El documento describe las políticas públicas y la planificación estatal en relación con la industria minera en Colombia. Explica que el Estado es propietario de los recursos mineros según la constitución, y que ha establecido una política minera nacional y planes de desarrollo a nivel nacional y departamental para regular la industria. El plan departamental del Norte de Santander busca promover el potencial minero de la región superando factores como la falta de apoyo a la investigación, trámites administrativos lentos y la minería ilegal.

1. Wilder lagares
2.1 Las industrias extractivas y las políticas públicas
Las decisiones gubernamentales están caracterizadas por la profunda
interrelación de actores, agentes, bienes y destinatarios, lo que exige de
una cuidadosa implementación, y que esta sea el resultado de la
categorización y priorización del asunto, diseño y formulación inclusiva y
participativa, para su posterior evaluación y mejora. La industria
extractiva no escapa de esta realidad, sino que, por el contrario, dada su
alta repercusión en las actividades cotidianas de la sociedad actual y su
estrecha participación en la captación de recursos para el Estado, exige
de una especial atención por parte de los decidores del actuar estatal,
aspirando al mayor grado de armonización con los factores sociales y
ambientales involucrados.
En este sentido, la minería en Colombia cuenta con una organización
administrativa diseñada para la debida atención de este sector, tanto desde
su vertiente extractiva, así como desde la vertiente socio-ambiental
(Güiza, 2016:169); del mismo modo, se han suscrito diversos acuerdos, entre
los que vale destacar la reciente solicitud para ser candidato a la
Iniciativa -Para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI por
sus siglas en inglés)-, lo que le hace responsable en el ámbito interno y
externo, del modo en el que adelanta el sector minero sus labores.
Es necesario recalcar que, las políticas públicas son un instrumento
indispensable e insustituible, para la materialización de las metas
planteadas en los planes (Roth, 2006: 107). Por el artículo 80 de la
Constitución Política de Colombia, el Estado asume la obligación de
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, con el
fin de garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restitución o
sustitución. A su vez, en el artículo 332 del mismo instrumento, se consagra
la declaratoria del subsuelo como bien del dominio público, con la clara
expresión de que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables. Por otro lado, en el artículo 336 constitucional,
se señala que el Estado está a cargo de la dirección de la economía, en
razón de lo cual, intervendrá, de acuerdo con la ley, en la explotación de
los recursos naturales, así como en otros sectores productivos.
2.2 La minería y las teorías para su aprovechamiento.
La minería, como especie del género de las industrias extractivas,
consiste en el conjunto de actividades destinadas a la prospección,
exploración, construcción y montaje de infraestructura, explotación,

2. transformación y comercialización de los minerales sacados de una mina. De
esta manera, los promotores de la industria minera, en sus diversas escalas,
ponen en circulación un conjunto de bienes que constituyen la materia
prima, para un gran número de industrias y que responde a las necesidades
del mundo actual.
Dentro de este marco, la minería constituye una actividad de vital
importancia en el desarrollo de la civilización humana. De ahí que los
períodos con los que se designa la evolución social humana,
arqueológicamente se ordenan como edad de piedra, edad de bronce y edad de
hierro, conocido como el sistema de las tres edades (Morris, 2005:12),
haciendo referencia con ello a las diversas etapas de la evolución social,
respecto del dominio por parte del hombre, de ciertos minerales. En la
actualidad, donde el número de minerales encontrados y que se utilizan en
diversos usos industriales y comerciales, se asiste a lo que se ha
denominado el consenso de los commodities (Svampa, 2013: 2). De ahí, que
este consenso ha permitido el que se eleven los precios internacionales de
las materias primas; costos que se evidencian en las intensas relaciones
entre los países considerados periféricos, que se dedican a la exportación
de sus recursos no renovables y otros países considerados centrales, que
los industrializan y transforman agregándoles valor.
Sin embargo, los hechos actuales dan cuenta de una dependencia
importante de la sociedad contemporánea por el uso de los minerales, lo
que permite prever que la actividad extractiva y la minería en particular,
mantendrán un ritmo ascendente y, con ello, la necesidad de recurrir a la
innovación para hacer frente a tales actividades, dados sus impactos
socioambientales que produce.
Por su parte, las teorías sobre el dominio de las minas, debe ser
referido, de manera aproximada, con el propósito de otorgarle mayor
claridad a lo expuesto. En este sentido, la doctrina, la legislación y la
jurisprudencia en los países de occidente se ha debatido en los sistemas
siguientes: a) los sistemas que no separan el dominio originario del
derivado, y; b) los sistemas que separan el dominio originario del derivado
(Catalano, 1999: 29).
Forman parte del primer grupo, el sistema de accesión que parte de la
premisa por la cual el propietario del suelo o superficie, lo es también
del subsuelo. También se conoce como fundario, el sistema de accesión, que
se funda en el modelo romano utilizado en la República y en el bajo Imperio;
es el modelo común que se desarrolla en Inglaterra y de ahí se traslada a
sus colonias más representativas en América, Oceanía, Asia y África
(González, citado por Yeatts, 1996: 70). Este sistema fue discutido, como
señala Mommer (2002), por la naciente República Francesa, dadas las
dificultades que representaba la ubicación de minerales cuya profundidad y

