El discurso en torno a la calidad y sus implicancias en las políticas educacionales durante el primer gobierno de Michelle Bachelet

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El discurso en torno a la calidad y sus implicancias en las políticas educacionales durante el
primer gobierno de Michelle Bachelet.
Ángela Ruth Silva Salse. Coordinadora de Evaluaciones Nacionales, Facultad de Educación.
Universidad de las Américas. Facultad Educación Antonio Varas Nº 929, piso Nº 2 I
Providencia, Tel.: (56 2) 2253 1293, angelasilvasalse@hotmail.com.
1. Resumen
Conceptos Calidad de la educación- Discurso político- Gobierno- Política educacional- Cambios.
Durante el primer gobierno de Bachelet (2006-2010) irrumpió en la agenda pública, fruto de las
protestas de los secundarios, el tema de la calidad de la educación. En este trabajo recogemos las
principales ideas en torno ésta, a través del estudio de los principales discursos políticos de la
mandataria, centrándonos en cómo se justifica la creación de las políticas educacionales.
El objetivo es comprender que se entiende a nivel discursivo por calidad en educación y en qué
políticas educativas impactan en la educación obligatoria.
Se realizó una investigación cualitativa a través del análisis crítico de discurso, a partir de los
discursos políticos que tuviesen repercusión en la sociedad.
La idea de calidad se encuentra presente en todo el discurso y presenta una gran relevancia, ya
sea como una “preocupación”, el compromiso central del gobierno, garantía o desafío. Para esto
se busca en primera instancia un marco legal que le otorgue validez a la idea de calidad y con ello
surge la idea de una “reforma de calidad”. Dentro de los cambios que se buscan se encuentran los
cambios legales, la Subvención Escolar Preferencial (SEP), y medidas en torno a la mejora de la
calidad de los profesores.

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2. Antecedentes, justificación y formulación del problema.
El problema a investigar es el discurso oficial (entendido como unidad) de Michelle Bachelet en
relación con el concepto de calidad durante su primer gobierno que va desde marzo de 2006 a
marzo de 2010. Éste es abordado desde dos ejes: los principios o propósitos dentro del concepto
de calidad y las políticas que se desprenden de ellos.
Este tema es relevante por la contingencia histórica, es un momento de crisis que genera un punto
de quiebre, la llamada Revolución de los Pingüinos en el año 2006. En este movimiento los
estudiantes, principalmente secundarios, desarrollaron actividades en demanda de una mejor
educación, desconcertando en cierta forma al resto de la sociedad y lógicamente al gobierno de
turno.
Con ello se generan cambios en la concepción de la forma de “protestar” y en los temas que son
exigidos en estas instancias. Al cuestionar la calidad se está cuestionando el modelo educativo,
uno de los ejes centrales de la transición a la democracia y orgullo de los gobiernos
concertacionistas.
Este discurso oficial se enmarca dentro de un momento de cuestionamiento a las políticas
educacionales dentro de lo que destaca la demanda por una educación de calidad. Al ser un
discurso oficial se supone que penetra en toda la sociedad, o al menos, tiene efectos en toda ella,
puesto que a partir del cual debe convencer, negociar, generar acuerdos; en suma, debe crear
realidades para lograr un acuerdo participativo que se traduzca en nuevas políticas educacionales
que obedezcan a esta nueva coyuntura. Y es dentro de este nuevo escenario que la calidad
educativa cobra renovada fuerza.

