El Ichem edita este libro contribuyendo al debate de ¿Cuál verdaderamente debe ser el modelo de Reforma Municipal que el país requiere?

1. 1

2. 2
__________________________________________________________
Perspectivas de Análisis de la
Reforma Municipal en Chile
Enero de 2012
________________________________

3. 3
Contenido
Introducción.................................................................................................................................. 4
El marco de discusión.................................................................................................................... 6
A) El Estado del Arte. Proyectos, reflexión y debate de la reforma municipal...................... 8
B) Análisis jurídico relativo a la problemática del sistema municipal. La Constitución y las
leyes ........................................................................................................................................ 29
Conclusiones ............................................................................................................................... 60
C) Análisis comparado de la reforma municipal. América Latina y su experiencia............ 62
Conclusiones ............................................................................................................................... 73
D) La relación de la reforma municipal con los medios de comunicación: La imposibilidad
de instalar la discusión en los ciudadanos. ............................................................................. 73
Conclusiones ............................................................................................................................... 79
Nudos Críticos ............................................................................................................................. 81

4. 4
Introducción
El sistema municipal en la actualidad carece de las herramientas adecuadas y de los recursos
necesarios para cumplir con lo que la normativa dispone y aún más con lo que la ciudadanía
espera de esta institución. La realidad municipal y las condiciones para satisfacer las
demandas ciudadanas no coinciden con su nivel de autonomía, ni con sus recursos ni sus
atribuciones, haciendo urgente dar un nuevo impulso al proceso de profundizar la
descentralización política y administrativa de nuestro país, de este modo, aprovechar las
potencialidades, fortalezas y la riqueza inherente del sistema político a nivel local, superando
sus falencias y limitaciones.
La urgente modernización que se propone, debe hacerse cargo de la heterogeneidad municipal
incorporando un cambio profundo que transforme las administraciones municipales en
verdaderos gobiernos locales, que supere las barreras y trabas organizacionales y prepare una
gestión del cambio a nivel global.
Sabido es que existen problemas de recursos y de financiamiento, pero también de una
imprescindible capacitación y formación de los recursos humanos, una mejora sustantiva de
las competencias municipales, en suma, enfrentar de modo directo y completo los serios
problemas en las capacidades de gestión local.
De ahí surge la necesidad de concretar cambios profundos, cambios que involucren un
proyecto de país innovador, y que sea capaz de articular un amplio consenso entre todos los
actores políticos y sociales.
El sistema municipal, en su versión actual, no permite cambios temporales, ni ajustes
menores, es decir, la continuidad de los procesos hasta hoy llevados a cabo por las autoridades
del sector. El cambio mayor, que esperamos que se desarrolle a partir de ahora, es la
conformación de un proceso político y administrativo de modernización municipal o una gran
reforma estructural del sistema municipal chileno.
Este cambio debe ser paradigmático y formar parte de las obras transformadoras del
bicentenario de la República, partícipe de una serie de modernizaciones a los sectores políticos
e institucionales de nuestro país. Bajo el entendido de que si existe un lugar donde la
democracia consigue su mayor expresión, donde la democracia se ejerce en su mayor poder
de legitimidad, es en el espacio local, puesto que ninguna otra instancia entrega mayores
vínculos o sociabilidad como las comunas y su institucionalidad municipal. Los municipios son
el estado más cerca de las personas, y una modernización de él implica también una
modernización de nuestro sistema político, que vaya de la mano con una profundización de
nuestra democracia.
En este sentido, señalamos aquí que la estrategia de desarrollo de la reforma municipal
considera dos vertientes, por una parte, la necesidad imperiosa del fortalecimiento de la
democracia y su consiguiente consolidación junto a otras reformas políticas pendientes, y por
otra parte, un mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, o sea, una contribución
capital al desarrollo humano. De esta forma, ya diversas instituciones han buscado contribuir a

5. 5
este respecto, buscando mejorar la información, la supervisión y la mejor gestión de las
políticas a nivel local, haciéndose parte del modelo de gestión comunal desde las
universidades y centros de estudios, lo que ha permitido la generación de propuestas que
contribuyen a mejorar el sistema político nacional. La conclusión de todos estos aportes es que
solamente con la existencia de verdaderos gobiernos locales, transformadores y
solucionadores de problemas, el espacio local se convierte en el espacio ideal para profundizar
la democracia y mejorar la calidad de vida de las personas, constituyéndose en el primer paso
para avanzar al bicentenario junto a una democracia de calidad.
En otras palabras, la transición a la democracia es un proceso que ha finalizado, de ello se
deriva que la modernización municipal se manifieste como una transformación de segundo
nivel, que favorezca la consolidación de ella; una reforma de perfeccionamiento, pues ya no se
espera un adecuado funcionamiento de las instituciones, hay que procurar que ellas funcionen
bien, con eficacia, y que logren prestigiarse y sean el sustento de los avances sociales del siglo
XXI.
En definitiva, cualquier modernización municipal propuesta, requiere de un proceso liderado
por las autoridades del gobierno central pero con una participación amplia de los municipios, y
que se incluya dentro de una programación y planificación acorde a su viabilidad política. Se
requiere un sistema de cambios graduales y sistemáticos, que consideren las evidentes
modificaciones legales y la creación de plataformas jurídicas en el mismo período; como
también modificaciones sustanciales en la gestión pública y en el aparato gubernamental, que
tengan como meta los tres siguientes años de gobierno, logrando en ese momento político la
gestión de cambios profundos y de modificaciones institucionales de envergadura.
La modernización municipal es un elemento clave de la consolidación democrática puesto que
otorga mayores grados de legitimidad y de consenso a nuestro régimen político. De lo
contrario las dificultades permanentes de esta organización terminan dañando la
institucionalidad política y la cultura vigente del sistema democrático. La encrucijada de la
transición ya superada, referida a la reconstrucción de símbolos democráticos, al problema de
los derechos humanos, al consenso civil militar, entre otros temas; permitieron que todos los
sectores políticos confiaran en la viabilidad y rigurosidad de las bases del sistema democrático.
Finalizada esta etapa se necesitan ajustes de importancia que posibiliten la creación de
modelos de instituciones políticas que permitan su perdurabilidad y efectividad. Basándose en
experiencias internacionales de fortalecimiento de la democracia y de la profundización de
reformas en otros sectores del país, como el sistema procesal penal o el sistema previsional,
resulta esencial la adaptación de las prácticas políticas, de los consensos y mecanismos
político-institucionales, a los nuevos tiempos de los gobiernos locales debido a la minimización
de los conflictos y a la búsqueda de acuerdos que traen como consecuencia la conformación
de un gobierno responsable y limitado.
En este sentido, la influencia del sistema municipal es un aspecto central de la consolidación
del sistema democrático. John Stuart Mill ha señalado que el valor más importante que un
gobierno puede poseer es promover la virtud e inteligencia de sus ciudadanos, siguiendo ese
axioma, es posible afirmar que el proporcionar oportunidades para que todos participen en la
vida política de forma que la democracia sea capaz de fomentar independencia, amistad cívica

6. 6
y un sentido de lo público, justifica la superación de las barreras existentes en el plano local,
para pasar a una nueva etapa de desarrollo. Las autoridades políticas con un poder adecuado,
con equilibrio y autonomía frente a las otras estructuras del estado, con la capacidad de actuar
por sí mismas y de favorecer los intereses de su comunidad, en suma, con derechos y
obligaciones que contribuyen al desarrollo de la democracia local, son también agentes
centrales de este proceso transformador y deben formar parte de las opciones de reforma
planteadas en esta propuesta.
Las incertidumbres de la transición quedaron atrás. El municipio pasa a formar parte de un
nuevo punto de partida institucional. En primer lugar, para la consolidación democrática y el
fortalecimiento del régimen político, se hace necesaria una mejora de las capacidades
directivas y de la gestión del estado como agente de desarrollo, en segundo lugar, una mayor
activación de la sociedad civil, y en tercer lugar, una mayor fortaleza del sistema de partidos
políticos. Todos los cuales tienen su máxima expresión en el espacio local, es en ese lugar
donde materializan sus acciones y propenden hacia el desarrollo. En el entendido que la
mejora de la redistribución de los ingresos, del acceso a las oportunidades, de la superación de
las desigualdades, suponen una redefinición del papel del estado y dentro de esto, una agenda
municipal que sea la base de la densificación el poder local, que se encumbre como una
respuesta política eficaz frente al escepticismo y la desconfianza, dicho de otro modo, el
fortalecimiento de la democracia pasa por una mejora de sus estructuras intermedias o
primordiales, como el municipio, por un mejor estado, por la unidad de la sociedad, por una
mejor representación y por una mayor participación. Si estos deseos se cumplen, un gobierno
local moderno debe ser su agente de desarrollo.
El perfeccionamiento de la democracia que incluye la reforma al sistema municipal es hoy
posible porque es sentidamente deseable por la mayoría de los sectores sociales y por el
conjunto significativo de la clase política. Se ha pasado de la necesidad a la urgencia, del
discurso sobre el cambio a un plan maestro que lo considera y discute.
El marco de discusión
Un nuevo marco legal debiera considerar al municipio como un complejo multidimensional,
una estructura que sostiene múltiples expectativas al servicio de los nuevos requerimientos
sociales, los que necesitan de una nueva institucionalidad. Una que se encuentre enmarcada
en una nueva normativa constitucional y legal.
Las actuales deficiencias que produce el excesivo centralismo, nos alientan a reflexionar sobre
el modelo de Estado que necesitamos para los próximos años. Las desigualdades que generan
el Estado Unitario, y la complejidad del Estado Federal para la realidad de Chile hacen avanzar
más decididamente en la búsqueda de otro modelo.
Por ello, como una forma de enmarcar el análisis de los diferentes estudios, propuestas e
investigaciones sobre las temáticas municipales, fijando un punto de partida desde donde se
iniciará la discusión, la reflexión y el debate, hemos considerado la vuelta a la democracia, el
inicio de los gobiernos de la concertación, como un elemento clave desde donde podemos
comenzar la búsqueda bibliográfica pertinente para nuestro diagnóstico y los posibles nudos
críticos que entraban el proceso de reforma al sistema municipal.