3. extensión, donde las labores para su explotación, no tenían sentido, dando
lugar al siguiente sistema de este primer grupo, el sistema dominial.
En este sistema, se reconoce, desde su origen, el dominio abso-
luto del Estado respecto del subsuelo; razón por la cual se considera al
Estado propietario del subsuelo y, en consecuencia, no puede alterar tal
titularidad, sino que puede solamente constituir a favor de terceros
ciertos derechos para su aprovechamiento como la concesión, sin
desprenderse de su dominio, siendo revocable en todo momento, los derechos
otorgados, según la ley (Ariño, 1993:418).
Respecto del segundo grupo de sistemas, se halla el sistema de
ocupación que supone que la titularidad del recurso minero se otorga a
aquel que primero lo descubra u ocupe; sin embargo, este sistema en el
derecho minero no tiene ninguna aplicación práctica, pues no es posible
integrarlo a otros principios como la utilidad pública o el interés público.
En este grupo también está el sistema de res
nullius que propone, a diferencia del anterior, que las minas son cosas
de nadie y, por ello, el Estado actúa como tutor, en representación de la
sociedad, otorgando la concesión para su explotación. Este sistema es la
negación del propio derecho minero y no es vigente hoy día. Por último,
se encuentra el sistema regalista que parte de la idea de que las minas
no pertenecen a nadie, pero el Estado, en uso de su soberanía, tiene un
dominio eminente sobre las mismas y, por ello las otorga según el interés
público.
A este respecto, la República de Colombia ha fijado con claridad el
sistema al cual se adhiere, definiendo el rol del Estado en el desarrollo
de las actividades extractivas en general y en especial la minera. En
efecto, el constituyente colombiano de 1991 en el mencionado artículo 332
de la Constitución Política, que consagra la propiedad del subsuelo al
Estado, inscribe a Colombia dentro del sistema dominial, encontrando aún
mayor especificidad en el Código de Minas. Así, este señala:
Artículo 5. Propiedad de los recursos mineros. Los minerales de
cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo,
en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva propiedad
del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o
tenencia de los correspondientes terrenos, sean de otras
entidades públicas, de particulares o de comunidades o grupos.
En este caso, es necesario precisar que este artículo, que fuera
declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-891
de 2002, tiene como características la inalienabilidad e
imprescriptibilidad de las minas, previsto en el artículo 6 del mismo
código minero, lo que supone que no es posible su venta, su cesión y su
transferencia. De igual forma, tampoco opera sobre las minas la

