El presente artículo es un análisis del Decreto No. 1001 de Abril del 2016 y del Proyecto de Ley Solidaria y de Corresponsabilidad ciudadana por las afectaciones del terremoto. El artículo análisa primordialmente dos componentes: la legalidad y necesidad de las normas. En la legalidad se estudiará su validez procesal para que la norma sea conforme a derecho y en la necesidad se estudiará la razonabilidad y proporcionalidad de aquellas medidas como las más efectivas posibles. Finalmente se propondrán algunos ejemplos de otras medidas alternativas.

1. “Análisis del Decreto 1001 de abril del
2016 y del Proyecto de “Ley solidaria y
de corresponsabilidad ciudadana por
las afectaciones del terremoto”
Por: Roberto Molina R.

2. TABLA DE CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 3
II. DECRETO 1001 DE ABRIL DEL 2016............................................................... 3
A. LEGALIDAD.............................................................................................. 3
B. NECESIDAD............................................................................................... 4
III. PROYECTO DE “LEY SOLIDARIA Y DE CORRESPONSABILIDAD
CIUDADANA POR LAS AFECTACIONES DEL
TERREMOTO............................................................................................................ 5
A. LEGALIDAD............................................................................................. 5
B. NECESIDAD.............................................................................................. 6
IV. CONCLUSIÓN.................................................................................................... 9

3. I. INTRODUCCIÓN
Como consecuencia del terremoto de 7.8 grados que afectó a Ecuador, dos cuerpos
normativos han causado gran conmoción en el país: el Decreto 1001 de abril del 2016 y el
Proyecto de “Ley solidaria y de corresponsabilidad ciudadana por las afectaciones del
terremoto”. A continuación analizaré los mimos con relación a dos aspectos fundamentales:
legalidad y necesidad.
II. DECRETO 1001 DE ABRIL DEL 2016
A. LEGALIDAD
El Estado está facultado para sancionar Normas. Más aún, el Código Civil es claro
con respecto a esta materia: “La ley obliga a todos los habitantes de la República, con
inclusión de los extranjeros; y su ignorancia no excusa a persona alguna”1
. Resultaría
imposible que el Estado pueda garantizar que cada ciudadano conozca la Ley. El Estado no
puede entrar a la conciencia de cada ciudadano, para determinar si efectivamente está al
tanto del ordenamiento jurídico. Lo que sí puede hacer, es crear los mecanismos adecuados
para que cada ciudadano pueda acceder y conocer las normas que lo rigen. Una de las
definiciones más completas de ‘Norma’ es la propuesta por el Doctor Angelicus:
“prescripción de la razón, en vista del bien común y promulgada por el que tiene al
cuidado la comunidad”2
.
Quien “tiene al cuidado la comunidad”, es decir el Estado, tiene el deber de
publicar o promulgar la norma para que sea de conocimiento público. Este criterio –tan
antiguo como el hombre– además, ha sido confirmado por nuestra Carta Fundamental3
y
por diversos tratadistas4
. Por ello nuestro Código Civil ordena que: “La ley entrará en
vigencia a partir de su promulgación en el Registro Oficial y por ende será obligatoria y se
entenderá conocida de todos desde entonces. Podrá sin embargo, en la misma ley,
designarse un plazo especial para su vigencia a partir de su promulgación.”5
Cabe aquí
hacer una interpretación extensiva, pues no solo las leyes in stricto sensu deben ser
promulgadas en el Registro Oficial, sino toda norma (v. gr. leyes orgánicas, ordinarias,
acuerdos ministeriales, decretos, etc.) a la que se pretenda dar una efectiva vigencia en el
ordenamiento jurídico. Para que una norma sea válida, debe ser sancionada y promulgada
1
Código Civil, Art. 13.
2
Tomás de Aquino, Suma Teológica, q.90, a. 4.
3
Constitución del Ecuador, Art. 76, Art. 138 y Art. 147.
4
Cfr. Verdugo Marinkovic, Mario; Pfeffer Urquiaga, Emilio y Nogueira Alcalá, Humberto, Derecho
Constitucional, Editorial Jurídica de Chile, 1997, tomo II, p. 79. Al hablar sobre la validez de los Convenios
Internacionales los autores afirman: «La promulgación tiene sólo importancia para su validez interna, sirve
para certificar la regularidad de su conclusión y ordena su ejecución dentro del territorio nacional»; «Si un
convenio no es publicado carece de obligatoriedad interna y no puede ser aplicado por los tribunales de
justicia, sin perjuicio, obviamente, de su validez y aplicabilidad en el plano internacional»;
5
Código Civil, Art. 6.