7. 7
Dos aspectos parecen pertinentes para justificar el punto de partido de la reflexión. Por una
parte, el término del régimen militar, que marca el inicio de grandes trasformaciones sociales,
políticas y económicas, en 3 grandes planos: el de la sociedad en general, el del Estado y el de
los ciudadanos. Una sociedad con nuevos y exigentes requerimientos, un Estado que
experimenta la pérdida de su gravitación en cuanto a las decisiones del individuo y ciudadano,
son sólo algunas de las fuentes de los cambios, un ciudadano instalado en la reflexividad y el
post modernismo, lo que significa que cada persona debe definir por sí misma las elecciones,
valores y relaciones con que construyen y determinan su proyecto de vida. El resultado de la
valorización social, de la autonomía personal, de la pérdida de la autoridad de las tradiciones y
del aumento de alternativas en los modos de vida. (PNUD, 2002). Por otra, durante éstas
últimas décadas, han existido numerosos intentos de materializar lo por nosotros propuesto
en este informe. No se puede hacer caso omiso de las diversas mesas de trabajo impulsadas
por las distintas subsecretarías de cada gobierno ni del desarrollo científico promovido por
diversos centros de pensamientos y universidades. Todo ello da cuenta de la existencia de
distintos proyectos e iniciativas con objetivos de fondo comunes que deben ser rescatados.
Dicho esto, se puede sostener que el presente documento es un esfuerzo conjunto en el cual
convergen diversas miradas que analizan el escenario municipal actual, tanto nacional como
internacional, con el objetivo de dar luces a la posible Reforma Municipal a ser impulsada en
un futuro cercano.
Para esto el texto se organiza en cuatro dimensiones o miradas distintas, constituyendo cada
una de ellas cuatro aristas del diagnóstico final. Cada una de ellas constituye, por cierto, líneas
de investigación que pueden ir desarrollándose y profundizándose en un segundo momento,
pero que para estos efectos, sólo se consideraron como la puerta de entrada hacia nudos
críticos que se encuentran presentes en la problemática de reforma municipal. A continuación
se describe brevemente cada una de ellas:
a) El Estado del Arte. Proyectos, reflexión y debate de la reforma municipal
El diagnóstico pretende determinar cómo ha sido tratado el tema y cuáles son las tendencias
en el plano nacional. Para ello se llevó a cabo la búsqueda y recopilación de diversas fuentes
de información y de diversas instituciones relacionadas con la temática en cuestión. Se
consideraron aquellos actores de la esfera nacional y organizaciones internacionales que están
generando conocimiento respecto a la gran temática de la descentralización del estado y de la
modernización municipal, y se presentan en breve sus principales diagnósticos, propuestas y
tendencias.
b) Análisis jurídico relativo a la problemática del sistema municipal. La Constitución y las
leyes
El análisis consiste en un recorrido histórico sobre la legalidad municipal en Chile, lo que a su
vez permite ser una radiografía al sistema jurídico que regula actualmente el sistema
municipal, y así servir de base a un futuro debate sobre posibles modificaciones normativas
necesarias para un proceso de reforma. Esto último resulta fundamental, toda vez que los
estudios comparados nos reiteran la necesidad de traducir las necesidades de reforma al
lenguaje legal, de tal manera que el proceso tenga un respaldo jurídico.

8. 8
c) Análisis comparado de la reforma municipal. América Latina y su experiencia
Esta dimensión permite conocer la experiencia en procesos de reforma municipal de países
que guardan alguna similitud con el nuestro, por su cercanía cultural, por el tipo de procesos
políticos que han experimentado y por lo reciente de sus procesos de reforma municipal,
inscritos dentro de procesos más amplios de modernización del Estado. En base a la
experiencia internacional se pueden observar los aciertos y los desaciertos, los facilitadores y
los obstaculizadores, y con ello, ser una herramienta de orientación vital al momento de
pensar en la reforma municipal nacional.
d) La relación de la reforma municipal con los medios de comunicación: La imposibilidad
de instalar la discusión en los ciudadanos.
Constituye una síntesis del análisis sobre la presencia del tema Reforma Municipal en los
medios de prensa escrita nacional, durante los últimos años de desarrollo en Chile. La
metodología utilizada en la interpretación de los textos se realiza bajo el esquema de análisis
de contenido, dado que permite un conjunto de procedimientos interpretativos de los
productos comunicativos como los mensajes, contextos, emisores, canales, etc. y que a partir
de técnicas de medida, cuantitativas y cualitativas es posible elaborar y procesar datos
relevantes sobre las condiciones mismas en que se han producido aquellos textos. Como punto
de inicio resulta importante indagar sobre la presencia del tema en la agenda setting, es decir
observar si ha logrado visibilidad en el espectro informativo y quiénes son los que se han
referido a la materia en diversos contextos. Esto para observar cuánta importancia se le otorga
a la reforma nacional en los medios de comunicación y así dar cuenta del nivel de
posicionamiento dentro de la agenda nacional.
A) El Estado del Arte. Proyectos, reflexión y debate de la reforma
municipal
“El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale estructuralmente entre los países
avanzados del mundo, se encuentra bloqueado por un haz de desigualdades anudadas por la
concentración económica, política y territorial del poder”.
Esta es el famoso y rotundo enunciando que el Sr. Joan Prats i Catalá (Prats, 2008) pronunció
respecto a los desafíos pendientes de Chile para pasar a ser parte los así llamados “países
desarrollados”. Y justamente es lo que reafirma lo que los innumerables estudios desarrollados
por diferentes expertos en la materia han venido sosteniendo durante los últimos años. En
este sentido, al revisar exhaustivamente los diferentes estudios, investigaciones, documentos,
ensayos, y columnas de opinión (por nombrar solo algunos) llevados a cabo por organismos de
distinta índole, color, y sello a nivel nacional, se puede sostener que en general los
diagnósticos son los mismos, y que todo ya ha sido propuesto. Se puede sostener también que

9. 9
la tendencia que se ha dado a nivel mundial es la de modernizar los gobiernos locales como
forma de potenciar la descentralización en pos del desarrollo. De esta forma, y teniendo como
telón de fondo la experiencia internacional, es que planteamos que se debe dejar de hacer
caso omiso a la importancia de modernizar los municipios como forma de instaurar un modelo
de desarrollo determinado. Se revela entonces la urgencia de llevar a cabo una reforma
estructural y paradigmática de los gobiernos centrales y locales.
Sin embargo, a pesar que la importancia de la modernización municipal para el país es
indiscutible, todavía no existe un relato aunado respecto al tipo de reforma municipal que
debe llevarse a cabo. Si bien existen diferentes estudios, propuestas e investigaciones, éstas se
encuentran dispersas en la esfera del conocimiento y no forman parte de un mismo engranaje.
Es por esta razón que se hace fundamental elaborar un recorrido por aquellos actores de la
esfera nacional que están generando conocimiento respecto a la gran temática de la
descentralización del estado y de la modernización municipal. De esta manera se podrá
conocer en breve sus principales diagnósticos, propuestas y tendencias, con el objetivo de
poder en un segundo momento cristalizarlos en un solo relato.
Al revisar la bibliografía correspondiente y al recorrer los diversos agentes involucrados a la
temática que aquí se trata, se pueden agrupar en 10 tipos de perfiles distintos según las
características y enfoque de su quehacer en el campo municipal. Éstos son:
1) Institutos políticos: Son aquellas instituciones que desarrollan su labor investigativa y
de generación de conocimiento enmarcadas a algún partido político particular.
2) Centros de pensamiento universitario: Son aquellos organismos que se desarrollan bajo
el alero de alguna institución universitaria
3) ONGs: Son los Organismos No Gubernamentales, que se caracterizan por regularse
bajo criterios propios y particulares con el objetivo de velar por el bienestar común.
4) Organismos Internacionales: Son las instituciones que como su nombre lo indica tienen
presencia a nivel internacional, y se encargan en general del bienestar de las naciones
asociadas.
5) Organismos Públicos: Son aquellos que se enmarcan dentro del quehacer del estado,
por lo tanto se rigen por sus normas y leyes.
6) Comisiones de Trabajo: Son las comisiones que surgen dentro de distintas
candidaturas presidenciales y que se forman con el objetivo de elaborar el programa
de gobierno respectivo.
7) Partidos Políticos: Son los diferentes partidos políticos que constituyen el panorama
político nacional.