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3. Marco referencial o teórico.
La calidad de forma general fue definida por el gobierno como la “medida del grado en que un
bien o servicio cumple con las especificaciones necesarias para satisfacer las necesidades y
expectativas de los clientes. Generalmente está determinada por un estándar o norma” (Ministerio
del Interior, Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, 2002, p. 34). Vemos en esta
primera definición un enfoque proveniente del mundo empresarial puesto que se habla de clientes
y no de ciudadanos, pese a ser una conceptualización realizada desde lo política. El otro punto
relevante es que es una medición que se realiza en base a un estándar definido o una norma, este
elemento es relevante porque es tomado desde este contexto al ámbito educativo, generando
diversos elementos de medida y evaluación.
La explicación de la adopción de este enfoque no es tan claro, aunque debemos remitirnos a sus
orígenes, al respecto Natalia Bondarenko señala que “históricamente, el concepto de calidad se
originó en el campo empresarial e inicialmente se empleaba al referirse a ciertas características de
un producto industrial, las cuales condicionaban su capacidad de satisfacer las exigencias del
consumidor” (2007, p. 615). Por tanto, se toman características del mundo empresarial y son
aplicados en mayor o menor medida en el ámbito de la educación.
Por su parte la Unesco en su informe el Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en
el Mundo 2005 toma en consideración todas las definiciones de calidad y señala que en general
se ha medido a partir de dos principios, el primero es el desarrollo cognitivo donde su éxito sería
la calidad y el segundo corresponde a la promoción de las actitudes y los valores, lo que es
complejo de medir (Unesco, 2004).
Uno de los grandes problemas es medir la calidad y es por lo que se miden ciertos parámetros:
calidad del producto, calidad según el valor agregado, calidad según los estándares superiores de
rendimiento en exámenes y promociones, calidad según la cantidad de recursos suministrados,
otras medidas de la calidad del producto - niveles de alfabetización y niveles de escolaridad de la
población en general; tasas de terminación y tasas de repetición (De Moura Castro, 2000, pp. 60-
61).

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Fruto del problema anterior se considera en las mediciones principalmente el éxito cognitivo, y
ello se restringe sustantivamente el concepto de educación y aprendizajes puesto que se tiende a
operar sólo en esta arista.
Los parámetros abordan básicamente “productos”, al igual que en la lógica empresarial. Vemos
acá un traspaso conceptual sin considerar la naturaleza distinta del proceso educativo. Si ya es
complejo “medir” todo el proceso educativo lo es más cuando se emplean ideas tales como
“producto, “valor agregado”, estándares, “recursos” y “tasas”.
Ahora bien en términos globales discursivamente apelar a la calidad es interesante y movilizador,
puesto que sería uno de los pilares de la política, ello pese a que como concepto presenta un
carácter ambiguo significativo, con carga emotiva-simbólica y genera la idea de construir
socialmente (Casassus, 2003).
Estos aspectos la hacen interesante para el caso chileno porque por su carga simbólica puede
constituir un elemento unificador necesario para la transición. La educación atrae el apoyo de
todos los sectores de la sociedad en pos de un proyecto común y el concepto de calidad genera
acuerdo. Pese a ello que entiende cada quien por calidad es un tema de conflicto.
Vemos en este primer punto una contradicción interna del concepto, pues si bien deriva del
ámbito empresarial en la práctica discursiva concita al apoyo ciudadano, ¿quién podría estar
contra la “calidad” de la educación? Se podría suponer que se mezcla en este concepto la lógica
neoliberal con el discurso democrático, o tecnocrático, genera un hibrido que ha penetrado en la
sociedad.
En términos prácticos la calidad constituye uno de los ejes de la Reforma educacional, “(...) ha
puesto el énfasis en una educación de calidad para todos, en un marco de igualdad de
oportunidades eficaces para el aprendizaje y la formación de niños, niñas y jóvenes” (Mineduc,
2003, p. 14).

