Retos para fortalecer la Corte de Cuentas de la República

Boletín No. 146 - Febrero 2013

Retos para fortalecer la Corte de Cuentas
de la República
Introducción fortalecer el proceso de elección El propósito de este boletín es
de sus magistrados y su buen analizar los argumentos esgrimidos
El adecuado uso y control de los funcionamiento. por la Sala de lo Constitucional
fondos públicos es un tema al que en la sentencia referida y volver a
FUSADES ha dado seguimiento La sentencia de inconstitucionalidad examinar algunos estudios previos
desde hace varios años y la Corte de la Sala de lo Constitucional de la de FUSADES sobre la CCR, para
de Cuentas de la República (CCR) Corte Suprema de Justicia (CSJ), presentar propuestas concretas de
ha sido objeto de estudio por su dictada el 23 de enero del presente fortalecimiento de: 1) el proceso
relevancia en esta materia. De año en el proceso con referencia de elección de sus integrantes;
conformidad con el art. 195 de la 49-2011, y las iniciativas de 2) su independencia; y, 3) su
Constitución (Cn.) y con el art. 1 reformas legales, algunas surgidas funcionamiento.
de su ley, la CCR es un ente con de la misma CCR a finales de
carácter autónomo, encargado de 2012, han vuelto a evidenciar la 1- Proceso de elección del
“la fiscalización de la hacienda urgente necesidad de fortalecer el Presidente y Magistrados de la
pública en general y de la ejecución funcionamiento de una institución CCR
del presupuesto en particular”. fuertemente cuestionada2. Actual-
Es uno de los pilares en los que mente, la Comisión de Hacienda En esta parte del boletín se
debería asentarse nuestro Estado y Especial del Presupuesto de la abordarán las consideraciones de
democrático de derecho, en la Asamblea Legislativa ha estado la Sala de lo Constitucional sobre
medida que le compete controlar llevando a cabo sesiones de el procedimiento de elección y
el buen uso de los fondos públicos, discusión de los anteproyectos de la idoneidad de los candidatos,
tanto desde la legalidad de su reformas3. mientras que las consideraciones
ejecución como desde su eficiencia1 relacionadas con la vinculación
e implementar los controles para 2. h t t p : / / w w w. e l s a l v a d o r. c o m / política partidaria, serán objeto de
evitar la corrupción. Por todo lo mwedh/nota/nota_completa. análisis en el numeral relacionado
anterior, resulta indispensable asp?idCat=47673&idArt=7334363 con la independencia exigible a
3. El 4 de marzo de 2013, se discutió el todo ente contralor.
Anteproyecto presentado por el ISD
1.
Fusades, Departamento de y la Asociación de Empleados de la
Estudios Legales, Las Instituciones Corte de Cuentas de la República, En estudios realizados entre 2005 y
Democráticas en El Salvador II: por medio de nota apoyada por el 2008, denominados Las Instituciones
Valoración de Rendimientos y Plan de diputado Douglas Avilés de Cambio Democráticas en El Salvador:
Fortalecimiento, Antiguo Cuscatlán, Democrático el 29 de septiembre de Valoración de Rendimientos y
2008, Pág. 243. 2011.

Plan de Fortalecimiento I y II, se desde el año pasado se ha podido
dedicaron capítulos específicos a la observar continuidad en una línea
transparencia, rendición de cuentas de jurisprudencial adoptada por la Sala
la Administración Pública y control de lo Constitucional. Al declarar
de fondos públicos, con especial inconstitucionales las elecciones de
referencia a la Corte de Cuentas de la varios funcionarios nombrados por
República4. En estas investigaciones la Asamblea Legislativa, la Sala ha
realizadas con la Universidad de exigido el cumplimiento del requisito
Salamanca (España), se evidenció de un adecuado examen de idoneidad
la necesidad de regular con mayor de los candidatos, entre los que se
detalle y transparencia el proceso de incluyen los magistrados de la Corte de
elección de los magistrados de esta Cuentas para el periodo 2011-20146.
institución, la necesidad de precisar en
la ley algunos requisitos que permitan • El análisis que la Sala realiza en la
acreditar conocimientos técnicos sentencia de inconstitucionalidad
en materia de control de cuentas y 49-2012 inicia con un recordatorio
-entre otros- la necesidad de prohibir sobre el objeto de control, a efecto
cualquier afiliación política partidaria de reiterar que la conformidad con
En estas al momento de su elección5. la Constitución de los actos de
investigaciones contenido concreto de aplicación
realizadas con Para comenzar, es necesario precisar directa de la Ley Primaria, como
que el procedimiento de elección de en el caso de las elecciones
la Universidad
los integrantes de la CCR tiene una de funcionarios de segundo
de Salamanca regulación muy escasa y algunas grado, podrá ser examinada para
(España), se disposiciones son de carácter garantizar su integridad. Admitir
evidenció la discrecional. El numeral 19 del art. que existen actos inimpugnables
necesidad de 131 Cn. establece de forma genérica equivaldría a reconocer la
regular con que le corresponde a la Asamblea existencia de excepciones al
mayor detalle y Legislativa elegir a varios funcionarios control de constitucionalidad,
transparencia por votación nominal y pública, entre lo cual resultaría en un
los que se encuentran el Presidente y desconocimiento de la
el proceso de los Magistrados de la CCR. El art. 198 Constitución en ciertos ámbitos,
elección de los de la Constitución señala brevemente anulando las posibilidades de
magistrados de los requisitos que deberán demostrar defender su supremacía.
esta institución... los candidatos y los arts. 98 al 101 del
Reglamento Interior de la Asamblea La Sala expone que tanto en su función
Legislativa ofrecen pautas para de legislar como al momento de
organizar y conducir dicha elección. nombrar a determinados funcionarios,
La actual ley de la CCR no menciona las actuaciones de la Asamblea
nada al respecto. Legislativa deben estar sometidas a

