por US$277 millones.
Costa Rica recibe un 75% de IED de países de
América; España es su segundo socio individual en
inversión con 6.5% del total. Luego destacan como
principales inversores países como México, Canadá,
Colombia, Panamá (cuadro 3).
Para ElSalvador su segundo socio en atracción
de IED ha sido Panamá (US$1,338 millones
participando con 22.7%), aunque se debe aclarar
que esto se debe a que conglomerados financieros
locales tenían la matriz en Panamá, y cuando fueron
comprados por Banca Internacional los registros del
país de origen quedaron en Panamá, aunque hayan
sido bancos de Colombia o de otro país. México es
el tercer socio, seguido de Colombia (cuadro 3).
Gráfica 15
Flujos de IED de Estados Unidos: Costa Rica aprovechó el DR-CAFTA
y El Salvador aún no (US$ millones)
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseadatosdelBCR,BCCR,DIGESTYC,FMI,eINEC
Gráfico no. 15
Costa Rica aprovechó el CAFTA, mientras El Salvador sigue sin estrategia (US$)
1,376
1,216
1,004
47 101
(200)
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
MillonesdeUS$
Costa Rica
El Salvador
Costa Rica aprovechó CAFTA, recibió
US$8,028 millones y El Salvador captó
US$626 millones
Fuente: Elaboración propia con base a datos del BCR, BCCR, DIGESTYC, FMI, e INEC

27
Estudios
Económicos
DEC
Al comparar el desempeño de El Salvador y Costa
Rica, sobre la apuesta de crecimiento basado
en promoción de exportaciones y atracción de
inversión que se empezó a implementar a finales de
la década de los años ochenta; entre ambos países
se presentan diferencias importantes, en buena
parte, explicadas por: i) la fortaleza institucional
y el consenso nacional sobre el nuevo modelo;
ii) creación de la estructura institucional que
promovieron políticas de desarrollo exportador y
de atracción de inversiones; y iii) construcción de un
marco de incentivos para exportar e invertir. 16
16
El BCR adoptó la nueva metodología internacional de
Balanza de Pagos, por lo que cambió la metodología de
la Inversión Extranjera Directa en el cuarto trimestre de
2009, ya que incorporó en cada actividad productiva los
préstamos entre empresas de IED, y antes los separaba.
Este análisis institucional se divide en dos áreas:
en la primera parte, se estudiará la estructura
institucional con el fin de comprender el contexto
y las entidades que lideraron y representaban
los lineamientos del cambio; en la segunda
parte, se documentarán las políticas públicas
implementadas, los programas de apoyo, los
recursos brindados, el impacto alcanzado, y
se evalúan la eficiencia y eficacia. Un factor
importante a considerar sobre ambos países, es
que simultáneamente en el ámbito mundial estaba
emergiendo un nuevo ciclo de globalización del
comercio y la producción, que se basaba en un
modelo de mayor eficiencia a través de relocalizar
las plantas de producción mundial, o de crear
nuevas cadenas de producción globales costo-
eficientes.
Cuadro 3
Costa Rica y El Salvador16
: IED por
países, 2000-2014
1/ParaElSalvadorlaIEDdeColombiaesde2010a
2014,porlimitacióndeinformación
Fuente:BCR,BCCRyCOMEX
US$ millones % del total US$ millones % del total
Estados Unidos 12,119 56.9% 1,389 23.6%
España 1,386 6.5% 394 6.7%
México 1,217 5.7% 807 13.7%
Cánada 887 4.2% 201 3.4%
Panamá 695 3.3% 1,338 22.7%
Colombia 1/ 654 3.1% 666 11.3%
El Salvador 359 1.7% n/a n/a
Costa Rica n/a n/a 79 1.3%
Otros 3,991 1,007
Totales 21,307 5,882
Fuente: BCR, BCCR y COMEX
limitación de información
1/ Para El Salvador la IED de Colombia es de 2010 a 2014, por
5.Visión e institucionalidad del crecimiento
basado en atracción de inversiones y
exportaciones

