MAPYG 5 GRUPO 11 Naila Jara y Ramon Rolon para imprimir (1).pdf

UNIVERSIDAD COLUMBIA DEL PARAGUAY
Dirección General de Posgrados
MAESTRÍA EN ASUNTOS PÚBLICOS Y GOBERNABILIDAD
TESIS DE MAESTRÍA
Implementación del sistema de control de expedientes electrónicos para la habilitación
de contratos en la Dirección General de Administración de Servicios Personales del
Estado del Ministerio de Hacienda
Autores:
Naila Fabianne Beatriz Jara Rolón
Ramón Aparicio Rolón Dávalos
Tutores:
Prof. Dr. Sergio D. González A., PD Sc
Prof. Dr. Christian Godoy., MSc
Asunción – Paraguay
2023

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“Implementación del sistema de control de expedientes electrónicos para la habilitación
de contratos en la Dirección General de Administración de Servicios Personales del
Estado del Ministerio de Hacienda”
Tesis presentada a la Dirección General de
Posgrado de la Universidad Columbia del
Paraguay como requisito parcial para la obtención
del título de Magister en Asuntos Públicos y
Gobernabilidad.
Asunción - Paraguay
2023

3
Naila Fabianne Beatriz Jara Rolon
“Implementación del sistema de control de expedientes electrónicos para la habilitación de
contratos en la Dirección General de Administración de Servicios Personales del Estado del
Ministerio de Hacienda”
Total de páginas: …
Tutores: Prof. Dr. Sergio D. González A., MSc
Prof. Dr. Christian Godoy., MSc
Tesis de Maestría en Asuntos Públicos y Gobernabilidad – Edición 2023
(MAPYG. 2023).
Universidad Columbia del Paraguay- Asunción, Paraguay, 2023
Áreas temáticas: Expediente electrónico; gestión documental; administración pública

4
UNIVERSIDAD COLUMBIA DEL PARAGUAY
DIRECCIÓN DE POSTGRADO
Implementación del sistema de control de expedientes electrónicos para la
habilitación de contratos en la Dirección General de Administración de
Servicios Personales del Estado del Ministerio de Hacienda
Tesis para optar al título de Magister en Asuntos Públicos y
Gobernabilidad
MESA EXAMINADORA
EVALUADORES NOTA Nº NOTA LETRA FIRMA
1.……………………………
2.
3.
CALIFICACIÓN FINAL
NUMERO LETRA
:::::::::::::: :::::::::::::::::
Asunción,……..de………..…………de 2023

5
Dedicatorias
A mi madre y toda mi familia
A mi novio
A mis amigas
A mis compañeros de trabajo
A mi hija María Victoria
A mi esposa Leticia, hermanas y sobrinos
En memoria de mis Padres
A mi suegra Teresa, cuñados y
concuñados

6
Agradecimientos A Dios y a la Virgen por darme la fuerza espiritual y la
voluntad para lograr llegar a todas mis metas.
A mi familia y a mi novio por brindarme su apoyo
incondicional.
Al Prof. Dr. Christian Godoy, por su predisposición y
paciencia, al guiarme durante el proceso de esta
investigación.
Al Prof. Dr. Sergio D. González A., MSc, por tener la
palabra justa para alentarme siempre.
A la Universidad Columbia por ser una institución de
excelencia educativa con calidad profesional y humana.
A los compañeros del Ministerio de Hacienda por su
colaboración y
A todos lo que de alguna u otra forma contribuyeron a este
logro, mi profundo agradecimiento.
A Dios y su hijo Jesucristo, por bendecirme cada día con el
don de la vida, y permitir que pueda cumplir mis metas.
Al Prof. Dr. Christian Godoy, un tutor excelente, por su
predisposición y apoyo profesional, al guiarnos durante la
presente investigación.
Al Prof. Dr. Sergio D. González A. MSc, por su enseñanza
y ejemplo de investigador.

7
A la Universidad Columbia del Paraguay, por ser una
institución de excelencia educativa y darme la oportunidad
de capacitarme y de ser un mejor profesional.
A la Lic. María de los Ángeles Arriola Ramírez MSc, jefas
y compañeros de la Dirección Nacional de Migraciones, por
abrirme las puertas de la Función Pública y concederme el
privilegio de servir a mi país, compatriotas y extranjeros.
A los funcionarios del Ministerio de Hacienda que
colaboraron con la culminación de este trabajo.
A mi compañera Econ. Naila Fabianne Jara Rolón, por creer
en mí y permitirme trabajar y aprender con ella en esta
investigación.

8
RESUMEN
Esta investigación tuvo como objetivo analizar los procesos administrativos de los expedientes
generados en la Dirección General de Administración y Servicios Personales del Estado del
Ministerio de Hacienda. La metodología consistió en un enfoque mixto, diseño no
experimental, alcance descriptivo y corte transversal, ya que la información fue recolectada un
único momento; para la recolección de datos se utilizaron las técnicas encuesta y entrevista,
como instrumentos el cuestionario y la guía de preguntas; la muestra estuvo conformada por
125 usuarios y funcionarios del Ministerio de Hacienda y el muestreo fue probabilístico
aleatorio simple. En cuanto a los principales resultados, se encontró que los procesos
administrativos son similares en todas las dependencias del Ministerio, desde la recepción del
expediente hasta su visto bueno; como fortalezas, se encontraron la accesibilidad y seguridad
en el proceso administrativo de los expedientes, como debilidad central se observó la lentitud
de dicho proceso; además, se pudo constatar que la implementación es factible debido a que la
institución cuenta con los recursos económicos y tecnológicos necesarios para la gestión del
expediente electrónico. Finalmente, se establecieron algunas recomendaciones para garantizar
el correcto funcionamiento, como es el uso de tecnologías adecuadas y seguras, garantizar el
acceso a la información, capacitar a funcionarios y usuarios en el uso y gestión del expediente
electrónico y asegurar el cumplimiento de los plazos establecidos para cada expediente.
Palabras clave: Expediente electrónico; gestión documental; administración pública.

9
ABSTRACT
This investigation had as objective to analyze the administrative processes of the files generated
in the General Directorate of Administration and Personal Services of the State of the Ministry
of Finance. The methodology consisted of a mixed approach, non-experimental design,
descriptive scope and cross section, since the information was collected at a single moment;
For the data collection, the survey and interview techniques were used, as instruments the
questionnaire and the question guide; The sample consisted of 125 users and officials of the
Ministry of Finance and the sampling was simple random probabilistic. As for the main results,
it was found that the administrative processes are similar in all the dependencies of the Ministry,
from the reception of the file to its approval; as strengths, the accessibility and security in the
administrative process of the files were found, as a central weakness the slowness of said
process was observed; In addition, it was possible to verify that the implementation is feasible
because the institution has the economic and technological resources necessary for the
management of the electronic file. Finally, some recommendations were established to
guarantee the correct functioning, such as the use of adequate and safe technologies,
guaranteeing access to information, training officials and users in the use and management of
the electronic file and ensuring compliance with the established deadlines. for each file.
Keywords: Electronic file; document management; public administration.

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ÍNDICE
RESUMEN................................................................................................................................ 8
ABSTRACT.............................................................................................................................. 9
CAPÍTULO I: PRESENTACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN......................................... 16
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA............................................................................. 16
1.1. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA ...................................................................... 16
1.1.1. PREGUNTA PRINCIPAL................................................................................. 16
1.1.2. PREGUNTAS ESPECÍFICAS........................................................................... 17
1.2. OBJETIVO DE LA INVESTIGACIÓN ................................................................... 17
1.2.1. OBJETIVO GENERAL ..................................................................................... 17
1.2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS............................................................................. 17
1.3. JUSTIFICACIÓN...................................................................................................... 18
2. CAPÍTULO II: MARCO REFERENCIAL – TEÓRICO.......................................... 19
2.1. ANTECEDENTES DE INVESTIGACIÓN.............................................................. 19
2.2. MARCO CONCEPTUAL......................................................................................... 21
2.2.1. Expediente Electrónico ...................................................................................... 21
2.2.2. Archivo electrónico............................................................................................ 21
2.2.3. Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) ......................................... 22
2.2.4. Digitalización ..................................................................................................... 22
2.2.5. Proceso administrativo ....................................................................................... 23
2.2.6. Control administrativo........................................................................................ 23
2.2.7. Control interno ................................................................................................... 23
2.2.8. Sistema de control interno.................................................................................. 24
2.2.9. Documento ......................................................................................................... 25
2.2.10. Gestión documental ........................................................................................ 25
2.2.11. Administración electrónica............................................................................. 25
2.3. MARCO TEÓRICO .................................................................................................. 27
2.3.1. Control interno y sus objetivos........................................................................... 27
2.3.2. Componentes del control interno ....................................................................... 27
2.3.3. Importancia del control interno.......................................................................... 32
2.3.4. Modelos de control interno ................................................................................ 32

11
2.3.5. Historia de la gestión de documental ................................................................. 36
2.3.6. Funciones de un sistema de gestión documental................................................ 37
2.3.7. Beneficios de la gestión documental.................................................................. 38
2.3.8. Procesos documentales....................................................................................... 39
2.3.9. Sistema de información...................................................................................... 40
2.3.10. Gestión de expedientes ................................................................................... 42
2.3.11. Características del Expediente Electrónico .................................................... 42
2.3.12. Ventajas del expediente electrónico ............................................................... 43
2.3.13. Diferencias entre documento convencional y documento electrónico ........... 43
2.3.14. Ciclo de vida del documento .......................................................................... 45
2.3.15. Características del documento........................................................................ 46
2.3.16. Ciclo de vida del documento electrónico ....................................................... 47
2.3.17. Propiedades del documento electrónico ......................................................... 47
2.3.18. Componentes de un Sistema de Control de Expedientes Electrónicos .......... 48
2.3.19. Elementos que intervienen en un sistema de control documental.................. 49
2.3.20. Interoperabilidad............................................................................................. 49
2.3.21. Privacidad e intimidad. Protección de Datos.................................................. 51
2.3.22. Seguridad de la información........................................................................... 51
2.3.23. Aspectos teóricos de la administración pública.............................................. 52
2.3.24. Teoría del Proceso Administrativo................................................................. 54
2.3 MARCO LEGAL ........................................................................................................... 55
CAPÍTULO III: ASPECTOS METODOLÓGICOS.......................................................... 60
3.1 DISEÑO ......................................................................................................................... 60
3.2 ENFOQUE ..................................................................................................................... 60
3.3 ALCANCE..................................................................................................................... 60
3.4 TÉCNICAS DE INSTRUMENTOS .............................................................................. 60
3.4.1. VALIDACIÓN DE INSTRUMENTOS................................................................. 60
3.5 POBLACIÓN Y MUESTRA......................................................................................... 61
3.5.1 MUESTRA.............................................................................................................. 61
3.6 TIPO DE MUESTRA..................................................................................................... 61
3.7 CATEGORÍA DE ANÁLISIS ....................................................................................... 61