En materia de procedimiento
y requisitos para ser elegido, 6. En las sentencias de inconstitucionalidad
19-2012 y 23-2012 relativas a dos
generaciones de magistrados de la CSJ
4. Fusades, Departamento de Estudios y sentencia de inconstitucionalidad 29-
Legales, Las Instituciones Democráticas 2012 el motivo principal fue la violación
en El Salvador I: Valoración de al principio de legitimidad democrática
Rendimientos y Plan de Fortalecimiento, indirecta de los diputados que eligieron
Antiguo Cuscatlán, 1ª edición, 2005 y en dos ocasiones tanto a los magistrados
Las Instituciones Democráticas en El como al FGR, pero también se elaboró
Salvador II: Valoración de Rendimientos una línea jurisprudencial relacionada
y Plan de Fortalecimiento, Capítulo VII, con la necesidad de hacer el examen de
apartado 2, Antiguo Cuscatlan, 2008. idoneidad de los candidatos al momento
5. Ibis in idem. de su elección.

Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 146 / Febrero 2013 e.legal@fusades.org 2

una verificación de su legitimidad primera, expulsa del ordenamiento
constitucional7. Sin embargo, en jurídico los actos y normas que
el caso de los actos de aplicación violan la Constitución, mientras
directa de la Constitución, la Sala que la segunda permite remover del
acota que su verificación deberá ser cargo a una persona por una serie de
“puramente de carácter objetivo”, actuaciones o situaciones personales.
lo cual, en este caso en particular, Cualquier resistencia al cumplimiento
consistirá en la verificación de de una sentencia también contradice
“cumplimiento o incumplimiento –por las recomendaciones formuladas
parte de la autoridad competente- de por la Relatora de la ONU para la
ciertas condiciones concretas que Independencia de Magistrados y
la Constitución exige” a la autoridad Abogados, quien al cierre de su visita
demandada8. a nuestro país, expresó textualmente
que “las sentencias de las autoridades
Cabe precisar que el proceso de judiciales no deben ni pueden ser
La inconstitucionalidad es un mecanismo interpretadas por otros órganos del
de defensa de la Constitución que Estado, sino que deben ser cumplidas”.
inconstitucionalidad persigue la eliminación de los actos
y la destitución son Cualquier otra actuación violenta la
y normas que violan la Carta Magna, independencia judicial garantizada en
figuras jurídicas tal como señala el art. 183 Cn. Sin nuestra Constitución10.
muy distintas. La embargo, han existido sectores
primera, expulsa políticos que han intentado asimilar la En la sentencia también se señala
del ordenamiento declaratoria de inconstitucionalidad de
brevemente que el control que
jurídico los actos y un nombramiento a una destitución,
hace la Sala no riñe con el derecho
con el propósito de eludir el
normas que violan constitucional a optar a cargos
cumplimiento de la sentencia bajo
la Constitución, públicos. Esto es así porque el
examen9, con base en el inciso 3º del
mientras que la ejercicio del mismo -al igual que la
art. 196 Cn., el cual textualmente
segunda permite generalidad de derechos y categorías
establece: “Estos funcionarios serán
remover del cargo constitucionalmente protegibles- está
elegidos para un período de tres años,
podrán ser reelegidos, y no podrán sujeto a requisitos y condiciones que
a una persona
ser separados de sus cargos sino por la misma Ley Primaria prescribe y
por una serie puede ser objeto de limitaciones y
de actuaciones causa justa, mediante resolución de
la Asamblea Legislativa. La Cámara regulaciones por parte del mismo
o situaciones constituyente o del legislador.
de Segunda Instancia nombrará,
personales. removerá, concederá licencias y
aceptará renuncias a los Jueces de las El segundo aspecto general que la
Cámaras de Primera Instancia”. Sala aborda en esta sentencia es la
naturaleza de los cargos públicos,
La inconstitucionalidad y la destitución que el tribunal configura como un
son figuras jurídicas muy distintas. La “verdadero deber de servicio legítimo
a los intereses generales”. En esa línea
argumentativa, la Sala recuerda que las
7. Es necesario aclarar que el Presidente normas atributivas de competencias
de la Sala de lo Constitucional, Salomón
Padilla, emitió un voto disidente razonado
operan como prescripciones que
por no estar de acuerdo con la decisión de delimitan el ejercicio de los cargos,
los demás magistrados en la mayoría de ineludiblemente condicionados por
aspectos discutidos en este caso.
8. Sentencias de inconstitucionalidad 35-
2009 del 9.7.2010; 20-2006 del 7.10.2011
y 19-2012 del 5.6.2012. 10. Observaciones Preliminares de la visita
9. h t t p : / / w w w . l a p a g i n a . c o m . s v / de la Dra. Gabriela Knaul, San Salvador,
nacionales/77470/2013/02/06/Asamblea- 26 de noviembre de 2012 en http://www.
sin-acuerdos-para-eleccion-de- observatoriojudicial.org.sv/images/
magistrados-Corte-de-Cuentas noticias_pdf/opreliminares.pdf