10. 10
8) Organismos Asociativos Municipales: Son las organizaciones formadas a partir de la
asociatividad de distintos elementos. En este caso, las asociaciones se dan entre los
municipios del país por un lado, y por otro, entre los funcionarios municipales.
9) Sociedad Civil: Es aquella información que se enmarca dentro de la opinión ciudadana
respecto a la temática de descentralización del estado o modernización municipal. Esta
es recogida en distintas fuentes como encuestas de opinión pública, investigaciones y
estudios.
10) Discursos Presidenciales: Corresponde a la información contenida en los dos últimos
discursos presidenciales sobre la reforma municipal, modernización del estado o
descentralización del país.
Posterior a la identificación y caracterización de los diferentes agentes, se procederá a
someterlos a una clasificación espacial. Es decir que se posicionarán dentro de una matriz que
contiene, por un lado, el cruce de las variables “Trayectoria de los actores” y “Grado de
sistematicidad de las propuestas”. Y por otro, el cruce de la variable “Municipalización-
Regionalización”, y la variable política “Derecha- Izquierda”. La “Trayectoria de los actores” se
refiere a la experiencia laboral que tiene cada uno de los agentes en cuestión; el “Grado de
sistematicidad de las propuestas”, se relaciona con el nivel de sistematicidad en que cada
agente trabaja la modernización del estado y la reforma municipal; la variable
“Municipalización- Regionalización” tiene que ver con la posición en que se ubica cada actor en
cuanto al contenido de sus propuestas, es decir, si sus propuestas poseen un carácter más
municipalista o más regionalista; y por último, la variable “Derecha- Izquierda”, se relaciona
con la postura política de cada uno de los agentes. Es importante mencionar que esta
clasificación se realiza sólo a partir de la revisión bibliográfica, por lo que en modo alguno se
constituye como una caracterización conclusiva de los agentes relacionados a los temas de
modernización del estado y de reforma municipal. De esto modo, es simplemente útil para la
visualización de los distintos agentes en relación a sus pares y en relación a variables
determinadas.
A continuación se presenta una caracterización y descripción de los diferentes agentes claves,
insertos en los 10 tipos de perfiles, que están produciendo conocimiento respecto al tema en
cuestión:
1) Se encuentran 6 institutos políticos, de los cuales cuatro representan a la línea
política de la centro izquierda (Expansiva, CEP, Chile 21, El quinto poder), y dos a
la derecha del país (Libertad, Libertad y Desarrollo).
Expansiva se posiciona como una plataforma que vincula y pone en contacto a profesionales
de diferentes disciplinas en torno a la discusión, análisis y propuestas sobre políticas públicas
del país. Presenta diversos documentos sobre descentralización, entre los cuales destaca en
primer lugar “Reformas Políticas: los avances y lo que falta” 2005, de Patricio Navia y Cristóbal
Aninat, en el cual se analizan los alcances de la reforma constitucional del 2004 y se proponen

11. 11
reformas políticas que aún están pendientes en seis áreas: sistema electoral (critica al sistema
binominal y propuesta de un sistema electoral uninominal), participación ciudadana,
inscripción automática y voto voluntario), descentralización (elección directa de intendentes
manteniendo el centralismo fiscal. Dado que existe una variada gama de decisiones que tiene
más sentido realizar a nivel local que en forma centralizada, es necesario aumentar el nivel de
atribuciones del gobierno regional con el fin de dotarlo de una mayor capacidad de definición
de las políticas y objetivos regionales. Actualmente, los Intendentes cumplen con una doble
representación: actúan a nombre del Ejecutivo ante las regiones así como de ellas ante este.
Ahora bien, aunque muchos Intendentes se esfuerzan por lograr ambos objetivos, en la
práctica muchas veces resulta imposible. Esto, porque, en última instancia, los Intendentes
dependen de la confianza del Presidente. Por lo tanto, su lealtad más importante es con el
Ejecutivo, y no así con las regiones. De esto se desprende que si bien resulta útil mantener la
idea de los Intendentes como representantes del Presidente ante las regiones, el centralismo
fiscal del país permite que eso se sostenga aun si los intendentes fueran electos
democráticamente), límites a la reelección de parlamentarios y otros puestos de elección
popular, poderes y atribuciones del Poder Ejecutivo y Legislativo y transparencia en el
financiamiento. En segundo lugar se encuentra un estudio sobre reforma municipal realizado
en conjunto con el Centro de Políticas Públicas de la PUC, “La Reforma Municipal en la Mira”
que trata la heterogeneidad municipal y la compleja tarea que deben enfrentar para cubrir
todas las áreas implicadas en las diferentes comunas. El estudio busca diferenciar los niveles
de complejidad comunal, es decir, las dificultades con que los municipios tienen que enfrentar
sus tareas en forma cotidiana en las cinco áreas consideradas claves en: baja complejidad,
complejidad media, complejidad alta y complejidad extrema; diagnosticar las formas en que el
municipio responde a las cinco áreas clave, distinguiendo el nivel de condiciones para la
calidad de su gestión; elaborar un modelo que permita medir la brecha entre complejidad y
condiciones para la calidad de gestión, proponer la categoría de municipios prioritarios,
identificándolos en la Región Metropolitana. Por otro lado el sitio presenta distintas columnas
de opinión y documentos tipo ensayo sobre descentralización y modernización del estado, no
así sobre reforma municipal.
El CEP es de carácter académico y está dedicado a los temas públicos que incumben a la
sociedad chilena. Su finalidad es el estudio y difusión de los valores, principios e instituciones
que sirven de base a una sociedad libre. El tema de la Reforma municipal es tratado
escasamente. Cuentan con una revista llamada Revista “Estudios Públicos. Revista de
Humanidades y Ciencias Sociales”, en la que se abordan diversas temáticas que abarcan
diferentes temas, desde medio ambiente y urbanismo, política, cultura y sociedad, hasta
temas de justicia, finanzas y empresas, entre otros. Entre ellos existe una sección llamada
Política y Gobierno: Instituciones y procesos, donde aparecen temas sobre finanzas
municipales, realidad y capacidad municipal, sin embargo son documentos anteriores al año
2000 y no hacen referencia a la modernización municipal. El tema de la descentralización del
estado como forma de impulsar el desarrollo del país posee mayor tratamiento. Se encuentra
un número de documentos específicos respecto a por ejemplo a la descentralización del
sistema de salud y educacional, pese a que no hay publicaciones recientes.

12. 12
Tanto Chile 21, posicionado como un espacio para debatir sobre los grandes temas públicos
desde una mirada progresista, como El Quinto Poder, comunidad orientada centralmente a
estimular la participación ciudadana y la acción política, tratan el tema en columnas de opinión
pero no presentan ningún estudio o informe sobre modernización municipal o
descentralización.
El Instituto Libertad, cuenta en su sitio web con un ítem específico llamado “Perspectiva
Regional- Municipal”. Sin embargo, la información contenida trabaja algunas líneas temáticas
pero sobre todo en formato columna de opinión, y no en estudios o investigaciones. Se puede
sostener, a grandes rasgos y a través de los textos publicados, que el Instituto Libertad
considera la descentralización como fundamental para el desarrollo del país. En ese sentido
plantea que la pobreza no se va a terminar en Chile mientras no exista un eficiente sistema de
servicios sociales descentralizados y basados en una visión moderna de calidad de servicio.
Además, sostienen que para una efectiva descentralización social el eje central son las
Municipalidades, pero para que esto sea una realidad y no solo una ilusión se debe hacer
cambios fundamentales en la estructura y financiamiento actual. En este sentido se entrevé
una postura cercana a la Reforma Municipal, pese a que no ha sido manifestada
explícitamente en el sitio web.
El instituto Libertad y Desarrollo trabaja el tema de la reforma municipal y la descentralización
en documentos tipo ensayo ubicados en el ítem “Temas Públicos”, y no en estudios o
investigaciones acabadas sobre la materia. Se encuentran documentos interesantes, como por
ejemplo el llamado “Reformas para la Descentralización”, que plantea que resulta
imprescindible que la llamada “revolución descentralizadora”, mencionada por el Presidente
Piñera en su discurso presidencial del 2010, tenga como eje central y base, el fortalecer las
capacidades de gestión de los municipios y gobiernos regionales. La entrega de mayor
autonomía, recursos y responsabilidades por parte del gobierno central a los municipios y
gobiernos regionales sólo es aconsejable en la medida que éstos sean capaces de responder
eficientemente a los nuevos desafíos. Sostienen que el fortalecimiento de la capacidad de
gestión en el caso de los municipios pasa necesariamente por entregarles flexibilidad en
materia de contratación de personal, pues ello permitiría que los municipios tengan las
herramientas para contar con los funcionarios necesarios para desarrollar su gestión. Respecto
al financiamiento sostienen que la multiplicidad de fondos concursables y diversas instancias
de priorización e injerencia en los proyectos, no necesariamente asegura un eficiente destino
de los recursos. Por ello, se debiera traspasar directamente a los municipios estos recursos de
inversión para que ellos determinen la tipología de proyectos a financiar. El rol del gobierno
central sería entregar directrices respecto de la rendición de cuenta del destino de estos
recursos, velando para que efectivamente se destinen a inversión y no se desvíen a gasto
corriente. Respecto a la elección de autoridades, se plantea que no resulta aconsejable
avanzar hacia una mayor descentralización política, en el sentido de elegir directamente a los
consejeros regionales, si previamente no se ha implementado una revolución
descentralizadora en lo administrativo y fiscal. En general consideran que para avanzar hacia
una mayor descentralización, en un contexto de modernización del Estado, así como para
contar con municipios con mayores atribuciones y más capaces de enfrentar y dar solución a

