La gestión del riesgo y los modelos de desarrollo a nivel municipal

1. Gestión del riesgo: los casos de Pasto, Ipiales, Consacá y La Cruz
(Nariño – Colombia)1
Por: Daisy Gabriela Guerrero Obando,
Germán Edmundo Narváez Bravo,
Yina Paola Pantoja Villota y
Diana Melisa Silva Noguera 2
Presentación.
El presente documento es el resultado de un proceso de análisis documental, específicamente
de diversos instrumentos de planificación, y de la integración de éstos con conocimientos y
experiencias relacionadas con la gestión del riesgo. Así entonces se presenta un ensayo soportado
bibliográficamente, mediante el cual se muestra una aproximación de la situación de estosmunicipios
en cuanto al abordaje de conceptos y acciones relacionadas con la amenaza, vulnerabilidad y riesgo.
De esta manera,se ha estructurado un documento que surge del aporte individual asícomo delanálisis
colectivo especialmente en lo concerniente con la síntesis de las situaciones en los cuatrosmunicipios
de estudio y elpapel de la gestión de riesgos en la construcción de un modelo de desarrollo sostenible.
1. Síntesis del abordaje conceptual en los instrumentos de planificación municipal
Como bien se sabe, según la UNDRO (1979) citada por Cardona (2001) la amenaza es “la
probabilidad de ocurrencia de un sucesopotencialmente desastrosodurante cierto período de tiempo”.
De forma similar la ISDR(2002) considera que la amenaza esun “evento físico, fenómeno o actividad
humana potencialmente dañina, que puede causar la pérdida de vida o lesiones, daño a la propiedad,
trastornos sociales o económicos y degradación ambiental”.
Teniendo en cuenta estas aproximaciones conceptuales, la amenaza tiene dos orígenes: natural
o antrópico. La ISDR (2002) señala que la amenaza natural corresponde a “procesos naturales o
fenómenos que ocurren en la biosfera y que pueden generar eventos dañinos”. Por otro lado, las
amenazas antrópicas son aquellas cuyo origen está mediado por la intervención humana. La ISDR
(2002) denomina a este tipo de amenazas como tecnológicas y las define como el “peligro asociado
con accidentes industriales o tecnológicos, fallas de infraestructura o ciertas actividades humanas que
pueden causar pérdidas de vidas, lesiones, daño a propiedades, trastornos sociales o económicos y
degradación ambiental”.
1 Trabajo de la asignatura Gestión del Riesgo orientada por el profesor Rogelio Pineda Murillo.
2 Estudiantes de la maestría en Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, Cohorte XIII, Facultad de Ciencias Contables,
Económicas y Administrativas de la Universidad de Manizales, 2016.

2. Tabla 1
Elementos significativos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en los cuatros municipios estudiados.
Municipio
Amenaza
Vulnerabilidad*** Riesgo
Natural Antrópica
Pasto Volcánica
Inundaciones
Fenómenos remoción en Masa
Contaminación*
Otros
278 Km2
Área urbana y Corregimiento La Cocha
1181 Km2
Población urbana: 365.000
Población rural: 74.993
NBI: 16.2%
No existe estimación del riesgo o hay una mala
interpretación del concepto
Ipiales Sísmica
Fenómenos remoción en Masa
Contaminación*
Otros
1707 Km2
1707 Km2
Población urbana: 99.682
Población rural: 38.967
NBI: 30.7%
No existe estimación del riesgo o hay una mala
interpretación del concepto
La Cruz Sísmica
Volcánica
Fenómenos Remoción en Masa
Hidrometeorológicas (crecidas e
inundaciones)
Contaminación*
Incendios de la cobertura
vegetal
Otros
237 Km2
237 Km2
237 Km2
Riveras de ríos y algunos sectores urbanos
Población urbana: 6609
Población rural: 11.611
NBI: 71.7
No existe estimación del riesgo o hay una mala
interpretación del concepto
Consacá Sísmica
Volcánica
Fenómenos Remoción en Masa
Inundaciones
Cambio climático**
Incendios de la cobertura
vegetal
132 Km2
132 Km2
132 Km2
Rivera de ríos
Población urbana: 1.811
Población rural: 7.575
NBI: 57.6%
No existe estimación del riesgo o hay una mala
interpretación del concepto
* Hace referencia al problema ambiental más no a una amenaza de carácter antropogénico