los requisitos que la Constitución con los magistrados de la Corte
establece para actuar. En ese Suprema de Justicia quienes deben
sentido, “la competencia para elegir ser abogados de la república,
funcionarios no debe entenderse como sino que únicamente exige que
una facultad absoluta (…) Al contrario, sean personas con competencia y
la Asamblea solo está facultada para honradez notorias, en el ejercicio
ejercer su competencia electora, luego de sus derechos de ciudadanía,
de haber verificado los requisitos actualmente y durante los
La Sala agrega constitucionales establecidos para últimos tres años. Se trata en su
que la Constitución cada cargo”. mayoría, de requisitos objetivo u
objetivables: nacionalidad, edad y
ordena que la La Sala agrega que la Constitución goce de derechos de ciudadano.
elección de los ordena que la elección de los
funcionarios funcionarios públicos se haga de tal Sin embargo, el art. 198 Cn. también
públicos se haga forma que se garantice que sean las incluye dos requisitos que no poseen
de tal forma que personas más capaces para cumplir el mismo nivel de objetivación que
se garantice que con las atribuciones del cargo, las que los demás, pero que son igualmente
sean las personas resulten electas. La elección de las obligatorios. Tal como indicamos
personas idóneas es la mejor forma de anteriormente, el Constituyente no
más capaces para
asegurarse que los servicios públicos estableció un requisito de titulación
cumplir con las ofrecidos a los ciudadanos sean de la académica, de experiencia previa
atribuciones del mayor calidad posible. para optar al cargo de Presidente
cargo, las que o Magistrado de la CRR, pero
resulten electas. Además de estas consideraciones de sí estableció dos condiciones
tipo general, en la sentencia 49-2012 se indispensables: competencia y
expresa que al momento de proceder a honradez notorias . En ninguno de
11

las elecciones indirectas o de segundo los dos supuestos la Constitución o
grado, la Asamblea Legislativa la normativa secundaria aplicable
debe documentar la discusión y ofrecen un ulterior desarrollo de los
deliberación parlamentaria para mismos, por lo que su concreción ha
...la Asamblea demostrar que su modo de proceder quedado anteriormente a criterio del
Legislativa debe ha sido conforme con la Constitución, aplicador de la disposición, es decir,
documentar ya que sus potestades discrecionales de la Asamblea Legislativa.
están circunscritas a las personas que
la discusión y
reúnan los requisitos constitucionales, Para reducir los niveles de
deliberación cuyo cumplimiento deberán acreditar discrecionalidad o de arbitrariedad que
parlamentaria los candidatos y verificar la Asamblea podrían evidenciarse al momento de
para demostrar Legislativa. calificar la honradez o competencia de
que su modo de los candidatos para cargos de elección
proceder ha sido • En el caso concreto de los indirecta o de segundo grado, en un
conforme con la magistrados de la CCR, el art. estudio realizado por FUSADES, la
Constitución... 198 Cn. establece que deben Universidad Dr. José Matías Delgado
ser personas salvadoreñas por y la Universidad Centroamericana
nacimiento, excluyendo a aquellas José Simeón Cañas, se analizó una
personas que por la vía de la situación casi idéntica que se producía
naturalización hayan adquirido la al momento de elegir a los magistrados
ciudadanía. También se exige cierta
madurez de vida, al establecer que
no pueden ser electas personas 11. En los debates de la Asamblea
menores de 30 años de edad. La Constituyente de 1983 consta que
este artículo fue aprobado sin mayor
disposición constitucional no discusión, ya que su redacción actual es
impone requisitos de titulación una transcripción textual del art. 131 de
profesional, como sí ocurre las Constituciones de 1950 y 1962.


de la Corte Suprema de Justicia, En la práctica, el requisito de La obligación de la Asamblea
ya que el art. 176 Cn. exige competencia puede acreditarse Legislativa en el nombramiento
varios requisitos objetivos, pero mediante la comprobación de de estos funcionarios es doble.
también “moralidad y competencia conocimientos y habilidades Primero, debe verificar que los
notorias”. Se concluyó que la técnicas y profesionales para candidatos cumplan con los
mejor solución consistía en una desempeñarse adecuadamente en requisitos establecidos en el art. 198
reforma a la legislación secundaria uno de los cargos de mayor relevancia Cn. Segundo, debe documentar que
que permitiera dotar de contenido dentro de la Administración Pública ha realizado tal examen, ya sea en el
concreto a estos requisitos para que como para la construcción de un dictamen o en el decreto legislativo,
su verificación dependiera menos Estado de derecho. Según una para demostrar que ha cumplido con
de la subjetividad de los diputados12. de sus acepciones más utilizadas, su deber adecuadamente. El Órgano
competencia significa “pericia, Legislativo debe comprobar que
En el caso de la CCR advertimos aptitud, idoneidad para hacer ha adoptado una decisión racional
que en uno de los anteproyectos de algo o intervenir en un asunto que refleja el cumplimiento de
reformas a la ley de esta institución determinado”14. El requisito de la Constitución. Debe acreditar
actualmente en discusión, honradez tiene que ver con la ética que las personas electas cumplen
contiene una disposición que y probidad que en todos los ámbitos con las cualificaciones técnicas,
pretende facilitar la verificación de su vida - profesional y personal- profesionales y personales para el
de los requisitos de honradez y debe demostrar el candidato para cargo, o valorar la ausencia de las
competencia notorias mediante presidente o magistrado de la mismas, si fuera el caso.
la acreditación de una titulación CCR, el cual puede definirse como
universitaria en determinadas “rectitud de ánimo o integridad La Sala indica que el proceso de
carreras y la presentación de una en el obrar”15. En ambos casos, preselección y elección mismo
serie de solvencias, entre otros13. la Constitución exige que ambas deberá basarse en lo dispuesto por el
cualidades sean “notorias” es Reglamento Interno de la Asamblea
decir, claras, evidentes, públicas Legislativa, art. 99 y siguientes,
12. Fusades, Instituto de Investigación y conocidas o percibidas por la en los que se ha desarrollado
Jurídica de la Universidad Dr. colectividad. brevemente el procedimiento y
José Matías Delgado e Instituto plazos para la divulgación de la
de Investigación Jurídica de la En la inconstitucionalidad 49-2012, elección, postulación, evaluación,
Universidad Centroamericana José
Simeón Cañas, Estudio del proceso la Sala abunda en consideraciones entrevistas y discusión previos a la
de selección de magistrados de la sobre estos requisitos, con el elección de los funcionarios, que
Corte Suprema de Justicia, Antiguo propósito de suplir el vacío competen a la Comisión Política
Cuscatlán, junio 2011, Pág. 15, el legislativo actual. Expresa que de la Asamblea Legislativa.
desarrollo legislativo implicaría que tanto competencia como honradez Al respecto, la Sala insiste en
se especifiquen algunos criterios
objetivos tales como estudios notorias constituyen conceptos la necesidad de acreditar los
especializados, publicaciones o jurídicos indeterminados, cuyo requisitos y documentar el proceso
investigaciones, por ejemplo. contenido puede ser llenado por deliberativo, a fin de “garantizar
13. Anteproyecto presentado por el ISD la legislación o la jurisprudencia, a la población salvadoreña el
y la Asociación de Empleados de la
“tomando en consideración nombramiento de funcionarios
Corte de Cuentas de la República,
citado anteriormente, en el cual se las características inherentes públicos idóneos”.
agrega una disposición 4-A por medio al régimen de los funcionarios
la cual se establece la obligación de públicos y al rol constitucional de Al final, la Sala declaró
presentar una serie de solvencias y la CCR”. inconstitucional el nombramiento
atestados para acreditar la falta de
del Presidente y Magistrados de
procesos pendientes o concluidos
y la exigencia de poseer un título 14. Voz competencia en el Diccionario de la CCR, porque el análisis de la
académico en contaduría pública, la Real Academia Española, versión documentación presentada por
administración de empresas o abogado electrónica, edición n. 22 en http:// los candidatos y por la Asamblea
de la república, con presentemente una lema.rae.es/drae/?val=competencia. Legislativa no satisface las
maestría en administración pública. 15. Voz honradez en el Diccionario de
exigencias del art. 198 Cn., ya que
Los 2 anteproyectos presentados por la Real Academia Española, versión
los integrantes de la CCR en octubre electrónica, edición n. 22 en http:// no fue posible demostrar que su
de 2012 no contienen nada al respecto. lema.rae.es/drae/?val=honradez mayor aptitud o idoneidad respecto