13. 13
las diversas y múltiples necesidades locales, necesariamente se requiere sacar adelante una
reforma profunda al sector municipal. Ella debe enfocarse en modernizar su gestión, aumentar
sus niveles de eficiencia y reducir eventuales espacios de corrupción, entre otros. Todo esto
con el objetivo final de contar con un Estado que le retorne a la ciudadanía, mayores y mejores
servicios por los impuestos y derechos recaudados. Otro documento interesante encontrado
en el ítem Informes Económicos es el de Bettina Horst, “Modernización del Estado:
Descentralización y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales” quien sostiene que una reforma
al estado y a los municipios requiere por sobre todo voluntad política. Asimismo propone diez
aspectos necesarios de reformar para la modernización municipal.
1. Flexibilizar y descentralizar la gestión al interior del municipio con la finalidad de contar con
el capital humano idóneo para llevar adelante una eficiente administración local acorde a las
necesidades propias de cada comuna.
2. Entregar mayores atribuciones a los municipios urbanos en materia de gestión de ciudades.
3. Transferir directamente a los municipios los recursos que en la actualidad son administrados
por el gobierno central y que financian obras de infraestructura de impacto local.
4. Entregar mayores atribuciones a los municipios en materia de determinación de impuestos
locales, especialmente en la del impuesto territorial.
5. Rediseñar el Fondo Común Municipal cerrando todos los espacios de discrecionalidad en la
distribución de los recursos por parte de la autoridad central.
6. Entregar información respecto de los programas del gobierno central que son
implementados por los municipios y entregarles a estos últimos mayores atribuciones en su
ejecución.
7. Aumentar la transparencia y establecer más herramientas de rendición de cuentas de la
gestión llevada adelante por los municipios.
8. Reducir espacios que eventualmente permitan prácticas corruptas y/o admitan el
clientelismo.
9. Fortalecer y transparentar el rol de fiscalización del Concejo Municipal y de la Contraloría.
10. Promover una mayor participación ciudadana.
Cuentan además con una página con desagregación comunal de datos (básica).Se observa de
este modo que el Instituto Libertad y Desarrollo cuenta con una postura clara en pos de la
descentralización del estado y la modernización municipal, pese a que plantean instaurar una
reforma paulatinamente y paso por paso, sin modernizar todas las aristas municipales.
Al observar el comportamiento de los institutos políticos es posible elaborar un mapa visual
que permite esbozar una panorámica general de cómo se ubican los diferentes institutos
políticos según su trayectoria, tendencia política, sistematicidad de propuestas, y afección a la
reforma municipal (municipalistas) o a la descentralización del estado (regionalistas). Cabe
rescatar que el mapa no pretende en modo alguno ser exhaustivo en cuanto al
comportamiento de los institutos políticos, sino que es más bien una herramienta visual que es
construida a partir de la bibliografía revisada.

14. 14
2) Existen 6 centros de pensamiento universitario que tratan temáticas de
descentralización y de modernización municipal. (CEDER, CEUR, IDER, ICHEM,
Centro de políticas públicas de la Universidad Católica, y el Centro de Sistemas
Públicos de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile).

15. 15
El CEUR (Centro de Estudios Urbanos Regionales Universidad Bio Bio), al igual que el CEDER, se
hace cargo de las problemáticas propias de su región a través del desarrollo de investigaciones
académicas, formación de recursos humanos, consultorías, entre otros. En su sitio web existe
un pool interesante de links, estudios y opiniones sobre la temática de la descentralización y el
desarrollo territorial, en la cual se observa la urgencia con la que son concebidas. Sin embargo
no es muy sistemático en el tema de la reforma, más bien realiza un seguimiento solo de la
temática de la descentralización. Cuenta con un interesante estudio que dispone de una
propuesta conceptual y metodológica para la medición del proceso de descentralización y
regionalización de Chile. La propuesta tiene la aspiración de lograr posteriormente la
construcción de un Índice de Regionalización (IR) para cuantificar los avances y retrocesos del
proceso, desde una perspectiva distintiva y multivariada, que abarque tanto el área pública
como privada, en niveles de variables tanto del centro como de la periferia regional.
En el sitio del IDER (Instituto de Desarrollo Local y Regional UFRO) se encuentra escaso
contenido sobre modernización municipal o temáticas municipales, sin embargo se encuentran
diversos proyectos y documentos para el fortalecimiento de las capacidades de la región de la
Araucanía. En la sección de opiniones se encuentran algunas que hacer referencia a la
necesidad de la descentralización para el desarrollo local de las regiones, pero no resalta en
particular ninguno de ellos.
En el sitio del CEDER (Centro de estudios del Desarrollo Local y regional) de la Universidad de
Los Lagos, que tiene como objetivo atender las necesidades e intereses de la X y XI región, se
encuentra la revista LIDER desde el año 1992 (Revista Labor interdisciplinaria de Desarrollo
Regional) en la que se publican diversos artículos sobre desarrollo local y temáticas
municipales específicas de la región en cuestión. Sin embargo no resaltan estudios que traten
la cuestión municipal en general.
El Centro de Sistemas Públicos de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile está
enfocado en el tema de la modernización del Estado, y presenta una visión compleja sobre el
tema de la descentralización y la reforma municipal. Tienen documentos muy interesantes y
variopintos en su web, sobre temas municipales. Presenta miradas desde políticas públicas y
economía política sobre descentralización, reforma municipal en su gama amplia y temas
municipales en general. En general plantean que el proceso descentralizador chileno aparece
entrampado en un círculo vicioso de raíz política y de múltiples aristas. Los partidos políticos
no tienen mayor interés en resolver estos problemas, por temor a generar competidores
locales. Los Intendentes y Secretarios Regionales Ministeriales, así como los candidatos al
Congreso y los Municipios, se han designado hasta ahora en Santiago, esencialmente por
criterios de balance político partidista. Por su parte, muchos Alcaldes recurren al clientelismo
como forma de asegurar la siguiente reelección, lo cual empeora los problemas de gestión. Se
plantea que los cuatro pasos que se deben seguir ordenadamente para la descentralización
del país son: el fortalecimiento del capital humano, la desconcentración presupuestal
administrativa, la descentralización fiscal, y la descentralización política. Esto porque es sabido
que la descentralización no es la panacea, y hay que contemplar los pros y los contras de la