4. de acuerdo a los canales previstos por el ordenamiento jurídico. Caso contrario sería una
violación normativa. En nuestro ordenamiento jurídico, este canal es el Registro Oficial.
El Decreto 1001 del 17 de abril del 2016, por el cual, el Presidente Rafael Correa
declaró el estado de excepción sigue la misma lógica de las normas referidas ut supra.
Lastimosamente se han venido cometiendo “atrocidades jurídicas” mediante las cuales se
viola las normas. Por ejemplo, muchos Ministerios (y varias entidades públicas en general)
se han irrogado la ilegal potestad de emitir acuerdos ministeriales con: “El presente
Acuerdo entrará en vigencia a partir de su suscripción, sin perjuicio de su publicación en
el Registro Oficial”6
. Finalmente muchos de estos acuerdos terminan eventualmente
publicándose en el Registro Oficial. Sin embargo es necesario preguntarse ¿Qué sucedería
si un acuerdo nunca fuera promulgado en el Registro Oficial? ¿Sería obligatorio? Mi
respuesta es: no. A continuación desarrollaré la justificación de mi aserto.
El referido decreto, no fue, ni ha sido, publicado en el Registro Oficial, aún cuando
la misma Constitución ordena que es un deber del Presidente de la Republica “cumplir y
hacer cumplir la Constitución, las leyes, los tratados internacionales y las demás normas
jurídicas dentro del ámbito de su competencia”7
. También se afirma que: “el más alto
deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la
Constitución”8
. Además, haciendo una interpretación sistemática, el ERJAFE cuando trata
sobre la competencia, en el Art. 215 afirma que: “sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 5 del Código Civil, el Registro Oficial tiene como atribución principal la de
publicar: (…) b) Los actos normativos expedido por los órganos y entidades de las
funciones Legislativa, Ejecutiva o Judicial, el Tribunal Supremo Electoral, incluyendo los
respectivos reglamentos orgánicos”. Como conclusión, el Decreto 1001 del 17 de abril del
2016, caería en una inconstitucionalidad manifiesta por no ser conforme a derecho.
B. NECESIDAD
A mi criterio, el estado de excepción declarado resultaba perfectamente necesario.
El terremoto afectó gravemente a las provincias de Esmeraldas, Manabí, Santa Elena, Santo
Domingo de los Tsáchilas, Los Ríos y Guayas. Lo más oportuno para poder realizar los
respectivos operativos militares, de rescate, evacuación, etc. era que se declarara el estado
de excepción en aquellas partes del territorio nacional afectadas, como además lo faculta el
art. 164 de la Constitución del Ecuador para casos de desastre natural. El decreto resultaba
evidentemente necesario. Lastimosamente, como ya se explicó, no cumplió con la totalidad
de los requisitos para ser conforme a derecho.
6
Cfr. ACUERDO Nro. MINEDUC-ME-2016-00034-A, ACUERDO No. SGR-009-2016, ACUERDO No.
0039 (Ministerio de Finanzas)
7
Constitución del Ecuador, Art. 147, n.1
8
Constitución del Ecuador, Art. 9, n.9

5. III. PROYECTO DE “LEY SOLIDARIA Y DE CORRESPONSABILIDAD
CIUDADANA POR LAS AFECTACIONES DEL TERREMOTO”
A. LEGALIDAD
Con respecto a la forma de este proyecto, me parece que cumple con los requisitos
legales necesario. En el siguiente punto trataremos sobre el fondo (necesidad) de las
medidas económicas sancionadas. El criterio de que sí cumple con los requisitos, se debe a
que la iniciativa de presentar proyectos de ley corresponde –entre a otros– al Presidente de
la República de conformidad con el Art. 135, n.2 de la Constitución. En el proyecto de ley
se modifican y crean ciertos impuestos (v. gr. IVA, contribución solidaria sobre el
patrimonio de las personas naturales, etc.), facultad que únicamente recae sobre el
Presidente de la República, de conformidad al Art 135 de la Constitución que prescribe:
“Sólo la Presidenta o Presidente de la República podrá presentar proyectos de ley que
creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten el gasto público o modifiquen la
división político administrativa del país”. Tampoco habría inconveniente alguno si es que
el Presidente hubiera enviado anteriormente otro proyecto de ley de urgencia en materia
económica, ya que se encuentra facultado por encontrarnos en un estado de excepción de
acuerdo al Art. 140 de la Constitución.
Finalmente, a mi criterio, en el proyecto de Ley existe una evidente
inconstitucionalidad con respecto a un punto concreto: el derecho laboral. En el Art. 2 del
proyecto se plantea como hecho generador: “percibir ingresos en relación de
dependencia…” y en el Art. 8.- Declaración y pago: “En los casos de relación de
dependencia, la retención realizada por el empleador por concepto de esta contribución se
pagará de forma mensual….”. Este hecho no es otra cosa que una intromisión del Estado
en el justo suelo que todo trabajador debe recibir, llámese “embargo”, “cesión de suelo” o
“donación legal obligatoria” (último término que además es por naturaleza contradictorio).
La inconstitucionalidad se pone de manifiesto con este simple razonamiento:
Primero, la Constitución en su Art. 424 consagra que “La Constitución y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos
más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra
norma jurídica o acto del poder público”. Segundo, el Convenio sobre la protección del
salario (C095), ratificado por el Ecuador el 6 de julio de 1954, que regula el derecho
humano al trabajo, en su artículo 10 ordena que: “El salario no podrá embargarse o
cederse sino en la forma y dentro de los límites fijados por la legislación nacional”.
Tercero, la “legislación nacional” ha establecido que: la remuneración será (…)
inembargable, salvo para el pago de pensiones por alimentos9
y además que los derechos
laborales son irrenunciables e intangibles10
. Cuarto, que los instrumentos internacionales de
9
Constitución del Ecuador, Art. 328
10
Constitución del Ecuador, Art. 326, n.2; Ley Orgánica de Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo
del Hogar, considerando 6to; y Código del Trabajo, art.4

6. derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o
servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte11
. Y quinto, que el
espíritu de la norma es reconocer la inalienabilidad del derecho a percibir una remuneración
justa y que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto que el único embargo posible es para
el pago de pensiones por alimentos. En consecuencia, el intento de “embargar” parte del
sueldo es una violación constitucional por parte del proyecto de ley.
B. NECESIDAD
Con respecto al fondo de la materia del Proyecto de Ley, no comparto –por muchas
razones– que se expida una norma mediante la cual se aumente cargas tributarias a los
ciudadanos. Si es que una persona cualquiera, toma dinero ajeno para regalárselo a los
pobres se llama hurto. Pero si es que lo hace el Estado, suele llamársele impuestos sociales.
Al final de cuentas, el impuesto es tomar dinero del bolsillo privado por medios coercitivos
para que se lo gaste el Estado. No existe peor administración que la del Estado. El ilustre
economista Milton Friedman lo demuestra de una manera magistral.
Según él, desde el punto de vista económico, existen cuatro maneras de gastar
(administrar) el dinero:
1) Puedes gastar tu propio dinero, en ti mismo. Y cuando gastas tu propio dinero en
ti mismo, eres muy cuidadoso de en qué lo gastas, y te aseguras de que obtienes lo
máximo por cada euro. Es decir, buscas realmente el mejor acuerdo posible, y lo
encuentras, y de aquello que realmente deseas y se ajusta exactamente a tus
necesidades.
2) Puedes gastar tu propio dinero, en otro. Haciendo regalos, o invitando a amigos a
cenar. Cuando haces esto, eres cuidadoso de no gastar demasiado, pero tampoco te
preocupas excesivamente por cuánto obtiene el otro de la compra recibida. Como en
un regalo de boda. Algo útil, algo razonable, pero sin duda no pones la misma
pasión (ni tienes tampoco la información suficiente) que si gastases ese mismo
dinero en comprar algo similar para ti. Quieres que le guste el regalo, por supuesto,
pero tu felicidad directa no depende de cuán atinado sea lo comprado. Así, por
ejemplo intentas que no te lleve mucho tiempo o esfuerzo encontrarlo, ¿verdad?
Porque no importa tanto lo que compras para otros como lo que compras para ti
mismo.
3) Puedes gastar el dinero de otro, en ti mismo. Por ejemplo, el dinero de tu jefe, o si
eres jefe, el dinero conjunto de la sociedad entre varios socios. Otro ejemplo, haces
un viaje de trabajo al extranjero, trabajas en una gran empresa, y en la ciudad de
destino tienes que escoger hotel libremente, y paga la empresa. Gastas el dinero de
otro en ti. Te asegurarás de obtener buenos productos por lo que gastas. Es decir,
que lo adquirido sea realmente de calidad y satisfaga con precisión tus necesidades.
Pero no te vas a preocupar demasiado de si adquieres las cosas más baratas. Gastas
todo lo que quieres. De todas formas, sí deseas calidad. Aunque el hotel sea
carísimo, imagínate que sale malo. Sin duda irás a quejarte, a reclamar indignado tu
dinero, querrás desde luego o el servicio o el dinero. Eso no pasa en la 4ª opción.
11
Constitución del Ecuador, Art. 11, n.3