12
3.8 ASPECTOS ÉTICOS..................................................................................................... 62
3.9 MODELOS DE ANÁLISIS Tratamiento de datos ........................................................ 62
CAPÍTULO IV: RESULTADOS.......................................................................................... 63
4.1. Resultados de las entrevistas......................................................................................... 63
4.2. Resultados de las encuestas........................................................................................... 67
CAPÍTULO V: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES........................................ 75
5.1. Conclusiones ................................................................................................................. 75
5.2. Recomendaciones.......................................................................................................... 76
BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................... 77
ANEXOS ................................................................................................................................. 82

13
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Conocimiento sobre el proceso administrativo del expediente electrónico............. 67
Figura 2. Satisfacción que tiene con el manejo de su expediente ........................................... 68
Figura 3. Procedimiento para la generación del expediente electrónico................................. 69
Figura 4. Cumplimiento de los plazos para la ejecución de la solicitud ................................. 70
Figura 5. Calificación de la atención que recibe por parte de la dirección ............................. 71
Figura 6. Preferencia sobre el tipo de expediente ................................................................... 72
Figura 7. Necesidad de implementación de los expedientes electrónicos............................... 73
Figura 8. Necesidad de implementación de los expedientes electrónicos............................... 74
ÍNDICE DE ANEXOS
Anexo A. Instrumentos de Recolección de Datos.................................................................... 82
Anexo 1. Guía de preguntas semiestructuradas – Entrevista ................................................... 82
Anexo 2. Cuestionario – Encuesta ........................................................................................... 85
Anexo B. Nota de Permiso....................................................................................................... 88
Anexo C. Evidencia fotográfica de la recolección de datos..................................................... 89

14
INTRODUCCIÓN
A medida que las tecnologías se han introducido en la gestión de los procesos y la
administración electrónica se implanta, se han generado documentos en soporte electrónico y
también se han desmaterializado y/o deslocalizado. De manera, que la información se puede
encontrar en formato archivo o en múltiples bases de datos o en registros administrativos
dispersos. En este contexto el foco que ha caracterizado tradicionalmente al documento se
traslada a la información, del continente al contenido.
En general, las normas de gestión y control documental requieren que todas las evidencias
de las actividades de las mismas queden documentadas para que puedan ser posteriormente
auditadas.
De acuerdo con el Art. 37 de la Ley N° 4610/12, que modifica la Ley N° 4017/2010 “De
validez jurídica de la firma electrónica, la firma digital, los mensajes de datos y el expediente
electrónico”, define al ‘expediente electrónico’ como “a serie ordenada de documentos públicos
y privados, emitidos, transmitidos y registrados por vía informática para la emisión de una
resolución judicial o administrativa. En la tramitación de los expedientes administrativos o
judiciales, podrá utilizarse el mecanismo electrónico, la firma digital y la notificación en forma
parcial o total y tendrán la misma validez jurídica y probatoria que el expediente tradicional.
Bajo este contexto, esta investigación tiene como objetivo general “analizar los procesos
administrativos de los expedientes generados en la Dirección General de Administración y
Servicios Personales del Estado del Ministerio de Hacienda”.
En esta línea, este trabajo está organizado de la siguiente manera:
En el capítulo I se presenta el planteamiento del problema, las preguntas de investigación,
los objetivos y la justificación del trabajo.
En el capítulo II se exponen las bases teóricas relacionadas con el tema de esta
investigación, se exponen los antecedentes relacionados a la implementación del expediente
electrónico a nivel nacional y regional, se definen los principales conceptos y se realiza una
revisión teórica sobre los elementos que componen el expediente electrónico y la gestión
documental.

15
En el capítulo III se desarrolla el marco metodológico elegido para esta investigación,
como es el diseño no experimental, de enfoque cualitativo, de corte transversal y alcance
descriptivo. Se delimita la población y la muestra es seleccionada a través del muestreo
aleatorio simple, asimismo se establecen los instrumentos de recolección de datos que son la
encuesta y la entrevista.
En el capítulo IV se presentan los resultados de la aplicación de ambos instrumentos, en
un primer momento se exponen los resultados de las entrevistas y posteriormente los resultados
de la encuesta en gráficos, ambos resultados disgregados por las categorías de análisis
establecidas en el marco metodológico.
Finalmente, se exponen las conclusiones y recomendaciones que permiten que la
implementación de un sistema de gestión de expediente electrónico sea factible, eficaz y que
involucre a todas las partes que hacen uso de dicha herramienta, con el fin de garantizar la
celeridad y el acceso a información.

16
CAPÍTULO I: PRESENTACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) generaron una nueva realidad
global en las últimas décadas, con implicaciones de todo tipo: sociales, culturales, económicas,
políticas y de seguridad. En esta línea, la pandemia de COVID-19 evidenció la necesidad de
contar con otras formas de tramitar documentos no solo en las oficinas del Ministerio de
Hacienda, sino que en todas las demás instituciones que prestan servicios a la ciudadanía.
No obstante, la gestión de documentos electrónicos es compleja y para poder ser
implementada correctamente requiere abarcar varias funcionalidades que cubran las actividades
necesarias.
A nivel regional, los países de Latinoamérica están en constante avance en cuanto a la
digitalización de los procesos documentales en sus distintos estamentos de la sociedad. Según
Katz et al. (2020) América Latina y el Caribe pertenece al grupo de países del mundo emergente
que presenta una moderada tasa de crecimiento anual de su digitalización. Sin embargo, países
como Chile, Uruguay, México, Brasil y Argentina poseen un mayor índice de desarrollo de
gobierno electrónico.
A nivel nacional, existen algunos casos de éxito de implementación del expediente
electrónico, como es el caso del expediente electrónico judicial implementado por el Palacio de
Justicia, en el que garantizan el pleno acceso a todas las partes del expediente electrónico en
condiciones de igualdad.
1.1. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
1.1.1. PREGUNTA PRINCIPAL
¿Cómo son los procesos administrativos de los expedientes generados en la Dirección
General de Administración de Servicios Personales del Estado del Ministerio de Hacienda?

17
1.1.2. PREGUNTAS ESPECÍFICAS
• ¿Cuáles son las características de los procesos administrativos de los expedientes
generados en la Dirección General de Administración de Servicios Personales del
Estado del Ministerio de Hacienda?
• ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades de los procesos administrativos de los
expedientes generados en la Dirección General de Administración de Servicios
Personales del Estado del Ministerio de Hacienda?
• ¿Es factible la migración de la gestión física a la gestión electrónica?
• ¿Qué recomendaciones se proponen para el sistema de gestión del expediente
electrónico?
1.2.OBJETIVO DE LA INVESTIGACIÓN
1.2.1. OBJETIVO GENERAL
Analizar los procesos administrativos de los expedientes generados en la Dirección
General de Administración y Servicios Personales del Estado del Ministerio de Hacienda.
1.2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1- Identificar las características de los procesos administrativos de los expedientes
generados en la dirección general de administración y servicios personales del estado
del ministerio de hacienda
2- Describir las fortalezas y debilidades de los procesos administrativos de los expedientes
generados en la dirección general de administración y servicios personales del estado
del ministerio de hacienda.
3- Establecer la factibilidad de la migración de la gestión física a la gestión electrónica.
4- Proponer las recomendaciones para el sistema de gestión del expediente electrónico.

18
1.3. JUSTIFICACIÓN
Este trabajo se fundamenta en la necesidad de contar con un sistema de control de
documentos debido a la gran cantidad de documentación que se genera en la Dirección y con
el fin de mejorar la gestión de la unidad a través de las TIC.
El sustento legal se basa en la Ley 4017/2010 “De validez jurídica de la firma electrónica,
la firma digital, los mensajes de datos y el expediente electrónico”, que valida el trámite
electrónico a través de la firma electrónica en los actos administrativos o judiciales en el país.
Un sistema de control de documentos permitirá garantizar la gestión eficaz de la
información administrativa y resulta clave tanto para la organización interna como para la
actividad externa de la Dirección. En consecuencia, podrá asegurar un tratamiento adecuado de
los documentos administrativos a lo largo de su ciclo vital. Del mismo modo, servirá para
mejorar la calidad del servicio que ofrece la Dirección, contribuyendo con la transparencia y el
acceso a la información pública.
Además, la implementación de los metadatos de gestión y control de los expedientes
electrónicos para su tratamiento y gestión a nivel interno contribuirá a articular el trabajo en
conjunto entre las distintas direcciones del Ministerio, ya que incluirá un equipo
interdisciplinario de las diversas áreas como son el área informática, jurídica, administrativa,
etc.

19
2. CAPÍTULO II: MARCO REFERENCIAL – TEÓRICO
2.1. ANTECEDENTES DE INVESTIGACIÓN
Existen diversas investigaciones que analizan la implementación del expediente
electrónico en diversas áreas de la administración pública que sirven de sustento para esta
investigación.
En Perú, Conga Soto y Pantoja Chihuan (2018) en su investigación “Implementación del
expediente judicial electrónico y la gestión de la calidad en la Corte Superior de Justicia de
Ayacucho” determinan la relación entre la implementación del expediente judicial electrónico
y la gestión de la calidad en la Corte Superior de Justicia de Ayacucho en el año 2018. Para el
desarrollo del proceso de ejecución de la investigación se utilizó el enfoque cuantitativo y el
diseño descriptivo correlacional. La hipótesis comprobada fue que existe relación entre las dos
variables de estudio. La población y la muestra estuvieron conformadas por 60 unidades de
estudio. La técnica y el instrumento utilizad para medir las variables fueron la encuesta y el
cuestionario. Los resultados fueron presentados en tablas estadísticas. El análisis inferencial se
realizó a partir del cálculo de estadígrafos de dispersión y correlación. Los resultados afirmaron
que la mayoría de los profesionales consideran como bueno la Implementación del Expediente
Judicial Electrónico y la gestión de la calidad. Los autores concluyeron que, existen suficientes
argumentos estadísticos para afirmar que existe una relación directa muy fuerte entre la
implementación del expediente judicial electrónico y la gestión de la calidad en la Corte
Superior de Justicia de Ayacucho en el año 2018.
Por su parte, en Uruguay, Serrano y Nuesch (2015) presentaron su tesis de posgrado
denominado “Análisis de la implementación del Expediente Electrónico en el Estado desde una
óptica de gestión del cambio (Experiencias de la Auditoría Interna de la Nación y del Banco
Central del Uruguay)” cuyo objetivo fue analizar, bajo una óptica de gestión del cambio, las
experiencias de la Auditoría Interna de la Nación y del Banco Central del Uruguay en la
implementación del expediente electrónico. La metodología de trabajo utilizada se compuso de
un análisis basado en la recopilación de información en fuentes primarias y en la realización de
entrevistas a actores claves dentro de ambas organizaciones que hayan participado directa o
indirectamente en el proyecto. El análisis lo realizaron con la aplicación de un modelo para

20
evaluar el grado de madurez que tenían ambas organizaciones al momento de implantar el
expediente electrónico y sigue con una evaluación de cómo se realizaron las tres etapas por las
que debe pasar todo procesos de transformación de este estilo. Por último, vincularon la
experiencia con la importancia de que toda organización reconozca, valide y de alguna manera
almacene este tipo de aprendizajes para que sean capitalizados en el presente para ser utilizados
en el futuro.
A nivel nacional, el antecedente más relevante es la implementación del expediente
electrónico en el Poder Judicial. Sobre este punto, Soto Espínola, (2022) en su publicación
“Trámites judiciales electrónicos y derecho a la información en Juzgados Civiles” explica la
manera en que los trámites judiciales electrónicos posibilitan el derecho a la información,
acorde con la experiencia del Juzgado de Presidente Franco -Alto Paraná. La investigación
evidencia las ventajas que aporta la implementación del expediente electrónico. Empleó como
metodología el diseño fenomenológico, siendo la población definida los magistrados y otros
operadores del Derecho que asisten al juzgado durante el primer trimestre de implementación
con la aplicación de las entrevistas y el análisis documental se evidenció la actividad de los
Juzgados sin la necesidad de presentaciones físicas.