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E incluso va más allá, a través de la política se liga la calidad de los aprendizajes a la calidad de
la convivencia: “(...) lograr aprendizajes de calidad involucra una didáctica y una convivencia
escolar de calidad, sin discriminación alguna, con equidad, fortaleciendo la tolerancia, el respeto
mutuo y con inclusión de todos los miembros que forman la comunidad escolar” (Mineduc, 2003,
p. 41).
Vemos por ello que se ligan conceptos: la calidad con la igualdad, la idea de oportunidades, la
idea de eficiencia, la equidad, tolerancia, respeto e inclusión. La calidad aglutina variados
conceptos y la ductilidad del concepto permite esto, generando acuerdos a nivel político, tal como
señalamos anteriormente.
Ahora bien, cuando se analiza la realidad se generan críticas a la relación entre la calidad y la
equidad, generando un panorama desolador. Pese a ello se rescatan experiencias modelos que se
denominaron “escuelas efectivas” que podemos ver en dos textos, “¿Quién dijo que no se puede?
Escuelas efectivas en sectores de pobreza” (Unicef, 2004) y “Claves para la educación en
pobreza” (Eyzaguirre, 2004). En ellos se intentan dar algunas claves de éxito tales como el
liderazgo, la motivación, una relación con la familia y centrarse en el proceso de enseñanza-
aprendizaje como elementos principales. Estas escuelas destacan en términos de calidad, pese a
los problemas estructurales que se mantienen en el sistema educativo en general.
Veamos ahora brevemente el tema del contexto. Desde el punto de vista conceptual vemos una
continuidad entre los presidentes Aylwin, Frei y Lagos, al menos desde el punto de vista
estructural, continua el modelo neoliberal desde la dictadura militar neoliberal al que se le
realizan reformas que se centran en la focalización.
También presentan diferencias entre ellos. Siendo bastante sintéticos podemos ver que las
preocupaciones centrales de Aylwin corresponden a la educación básica, la revisión del sistema
anterior y los profesores, la de Frei con la educación media, la Reforma y la jornada escolar
completa (JEC) y Lagos con la educación Superior y la acreditación. Desde el punto de vista
lógico Bachelet debía continuar con la educación preescolar y el postgrado como consta en el
Programa de Gobierno (2005).

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Pero la coyuntura generó que se cuestionara el sistema “(…) las movilizaciones estudiantiles del
año 2006 en un punto de inflexión en las políticas educacionales del período democrático”
(MINEDUC, 2010, p. 26). Dentro de estos cuestionamientos se encuentra la preocupación por la
calidad.
Todo lo anterior se va a plasmar en la normativa que va a reemplazar a la LOCE, la ley número
20.370 que estableció la Ley General de Educación (LGE) (2009, en vigencia al año 2014), en
ella en el párrafo 1º, artículo 3º dentro de los principios se establece:
b) Calidad de la educación. La educación debe propender a asegurar que todos
los alumnos y alumnas, independientemente de sus condiciones y circunstancias,
alcancen los objetivos generales y los estándares de aprendizaje que se definan
en la forma que establezca la ley.
Señalando además en su párrafo 2º, artículo 4, dentro de los derechos y deberes que:
“corresponde, asimismo, al Estado propender a asegurar la calidad de la educación, estableciendo
las condiciones necesarias para ello y verificando permanentemente su cumplimiento; realizar
supervisión, facilitar apoyo pedagógico a los establecimientos y promover el desarrollo
profesional docente”
Y dentro de ello en su artículo 7º se sostiene que
El Ministerio de Educación y la Agencia de Calidad de la Educación velarán, de
conformidad a la ley, y en el ámbito de sus competencias, por la evaluación continua
y periódica del sistema educativo, a fin de contribuir a mejorar la calidad de la
educación.
Para ello, la Agencia de Calidad de la Educación evaluará los logros de aprendizaje
de los alumnos y el desempeño de los establecimientos educacionales en base a
estándares indicativos.
La evaluación de los alumnos deberá incluir indicadores que permitan efectuar una
evaluación conforme a criterios objetivos y transparentes.
La evaluación de los profesionales de la educación se efectuará de conformidad a la
ley.
Vemos por tanto como resultado del proceso político que se llegó a plasmar en una norma como
uno de los principios relevantes la calidad y que esta se refiere a la idea de estándares, por tanto,