16. 16
medida. Además, no hay una adecuada rendición de cuentas a los ciudadanos locales, ni
tampoco hay muchas organizaciones de la ciudadanía local que exijan esta rendición de
cuentas. Otro artículo interesante es la propuesta para la creación de un sistema de alta
dirección pública municipal (SADPM), para lo que se plantea conocer las percepciones
municipales respecto a la formación, selección y evaluación de sus directivos, además de las
competencias necesarias con que deben cumplir los directivos respecto a los municipios.
El ICHEM presenta en su sitio web una serie de noticias, columnas de opinión, estudios,
documentos de trabajo, y además una revista llamada “Revista Iberoamericana de Estudios
Municipales” que aluden a la temática municipal y a la descentralización como forma de
desarrollar el país. Plantean claramente la urgencia de impulsar la reforma municipal en Chile
entendiendo el fortalecimiento de los municipios y la reversión de la inequidad de las
capacidades existentes como una tarea ineludible, pues en ellos descansa, en gran parte, el
aseguramiento de los procesos de gobernabilidad y calidad de nuestra democracia. De este
modo el ICHEM se posiciona como un centro de pensamiento propositivo respecto a los
diferentes aspectos que contemplaría una reforma municipal en Chile. Sostienen que el
principal problema que enfrentan las municipalidades chilenas es la débil autonomía y la
excesiva intromisión del gobierno central y los ministerios sectoriales, tanto en las
competencias locales compartidas como, incluso, en las consideradas exclusivas. Los
ministerios establecen políticas estandarizadas diseñadas centralmente y hacen de los
municipios meros ejecutores, con muy limitada flexibilidad para ajustar esas políticas.
Describen como un segundo y severo problema, las reducidas capacidades financieras
municipales en relación con la amplitud de las competencias, con las variadas tareas que les
asigna el gobierno central y con las crecientes demandas de la ciudadanía. Recuérdese que las
municipalidades cuentan con el 13% de los recursos del gobierno general con los que deben
financiar al 54% del personal del Estado. Y como un tercero, el marcado sesgo sectorial de las
políticas públicas nacionales, donde cada ministerio establece sus propias políticas y asigna
tareas a los municipios sin suficiente coordinación con otros ministerios y sin tener en cuenta
las limitaciones de personal y recursos, en especial, de las municipalidades intermedias y
pequeñas. De este modo, se desperdicia el potencial de desarrollo endógeno presente en los
territorios y se desincentivan los emprendimientos locales que pueden generar “empleo
decente” e ingresos propios.
El Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica trabaja el tema municipal y local de
manera coordinada con otros centros de estudios y municipios. Aparecen productos de sus
vínculos institucionales en documentos de su base de datos. Así, junto a expansiva realizan el
estudio complejo de reforma municipal (“la Reforma Municipal en la mira”); y han participado
junto al centro de sistemas públicos de ingeniería de la Universidad de Chile, y la ASCHM en
seminarios sobre reforma y descentralización. Tienen un programa llamado PuenteUC, que
relaciona a la Universidad con Municipios del país, en una relación simbiótica de aprendizaje
entre alumnos, funcionarios y autoridades municipales.

17. 17
Los centros de pensamiento universitario se posicionan como un bloque que genera
conocimiento técnico sobre la temática de la modernización del estado y la reforma municipal.
En este sentido, todos ellos se encuentran insertos dentro de un pensamiento que aboga por
la descentralización y modernización del aparato público. Sin embargo, para llevarlo a cabo,
algunos de ellos tienden a tener una visión en la que prima una mirada gerencialista, en la que
se aboga por desarrollar lo local pero aumentando los mecanismos de control existentes hoy
en día. En cambio, otros, optan por elevar los niveles de autonomía y libertad, otorgándole
mayores capacidades a las bases.
El siguiente mapa sitúa los centros de pensamiento en relación a las variables expuestas más
arriba.

18. 18
3) Se encuentran 2 ONGs (Libertades Ciudadanas, Cordillera) que de alguna manera
tratan la temática municipal.
La primera es Libertades Ciudadanas. En su sitio web se encuentran diversos documentos que
aluden a temáticas municipales y desarrollo territorial, sin embargo son documentos y
estudios que no han sido realizados por la corporación, sino que toman prestadas estudios y
documentos de diversas fuentes y organismo que han escrito sobre el tema. Se desprende
entonces que pese a no generar conocimiento respecto a las temáticas en cuestión está
interesados en ellas.
La segunda es la ONG CORDILLERA, que analiza el quehacer del nivel local municipal. Una de
sus líneas de acción es “Gobierno Local y Participación”, por lo que tiene como objetivo
acercar a la ciudadanía a los municipios y viceversa. En coherencia con sus objetivos, existen
en el sitio diversos documentos sobre participación ciudadana comunal. Entre ellos el set
“Espacios y herramientas de participación ciudadana en el Municipio” y el “Planes de
desarrollo comunal y participación ciudadana: ¿instrumentos de participación o participación
instrumental? Pese a la generación de conocimiento y a la promoción del desarrollo local, no
tratan el tema específico de la modernización o reforma municipal. Más bien apuestan por una
mirada desde el desarrollo local a partir de incrementar los niveles de participación social.
Ambas ONGs se localizan dentro de una perspectiva localista en la que se defiende la
importancia de brindar mayores niveles de autonomía al nivel local- municipal para poder
desarrollar los territorios y al mismo tiempo, al reforzar los vínculos de cercanía entre
municipio- vecino- aumentar los niveles de participación ciudadana.

19. 19
Se presenta el mapa que grafica las posiciones de las dos ONGs según las variables en un inicio
descritas.

20. 20
4) Existen 4 Organismos Internacionales (CEPAL, PNUD, FLACSO) que trabajan temas
de descentralización y modernización municipal.
En el sitio de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se encuentran diversos
estudios sobre municipalidades, gestión, financiamiento, desarrollo local, entre otros, entre las
que se destaca el de Patricia Cortés del año 2005, “El sistema municipal y la superación de la
pobreza y precariedad urbana en Chile”. Su objetivo es identificar las capacidades, fortalezas y
debilidades que presenta el sistema municipal del país, para desarrollar y colaborar en
acciones y programas para la superación de la pobreza. La principal conclusión del análisis es
reconocer que a partir de los esfuerzos impulsados desde los gobiernos de la Concertación, el
Estado Chileno ha demostrado efectividad en términos de superación de la pobreza, sin
embargo, la concentración del ingreso continúa siendo un problema grave. Es evidente que no
basta sólo con políticas sociales con las familias como centro. Resulta fundamental desarrollar
condiciones para que los territorios aprovechen sus potencialidades o aquellas que les ofrece
su entorno, de manera que se dinamicen sus economías, se mejoren las oportunidades de
generación de empleo e ingreso para sus pobladores y, por tanto, las municipalidades puedan
efectivizar un mayor esfuerzo fiscal para atender las respectivas demandas sociales. Se puede
decir que no habrá superación de la pobreza mientras no se gesten condiciones estructurales
para la promoción del desarrollo local. El tema pendiente es revertir las brechas sociales y
territoriales persistentes en el país. La tesis que aquí se sostiene es que justamente éste es el
principal desafío actual para consolidar la gobernabilidad democrática y asegurar el paso
definitivo de Chile al mundo desarrollado. De esta forma, pese a que los estudios y
documentos encontrados no son recientes, la CEPAL reconoce la necesidad de descentralizar
el país como forma potenciar el desarrollo social chileno.
En el sitio web del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo aparecen documentos e
investigaciones sobre modernización municipal, sin embargo no son documentos recientes. En
primer lugar se encuentra un documento de trabajo “Descentralizar el Estado desde la Región”
que propone ideas para el fortalecimiento de la democracia y el desarrollo armónico del país1
.
En segundo, “Descentralización para el desarrollo humano en Chile: Lecciones y Desafíos del
Proceso”, que es la sistematización de una mesa de trabajo realizada en 1999 en la sede del
PNUD para analizar el proceso de descentralización en Chile después del retorno a la
democracia en 1990. El objetivo fue reflexionar sobre las lecciones aprendidas y los desafíos
pendientes2
. En resumen se plantea que el modelo vigente de gestión pública tiene serias
limitaciones y deficiencias, como por ejemplo la no correspondencia ente la integralidad de los
problemas y el carácter sectorializado con que se diseñan las políticas públicas y con el que se
ordena administrativamente el aparato público para dar solución a ellos; o que las metas
ministeriales son fijadas en función de los objetivos segmentados de cada institución y no en
función de metas inter-institucionalmente compartidas. Se sostiene que para hacer frente a
este tipo de deficiencias se necesita una fuerte dosis de voluntad política por parte del
gobierno central y de las regiones y comunas de Chile. No se propone la reforma municipal
1
http://www.pnud.cl/publicaciones/Descentralizar-el-Estado.pdf
2
http://www.pnud.cl/publicaciones/Descentralizar-idh.pdf

21. 21
propiamente tal, sino que más bien un cambio en lo relacionado con la programación y gestión
sobre la base de la idea de organizar la oferta pública nacional desde la demanda
regional/local, expresada a través de “programas integrados de desarrollo”. Así, se plantean un
conjunto de medidas que rediseñen el sistema municipal actual, sin hablar de reforma
propiamente tal.
En el sitio de la Facultad Latinoamericana de las Ciencias Sociales (FLACSO) aparece
escasamente el tema de modernización del Estado, sin embargo se encuentran 2 libros que
dicen relación con la temática en cuestión. El primero “Diálogos para la descentralización.
Fomentando la cooperación entre Bolivia, Chile y Perú” (2009), contribuye al fortalecimiento
de capacidades institucionales a través de la cooperación horizontal en materia de
descentralización en un ejercicio participativo entre el mundo gubernamental, el sector
privado y la sociedad civil3
. El segundo “Nociones de una ciudadanía que crece” (1998) permite
observar que la estrategia de modernización en marcha en Chile, está siendo impulsada por los
actores políticos desde el Estado y por los grupos dominantes de poder económico, del
conocimiento, de la cultura y de la información. Pero el grueso de la ciudadanía o de la
sociedad civil permanece, todavía, al margen. En otras palabras, en Chile, por mucho que se ha
extendido el mercado y se ha redimensionado el Estado, esos procesos todavía no repercuten
en un fortalecimiento y un engrosamiento real de la ciudadanía4
. De esta forma la FLACSO
tampoco posee un tratamiento determinado sobre modernización municipal, pese a que si lo
hace en torno a la modernización del Estado, y así en torno a la descentralización.
Los tres organismos internacionales se pronuncian frente a los temas de modernización del
estado y reforma municipal coyunturalmente, es decir, que intervienen en el campo de
acuerdo a la contingencia sociopolítica del momento, y de acuerdo a intereses personales. Es
decir, la modernización del estado y la municipal, son concebidas como una más dentro de la
infinidad de temáticas que trabajan este tipo de organismos para el desarrollo de los países.
De este modo, se puede sostener que no cuentan con un relato definido respecto al tema,
pues no lo trabajan sistemáticamente a lo largo del tiempo, pese a que sí cuentan con una
posición al respecto.
El siguiente mapa ubica a los organismos internacionales respecto a las variables tratadas en el
resto de los mapas.
3
http://www.flacso.cl/home/index.php/es/libros/246-dialogos-para-la-descentralizacion-fomentando-
la-cooperacion-entre-bolivia-chile-y-peru
4
http://www.flacso.cl/home/index.php/es/libros/743-nociones-de-una-ciudadania-que-crece-