de los demás participantes hubiese su mayoría directivos, de un mismo
sido acreditada. La decisión adoptada partido político16.
por la Asamblea Legislativa no fue
adecuadamente fundamentada, por Esta práctica ha sido objeto de
lo que la valoración concreta de la reiterados cuestionamientos en los
documentación recabada en el caso estudios realizados por FUSADES.
de las personas cuya elección fue Tanto en las investigaciones
declarada inconstitucional y de los realizadas con la Universidad de
El Órgano demás aspirantes que participaron Salamanca, citadas anteriormente,
Legislativo debe en el proceso aun está pendiente de como en el Boletín de Estudios
comprobar que realizarse adecuadamente. Legales denominado ¿Es posible una
Corte de Cuentas de la República
ha adoptado una
Para cerrar este apartado, se considera Despolitizada?, se manifestó que
decisión racional
necesario señalar que si la elección existen varios aspectos que necesitan
que refleja el de funcionarios que compete a la ser modificados para impedir la
cumplimiento de la Asamblea Legislativa persigue la captura de la institución por parte de
Constitución. protección del interés general, las los partidos políticos y fortalecer su
consideraciones formuladas por independencia, como por ejemplo, la
la Sala en esta sentencia deberían elección por mayoría calificada y la
ser aceptadas por consenso, ya que elección escalonada de sus miembros,
ofrecen pautas claras y razonables que así como la prohibición de afiliación a
contribuyen a fortalecer la elección un partido político al momento de la
de las personas idóneas, a través de elección del presidente y magistrados
procedimientos más transparentes, de la CCR17.
por lo que lejos de generar resistencia
u oposición, los criterios que ofrece La politización y la excesiva
esta sentencia deberían implementarse discrecionalidad para intervenir
Otra de las para garantizar que el procedimiento en determinados casos mostrada
grandes líneas de elección sea conforme a la por esta institución ha afectado su
Constitución. funcionamiento y credibilidad18. En
jurisprudenciales
que se establecen 2- Independencia de la CCR 16. Los presidentes de la CCR para el
en la sentencia periodo 1984-1985: Benjamin Wilfredo
analizada tiene Otra de las grandes líneas Navarrete, 1985-1989: Ciro Cruz Cepeda
que ver con la P., 1989-1990: Rafael Flores y Flores,
jurisprudenciales que se establecen en 1990-1998: Hernán Contreras Rodríguez,
necesidad de la sentencia analizada tiene que ver 1998-1999: Francisco Merino, 1999-202:
independizar las con la necesidad de independizar las Rutilio Aguilera, 2002-2011: Hernán
instituciones de la política partidista, Contreras Rodríguez, han sido directivos
instituciones de la o miembros del Partido de Conciliación
política partidista, especialmente las que ejercen Nacional y luego Concertación Nacional.
atribuciones de control dentro del 17. Fusades, Departamento de Estudios
especialmente Legales, Las Instituciones Democráticas
Estado. El examen de este requisito
las que ejercen adquirió una relevancia muy particular
en El Salvador II: Valoración de
Rendimientos y Plan de Fortalecimiento,
atribuciones de en este proceso, ya que en nuestro citado anteriormente, Págs. 249-250
control dentro del país la dependencia partidaria de y Boletín de Estudios Legales N. 125
Estado. ¿Es posible una Corte de Cuentas de la
la CCR por casi 30 años ha sido República Despolitizada?, mayo 2011,
emblemática de este problema: Todos Antiguo Cuscatlán.
los Presidentes de la CCR electos por 18. Fusades, Departamento de Estudios
Legales, Las Instituciones Democráticas
la Asamblea Legislativa entre 1984 en El Salvador I: Valoración de
y parte de 2011 fueron militantes, en Rendimientos y Plan de Fortalecimiento,
cit., Págs. 54 y 59.