21
2.2. MARCO CONCEPTUAL
2.2.1. Expediente Electrónico
La Ley N° 4610/12, que modifica la Ley N° 4017/2010 “De validez jurídica de la firma
electrónica, la firma digital, los mensajes de datos y el expediente electrónico”, define al
expediente electrónico como “la serie ordenada de documentos públicos y privados, emitidos,
transmitidos y registrados por vía informática para la emisión de una resolución judicial o
administrativa.” (art. 37)
Otra definición relevante es la elaborada por Navarro (2020), quien define al expediente
electrónico como el:
Conjunto de documentos electrónicos sobre un determinado asunto ordenados
secuencialmente, cuya gestión desde su creación, tratamiento archivístico - comprende
la aplicación de los procesos técnicos archivísticos de organización, descripción y
valoración -, conservación y servicio se ejecuta íntegramente mediante la aplicación de
la tecnología informática. (p. 3)
Por lo tanto, se puede entender como expediente electrónico al conjunto de documentos
electrónicos correspondientes a un determinado proceso administrativo.
2.2.2. Archivo electrónico
Es el “sistema de gestión de documentos que lleva implícito en su tratamiento y
recuperación un medio electrónico o informático, en cualquiera de sus variantes. Tienen cabida
tanto imágenes digitales como otro tipo de documentos”. (p. 49)
Cruz (2011, citado en Sanz Caballero, 2017), define archivo electrónico a aquel que
“está integrado por documentos y expedientes creados, recibidos, utilizados y
conservados por medios electrónicos por una persona física o jurídica en el desarrollo
de sus actividades, y que se mantienen accesibles por tales medios; entre los que se

22
consideran incluidos las copias o reproducciones electrónicas de originales de otro
tipo”. (p. 49)
2.2.3. Tecnologías de Información y Comunicación (TIC)
García (2018) define a las TIC como un “conjunto de tecnologías que entre sí ayudan a
gestionar información y al mismo tiempo permite la interacción entre diferentes usuarios a
través de canales o medios de comunicación.” (p. 22)
Por su parte, Tello (2011, citado en Cruz et al., 2019, p. 6), afirma que las TIC son: “el
conjunto de herramientas, soportes y canales para el proceso y acceso a la información, que
forman nuevos modelos de expresión, nuevas formas de acceso y recreación cultural”.
Las TIC incluyen a un grupo diverso de prácticas, conocimientos y herramientas,
vinculados con el consumo y la transmisión de la información y desarrollados a partir del
cambio tecnológico que ha experimentado la humanidad en las últimas décadas, sobre todo a
raíz de la aparición de Internet. (Quintero Barrizonte, 2020)
2.2.4. Digitalización
Heredia (2011, citado en Sanz Caballero, 2017), define digitalización como el “proceso
metodológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no
electrónico en uno o varios ficheros electrónicos que contienen la imagen codificada, fiel e
íntegra del documento” (p. 51)
La digitalización de documentos consiste en un proceso tecnológico que posibilita la
conversión de una imagen implícita en formato de papel en una imagen digital, mediante
técnicas de escaneo o fotoeléctricas. (Espíndola Rosales & Urra González, 2014)
La digitalización, entonces, es el proceso de convertir documentos impresos o de otro
soporte no digital a un formato digital. Puede suponer tomar fotografías digitales de los
documentos originales o escanearlos.(García-Morales, 2013)

23
2.2.5. Proceso administrativo
Se refiere a todos los momentos de gestión de la administración; orientados a garantizar
el cumplimiento misional y al logro de los objetivos propuestos, a través del uso adecuado de
los recursos. (Cano, 2017)
Según Koontz y Weihrich (2002, citado en Marín & Atencio, 2008) el proceso
administrativo comprende “las actividades interrelacionadas de: planificación, organización,
dirección y control de todas las actividades que implican relaciones humanas y tiempo.” (p.
163)
2.2.6. Control administrativo
Según Chiavenato (1999, citado en Marín & Atencio, 2008) el control es una función
administrativa: es la fase del proceso administrativo que mide y evalúa el desempeño y toma la
acción correctiva cuando se necesita. De este modo, el control es un proceso esencialmente
regulador.
Es un conjunto de fases o pasos a seguir para darle solución a un problema administrativo,
en él se encuentran los “asuntos de organización, dirección y control, para resolverlos se debe
contar con una buena planeación, un estudio previo y tener los objetivos bien claros para poder
hacer del proceso lo más fluido posible”. (Mendoza-Zamora et al., 2018, p. 226)
2.2.7. Control interno
Se considera al control interno como herramienta que abarca el proceso integral efectuado
por el titular, funcionarios y servidores de una entidad, diseñado para enfrentar los riesgos y
para asegurar que se alcancen sus objetivos gerenciales. (Mendoza-Zamora et al., 2018)
De acuerdo con López Jara (2017) el control interno es:
un proceso, ejecutado por el consejo de directores, la administración y otro personal
dela entidad, diseñado para proporcionar seguridad razonable con miras a la

24
consecución de objetivos en categorías como eficiencia y eficacia en las operaciones,
confiabilidad de la información financiera y desempeño en observancia a las leyes y
regulaciones. (p. 32)
De acuerdo con las Normas Técnicas de Auditoría Españolas emitidas en 1991 por el
Instituto de Auditoría de Cuentas (ICAC), "el Control Interno comprende el plan de
organización y el conjunto de métodos y procedimientos que aseguren que los activos están
debidamente protegidos, que los registros contables son fidedignos y que la actividad de la
entidad se desarrolla eficazmente y se cumple según las directrices marcadas por la dirección".
(Vivanco, 2018)
El control interno es una herramienta que asegura a la gerencia que se alcancen los
objetivos de la organización y que las actividades asignadas a cada departamento que la integra
se realicen de manera eficaz. El principal objetivo del control interno es reducir los riesgos
internos a los que puede verse afectada una entidad.
2.2.8. Sistema de control interno
Según Chiavenato, (2004, citado en Cabrera-Encalada et al., 2021) sistema de control
interno significa, todas las políticas y procedimientos (controles internos) adoptados por la
administración de asegurar, hasta donde sea factible la ordenada y eficiente conducción del
negocio, incluyendo la adherencia a las políticas de la administración, la salvaguarda de
archivos, la prevención y detección de fraudes y errores, la exactitud e integridad de los
registros contables y la oportuna preparación de la información financiera confiable.
Comprende el plan de organización y el conjunto coordinado de métodos y medidas
adoptadas dentro de una empresa para salvaguardar sus activos, verificar la exactitud y
confiabilidad de la información contable, promover la eficiencia operativa y alentar la adhesión
a las políticas prescriptas por la dirección superior. (Ferretti, 2018)

25
2.2.9. Documento
Es todo aquel soporte donde se represente algún tipo de información, por ejemplo, una
hoja de papel escrito, un libro, una fotografía, una cinta de video, un DVD, un archivo creado
con un procesador de textos, una base de datos o una página web. (Gavilán, 2009)
2.2.10. Gestión documental
La gestión documental debe considerarse como un conjunto de actividades agrupadas
entre sí, constituyendo procesos; esto permite que una organización generadora de
procedimientos archivísticos centre su atención en los resultados que quiere obtener a través
del tratamiento de su documentación. (Crespo Muñoz, 2019)
La gestión de documentos se centra en la valoración, recuperación, preservación y
distribución de los documentos generados en las organizaciones científicas o de negocios.
(Casanovas, 2009)
De acuerdo con Suárez Díaz et al. (2021) a la gestión de documentos es el “área de gestión
responsable de un control eficaz y sistemático de la creación, la recepción, el mantenimiento,
el uso y la disposición de documentos de archivo, incluidos los procesos para incorporar y
mantener en forma de documentos la información y prueba de las actividades y operaciones de
la organización” (para. 2).
Para el teórico documentalista López Yepes, es el conjunto de disciplinas que tienen por
objeto de estudio un proceso informativo en el que se da una actividad de recuperación de
mensajes emitidos en procesos anteriores y que mediante análisis y tratamiento técnico se
comunican transformados, con la finalidad de que sirvan de fuente de información para la
obtención de nuevo conocimiento o para la toma de decisiones. (Casanovas, 2009)
2.2.11. Administración electrónica
Según Zapata Cárdenas (2012), se puede definir la administración electrónica como:

26
la mejora de los procesos gubernamentales gracias a las tecnologías de información y
comunicación, a través de la creación de intranets o procesos de interoperabilidad en el
back office de las entidades sin que los procesos sean vistos por el público en general pero
que sí se refleje en mayores niveles de eficiencia. (p. 83)
La administración electrónica es entendida como el uso de la informática y las TIC en el
sector público, como herramienta estratégica para la modernización de sus estructuras y mejora
de sus servicios, procesos, gestión administrativa y democrática y sus políticas públicas, lo que
impone a las administraciones públicas no solo simplificar sus procedimientos administrativos
y reducir el coste económico, sino mejorar la transparencia, eficiencia, accesibilidad,
productividad y calidad de sus servicios públicos, ofreciéndolos de forma interoperable y
multicanal. (Barriuso Ruiz, 2016)

27
2.3. MARCO TEÓRICO
2.3.1. Control interno y sus objetivos
El control interno tiene objetivos tales como:
• Protección de los activos. Consiste proteger los activos contra cualquier situación
indeseable. Todos los procedimientos o registros que hacen al proceso de tomar
decisiones se realizan por medio de políticas, además busca. la protección contra
pérdidas debidas a errores (no intencionales) o irregularidades (intencionales).
• Obtención de información adecuada. Destinada a suministrar información de uso
interno o de uso externo y suministrar información contable adecuada en lo atinente
a la preparación de información contable para uso de terceros, (estados contables).
• Promoción de la eficiencia operativa. La obtención de información adecuada para
su uso interno y una adecuada protección de activos, generan mayor eficiencia en la
forma en que se desenvuelven las operaciones. La expresión eficiencia operativa
abarca prácticamente toda la gama de actividades de la empresa.
• Estímulo a la adhesión a las políticas de la dirección. Hace de alguna manera a la
promoción de la eficiencia operativa. (Ferretti, 2018)
2.3.2. Componentes del control interno
Los controles internos abarcan cinco componentes clave que se indican a continuación:
entorno (o ambiente) de control; proceso de valoración del riesgo de la entidad; sistemas de
información; actividades de control. seguimiento (o monitoreo) de los controles. Sotomayor
(2015) desarrolla cada componente de la siguiente manera:
2.3.2.1. Entorno (o ambiente) de control
Este componente es la base para el resto de los componentes del control; un ambiente de
control débil origina que, sin importar el adecuado diseño del resto de los componentes, no se
pueda confiar totalmente en estos. El ambiente de control fija el nivel de disciplina y estructura
que hay en la empresa.