** No especifica al tipo de amenaza antrópica ligada al cambio climático
*** Estadísticas del Departamento Nacional de Planeación Colombia.
Fuentes de información: Alcaldía Municipal de Consacá (2013), Alcaldía Municipal de Ipiales (2012), Alcaldía Municipal de La Cruz (2008),
Gobernación de Nariño (2009) y Departamento Nacional de Planeación (2016)

3. Respecto al tratamiento de la amenaza en los cuatro municipios objeto de estudio y a partir de
la información consignada en diversos documentos relacionados con la gestión del riesgo a nivel
municipal. (Es preciso aclarar que el único municipio que cuenta con un Plan Municipal de Gestión
del Riesgo esConsacá)esposible afirmar que las amenazasnaturales más recurrentesson: la sísmica,
la volcánica y los fenómenos de remoción en masa. Sin embargo el abordaje técnico es más bien
superficial y en algunos casos impreciso. De hecho, solo el insumo relacionado con la amenaza
volcánica, que parte del estudio realizado por Ingeominas (1997) es el único que cuenta con un
sustento técnico y científico de alta calidad y en una escala detallada. Por lo tanto, en términos
generalesse observa que las amenazas naturales se han identificado y asociado a fenómenos naturales,
más no parten de estudios técnicos que las respalden y que hayan sido elaborados en una resolución
o detalle adecuado.Dicha situación esaún más crítica en relación con las amenazas antrópicas, donde
no solo se carece de estudios técnicos, sino que se evidencian interpretaciones erróneas del concepto
de amenaza antrópica y se incluyen, por ejemplo, problemáticas ambientales asociadas con la
contaminación y el cambio climático, como si fuesen amenazas antrópicas. Incluso en el caso de
Ipiales se consideran amenazas antrópicas los accidentes de tránsito y otros eventos relacionados con
violencia.
En cuanto a la vulnerabilidad Cardona (2001) retomando a la UNDRO (1979) establece que la
vulnerabilidad puede definirse como “el grado de pérdida de un elemento o grupo de elementos bajo
riesgo, resultado de la probable ocurrencia de un suceso desastroso, expresada en una escala desde 0
o sin daño a 1 o pérdida total”. Por otro lado, Blaikie et al (1996), considera que la vulnerabilidad
corresponde a las “característicasde una persona o grupo desde el punto de vista de su capacidad para
anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse delimpacto de una amenaza natural”. Así entonces,según
Blaikie et al, esto “implica una combinación de factores que determinan el grado hasta elcual la vida
y la subsistencia de alguien queda en riesgo por un evento… de la naturaleza o de la sociedad”. De
esta manera, la vulnerabilidad necesariamente se encuentra asociada con el grado de exposición de
una comunidad, de la infraestructura o de las actividades humanas, pues no se es vulnerable si no se
está expuesto a un evento amenazante.
El tratamiento de la vulnerabilidad a nivel municipal es aún más precario que el de la amenaza,
puesto que en la mayor parte de los casos ni siquiera se han identificado los elementos expuestos. En
este sentido, es de aclarar que los datos de áreas y de población que aparecen en la tabla 1
corresponden a estadísticas generadas por el Departamento Nacional de Planeación y a partir del
análisis cartográfico de las áreas municipales respectivas. En este mismo sentido, es evidente que no
se han desarrollado estudios técnicos para abordar las diversas dimensiones de la vulnerabilidad
(física, social, económica, institucional, entre otras) y que el concepto tampoco se maneja con las

4. rigurosidad que éste exige. En tal sentido, al menos sería importante conocerlos elementos expuestos,
dependiendo de una zonificación previa de las amenazas anteriormente nombradas.