28
Seriede
investigación
5.1 Institucionalidad y consenso
sobre el nuevo modelo
Si bien ambos países empezaron a implementar
el modelo exportador en años similares, existen
sustanciales diferencias sobre el contexto en que
cada uno lo empezó a implementar. Al respecto,
Costa Rica experimentaba una crisis fiscal y la
sustitución de importaciones no rendía más
crecimiento; pero al mismo tiempo, se estaba
consolidando como una de las democracias más
estables del continente. Por su parte, El Salvador
estaba en un proceso de diálogo para finalizar el
conflicto armado y alcanzar la paz.
5.1.1 Costa Rica: consenso e
institucionalidad
Costa Rica logró desarrollar una mayor
institucionalización y un consenso político más
amplio del nuevo modelo, esto fue facilitado por
el bipartidismo17
(Partido de Liberación Nacional
(PLN) y Partido Unión Social Cristiana (PUSC)) ya
que ambos gobernaron desde 1982 hasta 2014,
período durante el cual la alternancia de partidos
de centro derecha y centro izquierda18
fortalecieron
17 En Costa Rica el período presidencial es de cuatro años, y
desde 1982 la alternancia entre partidos fue la siguiente: El
Partido de Liberación Nacional (PLN) gobernó de 1982-
1986 (Luis Alberto Monge), 1986-1990 (Óscar Arias), 1994-
1998 (José Figueres), 2006-2010 (Óscar Arias) y 2010-2014
(Laura Chinchilla); mientras que el Partido Unidad Social
Cristiana (PUSC) gobernó de 1990-1994 (Rafael Calderón),
1998-2002 (Miguel Rodríguez) y 2002-2006 (Abel Pacheco).
Actualmente gobierna el Partido Acción Ciudadana con
Luis Guillermo Solís (2014-2018).
18 Gutiérrez, M. y Straface, F. (2008), plantean que Costa Rica
desde la década de los años noventa, ha experimentado
un crecimiento alto basado en las exportaciones, pero que
actualmente existe una preocupación por el aumento de
la desigualdad, y cierta parálisis en la implementación de
nuevas reformas que aumenten el desarrollo“Democracia
estable ¿alcanza? Análisis de la gobernabilidad en Costa
Rica”.
la institucionalidad, mantuvieron una agenda de
inserción internacional lo más favorable para Costa
Rica, y promovieron la participación y desarrollo de
las cadenas globales de producción de alto valor
agregado, atrayendo inversión extranjera.
Costa Rica también ha experimentado momentos
de cuestionamiento sobre la inserción global,
uno de los más importantes fue la aprobación
del DR-CAFTA por sus implicaciones (Instituto
Costarricense de Electricidad, ente otros), se debió
realizar el primer referéndum en 2007 sobre la
firma del Acuerdo de Libre Comercio con Estados
Unidos, y en esa oportunidad la votación fue a favor
del Acuerdo, que implicaba tener una economía
abierta al comercio (Programa Estado de la Nación
2013“controversia sobre el marco jurídico del
referéndum”). Se destaca que el presidente actual,
Luis Guillermo Solís, fue uno de los líderes que se
opusieron a la firma del Acuerdo en el referéndum;
pero al ganar la presidencia, en abril de 2014, él
asumió el liderazgo para atraer inversión estratégica
para lo cual ha visitado Estados Unidos en tres
ocasiones para sostener reuniones con empresarios
y promover que inviertan en Costa Rica (junio de
2014, septiembre de 2014, junio de 2015)19
.
En conclusión, se puede observar que la agenda
de internacionalización de Costa Rica, basada en
la atracción de inversiones, se ha consolidado
como una apuesta de país, que ha sido impulsada
y validada por los diferentes partidos que la han
gobernado en nueve ocasiones, desde 1982 a la
fecha.
19 El presidente de Costa Rica ha visitado Estados Unidos
en tres ocasiones para atraer inversionistas: junio
2014 (ver http://www.elfinancierocr.com/economia-y-
politica/Cinde-gira_Estados_Unidos-Luis_Guillermo_
Solis_0_538146188.html y sobre oposición DR-CAFTA
http://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/
Luis-Guillermo-Solis-Cafta-pasado_0_535146483.html;
septiembre 2014 (ver http://www.cinde.org/en/news/
news/president-solis-announces-expansion-of-operations-
of-accenture-a-services-company-in-costa-rica; y junio
2015 http://presidencia.go.cr/prensa/comunicados/costa-
rica-reafirma-potencial-para-atraer-inversiones/

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