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obedece a la idea de lo medible, lo que se refuerza con el artículo siete, en donde se resalta la idea
de evaluación de ello. Y dentro de este panorama es importante el rol del Estado que es quien
tiene que asegurar la calidad de la misma.
Finalmente mencionaremos un tema relevante dentro de la idea de calidad como lo es la calidad
de los docentes. Al respecto se señala que “la evidencia disponible sugiere que el principal
impulsor de las variaciones en el aprendizaje escolar es la calidad de los docentes”
(McKinsey&Company, 2007, pág. 14), es más, se sostiene que la calidad de un sistema educativo
se basa en la calidad de sus docentes (McKinsey&Company, 2007, pág. 19). Ello es relevante
porque es una de las medidas que se sostendrán dentro del discurso.
4. Objetivos.
El objetivo general es “comprender que se entiende a nivel discursivo por calidad en educación y
en qué políticas educativas impactan”. Para el logro de este objetivo general se proponen dos
objetivos específicos: 1.- describir que ideas se desprenden del concepto de calidad en educación
y 2.- puntualizar las políticas que se desprenden del concepto de calidad.
5. Metodología
Trabajaremos en base al análisis crítico de discurso, el que
(…) es un tipo de investigación analítica sobre el discurso que estudia primariamente
el modo en que el abuso del poder social, el dominio y la desigualdad son
practicados, reproducidos, y ocasionalmente combatidos, por los textos y el habla en
el contexto social y político. El análisis crítico del discurso, con tal peculiar
investigación, toma explícitamente partido, y espera contribuir de manera efectiva a
la resistencia contra la desigualdad social (van Dijk, 1999, p. 23).
Para ello analizamos los discursos de Michelle Bachelet y uno que plasma su pensamiento cuyo
origen es el Mineduc, éstos son:
 Programa de gobierno (18 de octubre de 2005)

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 Discursos presidenciales 21 de mayo desde 2006 al 2009.
 Intervención de S.E. la Presidenta de la República Michelle Bachelet por cadena nacional
(Santiago, 1 de junio de 2006).
 Mensaje N° 55-355 como propuesta de Ley general de educación (abril 9 de 2007)
 Calidad para todos, ministerio de educación, cuenta pública 2006-2010 (enero 2010)
El primero nos ayuda a ver las ideas anteriores a la llegada del gobierno, en tanto los discursos
del 21 de mayo presentan gran relevancia porque obedecen a una cuenta pública, los siguientes
obedecen a una contingencia y el último se presenta como una síntesis y reinterpretación del
período.
Desde el punto de vista de la metodología se siguió una secuencia de pasos que fueron
reformulados a partir del objetivo:
1.- selección de los discursos presentados en el punto anterior.
2.- lectura de los discursos.
3.- selección de los elementos relacionados con la calidad.
4.- comentarios a esta selección
5.- reestructuración en base a los objetivos
6.- nueva lectura crítica de la selección.

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6. Discusión teórica y resultados.
Desde el punto de vista del discurso se hacen referencias al proceso histórico que se ha ido
desarrollando, a una serie de principios relacionados con la calidad y a las medidas que se
desprenden de esta concepción.
La perspectiva que se tiene frente a la idea de calidad en la educación desde el punto de vista
histórico corresponde a una continuidad de los gobiernos de la Concertación, se señala que: “a
partir de 1990, el Ministerio de Educación buscó universalizar el acceso de toda la población al
aprendizaje de calidad, a través de un conjunto de programas compensatorios” (MINEDUC,
2010, p. 17). A pesar de ello al inicio en su Programa de gobierno, se dice que “(…) nuestra
educación no tiene aún la calidad que nuestros niños y niñas merecen (Concertación, 2005, p.
16)”.
Cuando se realiza un análisis coyuntural queda de manifiesto que existe consenso en que falta
calidad, aunque está superado el tema de la cobertura:
Existe un amplio acuerdo en que la educación en nuestro país está caminando desde
una etapa en la que el acceso a las oportunidades educativas y la cobertura de las
instituciones era el principal requerimiento, a otra en que la calidad de los
aprendizajes y su distribución social son una exigencia capital (Bachelet, 2007a , p.
1).
Dentro del gobierno de Bachelet se asume a este como un fin en sí mismo, un compromiso, al
menos desde el punto de vista declarativo: “(…) ¿Qué es lo que más nos preocupa? Calidad,
calidad y más calidad para todos nuestros niños” (Bachelet, 2006a, p. 4). Cuando se generan las
movilizaciones se vuelve a reiterar el concepto de calidad, poniéndolo como un compromiso:
“hoy vengo a plantear un gran esfuerzo nacional para garantizar la calidad educacional. Y lo digo
solemnemente ante este Congreso Pleno y ante todos los ciudadanos y ciudadanas: éste es mi
compromiso central de mi gobierno” (Bachelet, 2007 b, p. 7).