28
Algunas áreas clave al analizar este componente son:
• Integridad y valores éticos. Existe en la empresa desde la alta dirección hasta los
niveles iniciales de personal un compromiso con valores de integridad y éticos, tanto
en palabras como en hechos, con lo cual se busca desincentivar cualquier tipo de
conducta inapropiada.
• Compromiso con la competencia. La empresa toma medidas para que su personal
operativo y directivo conozca cómo realizar su trabajo de una manera eficiente y
adecuada.
• Participación efectiva de los responsables del gobierno de la entidad. Existen órganos
independientes que efectivamente estén vigilando el adecuado funcionamiento de la
empresa.
• Estructura organizacional y asignación de autoridad y responsabilidad. Existe una
estructura organizacional adecuada para llevar a cabo los objetivos, definiéndose los
niveles de autoridad y responsabilidad para cada uno de los elementos de esta
estructura. (Sotomayor, 2015)
Por su parte, Calle Álvarez et al. (2020) sostiene que los factores que contempla este
componente son:
• Filosofía de administración de los riesgos.
• Valores éticos e integridad.
• Visón del directorio.
• Compromiso y competencia profesional.
• Estructura organizativa.
• Delegación de responsabilidad y autoridad.
• Prácticas y políticas de recursos humanos. (p. 435)
2.3.2.2. Proceso de valoración de riesgo de la entidad
El riesgo inherente es al que se enfrenta una entidad por la ausencia de acciones realizadas
por la dirección para modificar la probabilidad y el impacto. El riesgo residual es aquel que
permanece después que la dirección desarrolle respuestas a los riesgos, la evaluación de riesgos

29
es aplicada primero a los riesgos inherentes y luego el riesgo residual. (Calle Álvarez et al.,
2020)
Según Sotomayor (2015) el componente del proceso de valoración de riesgo de la entidad
consiste en que el auditor evalúe lo adecuado del proceso interno de la entidad para identificar
los riesgos de negocio de la empresa (relevantes para la información financiera), las
estimaciones de la importancia de los mismos, la evaluación de la probabilidad de ocurrencia y
la toma de decisiones respecto a dichos riesgos.
El proceso de valoración del riesgo brinda a la empresa la información que necesita para
determinar qué riesgos de negocio y de fraude deben atenderse, y en su caso, las medidas a
tomar. Estará a decisión de la empresa realizar las gestiones para tratar riesgos específicos o,
en su caso, asumir dichos riesgos, debido al costo beneficio que implica mitigarlos o
eliminarlos.
El proceso de valoración de riesgo normalmente trata las siguientes cuestiones: cambios
en el entorno operativo, nuevas tecnologías, crecimiento rápido, contrataciones de personal de
alta dirección, nuevos modelos de negocio, productos o actividades. (Sotomayor, 2015)
2.3.2.3. Sistemas de información
Un sistema de información se integra por la infraestructura, software, personas,
procedimientos y datos con los que cuenta un negocio o empresa para dirigirla, alcanzar sus
objetivos e identificar y responder a los factores de riesgo. (Mendoza-Zamora et al., 2018)
Al analizar los sistemas de información como parte del proceso de evaluación de los
componentes del control interno, deberá considerarse lo siguiente:
• Identificar las fuentes de información utilizadas. En este punto deberán analizarse los
tipos de transacciones significativas para los estados financieros, cómo se originan,
qué registros contables se generan y cómo captan los sistemas los hechos y
condiciones significativos para los estados financieros

30
• Captación y proceso de información. En este punto deberán identificarse los procesos
de información financiera para las transacciones habituales y no habituales, así como
la inclusión de estimaciones contables y/o revelaciones significativas.
• Utilización de la información generada. En este punto se analizará la forma de
comunicar por la empresa la información financiera, los informes resultantes y su
utilización en la empresa, así como los informes a los responsables del gobierno de
la empresa y a terceros, tales como las autoridades regulatorias. (Sotomayor, 2015)
Debido al alto nivel y complejidad actual de los sistemas de información, principalmente
en empresas de gran tamaño, el autor sostiene que puede ser conveniente que, en el proceso de
evaluación de este componente, este proceso se apoye en el trabajo de especialistas de
Tecnología de Información (TI).
2.3.2.4. Actividades de control
Las actividades de control son las políticas y procedimientos que ayudan a asegurar que
las directrices de la administración se lleven a cabo. Estos controles, según el autor, se refieren
a riesgos que, si no se mitigan, pondrían en riesgo el llevar a cabo los objetivos de la empresa.
(Mendoza-Zamora et al., 2018)
Las actividades de control pueden clasificarse en los siguientes cuatro tipos:
• Preventivos. Controles para evitar errores o irregularidades.
• De detección. Controles para identificar errores o irregularidades después de que
hayan ocurrido para tomar medidas correctivas.
• De compensación. Controles para brindar cierto grado de seguridad cuando es
incosteable la aplicación de otros controles más directos. Ejemplos: segundas firmas,
supervisión de terceros, supervisión selectiva interna, etcétera.
• De dirección. Controles para orientar al personal hacia los objetivos deseados, por
ejemplo, las políticas y los procedimientos. (Sotomayor, 2015)
Algunos controles comunes a nivel del proceso operativo incluyen temas como los
siguientes:

31
• Segregación de funciones: donde reduce la oportunidad de que una persona por sí
misma pueda llevar a cabo u ocultar errores o fraudes.
• Controles de autorizaciones: define quién tiene la autoridad para aprobar diversas
transacciones, comunes o no comunes.
• Conciliaciones de cuentas: incluye preparar y revisar conciliaciones oportunamente
y tomar decisiones sobre posibles diferencias.
• Controles de aplicación e TI: estos se incluyen en las aplicaciones de los sistemas de
información, los cuales son automatizados o parcialmente automatizados.
• Revisión de resultados reales: comparar los resultados reales contra los
presupuestados y periodos anteriores, así como analizar comportamientos
inesperados de los resultados.
• Controles físicos: están relacionados con la seguridad física de los activos, acceso a
instalaciones, registros contables, sistemas de información, archivos de datos,
etcétera. (Sotomayor, 2015)
2.3.2.5. Seguimiento (o monitoreo) de los controles
El seguimiento o monitoreo evalúa la eficacia de la ejecución del control interno en el
tiempo y su objetivo es asegurarse de que los controles trabajen adecuadamente o, en caso
contrario, tomar las medidas correctivas necesarias (Sotomayor, 2015). El seguimiento le
permite a la dirección de la empresa saber si los controles internos son eficaces, están
implementados adecuadamente, se usan y se cumplen diariamente, o si necesita modificaciones
o mejoras.
El seguimiento se da por la dirección de la empresa, mediante actividades periódicas,
evaluaciones específicas o una combinación de ambas. Asimismo, el seguimiento de la
dirección puede incluir el uso de información externa que pueda resaltar problemas o áreas de
oportunidad: quejas de clientes, comentarios de organismos terceros e informes de auditores
externos o consultores sobre al control interno. (Sotomayor, 2015)

32
2.3.3. Importancia del control interno
El control interno es el elemento fundamental de la administración que debe estar presente
en todas las organizaciones, independientemente de su tipo y conformación. La importancia
radica desde el punto de vista de administrar, es decir: no se puede planear, organizar,
administrar sin control, por lo tanto, el control interno comprende un plan de la organización
que permite realizar procedimientos coordinados adoptados por una organización para verificar
la razonabilidad y confiabilidad de la información financiera. (Calle Álvarez et al., 2020)
López y Guevara (2015, citado en Calle Álvarez et al., 2020) manifiestan que la
importancia de poseer un sistema de control interno para las empresas, radica en que mediante
este se organizan los procesos de la entidad y se enfocan hacia la satisfacción de las necesidades
en un determinado momento, se protegen los activos que forman la estructura del patrimonio
de la empresa, y se verifica la eficiencia y efectividad de las operaciones implementadas.
2.3.4. Modelos de control interno
El desarrollo de modelos de control interno como un proceso metódico e integrado cobró
fuerza en el siglo XX. Las actuaciones comerciales de las empresas después de la Segunda
Guerra Mundial, la corrupción sistemática, los escándalos en gobiernos del primer mundo, el
aumento de las quiebras de empresas importantes, etc.., fueron la antesala para que se idearan
diferentes modelos. El primero que se referencia es el Modelo de Control Interno del Committee
of Sponsoring Organizations of The Treadway Commission (COSO), estructurado en Estados
Unidos. Posteriormente, en otros países se constituyeron variados modelos para ejercer control
sobre las organizaciones y garantizar su permanencia. (Castañeda, 2018)
2.3.4.1. Modelo COSO
El Modelo de Control Interno COSO tiene sus orígenes en Estados Unidos a partir de la
situación de corrupción desbordada por la que atravesaba el país en los años posteriores a la
Segunda Guerra Mundial, el desarrollo de la Guerra Fría, el conflicto armado con Vietnam, los
altos niveles de inflación de países emergentes y las malas prácticas de multinacionales
estadounidenses, como sobornar para posicionarse en el extranjero. A ello se sumó el escándalo