El tercer concepto clave, en este contexto, es el riesgo, definido por la Universidad de
Manizales (2016) como “la probabilidad o potencialidad de pérdidas que puede tener una comunidad
o un sistema expuesto, y que se encuentre en condiciones de vulnerabilidad, frente a la ocurrencia de
un fenómeno natural o antrópico”. De forma complementaria, la UNDRO (1979) citada por Cardona
(2001) diferencia dos tipos de riesgo: el específico que se refiere al “grado de pérdidas esperadas
debido a la ocurrencia de un sucesoparticular y como una función de la amenaza y la vulnerabilidad”;
y el riesgo total, concebido como el “número de pérdidas humanas, heridos, daños a las propiedades
y efectos sobre la actividad económica debido a la ocurrencia de un desastre… producto del riesgo
específico y los elementos en riesgo”.
En este orden de ideas, si se tiene en cuenta que existen serias falencias técnicas en el
tratamiento de la amenaza; y que el abordaje de la vulnerabilidad es casinulo en los instrumentos de
planificación municipal; se hace evidente que en los municipios estudiados, no tienen la posibilidad
técnica de incorporar el riesgo como una variable estratégica en la comprensión de las problemáticas
ligadas con esta temática. De hecho, en algunos casos se observan interpretaciones erróneas del
concepto de riesgo tratándolo como si fuese un sinónimo de amenaza o incluso de vulnerabilidad.
2. La gestión del riesgo en la construcción de un modelo de desarrollo sostenible.
Al respecto de la gestión del riesgo, es claro que la velocidad del problema supera la velocidad
de las soluciones, aumentando así, la vulnerabilidad en los territorios. De ahí la importancia de
identificar y analizar la vulnerabilidad física, ambiental, social, económica y cultural etc.,pues es una
herramienta metodológica, que sirve para identificar y priorizar los problemas y deficiencias de
desarrollo. En este sentido es importante encaminar acciones de carácter político, económico, social,
y ambiental que deben llevarse a cabo para lograr un desarrollo equilibrado y sostenible, partiendo
de la formulación de planes, programas y proyectos a corto, mediano y largo plazo, con el objetivo
de una visión preventiva y prospectiva en dicho desarrollo.
En este sentido, es importante pensar en una prevención sostenible, que asocie la gestión de los
recursos naturales con la resiliencia económica y social a nivel local, vislumbrando así la reducción
del riesgo. Por eso,esnecesariopromover la sostenibilidad local, manteniendo y ampliando la calidad
ambiental, la calidad de vida, la resiliencia y la responsabilidad de las comunidades en cuanto a la
autoprotección. De esta manera es de destacar como medidas de reducción de riesgo la
reglamentación de uso del suelo urbano y rural, las alertas tempanas, los códigos y las normas de
construcción, la evaluación de riesgo y de impacto ambiental. En este sentido es de considerar que

5. los pasos a seguir son: la creación de redes, fortalecer la capacidad y consenso local, el impulso de
investigaciones, articulación con los procesos educativos formarles y no formales y capacitación.
Estas actividades implican un arduo trabajo social para generar cambios estructurales en la forma de
pensar y aceptar la responsabilidad de que el riesgo se construye y se enfrenta socialmente.
Conclusiones
Es muy importante incluir la gestión del riego en los planes de ordenamiento territorial y en
los planes de desarrollo municipal y departamental, lo cual permitirá articular las regiones, los
departamentos y municipios, unir esfuerzos y propiciar cambios y acciones concretas para tener
territorios más sostenibles y adaptados y comunidades más resilientes frente a escenarios de riesgos.
Esto por ejemplo es un elemento muy importante que surge a partir de la experiencia de la gestión
del riesgo en el municipio de Consacá.
Los diversos instrumentos de planificación analizados para el municipio de Ipiales, no tienen
una articulación en relación con la gestión de riesgo, principalmente el Plan Básico de Ordenamiento
Territorial, en el que ni siquiera se tiene en cuenta los principales elementos de diagnóstico de la
amenaza o de la vulnerabilidad. Con esto se infiere que es imposible tener un equilibrio entre el
desarrollo sostenible y la gestión de riesgo, por lo tanto es necesario trabajar conjuntamente en pro
de mejorar y lograr una articulación entre los procesos de planificación y ordenación con la gestión
de riesgo.