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El primer punto relevante a desarrollar desde el punto de vista de los principios es que la calidad
se relaciona íntimamente con la equidad, esto queda de especial manifiesto en el año 2007,
cuando se dice que la “(…) educación de calidad en condiciones de equidad, son principios
inspiradores e indisociables de este proyecto” (Bachelet, 2007 a , p. 9). Llegando incluso a
señalarse que es necesario resolver el tema de la equidad para poder resolver la calidad: “por eso,
el primer requisito para elevar la calidad del conjunto de la educación nacional es resolver el
grave problema de falta de equidad, de discriminaciones arbitrarias y de segmentación que se
vivencian al interior del sistema educativo” (Bachelet, 2007 a , p. 3).
Y el segundo principio es que la educación de calidad pasa a ser un derecho, esto queda de forma
explicito cuando se dice: “(…) queremos que educación de calidad sea un derecho, que los
ciudadanos puedan hacer efectivo mediante un recurso de protección ante los Tribunales de
Justicia, si fuese necesario” (Bachelet, 2006 b, p. 3).
Para ello se unen los dos principios puesto que “la calidad del conjunto de la educación sólo se
consigue cuando ésta se convierte en un derecho de todos” (Bachelet, 2007a, p. 3).
Se supone que para que las personas exijan sus derechos es necesario un cambio:
(…) el logro de la calidad en el sistema requerirá necesariamente un cambio
cultural en los estudiantes y apoderados, para que conozcan y exijan sus derechos,
y se hagan cargo de sus deberes como miembros de la comunidad educativa. En
este sentido, será importante su participación en los procesos de diagnóstico y
planificación para el mejoramiento de las escuelas (MINEDUC, 2010, p. 109).
Ahora bien, independiente de este cambio, el derecho a la educación de calidad es un “(…) el
deber del Estado de velar por ésta, debiendo establecer las condiciones para ello y verificando
permanentemente su cumplimiento” (Bachelet, 2007a , p. 9).
Luego en un segundo punto se establecen una serie de medidas que se van a desarrollar, una de
ellas es la idea de una reforma que tome esto en consideración
La reforma de la calidad en la educación es también un llamado a la equidad, por
un Chile más justo con toda su gente. Un chile más justo con todos sus

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estudiantes. Un Chile que asegure igualdad de oportunidades a todos los jóvenes.
El esfuerzo comienza en la educación pre-escolar. Mi gobierno está empeñado en
una gran reforma en ese ámbito. En la educación básica y media, he sido enfática:
calidad, calidad y más calidad para todos nuestros niños y jóvenes. En la
educación superior, apoyo integral a los estudiantes y calidad universitaria y
técnica (Bachelet, 2006b, p. 1).
Para lo cual surge la necesidad de un marco legal: “el esfuerzo de la calidad y la equidad debía
contar con un marco institucional adecuado” (Bachelet, 2009, p. 12).
Dentro de las medidas concretas en el programa surge la idea de la SEP como exigencia de
calidad, “la subvención preferencial entre prekínder y cuarto básico se constituirá en un régimen
de exigencia de calidad a las escuelas y de garantías a los alumnos” (Concertación, 2005, p. 16).
El otro punto dentro de las medidas obedece a la afirmación de que los profesores juegan un rol
muy importante en la calidad de los aprendizajes, es por ello que se apunta a esto desde el
Programa de gobierno:
Una educación de mayor calidad también exige profesores debidamente
preparados. Debemos fortalecer las carreras de pedagogía y apoyar el
perfeccionamiento docente a lo largo de la vida profesional. Como todos los
profesionales, los docentes deben ser evaluados, de acuerdo al sistema de
evaluación que la ley contempla. En esto debemos ser francos: queremos que la
evaluación sirva para que los profesores mejoren su desempeño actual, no para
mantener las cosas como están (Concertación, 2005, p. 17).
Cuando se avanza en el tiempo se reiteran estas ideas, “debemos contar con maestros cada vez
más competentes. Los profesores son el pilar fundamental de una educación de calidad.
Reconozco el esfuerzo cotidiano que hacen por formar a nuestros hijos” (Bachelet, 2009, p. 12).
Dentro de las medidas para mejorar la calidad de los profesores se establecerá un examen inicial
para ejercer la docencia:
Estableceremos el examen de habilitación para ejercer la docencia, obligatorio
para todos los nuevos egresados que ejercerán en el aula. Y este examen también
será obligatorio para aquellos que, sin haber estudiado pedagogía, quieran hacer
clases en la enseñanza básica o media, porque queremos sólo a los mejores
enseñando a nuestros niños y niñas (Bachelet, 2009, p. 12).