22. 22

23. 23
5) Se encuentra un Organismo Público dedicados a la materia
La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) es el organismo que
promueve el desarrollo territorial, que entrega apoyo y asistencia a las regiones, y que
fomenta y apoya el fortalecimiento de la institucionalidad municipal, de manera de facilitar la
coordinación de los servicios públicos con los municipios y entre éstos. Además administra el
Fondo Común Municipal (FCM), colabora con la gestión territorial de los municipios mediante
el Programa de Mejoramiento Urbano (PMU), manteniendo la cobertura de los planes de
empleo municipal, y administra el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM). De este
modo se puede sostener que no han sido en vano los esfuerzos que ha hecho el estado en
materia modernizadora municipal. En el sitio web se encuentran diversos documentos y
estudios que analizan la historia de la descentralización en Chile, para que a partir de ello se
pueda avanzar en el proceso y decidir hacia dónde queremos ir. En la actualidad la SUBDERE
genera el Manual de Gestión Municipal, el Fondo de Gestión Municipal, la Carpeta Municipal,
el Banco de Buenas Prácticas Municipales, el Sistema de Información Integrada de Datos
Sociales —junto a Mideplan— y la creación y actualización del Sistema Nacional de Indicadores
Municipales. En este sentido se reconoce la urgencia de avanzar hacia un Estado Regional, en
el que se distinga la heterogeneidad comunal y se evalúe instaurar un marco legal para
contemplar aquellas diferencias. El documento más reciente en la materia data del año 2009 y
es la síntesis de tres mesas de trabajo para discutir y generar acuerdos en torno a la
construcción de un nuevo modelo institucional regional, una reforma municipal que responda
a la heterogeneidad de los municipios y una línea de trabajo con el propósito de diagnosticar
las capacidades presentes en los territorios para profundizar los procesos de descentralización
de manera endógena. El objetivo de implementar esta discusión corresponde a la creación de
una estrategia que, bajo el concepto de “Políticas para la Descentralización”, permitió
sistematizar y difundir los avances obtenidos en materia de descentralización durante el
gobierno de Bachelet y, al mismo tiempo, acordar los lineamientos generales y los pasos
necesarios para seguir profundizando el proceso en curso. Algunas de las propuestas indican
que se debe avanzar en la construcción de un proyecto territorial colectivo que incluya y sea
respetuoso de los intereses locales, incentivar la atracción y mantención de capital humano
acorde con las necesidades de cada región, y establecer reglas e incentivos para el
fortalecimiento de la articulación de actores en pos del desarrollo territorial. Así también, para
avanzar hacia un proceso de descentralización real es necesario entender que las distintas
reformas no deben efectuarse de manera separada y aislada. En este sentido, las lógicas
regionales y locales deben ser complementarias, pues tienen en el territorio una misma unidad
de acción. Además, en las tres mesas se planteó la necesidad de una ley marco, que contenga
los lineamientos y orientaciones necesarias para agilizar y hacer coherente el proceso
descentralizador del país. En suma, en el sitio se tratan temáticas sobre Reforma Municipal,
descentralización y modernización municipal. Existen diversos documentos, estudios,
columnas de opinión que se encargan de las políticas descentralizadores del país y que evalúan
el funcionamiento, financiamiento, y la gestión municipal. En resumidas cuentas la SUBDERE
propone la descentralización como forma de modernizar el Estado. Se puede sintetizar su
planteamiento en 5 grandes líneas: a) Transferencia de Competencias: Pasar de competencias

24. 24
compartidas a exclusivas, mayor autonomía de las competencias compartidas vía proceso de
acreditación entre el sector y cada municipio, y rendición de cuentas de nuevas
responsabilidades. b) Descentralización Fiscal: Aumento progresivo y sostenido de los ingresos
que administra el municipio en función de las nuevas responsabilidades, revisión de
exenciones municipales, mayor flexibilidad en la fijación de tasas y tributos, las nuevas tareas y
programas traspasados contarán con el financiamiento debido, revisión profunda de la
educación y salud municipalizada, incremento del aporte fiscal al FCM, rediseño operacional
del FCM. c) Fortalecimiento de Capacidades Municipales: Adecuación de plantas y organización
interna respetando derechos laborales, selección de cargos estratégicos a través de sistema de
alta dirección pública, creación de Academia de Gestión Regional y Municipal para la
formación y capacitación de funcionarios, aumento de recursos al Sistema Nacional de
Capacitación Municipal. d) Transparencia y Control Ciudadano: Mayores facultades a los
concejales, fortalecimiento de unidades de control interno; nuevo sistema de sanaciones para
autoridades locales. Se observa a partir de esto que la SUBDERE se posiciona claramente a
favor de la descentralización y de la modernización y/o reforma municipal.
De este modo, se puede sostener que la SUBDERE cuenta con una larga trayectoria en el
desarrollo de sus propuestas –pues es el organismo por excelencia encargado del desarrollo
regional del país- y por ende, dispone de un trabajo sistemático en relación a la temática aquí
en cuestión. Además cabe resaltar que no se enmarca dentro de una posición política
particular pues esta varía según el gobierno de turno, pese a que mantiene compromisos,
obligaciones y responsabilidades básicas la naturaleza de sus características. La SUBDERE tiene
relación con todo el resto de los otros agentes claves aquí descritos, pues interactúa con todo
aquél que de alguna u otra forma desarrolle conocimientos o estrategias en pos del desarrollo
regional y local.
6) Se encontraron 3 Comisiones de Trabajo que trabajan la temática en cuestión
Los Grupos Tantauco –grupo de profesionales que trabajaron durante dos año para la
elaboración del programa de gobierno del presidente Sebastián Piñera- cuenta con dos claras
líneas de trabajo. Por un lado realiza un diagnóstico general de la situación actual de las
municipalidades chilenas, esto en relación a la fiscalización, a los principales problemas que
afectan su buen funcionamiento, y a los diferentes traspasos y servicios de las que son
responsables las municipalidades. Por otro, realizan una propuesta para el mejoramiento del
funcionamiento municipal, que cuenta con cuatro ejes. El primero dice relación con el
reconocimiento de la heterogeneidad municipal. Esto es en cuanto a crear y trabajar según
tipologías municipales de acuerdo a las distintas características y realidades territoriales-
asociativismo. El segundo, tiene que ver con promover la autonomía municipal en relación a:
las plantas municipales (aprobación de la ley 121), a la existencia de ministerios normativos y
no operativos (evitar la duplicidad de funciones), a derogar la ley de urbanismo y tránsito en
favor de los municipios, y al traspaso de los fondos sectoriales. El tercero es lo relativo al
financiamiento. Se propone en primer lugar, permitir el endeudamiento sólo para algunos
municipios. En segundo, que las patentes mineras sean invertidas en las mismas comunas. En