33
Watergate, el cual develó que el presidente Richard Nixon y su administración trataron de
encubrir manejos y adquisición fraudulenta de información en el seguimiento al Comité
Nacional del Partido Demócrata. Posteriormente, la investigación evidenció excesos de sus
funcionarios y de órganos del Estado sobre entidades y personas, con base en las políticas del
Nixon. En la estructura de las versiones del COSO el concepto de gestión del riesgo es parte
integral del control interno, dado que solo con su administración se pueden reducir los efectos
dañinos sobre la organización. (Castañeda, 2018)
2.3.4.2. Modelo COCO
El Modelo de Control Interno del Criteria of Control Committee (COCO) fue publicado
por el Instituto Canadiense de Contadores Certificados (CICA) en 1995. Nació por las
constantes quejas frente a la compleja implementación del COSO. Su objetivo fue simplificar
los conceptos y el lenguaje del COSO para abarcar de manera integral el concepto de control
en cualquier tipo de organización. (Castañeda, 2018)
Componentes. El sistema COCO tiene cuatro componentes: propósito, compromiso,
aptitud y evaluación y aprendizaje, los cuales agrupan 20 criterios que permiten establecer un
marco de referencia orientado a todos los miembros de la organización, con el fin de que sean
empleados para “diseñar, desarrollar, modificar o evaluar el control”.
• Propósito: sentido de dirección a la organización
• Compromiso: sentido de identidad y valores de la organización
• Aptitud: sentido de competencia o aptitud de la organización
• Evaluación y aprendizaje: sentido de evolución de la organización. (Castañeda,
2018)
2.3.4.3. Modelo de Control Interno Cadbury
Este modelo de origen inglés se desarrolló en 1991. El organismo que adelantó su
construcción fue el Comité Cadbury (UK Cadbury Committee). Su finalidad fue generar un
cúmulo de medidas y acciones que se debían adoptar para el manejo de la información
financiera y contable, aspectos sensibles en una época de imprecisiones y ambigüedades en las
normas contables, expectativa frente a las auditorías y las organizaciones, múltiples quiebras y,

34
sobre todo, carencia de una política clara que evidenciara la responsabilidad de los miembros
de la alta dirección en el control de sus empresas y organizaciones. (Castañeda, 2018)
Componentes. Los componentes del modelo Cadbury son similares a los del modelo
COSO. Solo difieren en el objetivo relacionado con la información, el cual está integrado en
los demás componentes. También hay un enfoque más detallado en la gestión del riesgo.
(Castañeda, 2018)
2.3.4.4. Modelo Cobit
El Modelo Control Objectives for Information and Related Technology (Cobit) se
constituye en un marco de control interno implementado en 1996.
Componentes. El modelo Cobit, definido como un marco de referencia en el manejo y
control de las TI, clasifica en cuatro dominios los procesos que se presentan en estas y ubica 34
objetivos de control de alto nivel (Castañeda, 2018). Los cuatro dominios son: planificación y
organización; adquisición e implantación; entrega y soporte; y monitoreo.
• El dominio de planificación y organización está dirigido a establecer las estrategias
para lograr que las TI puedan aportar de manera importante a la consecución de los
objetivos de la organización.
• El dominio de adquisición e implantación se fundamenta en la necesidad de adquirir
o desarrollar las TI necesarias, con el fin de implementarlas en la organización y
fortalecer las posibilidades de alcanzar los objetivos.
• El dominio de entrega y soporte está considerado para que permita que las TI fluyan
de manera ininterrumpida y en la intensidad requerida. Va desde lo básico en
soporte, aspectos de seguridad y entrenamiento de quienes intervienen en el
proceso.
• El dominio de monitoreo está centrada en la necesidad de evaluar de manera
constante los procesos para evidenciar su calidad, pertinencia y suficiencia, con
base en lo establecido en los procesos de control. (Castañeda, 2018)

35
2.3.4.5. Modelo Autoevaluación del Control
Este modelo está centrado en la realización de la evaluación a través de talleres con los
implicados en el proceso. El liderazgo del ejercicio debe estar en cabeza de una persona con
preparación académica y experiencia en el área. Además de ello, con una conceptualización lo
suficientemente amplia y clara en el campo del control interno. La recomendación es un auditor
interno o auditor líder, quien por su trabajo y dedicación tiene la suficiente idoneidad.
(Castañeda, 2018)
El Modelo Autoevaluación del Control (AEC) es un proceso documentado donde los
integrantes de la organización trabajan en una función, juzgando la efectividad del proceso de
control que adelanta la organización y, con ello, se determina si es seguro alcanzar los objetivos
propuestos o algunos de ellos. (Castañeda, 2018)
Componentes. Los componentes AEC están enfocados a realizar el proceso de
autoevaluación en cinco fases o etapas: preparación, control interno, planificación,
autoevaluación de controles y optimización del sistema de control interno:
• Preparación: comprende la evaluación del recurso humano y financiero, razones
para llevar a cabo el modelo diagnóstico.
• Control Interno: atiende la evaluación del sistema de control interno, evaluación de
procesos y análisis de los resultados de las evaluaciones.
• Planificación: abarca la formación del comité de autoevaluación de controles y la
unidad técnica de calidad, identificación de los métodos de recolección de datos,
evaluación de la dirección de la autoevaluación de controles.
• Autoevaluación de controles: en esta etapa se elabora la matriz de autoevaluación
de controles, análisis de la información, elaboración del informe de autoevaluación
de controles, comunicación de los resultados.
• Optimización del Sistema de Control Interno: es el momento de la obtención de
información oportuna, fiable, razonable y eficiente, obtención de seguridad
razonable sobre los procesos de control aplicados en la empresa, obtención de la

36
integración, motivación y comprensión en el recurso humano respecto del
desarrollo del proceso de control. (Castañeda, 2018)
2.3.5. Historia de la gestión de documental
En la década del 40 y del 50 la administración pública dio gran importancia a la tenencia
y organización de sus documentos administrativos por lo que surgió la llamada Gestión de
Archivos Administrativos y Registros organizacionales. Era la época de analizar cómo
controlar los grandes volúmenes de documentos que se generaban, asegurar su conservación y
accesibilidad. Conservación, por los plazos estrictamente necesarios vinculado a la economía
del espacio; accesibilidad, para respaldar la actuación de las administraciones ante situaciones
que demandaban probar determinados hechos y operaciones. (Ponjuan Dante, 2005)
En los Estados Unidos, el concepto de gestión documental apareció durante la Segunda
Guerra Mundial, cuando el Archivo Nacional de ese país lo introdujo en la Ley de Documentos
Federales, al establecer como función de los archivistas federales “desarrollar, promover y
coordinar estándares, procedimientos y técnicas que fomenten la tramitación eficiente y
económica de los documentos del gobierno” (Ricks, 1976). (Zapata Cárdenas, 2012)
La gestión de documentos se definió como una esfera de la administración aplicable a la
tramitación de los documentos administrativos con fines de eficiencia y economía. Uno de los
principales representantes de esta corriente es Ariel Ricks (1976), quien consideraba que la
gestión de documentos —o administración de documentos como en principio se denominó—
consistía en la aplicación de los conceptos de la administración científica a la “planificación, el
control, la dirección, la organización, la capacitación, la promoción y otras actividades
gerenciales relacionadas con la creación de archivos, su mantenimiento y uso, así como su
eliminación”. (Zapata Cárdenas, 2012)
En la década del 70 y del 80 el crecimiento y diversificación de la Sociedad Industrial
generó una gran competitividad por parte de las empresas y organizaciones que necesitaban
tomar decisiones ante enormes riesgos, con precisión y con seguridad. Debe hacerse una
adecuada gestión de información, desplegando, asignando y utilizando todos los recursos
organizacionales en aquellas actividades que así lo requieran. (Ponjuan Dante, 2005)

37
Los métodos económicos de elevación de la eficacia y eficiencia se aplican al recurso
“información”, primer intangible que introduce una mayor presencia de los métodos
económicos de administración de recursos en una sinergia con métodos procedentes de la
bibliotecología, la teoría de sistemas y la ciencia de la información. (Ponjuan Dante, 2005)
2.3.6. Funciones de un sistema de gestión documental
La gestión documental tiene un impacto significativo en la mejora de la transparencia de
la Administración pública.
La arquitectura de un sistema de gestión documental permite ofrecer funciones de gran
valor para establecer un sistema de control del expediente electrónico. El Centro Interamericano
de Administraciones Tributarias (CIAT, 2020) destacan las siguientes funciones:
• Diseñar formularios y plantillas para documentos que especifican su estructura y
metadatos, así como formularios de presentación, reglas de validación y
diagramas de estado.
• Generar, editar y eliminar documentos a partir de plantillas y formularios
determinados, mediante la aplicación de las reglas de validación correspondientes
a cada operación y el seguimiento de sus versiones y estado.
• Digitalizar documentos en papel y procesarlos mediante técnicas de
reconocimiento óptico de caracteres (OCR, por su sigla en inglés) y
reconocimiento óptico de marcas (OMR) para incluirlos posteriormente en el
depósito.
• Incluir documentos digitalizados con y sin la herramienta en la base de datos
centralizada y atribuirles los metadatos correspondientes.
• Realizar búsquedas de documentos estructurados y no estructurados en la base de
datos, a través de la aplicación de distintas técnicas de indización a sus metadatos
y contenidos.
• Controlar el acceso a los documentos en la base de datos según las reglas definidas
en la misma herramienta o bien a través de la integración con componentes de
seguridad externos.

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• Permitir la creación y edición colaborativa de documentos, así como determinar y
ejecutar flujos de trabajo simples para su revisión y aprobación.
• Implementar la firma digital y verificar la autenticidad de los documentos que
integran la base de datos.
• Mantener y gestionar las versiones de los documentos durante su preparación.
• Permitir la gestión de documentos en proceso de edición y terminados. La
integridad de estos últimos puede estar protegida mediante la prohibición de
realizar modificaciones.
• Permitir la incorporación de información adjunta a documentos terminados
mediante notas, subrayado o destaque de partes del documento para posterior
referencia.
• Determinar estrategias de retención de documentación, administración de medios
de almacenamiento y copias de respaldo de la totalidad o parte de la base de datos.
(pp. 355-356)
2.3.7. Beneficios de la gestión documental
Según el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT, 2020), los
principales beneficios que puede ofrecer un sistema de gestión documental son los siguientes:
• Mejores insumos para la gestión integral de riesgos, en razón del establecimiento
de una base de datos electrónica y centralizada de todos los documentos que
sostienen y registran las actividades de la administración, así como mecanismos
centralizados para la aplicación de reglas en las diversas etapas de sus procesos
de desarrollo.
• Mayor transparencia, como resultado de la capacidad para acceder o brindar
acceso en cualquier momento a los contenidos, así como a los registros históricos
necesarios para modificar documentos relacionados con sus procesos de negocio,
lo que facilita el análisis de su rendimiento.
• Mayor eficiencia y ahorro, gracias a la eliminación de la necesidad de imprimir,
distribuir y almacenar físicamente la documentación.