la práctica, el buen desempeño de coinciden en la necesidad de aislar
muchos servidores públicos resulta ciertas funciones estatales de las
perjudicado por la incertidumbre intervenciones de otros órganos del
En la práctica, el que existe respecto de los criterios Estado y también de las presiones
de fiscalización que la CCR políticas19.
buen desempeño
podría adoptar ante una actuación
de muchos La Sala manifiesta que la autonomía
determinada. Lo mismo ocurre con los
servidores públicos juicios de cuentas, cuya tramitación que la Constitución asigna a la CCR
resulta perjudicado es poco transparente y su resultado es indispensable para garantizar la
por la incertidumbre incierto. Estas situaciones podrían correcta fiscalización externa de
que existe respecto superarse si estuviéramos en presencia todas las entidades sometidas a su
de los criterios de de una institución apolítica, cuyo control y para garantizar el correcto
fiscalización que funcionamiento y toma de decisiones ejercicio de la función jurisdiccional
la CCR podría se basara exclusivamente en criterios que también le compete. Ambas solo
adoptar ante técnicos. pueden ejercerse adecuadamente a
través del actuar independiente de
una actuación
La sentencia 49-2012 contiene un la entidad contralora. En ese orden
determinada. desarrollo jurisprudencial importante de ideas, si bien algunos sectores
sobre la independencia de los políticos han querido oponerse a la
entes contralores como garantía sentencia 49-2012 argumentando que
de funcionamiento de los pesos y la Constitución y la ley no prohíben
contrapesos en un Estado de derecho, expresamente la afiliación partidaria20,
que en el caso de la CCR puede la incompatibilidad de este tipo de
desprenderse del art. 195 Cn. y del nexo con una toma de decisiones
...si bien algunos art. 2 de su ley, en los que se resalta independientes es tan evidente que
sectores políticos su carácter de ente independiente. En cabe concluir –al igual que la Sala de
han querido esta resolución se formulan algunas lo Constitucional- que se trata de una
oponerse a la consideraciones sobre la independencia vinculación implícitamente prohibida.
sentencia 49-2012 de la CCR de los Órganos Ejecutivo y La Sala explica que los magistrados
argumentando que Legislativo, así como la necesidad de de la CCR inevitablemente tendrán
la Constitución y dotarla de independencia económica que conocer de casos en los que “el
para asegurar un buen desempeño. riesgo de pérdida de independencia
la ley no prohíben
Sin embargo, el análisis se concentra se intensifica objetivamente en los
expresamente la posibles casos de colisión entre
en la necesidad de garantizar la
afiliación partidaria, independencia político partidaria de la los intereses del Estado y los del
la incompatibilidad CCR, por la dependencia histórica a la funcionario sujeto a control de cuentas,
de este tipo de que se hizo referencia anteriormente. por pertenecer a un partido político”,
nexo con una toma ya que entre el partido y sus afiliados
de decisiones Con relación a la afiliación político existe un vínculo jurídico que crea
independientes es partidaria de los magistrados obligaciones y derechos recíprocos,
tan evidente que de la CCR, la Sala abunda en que puede generar conflictos de interés
cabe concluir -al consideraciones sobre las limitantes y disminuir la libertad e independencia
que estos vínculos imponen, los en la toma de decisiones. Sobre este
igual que la Sala de
cuales pueden “generar nexos de punto reiteramos que la postura
lo Constitucional- dependencia ideológica al actuar”. de FUSADES ha sido insistir
que se trata de Es decir, que concretamente implican
una vinculación una limitante a la independencia
implícitamente que la CCR debe demostrar en sus 19. Artículo 19 y Fundar, Construyendo
prohibida. actuaciones y que únicamente debe Legitimidad y Confianza, México, junio
2009, Pág. 3.
perseguir la realización de un interés 20. h t t p : / / w w w . e l s a l v a d o r . c o m /
general y la sumisión a la Constitución mwedh/nota/nota_completa.
y a las leyes. Estudios especializados asp?idCat=47655&idArt=7646198


en la necesidad de fortalecer la institución, así como la importancia de
independencia de la CCR, lo que su función contralora, que sumada a
tiene relación directa con prohibir la las recientes iniciativas para reformar
pertenencia partidaria expresamente la ley de la CCR, constituyen una
a través del desarrollo legislativo de gran oportunidad para fortalecer su
los requisitos para los candidatos a la funcionamiento. En este boletín,
CCR. nos enfocaremos únicamente en tres
aspectos fundamentales: transparencia,
En uno de los anteproyectos rendición de cuentas y separación
actualmente en discusión en la de funciones y funcionamiento de la
Asamblea Legislativa, se incluye CCR.
esta prohibición, pero no de forma
categórica: para ser presidente o • Transparencia:
magistrado de la CCR, el candidato
deberá “de preferencia no ser afiliado a Los fondos que maneja el Estado son
ningún partido político al momento de fondos públicos y deben contribuir a la
...la sentencia de someterse al proceso de elección...”21. realización de un interés general. En su
inconstitucionalidad Para efecto de contribuir a garantizar mayoría provienen de los tributos que
49-2012 reitera la la independencia de la CCR y de aportan los contribuyentes y su destino
importancia de la cumplir con esta jurisprudencia, debe ser el bien de la colectividad.
independencia de en caso de regularse expresamente En ese sentido, tanto el manejo de los
esta institución, este requisito, el mismo deberá fondos públicos como su fiscalización
así como la establecerse como una prohibición, ya deberían ser actividades revestidas de
importancia de su que la Sala -en su carácter de máximo la máxima transparencia, ya que la
intérprete de la Constitución- concluye población en su carácter de soberano
función contralora,
contundentemente que la afiliación tiene derecho a supervisar estas
que sumada a las partidista constituye un impedimento actuaciones. La transparencia fomenta
recientes iniciativas “ético y constitucional para que las reglas claras, habilita la participación
para reformar la personas que desempeñan cargos ciudadana, la rendición de cuentas y el
ley de la CCR, de dirección o representación de acceso a la información. Sin embargo,
constituyen una los partidos políticos puedan ser a pesar de tener un fundamento lógico
gran oportunidad magistrados de la CCR”, por lo que y constitucional, la realidad ha sido
para fortalecer su cualquier proyecto de reformas a diferente y hasta la fecha, la CCR
funcionamiento. la CCR que se apruebe deberá ser ha tenido muchas debilidades en su
compatible con esta jurisprudencia. funcionamiento.