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Al final, cuando evalúan el período se establece que:
El fortalecimiento de la carrera docente es un eje fundamental para alcanzar una
educación de calidad. Existe un amplio consenso social sobre la necesidad de una
nueva carrera profesional docente, que reconozca la calidad del desempeño antes
que la antigüedad de la trayectoria laboral y logre atraer a los mejores estudiantes
a la docencia (MINEDUC, 2010, p. 131).
Todas estas afirmaciones nos generan una serie de dudas ¿quiénes son los mejores? ¿Por qué se
sostiene que alguien que no ha estudiado pedagogía puede hacer clases? ¿Los conocimientos
teóricos sobre algún contenido es lo único válido para hacer clases?
Para concluir cuando se hace un balance de las políticas hacia el profesorado se establece que:
Las políticas orientadas a la docencia tuvieron por objetivo fortalecer cuatro
ámbitos fundamentales: la formación inicial de docentes, donde se destaca la
creación del programa INICIA y la acreditación de carreras, la formación continua
o perfeccionamiento docente, ámbito que incluye la formación de capacidades
directivas, la evaluación de desempeño docente y el sistema de incentivos de
reconocimiento a la calidad del desempeño profesional (MINEDUC, 2010, p. 85).
Vemos que las medidas en torno a la calidad apuntan en dos direcciones: creación de leyes y la
política docente.
7. Conclusiones.
Históricamente, si se sigue la perspectiva de los gobiernos de la Concertación, ellos se han
visualizado a sí mismos como continuadores. Dentro de esta lógica se propone la idea de la
calidad en los tres gobiernos iniciales, concepto del que se apropia la sociedad y de forma
específica los estudiantes. El punto de quiebre lo constituye el gobierno de Bachelet, en donde la
sociedad se ha apropiado de este concepto, lo exige. Sin embargo, prontamente es tomado desde
el poder y convertido en eje central del discurso político nuevamente.
Es por ello que se puede apreciar un discurso político dirigido desde el gobierno que se
transforma en una idea presente en el inconsciente colectivo y que es solicitado por la sociedad,
es decir, una idea instalada previamente ha tenido éxito y se vuelve contra el poder.

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No deja de ser paradójico que un concepto proveniente del mundo empresarial haya tenido tanta
acogida entre los ciudadanos y sea visto como un derecho tanto por quienes lo exigen como por
el gobierno.
Los conceptos de calidad y equidad, además de ver la educación como un derecho pasan de ser
parte del discurso político a formar parte del discurso social (al menos en las demandas
expresadas por parte de los secundarios).
Se diluye el consenso frente a la educación, esto hace plantear una serie de exigencias sociales a
la clase política donde ya no opera el miedo y la sociedad hace suya la demanda educacional y
los conceptos ya señalados.
Las medidas que se generan van asociadas a recursos, lo que nos hace cuestionarnos ¿no se puede
exigir la calidad de parte del Estado sin condicionar dineros? ¿Cuál es el rol del Estado en el
“aseguramiento de la calidad”?
Al concluir podemos ver que no se define claramente que es la calidad, pero se puede inferir a
través del discurso y posteriores medidas especificadas en la ley, básicamente como un
“producto” medible a partir de estándares que considera esencialmente el área cognitiva.

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