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• Mejor seguridad informática, gracias a la capacidad de monitorear y controlar el
acceso a los documentos, su copia y distribución, así como a la ventaja de poder
garantizar la autenticidad e identidad de los documentos mediante la firma digital.
(p. 357)
2.3.8. Procesos documentales
Al implementar un sistema de gestión documental, los procesos documentales y los
instrumentos archivísticos básicos deben estar ya definidos. A continuación, se describen
algunos de los más relevantes:
• Planeación. Elaborar los documentos, protocolos o lineamientos que orientan el
desarrollo de la gestión documental desde el nivel directivo, involucrando a todos los
niveles de la organización.
• Producción documental. Generación de documentos realizado por las instituciones en
cumplimiento de sus funciones y actividades.
• Gestión y trámite. Conjunto de actuaciones necesarias para el registro, la vinculación a
un trámite, la distribución, incluidas las actuaciones o delegaciones, la descripción
(metadatos), la disponibilidad, recuperación y acceso para consulta de los documentos,
el control y seguimiento de los trámites hasta la resolución de los asuntos.
• Organización. Conjunto de operaciones técnicas y administrativas cuya finalidad es la
agrupación documental relacionada en forma jerárquica con criterios orgánicos o
funcionales.
• Disposición. Decisión resultante de la valoración hecha en cualquier etapa del ciclo vital
de los documentos, registrada en las tablas de retención y/o tablas de valoración
documental, con miras a su conservación total, eliminación, selección y/o reproducción.
Un sistema de reproducción debe garantizar la legalidad y la perdurabilidad de la
información.
• Transferencia documental. Traslado de los documentos del archivo de gestión al central,
y de este al histórico, de conformidad con las tablas de retención y de valoración
documental vigentes.

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• Valoración documental. Proceso mediante el cual se determinan plazos para la
eliminación, la transferencia y el acceso a la documentación. La valoración es en
consecuencia la fase del tratamiento archivístico en la que, después de analizar los
valores de los documentos, se decide si estos deben transferirse al archivo histórico, o
si por el contrario deben eliminarse o conservarse parcialmente, en cuyo caso se deben
aplicar técnicas de selección.
• Preservación a largo plazo. Conjunto de acciones y estándares aplicados a los
documentos durante su gestión para garantizar su preservación en el tiempo,
independientemente de su medio y forma de registro o almacenamiento. (Balboa &
Medina, 2021)
2.3.9. Sistema de información
Para el establecimiento de un sistema de información, la institución debe determinar las
fuentes de información internas y externas, y procurar que los datos procesados se encuentren
ordenados, sistematizados y estructurados en forma adecuada y oportuna. Deben implementarse
mecanismos para mantener la calidad de la información, desde la obtención de los datos,
procurando que la misma sea:
a) Accesible: debe resultar sencillo obtener la información para cada área, de acuerdo a
sus requerimientos de información. Los usuarios deben saber qué información está
disponible y en qué sistema de información pueden acceder a ella;
b) Correcta: los datos utilizados como base deben ser confiables y completos. Los
sistemas de información deberían contener validaciones que contribuyan a la integridad
y confiabilidad de la información;
c) Actualizada: los datos deben obtenerse de fuentes vigentes y actualizarse con la
frecuencia necesaria;
d) Protegida: se debe restringir el acceso a la información crítica de modo que sólo las
personas autorizadas puedan acceder a ella. Para esto, se deben implementar mecanismos
apropiados de clasificación de la información;

41
e) Suficiente: la información debe resultar apta, y debe presentar el nivel de detalle
necesario considerando los requerimientos de información relevante;
f) Oportuna: la información debe estar disponible en los momentos en que sea requerida;
g) Válida: la información debe ser obtenida de fuentes autorizadas de acuerdo a
procedimientos preestablecidos y debe reflejar con precisión los hechos;
h) Verificable: la información debe contar con respaldos de evidencia desde el inicio;
i) Conservable: la información debe mantenerse disponible por el período de tiempo
necesario, de modo de respaldar las acciones, permitir una apropiada rendición de cuentas
y responder ante eventuales revisiones o auditorías.
Control de documentos
La información documentada requerida por el sistema de control interno se debe controlar para
asegurarse de que:
a) esté disponible y adecuada para su uso, dónde y cuándo se necesite;
b) esté protegida adecuadamente (por ejemplo, contra pérdida de la confidencialidad, uso
inadecuado o pérdida de integridad).
Para el control de la información documentada, la institución debe tratar las siguientes
actividades, según sea aplicable:
a) Definición de niveles de aprobación;
b) Distribución, acceso, recuperación y uso;
c) Almacenamiento y preservación, incluida la preservación de la legibilidad;
d) Control de cambios (por ejemplo, control de versión);
e) Retención y disposición.

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La información documentada de origen externo, que la institución ha determinado que es
necesaria para la planificación y operación del sistema de control interno, debe ser identificada
y controlada, según sea adecuado
2.3.10. Gestión de expedientes
El sistema de gestión de expedientes está formado por el conjunto de aplicaciones que
permiten la realización de las tareas asociadas a cada uno de los trámites en él incluidos. Se
apoya en las herramientas de soporte para encaminar las tareas según el flujo definido, asignar
actividades a las personas adecuadas, distribuir y gestionar la información asociada a los
expedientes o permitir la supervisión de la tramitación. (Villa & Morán, s.f.)
2.3.11. Características del Expediente Electrónico
De acuerdo con Gómez Perdomo y Almora Galvez (2017), el expediente electrónico
posee estas características:
• Rapidez: facilita de sobremanera el pasaje de los expedientes entre quienes deben
trabajar sobre ellos (sean oficinas, organismos o instituciones diferentes), que pueden
estar ubicadas en lugares distantes; haciendo que, el trámite se vuelva más rápido,
económico, y la gestión más eficiente. Además, la búsqueda y recuperación de los
expedientes
• deja de ser un problema, así como el extravío de expedientes en papel, lo que
usualmente genera grandes retrasos.
• Descentralización: el soporte electrónico permite que los expedientes sean iniciados
desde distintas ubicaciones geográficas, sin estar limitados por restricciones horarias
(de atención al público, horarios laborales o husos horarios). Permite la interacción
y el trabajo sin requerir de la presencia física de los usuarios.
• Validez Legal: el expediente electrónico se regula por un marco legal que legitima y
legaliza los procesos documentales electrónicos. Cada actuación en el expediente que
esté firmada electrónicamente, reviste el mismo valor legal y documental que en el
soporte papel.

43
• Transparencia: el expediente electrónico puede ser seguido por el interesado paso a
paso, conociendo su estado, en qué etapa se encuentra y cuáles son las siguientes.
• Interoperabilidad e intercambio de expedientes: los expedientes electrónicos pueden
ser manejados entre diversos organismos o empresas sin necesidad de trasiego de
papeles ni demoras por traslados. Además, se evita el riesgo de deterioro y de
extravío de documentos durante su transferencia.
• Rápida localización y fácil almacenamiento: el expediente electrónico puede ser
localizado rápidamente en bases de datos indexadas. Su inmaterialidad permite que
puedan ser almacenados sin necesidad de grandes espacios físicos. (p. 31)
2.3.12. Ventajas del expediente electrónico
Entre las ventajas del el expediente electrónico, Mendoza Navarro (2020) explica que es
una herramienta que permite aplicaciones mucho más complejas como por ejemplo el acceso a
través de Internet; facilita una gestión documental independientemente del soporte físico
(menos molestias para los ciudadanos); ofrece enlaces a toda la documentación relevante para
la comprensión del asunto a modo de hiperexpediente administrativo; la propia administración
mejora sus resultados por medio de expedientes electrónicos (tramitación despersonalizada de
expedientes); los documentos pueden tramitarse simultáneamente, facilitando la intervención
de instancias control e intercambio de información entre la entidad y los ciudadanos; y las
requisitos de veracidad: exhaustividad, inalterabilidad y responsabilidad y elaboración de
índices o exigencias de firma electrónica pueden ser fácilmente complementadas.
2.3.13. Diferencias entre documento convencional y documento electrónico
El documento electrónico también puede ser definido por los elementos característicos.
El Comité de Documentos Electrónicos del Consejo Internacional de Archivos lo hizo a través
de las diferencias con el documento tradicional:
• Registro y uso de símbolos: mientras que el contenido de un documento tradicional está
recogido en un medio y a través de símbolos que lo hacen directamente accesible para
el ser humano, en cambio, el documento electrónico está recogido en un medio y a través
de símbolos que deben ser decodificados para hacerlo accesible al ser humano. Por ello

44
el medio (hardware) y los símbolos (software) son condiciones de posibilidad del
documento electrónico.
• Conexión entre contenido y medio: mientras que el contenido de un documento
tradicional es inseparable del medio (soporte) que lo recoge, el de un documento
electrónico puede ser separado del medio original y transferido a otro u otros soportes.
Ello aumenta las posibilidades de corrupción y es un factor crítico para asegurar la
autenticidad y la fiabilidad.
• Características de la estructura física y lógica: mientras que la estructura es una parte
integral y aparente del documento tradicional, y uno de los principales criterios para
valorar su autenticidad, la del documento electrónico no es tan aparente, sino que
depende del hard y del soft, hasta el punto de cambiar cuando se pasa de un medio a
otro, por lo que no puede tener el mismo valor que en el tradicional. La estructura lógica,
por otra parte, lo identifica y representa los elementos de su estructura interna, la que le
ha dado su creador. Para considerarlo completo y auténtico el documento debe
conservar esta estructura originaria.
• Metadatos: que se definen como datos sobre los datos y hacen que el documento pueda
ser utilizado y comprendido. El documento electrónico carece de los elementos que en
uno tradicional permiten establecer su contexto funcional y administrativo; esa función
la cumplen los metadatos, que describen cómo se ha registrado la información, cuándo
y por quién, cómo está estructurada, cuándo se ha utilizado… David Bearman define el
documento como «un objeto encapsulado en metadatos» y establece que los metadatos
necesarios para cumplir los requisitos funcionales archivísticos se pueden organizar en
seis capas o niveles:
1. Registro: información relativa a la captura del documento.
2. Términos y condiciones: para saber si está disponible para su lectura, por parte de
quién, bajo qué condiciones.
3. Estructura: informa sobre la dependencia del software necesario para su
representación y las posibilidades de interoperabilidad con otros sistemas en
función de las normas seguidas en su diseño.
4. Contexto: son los metadatos que preceden al contenido y cumplen la función de
demostrar la procedencia, el entorno en el que el documento ha sido creado.