Teniendo en cuenta el análisis elaborado para el municipio de La Cruz, puede afirmarse que la
sostenibilidad del desarrollo municipal se encuentra seriamente comprometida, puesto que, aunque
se incorpora el tema de gestión del riesgo, el conocimiento de la amenaza y la estimación de la
vulnerabilidad en los instrumentos analizados; en ninguno de ellos se encuentra un enfoque integral
y relacionado con la perspectiva de desarrollo o con la imagen deseada del municipio a futuro. Esto
surge de la falta de integración en el diagnóstico y formulación que se llevaron a cabo para construir
los planes y también de la falta de compromiso de los gobernantes, en aras de exigir a sus equipos
técnicos, el que se estructuren documentos coherentes e integrales.
En relación a la vulnerabilidad, como se mencionó anteriormente según la información de los
planes de los cuatro municipios analizados, se evidencia que el tratamiento de ésta es nulo. De esta
manera,la falta de apropiación del concepto como tal lleva a presentar contradicciones y confusiones
en relación con los elementos expuestos frente a una amenaza determinada. En este sentido se
recomienda un análisis profundo y detallado de todos los componentes del territorio que se verán
afectados ante la ocurrencia de una amenaza y por supuesto, estimar la vulnerabilidad, en alguna o
varias de sus dimensiones.

6. Los distintos sistemas humanos y ambientales de los que todas las personas dependen para su
supervivencia actualmente se encuentran en situación de riesgo. De esta manera, la reducción del
riesgo de desastres puede lograrse,si se establecen buenas prácticas que pueden aplicarse en elsector
ambiental, social así como en el sector de la producción y que resultan lógicos desde el punto de vista
financiero, para lograr un verdadero desarrollo sostenible de los territorios.
Finalmente se observa un incumplimiento sistemático de las normas que reglamentan el
ordenamiento territorial, la planificación municipal y la gestión del riesgo. En algunos casos los
municipios no cuentan con los instrumentos de planificación adecuados, y en otros se omiten
elementos estructurales que son definitivos en el proceso de mitigación o reducción de la
vulnerabilidad (principalmente). En este orden de ideas no se trata de contar unicamente con
documentos técnicos, sino de integrarlos y evidenciar un manejo riguroso de los elementos
conceptuales, de tal forma que los modelos de desarrollo planteados integren la gestión del riesgo
como un aspecto definitivo en la búsqueda de bienestar de la comunidad en general.
Bibliografía.
Alcaldía Municipal de Consacá. (2013). Plan Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres. Consacá,
Colombia
Alcaldía Municipal de Ipiales. (2012). Plan de Contingencia. Ipiales, Colombia
Alcaldía Municipal de La Cruz. (2008). Plan Local para la prevención y atención de emergencias y
desastres. La Cruz, Colombia
Blaikie, P. Cannon, T., David, I. y Wisner, B. Vulnerabilidad: el entorno social, político y económico
de los desastres. Recuperado de: http://www.desenredando.org/public/libros/1996/vesped/
Cardona, O.D. (2001) Estimación holística del riesgo sísmico utilizando sistemas dinámicos
complejos. (Tesis Doctoral) Universitat Politecnica de Catalunya. Barcelona, España.
Departamento Nacional de Planeación (2016). Fichas Municipales – KiTerritorial. Recuperado de:
http://ddtspr.dnp.gov.co/FIT/#/fichas
Gobernación de Nariño. (2009). Plan Departamental de Gestión del Riesgo 2008 - 2018. Pasto,
Colombia
Inter-Agency Secretariat of the International Strategy for Disaster Reduction – ISDR (2002). Living
with the risk. Ginebra, Suiza: Organización de las Naciones Unidas.
Universidad de Manizales. (2016). Unidad 1: Fundamentos teóricos y conceptuales sobre amenaza,
vulnerabilidad y riesgo. Recuperado de:
http://cedum.umanizales.edu.co/mds/electiva4/gestion_riesgo/unidad1/