4. prescripción adquisitiva. Tal criterio, vigente en países como Colombia,
Venezuela y Ecuador entre otros, se origina en el Decreto de Minería
promulgado en Quito el 24 de octubre de 1829 por Simón Bolívar. Por su
artículo 1º, la propiedad de las minas pertenece a la República (Pernía,
2015: 116).
A partir de lo expuesto, en donde se indica que la afectación de las
minas en el ordenamiento jurídico de Colombia, es tratar lo referente a
las políticas públicas y la planificación estatal en general y su
caracterización en la actividad minera, lo que permitirá evaluar si el
producto inicial de la planificación, esto es, las políticas públicas,
tienen la vinculación suficiente como para valorar si los esfuerzos
públicos, tienen capacidad de potenciarse y complementarse, en beneficio
del interés público.
2.3 La planificación estatal y las políticas públicas.
De conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política de
Colombia, se consagra la obligación de diseñar el Plan Nacional de
Desarrollo, el cual debe contener los propósitos, objetivos de largo plazo,
las metas y prioridades de mediano plazo, las estrategias y orientaciones
en materia social, ambiental y económica. A ello se le suma el plan de
inversiones públicas, los presupuestos plurianuales clasificados por
programas y proyectos que especifican los modos de financiación (Bolívar,
2014: 426). Tal obligación se exige igualmente, en la misma norma, para
las entidades territoriales con sus correspondientes secciones de
estrategia; así como el plan de inversiones a corto y mediano plazo.
A su vez los órganos inmediatos de colaboración sectorial que están
cerca del Presidente de la República y los ministerios deben elaborar las
políticas propias de su competencia; actividades que permiten conocer el
cómo y el porqué de las funciones administrativas asignadas.
En este contexto, las políticas públicas surgen como un modo de
entender al Estado a partir de su acción (Muller, 2006: 93), con ello se
intenta superar la concepción sobre un Estado como aparato de dominación;
por el contrario, se lo muestra como una instancia para resolver problemas.
Se puede señalar, parafraseando a Roth (2006), que las políticas públicas
se aproximan al conjunto de decisiones destinadas al colectivo, adoptadas
por un ente gubernamental o varios de estos, con el fin de orientar el
comportamiento individual o colectivo, para superar una situación que se
considera insatisfecha o problemática (p.27). Además, actualmente se
(Bernal, 2013) se consideran diversas formas sobre la función
administrativa, como la contratación pública, como medio de fomentar las
políticas públicas de empleo (p. 163).

5. Teniendo en cuenta lo planteado anteriormente, se evidencia que, de
conformidad con la Constitución, el Estado colombiano requiere de la
planeación y su traducción en políticas públicas que permitan la conducción
de diversos actores, capaces de completar el denominado ciclo de las
políticas públicas.
En este sentido, las políticas públicas tienen un rol fundamental en
la actividad minera, toda vez que la declaratoria constitucional y legal
de bienes del dominio público en el ordenamiento jurídico colombiano, exige
la aplicación del ciclo de las políticas públicas a este sector, dado que
es el Estado colombiano el que decide el cómo, cuándo, dónde, con quiénes
y para qué se explotan los minerales de su propiedad.
Se debe agregar, que, para concretar el contenido y alcance de las
políticas públicas mineras y su contenido, debe evaluarse el documento que,
de acuerdo con la ley, elabore el Ministerio de Minas y Energía, en el
contexto del Plan Departamental 2016-2019 “Un Norte Productivo para todos”,
elaborado por la Gobernación del Norte de Santander.
Con el propósito de ahondar en lo que se plantea, se recurre a las
fuentes directas de planificación, esto es, a los planes nacionales y
departamentales de desarrollo, así como su vinculación con la política
única minera de Colombia para la minería. Los datos contenidos en estos
documentos serán tratados desde una perspectiva analítica, destinada a
identificar la vinculación existente en tales instrumentos de planeación
exigidas por la Constitución Política y la ley.
2.4 Política minera y Plan Departamental
Como se ha expuesto, se tiene como meta indagar sobre la política
minera de Colombia de 2016 (en adelante política minera) y el Plan
Departamental del Norte de Santander 2016-2019 “Un Norte Productivo para
todos” (en lo adelante plan departamental), y vincular tales instrumentos
respecto de los pilares fundamentales descritos en la política minera, y
las metas del plan departamental.
En este sentido, la política minera contiene la descripción gene-
ral de las políticas públicas del sector minero, en correspondencia con el
plan nacional de desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” (en lo
adelante plan nacional). En este sentido, la política minera señala que el
plan nacional en “(…) el sector minero-energético seguirá siendo uno de
los motores de desarrollo del país a través de su aporte al crecimiento
económico, al aparato productivo, al empleo rural y a la inversión privada”
(2014) lo que se traduce en los siguientes seis pilares, que son
fundamentales, a saber: seguridad jurídica, condiciones competitivas,