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5. Contenido: son los datos y pueden tener cualquier forma.
6. Historia del uso: para conocer cuándo, cómo y de qué manera ha sido archivado,
clasificado, valorado y seleccionado, y utilizado.
• Identificación: que no puede hacerse por los medios tradicionales, sino a través de los
metadatos.
• Conservación: que no depende sólo de las condiciones de almacenamiento, sino de la
rápida obsolescencia de los sistemas. (Ramón & Mundet, 2003, p. 5; Bustos Pretel,
2018)
2.3.14. Ciclo de vida del documento
El ciclo de vida del documento se refiere a las diferentes etapas por las que pasan los
documentos y a los valores que van adquiriendo una vez cumplan su ciclo en cada fase del
archivo total. Estos valores corresponden a: valores legales, valores administrativos e
históricos.
Los momentos del ciclo vital del documento son:
• Creación. Los documentos se crean o reciben con el fin de llevar a cabo las actividades
de la organización. A fin de determinar qué documentos se producen, es fundamental
comprender primero las actividades que lleva a cabo la organización e identificar los
requisitos de negocio, legales o de otro tipo, a los que deben ajustarse esas actividades.
La creación de los documentos implica generar un contenido y unos metadatos que
informen sobre las circunstancias de su creación.
• Captura. Cuando se ha concretado qué documentos es necesario mantener durante un
periodo de tiempo para cumplir los requisitos identificados, estos han de capturarse (por
ejemplo, guardándolos en una carpeta del sistema de ficheros, asociándolos a un
programa de gestión o incorporándolos en una aplicación de gestión documental).
• Clasificación e indexación. Mediante la clasificación se vincula un documento con una
actividad de la organización y se ubica en una de las categorías establecidas en el
esquema o cuadro de clasificación. De este modo, se relaciona el documento con el
proceso de negocio que evidencia a un nivel apropiado (proceso, subproceso, actividad,

46
tarea); se establecen vínculos entre documentos individuales y agrupaciones de
documentos (por ejemplo, expedientes), de manera que se mantiene una secuencia
continua de una actividad o un asunto. Junto a la clasificación, la indexación mediante
metadatos descriptivos (asunto, ubicación, palabras clave, etc.) facilita la búsqueda y
recuperación de los documentos.
• Migración y conversión. En el caso de los documentos que se van a conservar a largo
plazo o digitalizar, deberían planificarse los procesos de migración (transferencia de los
documentos de un sistema informático a otro sin modificar su formato) o conversión
(proceso de transformación de los documentos de un formato a otro). En las decisiones
sobre los formatos que se van a emplear para la creación, migración o conversión de los
documentos, se deberían considerar las cuestiones relacionadas con su integridad y
disponibilidad. Por otra parte, durante la migración o conversión, el contenido y los
metadatos de los documentos en el sistema o formato original deberían conservarse
hasta que el proceso haya finalizado y la fiabilidad del sistema o formato de destino esté
garantizada.
• Disposición. El proceso de disposición debe llevarse a cabo de acuerdo con el
calendario de conservación: destrucción, transferencia al archivo central o histórico.
(Alonso Martínez, 2019)
2.3.15. Características del documento
De acuerdo con la norma ISO 15489:2016 los documentos se caracterizan por ser
auténticos, fiables, íntegros y utilizables:
• La autenticidad deriva de que un documento puede probar que es lo que pretende ser,
ha sido creado o enviado por la persona que se presume, y ha sido creado o enviado en
el tiempo presumido.
• La fiabilidad se refiere a que sus contenidos pueden ser creídos como una representación
exacta y completa de las transacciones, actividades o hechos de los cuales dan fe y
seguridad, así durante su desarrollo, como en transacciones o acciones futuras. Sus
contenidos son fidedignos.

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• La integridad significa que el documento está completo e inalterado, y es posible
constatarlo fehacientemente.
• La usabilidad o disponibilidad hace referencia a que es accesible, que puede ser
localizado, recuperado, presentado e interpretado. (Bustos Pretel, 2018, p. 100)
2.3.16. Ciclo de vida del documento electrónico
Al igual que el ciclo de vida del documento en soporte papel hace referencia a las
diferentes etapas por las que atraviesan los documentos del mismo modo lo hace el documento
electrónico. De acuerdo con Cifuentes Benavides (2017) existen 3 fases las cuales permiten
relacionar los documentos electrónicos frente a los procesos de gestión documental, así:
• Fase de diseño
• Fase de creación
• Fase de mantenimiento
En estas fases, se debe cuestionar en primer lugar acerca de la asignación de roles en cada
etapa del ciclo vital de los documentos, esta pregunta puede ser variable en distintos países,
pero lo que sí debe estar claro es que el archivista debe extender su conocimiento y nivel de
responsabilidad en la fase de creación. Esta tarea debe ser compartida por otros profesionales,
conformando así un equipo interdisciplinar que permita a partir de la toma de decisiones obtener
mejores resultados en las fases de diseño y mantenimiento.
2.3.17. Propiedades del documento electrónico
Los requisitos que deben acompañar al documento electrónico a lo largo de su ciclo de
vida tienen que asegurar el valor probatorio de éste y poseen la finalidad de ser evidencia, en
este caso electrónica, de las actividades y procedimientos de una organización.
Dichos requisitos son propiedades que se relacionan entre sí y aportan seguridad al
documento electrónico:

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• Autenticidad: Propiedad que se atribuye al comprobar que el documento se corresponde
con lo que afirma ser, y no ha sufrido ningún tipo de modificación porque puede
comprobarse que se ha creado o enviado por la persona que dice haberlo hecho, además
del momento en el que se produce dicha acción.
• Fiabilidad: Propiedad por la que el contenido del documento da testimonio de los hechos
que dicho documento representa.
• Integridad: Propiedad que indica que el documento no ha sufrido alteraciones, además
junto con la identidad, es componente de la autenticidad.
• Disponibilidad: Propiedad o característica que permite localizar y recuperar
documentos. Dichos documentos deben incluir su contexto de creación, además de
mantener los vínculos con otros documentos, como prueba de una secuencia de
actuaciones. (Pérez, 2015)
2.3.18. Componentes de un Sistema de Control de Expedientes Electrónicos
El Archivo General de la Nación (2017) de Colombia, reconoce estos componentes como
claves para un sistema de gestión o de control documental:
• Captura. Este componente comprende la producción, creación, ingreso, captura o
recepción de documentos en formato papel (u otros soportes analógicos) a través de
procesos de digitalización, reconocimiento, clasificación y etiquetado de
documentos.
• Gestión. Este componente comprende las herramientas que permiten de forma
integral soportar la administración de documentos, indexación de contenidos y
metadatos, versionado de documentos, ciclos de vida del documento.
• Almacenamiento. Este componente contempla el almacenamiento de la información
a través del uso y aplicación de tecnologías y estándares para su mantenimiento,
retención, acceso y preservación, independiente de su soporte y medio de creación.
• Distribución. El tratamiento eficiente y eficaz de la información, los datos y los
documentos facilitan el intercambio de información entre las aplicaciones
organizacionales internas y externas la transparencia, rendición de cuentas y acceso
a la información pública. Este componente permite publicar, recibir y enviar

49
documentos a dispositivos electrónicos, intranet, extranet, otros sistemas de gestión
documental o aplicaciones de negocio mediante procesos de interoperabilidad y las
posibilidades de exportación para intercambio con otros sistemas.
2.3.19. Elementos que intervienen en un sistema de control documental
Los principales elementos son:
• Hardware. Escáneres y diferentes dispositivos de digitalización que se utilizan para
transformar los documentos físicos originales en documentos electrónicos o
digitales para su almacenamiento. Servidores que contienen la información
previamente digitalizada y a la cual tienen acceso los usuarios finales para su
tratamiento. Terminales que son ordenadores que permiten trabajar con el software
de gestión documental y acceder a la información situada en los servidores.
• Redes. A través de ellas, los usuarios y administradores podrán acceder y gestionar
la información de los servidores. Pueden ser locales o también pueden acceder a la
información por Internet.
• Software. Programas de apoyo al proceso de gestión de la documentación.
• Bases de datos. Gestionan la información sobre los documentos.
• Usuarios. Realizan la consulta electrónica de los documentos digitalizados de
acuerdo a los niveles de seguridad y acceso asignados a cada uno de ellos.
• Administradores. Codifican e indexan en la base de datos del servidor los
documentos digitalizados, identificando la ubicación física del documento original
y las claves de acceso. (Guerrero Logrono, 2015, p. 144)
2.3.20. Interoperabilidad
Es la capacidad que tienen programas y/o sistemas para comunicarse y trabajar
conjuntamente con otros sin ajustes o cambios especiales. Los sistemas de gestión documental
deben permitir la interoperabilidad con los otros sistemas de información, a lo largo del tiempo,
basado en el principio de neutralidad tecnológica, el uso de formatos abiertos y estándares
nacionales o internacionales adoptados por las autoridades o instancias competentes. (Archivo
General de la Nación, 2017)

50
De acuerdo con la entidad estatal colombiana, las entidades públicas deben garantizar la
habilidad de transferir y utilizar información de manera uniforme y eficiente entre varias
organizaciones y sistemas de información, así como la habilidad de los sistemas (computadoras.
medios de comunicación, redes, software y otros componentes de tecnología de la información)
de interactuar e intercambiar datos de acuerdo con un método definido, con el fin de obtener
los resultados esperados.
La capacidad de interconexión se convierte en un nuevo requisito de los documentos,
junto a su carácter evidencial o probatorio de un determinado acto administrativo, deben
igualmente tener la cualidad de ser interoperables. Se deja atrás el modelo unidireccional,
estrictamente burocrático, donde los documentos se vinculaban en exclusiva al trámite de un
procedimiento, y ahora se piensa en clave multidimensional. (Bustos Pretel, 2018)
Beneficios de la interoperabilidad. Cuando los sistemas son capaces de compartir y
utilizar datos de calidad, si son capaces de comunicarse, aunque se encuentren en distintos
entornos y plataformas, produce unos incuestionables beneficios en la prestación de los
servicios públicos:
• Eficiencia. Ahorro de costes, tanto de inversión como de tiempo. Se aumenta la
rapidez y eficacia en la tramitación de los procedimientos administrativos y con un
impacto directo tanto en las organizaciones públicas como en los ciudadanos.
• Accesibilidad. Facilita el acceso e intercambio electrónico de datos, información y
documentos entre las distintas administraciones públicas. La interoperabilidad
garantiza que la información esencial siempre esté disponible y sea de fácil acceso.
Ayuda a cumplir el principio de una sola vez, que los ciudadanos no tengan que
presentar documentos que obren en poder de las administraciones y dejen de hacer
de mensajeros de las instituciones.
• Normalización. El intercambio electrónico de datos obliga a racionalizar y
simplificar la producción documentos y los flujos de los procedimientos en todas las
fases de su ciclo de vida. Eso hace necesario la aplicación de normas y estándares
que mejoran el control de los procesos de gestión, una parametrización que puede
llegar a producir la automatización de muchos procedimientos.