7. 4) Puedes gastar el dinero de otro, en otro. ¿Qué pasa en este caso? Eres un
“distribuidor de fondos de bienestar”. Tú estás interesado en hacer tu vida lo mejor
posible (como todo ser humano). Y bueno, incluso habrá gente que intentará hacer
realmente lo mejor que pueda con ese dinero, pero jamás podrán tener el nivel de
cuidado como si fuera su propio dinero, o el nivel de pasión, dedicación y
conocimiento como si lo gastara para sí mismo y no para otros. Por ejemplo, esto es
el Gobierno.
12
De este análisis se desprende que la más eficiente forma de administrar el dinero es
en la primera manera: dinero tuyo en ti mismo. Y la manera más ineficiente es en la cuarta:
dinero de otro en otro. Esta es la forma de operar del Estado, pues recauda dinero de los
privados (dinero ajeno) y lo gasta en lo que más oportuno considere el gobernante de turno
ya sea en carreteras, infraestructura, educación, salud o sabatinas.
Un primer punto a analizar será el aumento del IVA al 14%. Ésta medida económica
es totalmente desacertada, es decir innecesaria. De acuerdo a Francisco Mochón, profesor
de Economía, "en términos gráficos, un impuesto origina una disminución de la cantidad
de equilibrio y del precio que deben pagar los consumidores. Dado que los compradores
compran menos, y los vendedores venden menos, también reduce la actividad del
mercado"13
. Si es que el impuesto sube, lo que ocasionará directamente es la reducción de
la compra y venta de bienes y servicios. Justo el efecto contrario a lo que en verdad
necesitamos que es una reactivación de la economía. "Un impuesto origina una pérdida
irrecuperable de eficiencia, esto es, una reducción del excedente total, pues se distorsiona
el funcionamiento del mercado"14
. Se dice que esta medida es temporal, que sólo tendrá
duración de hasta un año. Sin embargo, ya lo dijo Friedman también: “Nada es
tan permanente como un programa temporal del gobierno”. Además tampoco entiendo yo,
que se haya creado alguna manera eficaz de canalizar que el aumento del IVA se distribuya
directamente entre las provincias afectadas. Del proyecto del ley se entendería que lo
recaudado por este aumento pasaría directamente a las arcas del Estado. ¿Quién sabe en
dónde se terminará gastando realmente ese dinero? .
Además, el impuesto se grava a todas las personas independientemente de si se
encuentran en las provincias afectadas o no. Se dice en el proyecto de ley que quienes se
encuentren en las provincias afectadas tendrán derecho a devolución del IVA. No obstante,
las cargas administrativas que se generan son enormes. Si ya de por sí el procedimiento
para pedir la devolución del IVA o del Impuesto a la Renta pagados en exceso ya es
complicado -incluso para empresas que contratan abogados especialistas que sigan los
procesos- cuánto más complicado será el proceso para personas afectadas que lo han
perdido todo. Simplemente tendrán que pagar el aumento del impuesto y, a mí criterio, será
difícil que puedan recuperar su dinero. Un absurdo total.
12
Instituto Mises, Obtenido de: http://www.miseshispano.org/2013/05/4-formas-de-gastar-el-dinero/
(Consultado al 4 de Mayo del 2016)
13
Mochón, F.(2010) Principios de Economía. p.166-167, 4ta Edición, México: Mc Graw Hill.
14
Ibídem.