25. 25
tercero que exista compensación por impuestos territoriales y por derechos de aseo. En
cuarto aumentar el aporte al Fonda Común Municipal, y en quinto y último lugar, rediseñar el
FCM. El cuarto eje abarca grandes temas como por ejemplo salud, educación, empleabilidad y
seguridad, pero no se proponen grandes cambios en ninguno de ellos. Así los grupos Tantauco
apuestan claramente por la modernización municipal y la descentralización del estado.
Se sabe que el grupo Océanos Azules- grupo de profesionales que trabajó en la elaboración del
programa de gobierno del candidato a la presidencia Eduardo Frei- trabaja la temática de la
modernización municipal y la descentralización del estado a partir del programa de gobierno
de Eduardo Frei en el año 2009. Sin embargo no se ha podido recabar información ni
documentos que esbocen su postura respecto al tema.
El Consorcio para la Reforma del Estado propone un conjunto de reformas a nivel local con
metas claras para la descentralización del país. Pese a no proponer explícitamente la reforma
municipal, sostienen que una reforma del estado no puede dejar de lado el proceso
descentralizador, pues eso conllevaría al estancamiento de las políticas públicas del país. En
sus planteamientos se establecen 3 grandes líneas de diseño municipal que permitan
modernizar el sistema. Estas son: a) Una “organización interna” pro eficiencia y democracia,
con herramientas e instrumentos que faciliten su gestión. b) Un sistema de evaluación del
desempeño institucional pertinente, confiable y significativo, no distorsionador, que oriente la
gestión y facilite el apoyo y la rendición de cuentas. c) Una mejor estructura de Personal con
mayor profesionalización de los recursos humanos y flexibilidad en su gestión. Plantean una
serie de otros temas como por ejemplo propuestas concretas para la autonomía y el
financiamiento de los municipios, y un nuevo sistema integral de gestión municipal. En suma,
plantean como urgente el establecimiento de una nueva estructura organizacional para las
municipalidades chilenas para que puedan adaptarse y sean flexibles en los nuevos procesos
de modernización del estado.
Estos tres tipos de actores, que se enmarcan dentro de las llamadas “comisiones de trabajo”,
se posicionan dentro del mapa general de actores, de manera coyuntural, es decir, trabajan la
temática de la descentralización y modernización del estado esporádicamente, según la
contingencia sociopolítica y según demandas externas. Por lo mismo son actores que no
cuentan con sistematicidad en sus propuestas ni con trayectoria en el tiempo, pero que sin
embargo, disponen de poder e injerencia política, pues son ellos los agentes técnicos detrás de
los distintos programas de gobierno.
7) Partidos Políticos
En ninguno de los sitios web de los distintos Partidos Políticos (Unión Democrática
Independiente- Renovación Nacional- Partido Demócrata Cristiano- Partido Por la Democracia-
Partido Socialista- Partido Regionalista de los Independientes -Partido Radical Social
Demócrata- Partido Humanista- Partido Comunista-) se encuentran estudios o documentos
sobre reforma municipal o descentralización. En algunos (PRI- PH- PC- PPD) se presentan

26. 26
columnas de opinión o postulados dentro de sus principios que indican la importancia de la
descentralización y la modernización municipal para potenciar el desarrollo regional y local del
país. Sin embargo no es suficiente para clasificarlos en una posición determinada respecto al
tema.
8) Existen dos Organismos Asociativos Municipales, la Asociación Chilena de
Municipalidades (ACHM) y la ASEMUCH (Confederación Nacional de Funcionarios
Municipales)
Se observa que la ACHM presenta en su sitio web algunas reflexiones sobre la necesidad de
impulsar una reforma municipal como vía para el desarrollo del país. Aparecen básicamente
recomendaciones de comportamiento legal y reflexiones jurídicas con respecto a temas
específicos. Se encuentran presentaciones sobre el tema adjudicadas a la institución, en
seminarios convocados por otros actores (como por ejemplo el Centros de Políticas Públicas de
la Universidad Católica y el Centro de Sistemas Públicos de la Universidad de Chile). Se observa
la clara propuesta de impulsar la Reforma Municipal. Los principales ejes temáticos de la
Reforma son: a) Facultades y Competencias: Paso de administraciones comunales a gobiernos
locales; institucionalización de la participación de la sociedad civil; transferencia de programas
sociales (debidamente financiados), promulgar una Ley Marco de descentralización, mayores
competencias socio-culturales. b) Financiamiento: Capacidad emprendedora municipal para
fortalecer alianza público-privada; educación y salud financiados en un 100% desde el Estado;
políticas de modernización en recursos humanos (dignificación de funciones de trabajadores
municipales); gestión territorial con el debido compromiso ambiental; asociativismo municipal
que permite hacer economía de escala en los servicios erogados. c) Participación Ciudadana
que permita al ciudadano ser responsable de sus derechos y deberes.
Por su parte la ASEMUCH se posiciona como un actor político relevante para impulsar la
Reforma Municipal del país, ya que contempla a la gran mayoría de los funcionarios
municipales del país. Sin embargo la información disponible en la web es mínima y si bien tiene
un apartado preciso referido a la reforma municipal en su banner, este contiene sólo
información referida al artículo 110 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (Ley
18695). Se abordan temas respecto de la organización interna, del personal y de la carrera
funcionaria, de la creación y supresión de empleos, de materia de remuneraciones, de
negociación colectiva, y de capacitación y perfeccionamiento. La principal preocupación del
sector es que la futura reforma municipal pueda entregar un marco de modos, requisitos y
limitaciones para el perfil de competencia de funcionarios municipales, que pueda significar la
salida de “miles de colegas” de sus puestos de trabajo. En este sentido, la propuesta sólo
abarca las temáticas de la incumbencia de los funcionarios municipales, y no proponen
reflexiones, propuestas o líneas de acción en general.
Estos dos organismos se caracterizan por constituirse como organismos para la defensa de los
intereses municipales. Al mismo tiempo se constituyen como interlocutores entre la SUBDERE
y los miembros del sector municipal. A pesar de contar con sistematicidad y trayectoria en sus
propuestas, transitan entre distintas tendencias políticas según la contingencia. Por lo mismo,

27. 27
pese a inscribirse en una posición que es partidaria a la reforma del estado y a la municipal, sus
propuestas varían en diferentes matices. En este sentido, se puede sostener que las
propuestas de la ASEMUCH emergen con el objetivo de velar por los intereses de los
funcionarios municipales y para proteger las condiciones sociolaborales de los mismos, más
allá de defender una postura determinada en cuanto a lo que la reforma municipal respecta.
En cambio, a través de la bibliografía revisada, se observa que las propuestas de la ACHM se
caracterizan por ser localistas y al mismo tiempo generenciales en lo que se refiere a la gestión
municipal.
9) Respecto a la información recabada sobre Opinión Pública/ Sociedad Civil.
No existe mayor información sobre la posición específica que tiene la opinión pública en
cuanto a la necesidad de modernizar las municipalidades chilenas. Solamente se encuentran
diferentes encuestas que en ciertas preguntas logran evaluar el quehacer municipal. En esta
línea, en el sitio web del CEP se encuentra un estudio llamado “Percepciones acerca del
municipio. Continuidad y Cambios”, que analiza los principales resultados de la temática
municipal incluida en la encuesta nacional de opinión pública efectuada por el CEP durante el
segundo semestre de 1995. Los resultados indican que a pesar que el sistema municipal
maneja recursos que no alcanzan al 10% del sector público centralizado, los resultados de la
encuesta indican que su presencia en todos los rincones del país hace que sea la "cara visible y
cercana" del Estado. De esta manera, el 62% de las personas encuestadas afirmó que el
municipio es la institución que tiene mayor capacidad para solucionar los problemas locales.
En relación con las preocupaciones locales, la lucha contra la pobreza y la delincuencia son las
tareas prioritarias que la opinión pública les asigna a las autoridades municipales a lo largo de
todo el país. En otras palabras, se le pide al municipio que provea ciertos servicios que no se
han obtenido adecuadamente por otras vías.
Finalmente, en lo que concierne a la gestión municipal, en general se tiende a considerar que
ésta se ha mantenido igual en los últimos cuatro años. Sin embargo, en comunas de mayor
tamaño poblacional la población reconoce avances en la gestión municipal, mientras que en
las pequeñas hay mayor escepticismo al respecto. En base a estos datos se observa que pese a
existir información respecto a las percepciones ciudadanas sobre los municipios, hasta hoy no
existe información acerca de la opinión de la ciudadanía respecto a la estructura y organización
del sistema municipal.
10) Discursos Presidenciales
Se observa que el discurso presidencial del 2010 abarca las temáticas referidas a la
descentralización del Estado y a la modernización municipal. Sebastián Piñera anunció para su
gobierno una profunda revolución descentralizadora, que consistía en transferir poder efectivo
a las regiones y a los municipios, a través de la transferencia de funciones, atribuciones y
recursos, desde el gobierno central a los gobiernos regionales y comunales, en un contexto de
mayor flexibilidad y autonomía en su gestión y plantas de personal, respetando los legítimos