51
• Calidad. Cuando los sistemas dialogan entre sí e intercambian la información que
producen se aumenta exponencialmente la calidad de esa información. Desaparecen
de los expedientes copias de documentos o datos producidos por intermediarios que
en más de una ocasión pueden llegar a tener una veracidad o validez cuestionable.
Sin embargo, cuando la información procede de la unidad administrativa que ha
generado ese dato la garantía es total, y es además información actualizada.
• Sostenibilidad. La plena automatización de la actividad administrativa es una
cuestión de tiempo. Adaptarnos a las nuevas exigencias del entorno de la
interoperabilidad puede originar tensiones que son inevitables en todos los procesos
de transición, pero no hay otro escenario posible para las organizaciones públicas, ni
legal ni funcional, que el de la aplicación de arquitecturas modulares e integradas, de
compartir, de reutilizar y de compartir datos, y posibilitar el intercambio de
información y conocimiento entre ellas. (Bustos Pretel, 2018, p. 558)
2.3.21. Privacidad e intimidad. Protección de Datos
La protección de datos personales es una constante preocupación de los gobiernos y
especialistas en el tema, no solo desde el punto de vista legal sino tecnológico en tanto los
clientes antes de contratar un servicio de software o adquirir uno, exigen que las garantías con
respecto a la protección de su privacidad, propiedad intelectual e industrial, que ofrecen los
proveedores de servicios, sean las mejores.
2.3.22. Seguridad de la información
Es necesario que los pilares o principios de seguridad se garanticen durante todas las
etapas del ciclo vital de los documentos electrónicos. Cada pilar de seguridad debe garantizar
durante el ciclo vital los siguientes aspectos:
• Disponibilidad. Significa que la información exista, se pueda ubicar, recuperar,
visualizar e interpretar. Que no se presenten interrupciones en el servicio de
consulta de la información que impidan el acceso a los documentos y que en cada

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consulta específica se garantice la recuperación de la totalidad de la información de
un trámite a la que cada usuario tiene acceso.
• Confidencialidad. Que se mantenga la reserva propia de la información en cada
etapa de su ciclo vital, de tal manera que sea accedida únicamente por las personas
autorizadas y que se minimicen (o invaliden) las posibilidades de que sea
interceptada.
• Integridad. Que se tenga identificado cuál es y dónde está ubicado y referenciado
el documento electrónico «original», y que se garantice que está completo en su
contenido individual y completo el trámite en la cantidad total de documentos
electrónicos que participaron en el mismo. Igualmente, que el contenido no ha sido
modificado, ni que se han fabricado documentos electrónicos que realmente no
existieron durante el trámite. Igualmente establecer en cualquier etapa del ciclo vital
quién fue el creador del documento electrónico.
• Confiabilidad. Un documento podrá ser considerado confiable, solo si existe un
procedimiento preciso, claro y debidamente aprobado que autentique los
procedimientos de generación de la información, su conservación temporal cuando
fuere necesario y su almacenamiento definitivo que garantice que el mismo es
oficial dentro de los procesos de la organización. (Abdala Bárcenas, 2012)
2.3.23. Aspectos teóricos de la administración pública
La administración pública se entrelaza con el poder público y con la naturaleza del Estado,
particularmente desde la obtención de sus objetivos supremos y las modalidades de su diversa
actividad sobre las personas y cosas.
Autores como Pont Vidal (2019) afirman que la administración pública forma parte del
sistema político. No obstante, es posible diferenciarla del sistema político como subsistema
independiente, formando dos sistemas autónomos. Los conceptos y conocimientos procedentes
de la teoría de sistemas autorreferenciales son especialmente útiles para el estudio de la
administración pública en el momento en que se focaliza la administración como un sistema,
vinculado con un entramado complejo de subsistemas (o sistemas parciales), y se observa sus

53
procesos internos (toma de decisiones y formación de estructuras) y externos (comunicaciones
como formas de acción con otros subsistemas).
De esta forma, la administración pública puede entenderse como “una organización para
la producción de decisiones y para su estabilización supraindividual y atemporal”, o sea, un
tipo de organización específico cuya ejecución se basa en la decisión que se concreta en
políticas públicas. En este sentido, la teoría de sistemas autorreferenciales aporta los conceptos
y el conocimiento teórico, como se ha expuesto, a las observaciones de la administración sobre
su situación en un determinado momento, aunque no de carácter normativo.
Esta teoría describe las operaciones internas del sistema de administración (en sus
aspectos organizativos y estructurales y de su mantenimiento) y ofrece una explicación de la
función del sistema como parte de un sistema mayor (sistema político-administrativo), además
de ofrecer el marco y las condiciones de éxito del control administrativo. La diferenciación del
sistema administrativo de su entorno obedece al procesamiento de la información procedente
de su entorno. Por medio de su apertura y orientación contextual es posible extraer unas
conclusiones para la organización del autocontrol dentro de la administración y la utilización
de operaciones e instrumentos de control por parte del sistema administrativo.
Según el autor, diversas objeciones mantienen la tesis de que la administración pública
no puede tomar decisiones independientemente del sistema político y jurídico. Esta observación
es pertinente pero cuestionable, ya que la administración tiene que recurrir en los procesos de
confección de leyes y en la planificación (disponibilidad de presupuestos y recursos
económicos, así como la posibilidad de aplicarlos). (Pont Vidal, 2019)
La administración pública forma parte del sistema político, aunque también puede ser
considerado como un sistema autónomo, y está estrechamente vinculada con el sistema jurídico
del cual depende. Así, por medio de una ley o disposición concreta es posible mantener una
estructura y orientaciones sobre su implementación y evaluación, con lo que es posible deducir
que la administración no es absolutamente neutral. (Pont Vidal, 2019)

54
2.3.24. Teoría del Proceso Administrativo
La administración científica se interesaba en la organización del esfuerzo operativo o de
taller y, por lo tanto, era un micro enfoque. En contraste, se desarrolló un cuerpo de
conocimientos durante la primera mitad del siglo XX, que hacía hincapié principalmente en el
establecimiento de principios administrativos generales aplicables a los altos niveles de
organización. (Marín & Atencio, 2008)
El proceso administrativo consta de estas etapas: la planificación, la organización,
dirección y control. Marín y Atencio (2008) explican cada una de dichas etapas:
• Planeación. Antes de iniciar cualquier acción administrativa, es imprescindible
determinar los resultados que se pretende alcanzar, así como las condiciones futuras
y los elementos necesarios para que éste funcione eficazmente. Esto sólo se puede
lograr a través de la planeación. Es posible definir a la planeación como: la
determinación de los objetivos y elección de los cursos de acción para lograrlos, con
base en la investigación y elaboración de un esquema detallado que habrá de
realizarse en un futuro.
• Organización. Es el proceso de arreglar la estructura de una organización y de
coordinar sus métodos gerenciales y empleo de los recursos para alcanzar sus metas.
Es un grupo relativamente estable de personas en un sistema estructurado y en
evolución cuyos esfuerzos coordinados tienen por objeto alcanzar metas en
ambientes dinámicos. Comprende dos procesos básicos: el desarrollo del marco
estructural para la empresa y la definición de las relaciones administrativas y
operativas.
• Dirección. La dirección consiste en coordinar el esfuerzo común de los
subordinados, para alcanzar las metas de la organización, en dirigir las operaciones
mediante la cooperación del esfuerzo de los subordinados, para obtener altos niveles
de productividad mediante la motivación y supervisión.
• Control. El control es un proceso mediante el cual la administración se cerciora si lo que
ocurre concuerda con lo que supuestamente debiera ocurrir, de lo contrario, será necesario
que se hagan los ajustes o correcciones necesarios.

55
2.3 MARCO LEGAL
Ley N° 4017 de 2010 “De Validez Jurídica de la Firma Electrónica, la Firma Digital, Los
Mensajes de Datos y Expediente Electrónico”
El objeto y ámbito de aplicación de la ley reconoce la validez jurídica de la firma
electrónica, la firma digital, los mensajes de datos, el expediente electrónico y regula la
utilización de los mismos, las empresas certificadoras, su habilitación y la prestación de los
servicios de certificación. (art. 1)
En el artículo 37 se define “expediente electrónico” la serie ordenada de documentos
públicos registrados por vía informática, tendientes a la formación de la voluntad administrativa
en un asunto determinado.
Asimismo, se establece que el expediente electrónico tendrá la misma validez jurídica y
probatoria que el expediente tradicional. La documentación emergente de la transmisión a
distancia, por medios electrónicos, entre dependencias oficiales, constituirá, de por sí,
documentación auténtica y hará plena fe a todos sus efectos en cuanto a la existencia del original
trasmitido. La sustanciación de actuaciones en la Administración Pública, así como los actos
administrativos que se dicten en las mismas, podrán realizarse por medios informáticos.
Cuando dichos trámites o actos, revestidos de carácter oficial, hayan sido redactados o
extendidos por funcionarios competentes, según las formas requeridas, dentro del límite de sus
atribuciones, y que aseguren su inalterabilidad por medio de la firma digital reconocida en la
presente Ley tendrán el mismo valor probatorio y jurídico que se le asigna cuando son
realizados por escrito en papel.
4) Cuando la sustanciación de las actuaciones administrativas se realice por medios
informáticos, las firmas autógrafas que la misma requiera podrán ser sustituidas por
firmas digitales.

56
5) Todas las normas sobre procedimiento administrativo serán de aplicación a los
expedientes tramitados en forma electrónica, en la medida en que no sean incompatibles
con la naturaleza del medio empleado.
6) Toda petición o recurso administrativo que se presente ante la Administración podrá
realizarse por medio de documentos electrónicos. A tales efectos, los mismos deberán
ajustarse a los formatos o parámetros técnicos establecidos por la autoridad normativa.
En caso de incumplimiento de dichas especificaciones, tales documentos se tendrán por
no recibidos.
7) Toda vez que se presente un documento mediante transferencia electrónica, la
Administración deberá expedir una constancia de su recepción. La constancia o acuse de
recibo de un documento electrónico será prueba suficiente de su presentación. Su
contenido será la fecha, lugar y firma digital del receptor.
8) La Administración admitirá la presentación de documentos registrados en papel para
su utilización en un expediente electrónico. En tales casos, podrá optar entre la
digitalización de dichos documentos para su incorporación al expediente electrónico, o la
formación de una pieza separada, o una combinación de ambas, fijando como meta
deseable la digitalización total de los documentos.
En caso de proceder a la digitalización del documento registrado en papel, se certificará
la copia mediante la firma digital del funcionario encargado del proceso, así como la fecha
y lugar de recepción.
9) Autorízase la reproducción y almacenamiento por medios informáticos de los
expedientes y demás documentos registrados sobre papel, que fueran fruto de la
aplicación de la presente Ley.
10) Podrán reproducirse sobre papel los expedientes electrónicos cuando sea del caso su
sustanciación por ese medio, ya sea dentro o fuera de la repartición administrativa de que
se trate, o para proceder a su archivo sobre papel. El funcionario responsable de dicha
reproducción certificará su autenticidad.

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