6. confianza legítima, infraestructura, información y autoridad minera
fortalecida y eficiente.
Por otra parte, el plan departamental caracteriza a la minería del
Norte de Santander indicando su potencial y a su vez los factores que no
han favorecido el crecimiento de este sector, como la falta de apoyo a los
procesos de investigación y desarrollo, lo que se traduce en: la demora de
trámites administrativos, la evasión del pago de los impuestos específicos
del sector minero, el deficiente control y manejo ambiental. De igual forma
se agrega que la competencia desleal de la minería ilegal o criminal que
no cumple con los procesos y requisitos para su realización, lo que auspicia
la violación de normas de naturaleza tributaria, laboral y ambiental.
Además, eso –según el plan departamental- explica la baja inversión, la
escasa capacitación en la normativa minero-ambiental tanto del empresario
minero como de las autoridades competentes para su vigilancia, propiciando
la distorsión de las normas contractuales al momento de subcontratar las
minas, sin los requisitos necesarios para su autorización.
Los datos que revelan la política minera y el plan departamen tal
permiten el desarrollo de la siguiente tabla, en la que se confrontan las
propuestas de semejante naturaleza, a saber:
Cuadro Nº 1: Los pilares y las metas de la minería Fuente: elaboración
propia, 2016.
Política
Minera: los
seis pilares
fundamentales
Plan Departamental:
Subprogramas
sobre Minería más
productiva
Política Minera:
los seis pilares
fundamentales
Seguridad
Jurídica
Formalización de la
actividad minera
productiva de carbón y de
arcilla.
El pilar referido a
la seguridad
jurídica, plantea
la necesidad de
formalización de la
actividad para que
exista certeza
sobre las normas
que se deben
cumplir.

7. Condiciones
competitivas
1. Promoción de la minería
de la región.
2. Fortalecimiento técnico,
asociativo y empresarial
del sector minero.
3. Capacitación de unidades
de producción minera en
buenas prácticas
operativas - BPO´s y
seguridad e higiene
minera.
4. Formación para el trabajo
minero.
5. Fortalecimiento técnico,
asociativo y empresarial
del sector minero.
6. Desarrollo de proyectos
mineros con
sostenibilidad
ambiental.
7. Apoyo y fomento a
procesos de
actualización e
innovación tecnológica e
industrial, para el
desarrollo de la
industria minera de la
región.
8. Apoyo para la creación de
centros de
investigación, para el
desarrollo de nuevos
productos y mejoramiento
de la productividad y
competitividad de la
industria minera de la
región.
El pilar referido a
las condiciones de
competitividad
encuentra ocho (8)
subprogramas que
tienen relación
directa y que
pueden alcanzar un
mayor desarrollo,
en la medida de su
complementariedad
y comunicación
oportuna.

8. Confianza
legítima
No aplica
La política minera
aclara que este
término no se
corresponde al
habitual que se le
otorga en el
Derecho
Administrativo,
sino que debe
interpretarse en
este contexto, como
el fomento de la
formación de
vínculos
perdurables que
consoliden la
participación y los
objetivos comunes
de la
Administración
Pública y los
actores
empresariales y
comunitarios de la
minería.
Se considera que al
ser una actividad
cu-
yas competencias se
concentran en el
gobierno nacional,
la participación
del Departamento
resulta disminuida
y fuera del rango
de sus
atribuciones.
Infraestructura
Mejoramiento de las vías
terciarias en zonas de
influencia minera
Tanto el gobierno
nacional como el
departamental
comparten
competencias en
materia de
infraestructura.
La vinculación
radica en que se
propone la
realización de
inversiones en este
sentido, con miras
a favorecer el
desarrollo minero.
Información
Caracterizar las minas
del
departamento
Se vinculan con el
propósito de
aumentar la certeza
en la toma de
decisiones al
conocer cómo se
desarrolla la
actividad y con