3- Retos en el funcionamiento de la Recientemente, la aprobación de la Ley
CCR de Acceso a la Información Pública
(LAIP) impuso un deber legal de
Los retos que enfrenta actualmente la transparencia a todas las instituciones
CCR son muchos y además complejos. del Estado y creó distintas categorías
Sin embargo, la sentencia de de información que deberán ser puestas
inconstitucionalidad 49-2012 reitera la a disposición de la población de forma
importancia de la independencia de esta oficiosa o a petición de parte, de forma
absoluta o con cierto nivel de reserva.
No obstante ello, a pesar que la LAIP
21. Anteproyecto de los empleados de es aplicable a toda la información en
la CCR y de la ISD, art.4-A/5º. Los poder de las instituciones obligadas,
2 anteproyectos presentados por los recientemente medios de prensa
integrantes de la CCR en octubre de 2012,
informaron que la CCR se había negado
no contienen nada al respecto, ni tampoco
el anteproyecto presentado por el FMLN a dar información, por ser anterior a la
en 2010. entrada en vigencia de la LAIP, a partir


de una interpretación equivocada de • Rendición de cuentas:
la ley22, que supone la negación de un
derecho constitucional como el acceso Desde 1995 existe la obligación legal
a la información pública. para que la CCR se someta -al igual
que el resto de instituciones públicas- a
En dos de los anteproyectos de ley una auditoría financiera y de gestión25.
actualmente en discusión, existen No obstante ello, debido a una serie
propuestas para agregar o reformar de decisiones cuestionables, la CCR
algunos artículos que permitirían logró evitar ser auditada hasta el año
incrementar la transparencia de la 2010. Esta primera auditoría realizada
CCR. En uno, se propone obligar por una firma de auditores privados
expresamente a la CCR a proporcionar evidenció una serie de hallazgos
preocupantes26.
la información que la LAIP establece
y se propone una reforma que obliga
El análisis detallado de esa auditoría
a la CCR a publicar las sentencias
excede los fines de este boletín; sin
ejecutoriadas en su página electrónica embargo, deseamos resaltar la urgente
institucional23. En otro de los necesidad de mejorar la rendición de
Por lo tanto, el
anteproyectos también se propone una cuentas y los propios mecanismos de
primer reto que reforma al artículo 46 para establecer
tiene la CCR es control de la CCR, así como exigir
el carácter público de los informes la corrección y superación de las
transparentar de auditoría y la obligación de deficiencias que las auditorías revelen,
sus actuaciones divulgarlos por medios electrónicos24. ya que en otra decisión cuestionable,
a través del Sin embargo, estas reformas son cuando se conoció el resultado de
cumplimiento de redundantes e innecesarias puesto que la primera auditoría practicada a la
las obligaciones tal como señalamos en nuestro Boletín CCR, la Asamblea Legislativa decidió
que la LAIP impone de Estudios Legales ¿Es posible una archivarla sin más, aun cuando se
Corte de Cuentas de la República evidenció la incapacidad de la entidad
para fortalecer sus
Despolitizada?, la correcta aplicación para controlarse a sí misma27.
actuaciones desde
de la LAIP es suficiente para fortalecer
el interior y generar la transparencia de la institución. Entre los hallazgos más relevantes
confianza hacia el de la auditoría de 2010 podemos
exterior. Por lo tanto, el primer reto que tiene la mencionar que28:
CCR es transparentar sus actuaciones
a través del cumplimiento de las - La auditoría de estados financieros
obligaciones que la LAIP impone detectó gastos sin sustento
para fortalecer sus actuaciones desde contable o documental.
el interior y generar confianza hacia
el exterior. La credibilidad de las 25. Art. 112 Ley de la CCR de 1995.
entidades contraloras descansa en gran 26. La adjudicación del contrato se dio después
de dos convocatorias que se declararon
medida en que sus propias actuaciones desiertas. La tercera vez se hizo una
puedan ser ejemplo de probidad y contratación directa para la cual se invitó
apertura. a diversas firmas auditoras nacionales. Al
final, la ganadora fue Figueroa Jiménez
& Co., S.A. BDO es una firma global de
22. Corte de Cuentas declara inaplicable auditoría. En El Salvador se constituyó a
Ley de Acceso a la Información para partir de la firma Figueroa Jiménez & Co.,
S.A., que se fundó en octubre de 1967 y
actuaciones previas a mayo en http://www.
que pasó a integrar BDO en 2006.
elfaro.net/es/201212/noticias/10086/ 27. http://elfaro.net/es/201206/noticias/8828/
23. Anteproyecto presentado por los 28. El informe puede ser consultado en
empleados de la CCR y la ISD, impulsado la página electrónica de la Asamblea
por CD. Legislativa en http://www.asamblea.gob.
24. Anteproyecto presentado a iniciativa del sv/noticias/archivo-de-noticias/auditoria-
FMLN en 2010. a-corte-de-cuentas