8. Al encontrarnos en un Gobierno con parcializaciones ideológicas, las críticas a estas
medidas podrían seguir. También es poco eficiente clavar impuestos a quienes poseen
bienes patrimoniales superiores a un millón de dólares por el simple hecho de tener bienes.
¿Qué clase de incentivo se genera allí? Además tampoco queda claro cómo se distribuirán
todos estos nuevos ingresos estatales y cómo se los canalizará para un efectivo uso en la
crisis producida por el terremoto. En lugar de meter mano en el bolsillo privado para
obtener ingresos, peor aún en tiempos de crisis, lo que se debería hacer es incentivar al
crecimiento económico. Por ejemplo, que las empresas que destinen un porcentaje de sus
utilidades, voluntariamente, a las instituciones de ayuda oficiales (v. gr. Cruz Roja) tendrán
derecho a una deducción tributaria proporcional al doble de lo donado.
Una reforma urgente en nuestro sistema económico, orquestado desde el
ordenamiento jurídico, sería la eliminación de las salvaguardias y de todo arancel sobre las
importaciones. A lo largo del siglo XVI ya imperó la teoría del mercantilismo. Ésta
consideraba que el comercio de exportación de un Estado, debía superar al de importación
para evitar la salida del país de metales precios. Hace más de trescientos años Adam Smith
en su libro La Riqueza de las Naciones ya desmintió esta teoría. Es impactante que a pesar
de ello, en pleno siglo XXI sigamos creyendo que el tener mayores exportaciones de
"metales preciosos" (es decir, dinero actualmente) que importaciones sea mejor para un
Estado.
La balanza comercial no habla más que del desequilibrio contraprestacional entre
las partes. Si la balanza comercial fuera un criterio para medir el bienestar entonces yo
estaría perdido. Es decir, analicemos la balanza comercial entre Supermaxi y yo: mi dinero
ha pasado, por cientos de dólares, a manos de Supermaxi y en cambio ellos no me han
comprado nada a mí. Mis "importaciones" han sido muchísimo mayores que mis
"exportaciones". ¿Y qué? Da igual. He satisfecho mis necesidades. Es importante recordar
que lo más importante en economía no es tener más dinero. Eso es olvidar que la moneda
es un mero ahorrador del trueque, un medio, no un fin. Lo importante en economía es la
satisfacción de las necesidades, no tener plata. Y quien dude de ello, debería preguntar a
Pablo Escobar al recordar aquella leyenda que dice que en cierta ocasión estando Pablo
Escobar de fugitivo con todo su dinero, tuvo que quemar los fajos de billete para tener una
fogata y poder mantenerse caliente.
Un ejemplo más práctico de esto lo podemos observar en Panamá. La balanza comercial de
Panamá ha tenido sólo déficit en los últimos años. Es decir sus importaciones han sido
superior a sus exportaciones.
*Obtenido de: http://www.datosmacro.com/comercio/balanza/panama

9. Sin embargo su PIB ha subido precipitadamente. De acuerdo al Banco Mundial "durante la
última década, Panamá ha sido una de las economías de más rápido crecimiento en todo el
mundo. El crecimiento medio anual fue del 7.2 por ciento entre 2001 y 2013, más del doble
del promedio de la región. La economía panameña creció un 6.2 por ciento en 2014, un 5.8
por ciento en 2015, y para el 2016 la previsión es de un 5.9 por ciento"15
De esta manera se
pone en evidencia que para un verdadero crecimiento económico no es necesario lograr una
balanza comercial equilibrada y reducir las importaciones.
Al contrario, al aumentar las importaciones se está logrando un mayor desarrollo
económico. Dado que los productores podrán abaratar los costes de producción, de esta
manera la oferta aumenta y en consecuencia los precios bajan. Inclusive si es que se
aumentara el IVA al 14%, al haber disminuido los costes e incentivado la economía por
medio de la eliminación de aranceles aduaneros, el Estado pudiera recaudar más, ya que el
aumento del IVA no se lo sentiría y en consecuencia la oferta y la demanda no se verán
afectadas tan drásticamente.
IV. CONCLUSIÓN
En resumen, me parece que a pesar de la buena intención con la que se han
dictaminado estos cuerpos normativos, si se quiere lograr -verdaderamente- el objetivo por
el cual se los plantean, se debe dejar de lado las "perspectivas ideológicas" y analizar con
cabeza fría, desde el punto de vista económico, cuáles son las medidas que más ayuda van a
brindar al pueblo ecuatoriano. No se trata aquí de si una medida es de tinte derechista o
izquierdista sino sobre qué es lo más efectivo, a corto plazo, a mediano y largo plazo.
Lastimosamente en ambos cuerpos normativos se observan ciertas irregularidades (v. gr.
inconstitucionalidades) y a mi criterio, eso no es un simple descuido. Por ejemplo, ya son
varias normas a las que se pretenden darles validez sin promulgarlas correctamente como se
pueden observar en los pies de página. Esto es una falta de profesionalidad y una
prepotencia de creerse por encima de las reglas. O por lo menos, sí es una falta del deber
objetivo de cuidado, del deber de análisis, como para caer en inconstitucionalidades tan
bárbaras como alienar derechos inalienables (v. gr. derecho laboral). Personalmente, no
estoy de acuerdo con muchas de las disposiciones del Derecho Laboral, pero hay que
cumplirlas. Y de ser necesarias reformas, éstas se deben hacer por los canales normativos
de nuestro ordenamiento jurídico. La solución verdadera es el diálogo, analizar alternativas
económicas como las planteadas en el presente artículo y no perder la perspectiva que quien
se encuentra en cargo público no está ahí en calidad de mandante, sino de mandatario, y
nosotros, el pueblo ecuatoriano, somos los verdaderos gobernantes.
15
Banco Mundial, obtenido de: http://www.bancomundial.org/es/country/panama (Consultado al 05/05/2016)