9. cuántas reservas se
cuenta.
Autoridad
minera
fortalecida y
eficiente
Apoyo a la actividad
minera legal y
erradicación de minería
ilegal
Las autoridades
mineras ven
legitimada su
actuación cuando
favorecen al
empresario minero
que da cum-
plimiento a la
norma y se imponen
sanciones a quienes
realizan minería
criminal.
Observando el cuadro anterior y siguiendo a los documentos analizados
-que se presentan en abril de 2016-, se evidencia que la toma de decisiones
públicas se pueden verificar, dando prioridad a las fortalezas, superando
las debilidades, con el propósito de encontrar resultados en el menor
tiempo posible, sin dejar de atender el emprendimiento de obras públicas
que requieren de la participación de otras agencias y ministerios, lo que
supone una articulación que puede presentar el consumo de un tiempo más
largo (Area, 2011, p.24).
Lo señalado es coherente con la afirmación gubernamental arriba
indicada, según la cual el sector minero colombiano seguirá siendo uno de
los motores del desarrollo del país. En este sentido, la seguridad jurídica
y una autoridad minera fortalecida y eficiente, pilares 1 y 6 de la política
minera, revela una sintonía con las posturas clásicas de la economía
política que explican la enorme importancia del sistema legal, político e
institucional para el crecimiento de la economía (De Aguirre, 2009: 302).
De ahí que este factor sea clave en la dotación de recursos naturales,
siendo importante para el sistema institucional (Velázquez, 2012: 19) que
hace previsible el entorno, elemento clave para la atracción de inversión
directa extranjera (Macero, 2012:11).
Otro elemento significativo es la vinculación de la política minera y el
plan departamental, que enfatiza en la función administrativa de fomento,
conformada por las diversas actuaciones de la administración pública que
deben impulsar la promoción y el estímulo de actividades por parte de los
particulares, sin coacción (Rodríguez, 2015: 389). Ello permite al mismo
tiempo la adherencia al modelo de economía de mercado, toda vez que no se
plantea la constitución de empresas de economía mixta, en donde la
participación estatal esté presente, permitiendo el liderazgo del promotor
privado de la economía, limitando su intervención a lo señalado en la
normativa ambiental, social y, especialmente a la referida al contrato de

10. concesión (Ricaurte, 2014:139), de tal modo que se otorgue libertad, aunque
esté controlada en los grandes aspectos, respecto a la empresa privada
(Mises, 2012: 53).
Con respecto, al desarrollo de la infraestructura con vistas al apoyo
de las actividades mineras viene a representar un asunto de alta vinculación
entre la política minera y el plan departamental. En efecto, en este último
instrumento se representa el modo por el cual se despliegan la mayoría de
las funciones administrativas y distintos niveles de gobierno, destacándose
los relacionados con: la voluntad política, el presupuesto y actores
públicos, privados y comunitarios. En este sentido, están presentes la
función de regulación (Código de Minas, la Ley 99/ 1993 sobre licencias
ambientales); la función de fomento (pilares de seguridad jurídica y de
condiciones competitivas de la política minera) y la función de planeación
(el plan nacional, el plan departamental y la política minera), como
expresión de la función administrativa del Estado en la minería (Pernía,
2012: 324).
De igual forma, el pilar número cinco, denominado “Información” sobre
la política minera, la producción y la transferencia de infor mación se
apoya en un triple aspecto: 1) la actualización del catastro minero que
permite conocer la realidad sobre la cantidad de territorio otorgado en
concesión en el territorio colombiano; 2) obtener y capturar información
producida por las propias empresas, dando origen a datos de primera mano,
pero que está soportada en las inversiones realizadas por el concesionario,
y; 3) proveer de información para enfatizar sobre la importancia de la
minería a nivel nacional y regional, lo que destaca la implementación de
la EITI, como organización que agrupa al gobierno, las empresas mineras,
las comunidades afrocolombianas, las indígenas o de otro orden, las
universidades y las organizaciones no gubernamentales afines a la actividad
minera o ambiental, permitiendo el análisis por diversos actores
especializados, que pueden a su vez producir más información de calidad y
evaluar con mejor criterio la aplicación de la política minera.
Resumiendo lo planteado, se observa, que tanto la política minera y el
plan departamental, no faciliten la participación activa y comprobada de
las comunidades en la toma de decisiones en torno a esta actividad
extractiva. Exceptuando lo relativo a la implementación de la EITI, no se
registra en los documentos estudiados, el modo, tiempo y lugar que se
deberían tener en cuenta a la hora de especificar todo lo relacionado con
la participación de la ciudadanía, en la toma de decisiones de políticas
públicas mineras. Sin embargo, podría considerarse como logrado con la
consulta previa (Rodríguez, 2012: 17), aun cuando esté coordinada por la
institucionalidad minera, bajo la supervisión y responsabilidad del
Ministerio del Interior.