- La auditoría de control interno hay voluntad real para aplicarla, por
reveló –entre otros– ausencia lo que además de una reforma legal,
de un marco informático de el reto está en lograr un cambio de
Lo ideal sería control interno de transacciones y actitud y apertura a la rendición de
realizar actividades procesos. cuentas.
- En la auditoría de gestión
públicas de operativa se encontraron auditores • Separación de funciones y
rendición de con profesiones no aptas para sus funcionamiento
cuentas en las funciones.
que además de la - En cumplimiento legal se detectó El tercero y más complejo de los
información que la la entrega de finiquitos a pesar aspectos que deberían modificarse
CCR quiera dar a de existir otros juicios de cuentas para fortalecer el funcionamiento de
conocer, también pendientes. la CCR es la separación de su función
- En materia jurisdiccional, 73% de fiscalizadora y jurisdiccional. En un
se informe sobre
los casos en la Cámara de Segunda estudio realizado por FUSADES en
los resultados de Instancia pendientes luego de más el marco del proyecto “Fortaleciendo
la auditoría anual y de tres años de haber sido resueltos el Diálogo y las Instituciones
sobre las medidas en primera instancia. Democráticas en El Salvador”, se
correctoras - La firma auditora no quiso emitir elaboró un análisis comparativo de
adoptadas con un dictamen sobre la situación de sistemas de contralorías y manejo de
relación a la la CCR porque no tuvo acceso a fondos públicos, en el que se concluyó
auditoría del año la información suficiente para que la mejor opción para fortalecer
hacerlo. el sistema de control de los fondos
anterior...
públicos en el país, es a través de la
En uno de los anteproyectos de ley segregación de las funciones de la
de la CCR actualmente en discusión, CCR en dos instituciones distintas e
se agrega un numeral al art. 5 para independientes entre sí: una contraloría
establecer la obligación de “realizar para la fiscalización de los fondos y
periódicamente actos públicos de un tribunal o corte para los juicios de
...se concluyó que rendición de cuentas por lo menos dos cuentas30.
la mejor opción veces al año”, lo cual puede calificarse
para fortalecer el de positivo29. Este tipo de eventos no Este cambio en la estructura orgánica
sistema de control sustituye una auditoría externa, pero de la Corte de Cuentas requiere de
puede ser un buen complemento. una revisión integral del modelo
de los fondos
Lo ideal sería realizar actividades actual que implica una reforma de
públicos en el públicas de rendición de cuentas en los arts. 195 al 199 Cn., por lo que
país, es a través las que además de la información que si bien es la mejor solución, no es la
de la segregación la CCR quiera dar a conocer, también más rápida. No obstante ello, dado
de las funciones se informe sobre los resultados de la que en la actualidad existe un interés
de la CCR en auditoría anual y sobre las medidas renovado en reformar y fortalecer el
dos instituciones correctoras adoptadas con relación a la estatuto de la CCR, consideramos que
distintas e auditoría del año anterior, esto sí sería podría ser el momento oportuno para
rendición de cuentas. plantear esta opción, cuyos aspectos
independientes más relevantes presentamos en forma
entre sí: una Para cerrar este apartado, cabe resumida.
contraloría para la recordar que muchas veces las fallas
fiscalización de los no están en el marco legal, sino que
fondos y un tribunal en las actitudes de los funcionarios al
o corte para los frente de la institución. La norma más 30. FUSADES-PNUD, Comparativo de
perfecta está destinada al fracaso si no Sistemas de Contralorías y Manejo
juicios de cuentas. de Fondos Públicos, Managua, 2008
en http://www.fusades.org/index.
29. Anteproyecto de los empleados de la CCR php?option=com_jdownloads&Itemid=1
y la ISD, art. 5, numeral 16-B) 26&view=finish&cid=880&catid =51


La CCR ha sido poco eficiente sus funciones y forma y requisitos colegiadas o a través de un reparto
en el cumplimiento de sus de nombramiento, entre otros, equitativo de las atribuciones,
funciones, debido esencialmente podría ser objeto de regulación con la simultánea revisión y
a los problemas derivados de su infraconstitucional, mientras que eventual derogatoria de algunos
politización, pero también porque los elementos básicos de la Cámara reglamentos cuyo contenido
el marco legal existente favorece de Segunda Instancia, como el vulnera la Constitución, por
la concentración de atribuciones número de magistrados deberían seguir habilitando intervenciones
administrativas y fiscalizadoras en estar establecidos en la Constitución del Presidente de la institución
el presidente y le resta efectividad y se recomienda que sea un número declaradas inconstitucionales por
a la función jurisdiccional, que está impar, nombrados por la Asamblea la sentencia de inconstitucionalidad
a cargo de los magistrados. Estas Legislativa, por mayoría calificada, Ac.11-97 del 16 de julio de 200231.
consideraciones que sintetizan con iguales requisitos que los
los graves problemas de los que magistrados de la Corte Suprema En ese sentido, dicha reforma
ha adolecido históricamente la de Justicia. debería de realizarse con mucha
institución pueden encontrar cautela para evitar la doble
solución en el modelo que se El proceso de elección de los intervención en las distintas etapas
propone, basado en la creación miembros de la Contraloría y la de una misma causa, prohibida
de dos entidades separadas pero Corte de Cuentas debería estar por el art. 16 de la Cn. y por la
coordinadas entre sí. regulado en sus requisitos básicos mencionada jurisprudencia de la
en la norma suprema y con mayor Sala de lo Constitucional, dado
En la primera etapa de la actividad detalle, en sus leyes orgánicas o que la participación de los 3
contralora, se ubica la Contraloría reguladoras. Debería de tenerse magistrados que integran la Cámara
de Cuentas con 3 funciones especial cuidado para que se elija de Segunda Instancia en la etapa
esenciales: 1) Función fiscalizadora, a personas con los conocimientos fiscalizadora incrementa el riesgo
con la consecuente realización de técnicos necesarios para un que “las mismas personas juzguen
auditorías financieras, operacionales adecuado desempeño en cada ente e en diversas etapas de una misma
o de gestión y exámenes especiales; incluir un requisito de cualificación causa”32.
2) Función rectora del sistema profesional de los mismos –Vg.
nacional de control y auditoría de auditores y abogados-, apolíticos, En materia administrativa, uno
la gestión pública; y 3) Función de moralidad y honradez de los anteproyectos presentados
asesora o pedagógica y función notorias, entre otros, y a través de en la Asamblea Legislativa hace
consultiva. Los miembros de la procedimientos de convocatoria un intento por incorporar mayor
Contraloría deberían ser electos amplia y una tramitación participación de los otros dos
por la Asamblea Legislativa, con transparente. La prohibición de magistrados en algunas actuaciones.
mayoría calificada y los requisitos pertenencia política establecida en La reforma propuesta establece que
personales y profesionales para la sentencia de inconstitucionalidad el Presidente podrá delegar en los
ser elegibles, deberán estar 49-2012 podría regularse otros dos magistrados, facultades
expresamente señalados en la expresamente en la Constitución. y funciones para garantizar un
Constitución. En el caso de los integrantes de funcionamiento más eficiente o
ambas instituciones habrá que eficaz de la institución, pero a título
En la segunda etapa, se ubica dotarlos de la suficiente estabilidad potestativo, no como una obligación.
un tribunal o corte de cuentas en el cargo para fortalecer su En materia jurisdiccional, este
con funciones exclusivamente desempeño independiente. mismo anteproyecto de reformas
jurisdiccionales, dividida en establece que las ejecutorias de
dos cámaras: primera y segunda Como una solución más inmediata, sentencia y los finiquitos de los
instancia. La Cámara de Primera se debería realizar una acuciosa juicios de cuenta deberán ser
Instancia sería encargada de los reforma a la Ley de la Corte de otorgados por los 3 magistrados
juicios de cuenta propiamente y la Cuentas vigente para reducir la
Cámara de Segunda Instancia sería excesiva concentración de funciones
la encargada de las apelaciones. del Presidente de esta institución 31. Verbigracia: el Reglamento para la
Determinación de Responsabilidades
La regulación detallada de la en materia administrativa y en la
de 2001.
Cámara de Primera Instancia, fase de fiscalización, a través de 32. Sentencia de inconstitucionalidad Ac.
como el número de magistrados, la asignación de competencias 11-97 del 16 de julio de 2002.


que integran la Cámara y no solo el Conclusiones y recomendaciones que se han dado para corregir
Presidente33. las fallas encontradas.
• La CCR es una de las
Para cerrar este apartado, es instituciones más importantes • El sistema de control de fondos
menester precisar que los aspectos para el buen funcionamiento públicos idóneo para nuestro
de la Corte de Cuentas que deberían de un Estado de derecho en país requiere de una reforma
revisarse van mucho más allá de la medida que le compete constitucional para crear la
los temas que hemos cubierto controlar el buen uso de uno Contraloría de Cuentas y la
en este boletín y requieren un de los recursos colectivos más Corte de Cuentas como entes
estudio y discusión más amplia valiosos e importantes para el autónomos, pero coordinados;
que debería llevarse a cabo en la cumplimiento de los fines del por lo que sería conveniente
Asamblea Legislativa previo a la Estado: los fondos públicos. que esta legislatura estudiara y
elección de los nuevos magistrados aprobara estas reformas, para
y previo a las reformas que se están • La sentencia de que pudieran ser confirmadas
considerando. Entre los temas inconstitucionalidad 49-2012 por la legislatura 2015-2018,
que también deberían incluirse, sienta las bases para elegir así como elevar la mayoría
está el fortalecimiento de los correctamente a los mejores requerida para la elección de
mecanismos de control preventivo candidatos para esta institución, los magistrados a una mayoría
y de control concurrente, en los por lo que debe ser cumplida calificada.
casos que ameriten un seguimiento en su totalidad a la mayor
o supervisión que no pueda o no brevedad posible. • De forma inmediata y
deba esperar hasta la conclusión considerando que se están
de un proyecto o de un periodo • La CCR no ha funcionado estudiando reformas a la ley de
determinado. de forma transparente y su la CCR, se recomienda reformar
rendición de cuentas ha sido las atribuciones del Presidente
débil, por lo que se recomienda de la CCR para reducir la
cumplir con las obligaciones concentración de funciones que
que la Ley de Acceso a la actualmente existe y revisar los
33. Anteproyecto de los empleados de
Información Pública establece, reglamentos, para reformar o
la CCR y la ISD apoyado por CD,
propone una reforma a las atribuciones realizar las auditorías que la derogar aquellos que contengan
del Presidente, consignadas en el art. 8 ley ordena, dar a conocer sus disposiciones que violan la
y una reforma al art. 93 de la ley de la resultados, así como los pasos Constitución.
CCR vigente.

Coordinador Investigadores
Luis Nelson Segovia Lilliam Arrieta de Carsana
Roberto Vidales Gregg
Director Marjorie Chorro
Javier Castro De León René Abrego Labbé
Gina María Umaña
Carmina Castro de Villamariona
Oscar Pineda
Carlos Guzman


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