28. 28
derechos de los funcionarios municipales. Además anunció la implementación de la elección
directa de los consejeros regionales, y un principio de doble subsidiariedad. Es decir que
aquellas tareas que sean realizadas de mejor manera por los gobiernos regionales que por el
gobierno central, serán de competencia de las regiones. Y en la misma lógica, las tareas que
sean realizadas de mejor manera por los municipios que por los gobiernos regionales, serán
de competencia de los municipios. Además se anunció la promoción de mejor gestión y
transparencia, a través de la Academia de Gestión Regional y Municipal, que por medio de
convenios con las universidades e institutos regionales, formarán y capacitarán a los
funcionarios municipales. Se declara la constitución de un sistema de alta dirección pública
para los cargos claves a nivel regional y comunal, además del fortalecimiento de la
participación y la fiscalización de los consejos comunales y de la comunidad.
El discurso presidencial para el año 2011 repite varios de los puntos abordados en el año
anterior. Sebastián Piñera sostiene que se está avanzando en materia de regionalización,
aclarando que cada región tiene su propio Plan de Desarrollo Regional (instrumentos que
fueron elaborados con las regiones y que se hacen cargo de los principales desafíos de cada
una de ellas y comprometen altos niveles de inversión). Además se declara que el 2011 el
FNDR duplicó sus recursos (840 mil millones de pesos). Se anuncia al igual que en el año
anterior que se modernizarán los gobiernos regionales y comunales incorporando la elección
directa de los consejeros regionales, y que se incorporará la Alta Dirección Pública para cargos
claves, al mismo tiempo de otorgar cursos de formación y capacitación para los funcionarios
municipales.
A través de los discursos presidenciales se observa que la modernización municipal y la
descentralización es un tema que no puede dejar de ser tocado pues tiene directa relación con
el desarrollo territorial local del país, así como también con la calidad de la democracia. Sin
embargo, se observa cómo las medidas anunciadas por el presidente en esta materia se
repiten en los discursos de ambos años, lo que lleva a intuir que no se ha tenido la voluntad
política necesaria para realizar avances contundentes en ninguno de los puntos pendientes.
Al revisar los agentes que se involucran de alguna u otra manera con el tema de la
modernización del Estado y la Reforma Municipal, se observa que, en general, son muy pocos
los que trabajan sistemáticamente elaborando estudios o investigaciones en la materia, y más
bien pareciera que esbozan sus perspectivas y análisis de acuerdo a contingencias
sociopolíticas particulares. Pese a esta dispersión del conocimiento sobre la temática
municipal y la falta de existencia de un relato común que logre hilvanar las diferentes posturas
de los distintos agentes relevantes, no existen posturas directamente contrarias en la
temática. Esto, en el sentido que todas ellas creen indispensable la modernización del aparato
estatal para el desarrollo del país, a pesar de la gama de matices que existe en cuanto al modo
de llevarla a cabo.
Se espera que a partir de la identificación de los principales agentes inmiscuidos en el tema
municipal, y del reconocimiento de sus estudios e investigaciones desarrollados en el tiempo,
se pueda caracterizar quiénes son, y cómo son sus propuestas, para así establecer el primer

29. 29
paso para generar una red de asociatividad entre quienes consideran la reforma del estado
como una necesidad primigenia para el desarrollo de la nación. De este modo, en un futuro
cercano, se podrá construir un relato sólido y contundente que permitirá posicionar la
reforma municipal dentro de la agenda nacional con la importancia que merece.
B) Análisis jurídico relativo a la problemática del sistema
municipal. La Constitución y las leyes
Para encabezar un proceso de reforma municipal que permita crear una municipalidad
moderna y eficiente, en la que rijan los principios de transparencia, participación ciudadana y
gestión moderna, es necesario someter a evaluación la normativa municipal y decidir si ésta
está preparada para enfrentar este proceso de cambios. Solo así se podrá comenzar con
reformas constitucionales y legales, que preparen la senda de modernización de nuestras
comunas. De esta manera, el presente apartado busca hacer una radiografía al sistema jurídico
que regula actualmente el sistema municipal chileno y servir de base a un futuro debate sobre
posibles modificaciones normativas necesarias para un proceso de reforma.
El objetivo de la presente dimensión es determinar lo que el Municipio ha sido y lo que es en la
actualidad, con el fin de discutir sobre lo que el Municipio puede llegar a ser. Se busca
entender las bases constitucionales actuales del sistema municipal chileno mediante el estudio
de su evolución histórica y el análisis del ordenamiento municipal vigente. El estudio del
pasado nos ayudará, sin lugar a dudas, a comprender el presente y a proyectar el futuro,
gracias a lo cual las instituciones jurídicas podrán lograr la evolución necesaria para el mejor
cumplimiento de sus fines
Breve Historia del Sistema Municipal Chileno
A diferencia de otros países, en Chile el municipio responde a un concepto de orden político y
administrativo del Estado y no a una organización funcional de origen natural para atender las
necesidades comunales. Se diferencia así de la ciudad que expresa un concepto
sociogeográfico de origen natural. Si bien el valor del municipio varía en cada país,
identificamos una serie de características comunes que tienen su origen en Roma y que con los
años sufrieron un proceso histórico, político y jurídico que les brindó su identidad y actual
estructura.
Como lo señala el preámbulo de la Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana, firmada
en Caracas, Venezuela, el 22 de noviembre de 1990, “el municipio iberoamericano tiene su
origen en el municipio aparecido en Castilla por los siglos X y XI, desde donde fue trasplantado
con renovada savia y vigor a las tierras americanas, desempeñando un protagonismo
sociopolítico de primer rango en los momentos claves de la fundación de las ciudades y en el

30. 30
proceso emancipador, que alumbraría las nuevas repúblicas constituyentes de la comunidad
hispana de naciones” (Transcrito por Hernández, 2003: 302 y s.).
En América la situación de los municipios sufrió una evolución bastante distinta a la vivida en
Europa (el municipio o ayuntamiento español en Europa se encontraba en esa época en plena
decadencia), a pesar de haber sido un sistema completamente importado desde la península,
que no fue influenciado por la organización que poseían los pueblos originarios a la llegada de
los conquistadores. Los españoles no sólo cumplieron una tarea evangelizadora, sino que
diseminaron sus leyes por el continente creando instituciones y una normativa desconocida
hasta ese entonces, que regula la vida de Latinoamérica hasta nuestros días. Es así como
identificamos en el municipio americano un origen legal, como lo fueron las designaciones de
los cabildos, símbolo del poder civil. El trazado de la ciudad y la fundación del cabildo eran para
Ponce (1946) casi simultáneos, lo cual “... tenía que suceder así, porque los fundadores de las
ciudades coloniales eran personas que tenían ya conocimiento de estas instituciones y habían
vivido en España a su amparo y beneficios” (p. 18).
La tradición jurídica española arraigada en el continente americano y la costumbre del trabajo
de los cabildos, como organizaciones a través de las cuales la comunidad podía expresar su
voluntad en casos de necesidad y en los que la voz del rey no podía ser escuchada con la
inmediatez requerida, los transformaron en las catapultas a través de los cuales se lanzaron los
primeros gritos de independencia. Fue así como, según Ponce (1946), “el Cabildo de Santiago
fue el promotor de nuestra independencia y en los Cabildos de la Colonia fue donde hicieron
escuela la mayoría de los hombres que sirvieron a la República. La Municipalidad es, ayer como
hoy, inspiradora del civismo, es la cuna de la democracia” (p. 26). Fue así como los cabildos
crearon libertad para los países de América, tal como en la Edad Media crearon libertad en las
ciudades.
Chile se caracteriza en sus primeros años de vida independiente en una constante búsqueda
de regulación política, teniendo que pasar por muchos ensayos y textos constitucionales que
no lograron satisfacer las necesidades democráticas de la población o fueron incapaces de
adaptarse a un pueblo con una escasa educación cívica, pero, a su vez, celoso de su libertad de
autogobernarse.
Cabe señalar que el congreso de 1811 tomó dos iniciativas importantes en temas de
participación y gobierno local. En primer lugar, incitó al pueblo a dar su opinión sobre los actos
de gobierno, ordenando incluso que las actas de las sesiones de los cabildos se colocaran en
lugar público. En cuanto a la administración local, dispuso la elección popular de los cargos del
cabildo, prohibiendo en lo sucesivo su venta en pública subasta, con lo cual se les devolvió
forma democrática (Campos, 1992: 409).
El 17 de marzo de 1814 se ratificó, en pleno conflicto armado con España y con la finalidad de
radicar en una sola persona las facultades de gobierno, un nuevo reglamento constitucional
para el gobierno provisorio sin hacerse mención importante de los cabildos. Sin embargo, es el
primer texto constitucional chileno que utiliza la palabra municipalidad. Si bien no las define ni

31. 31
hace mención alguna sobre su organización, señala en el artículo 5 que ellas junto al Senado
serán las responsables de decidir la continuación o nueva elección del Director Supremo.
El Proyecto de Constitución Provisoria para el Estado de Chile, sancionado y jurado
solemnemente el 23 de octubre de 18185
, fue el que por primera vez se preocupa de la
organización de las municipalidades, dedicándole en el Capítulo VI “De los Cabildos” 11
artículos. Dictado bajo el gobierno del Director Supremo Bernardo O´Higgins y sólo después de
algunos meses de la declaración de independencia, buscó dar al cabildo una forma
constitucional. Sin embargo, y con el fin de impedir todo intento de rebelión en contra del
gobierno, la constitución consagró un gran control del gobierno sobre los cabildos, dejándolos
bajo la dependencia directa del gobernador o teniente gobernador respectivo, los que debían
tratarlos con la atención debida.
Posteriormente, se promulga una nueva constitución el 29 de diciembre de 1823, que se
transformó en la primera constitución aprobada por una asamblea constituyente. Redactada
casi en su totalidad por Juan Egaña, su contenido reproduce en gran parte su proyecto de
constitución de 1813 (Campos, 1992: 344 y s.). Denominada constitución moralista se refirió
en su título XIX, artículos 215 al 224, con precisión a las ya únicamente denominadas
municipalidades, pasando al desuso el término cabildos. Dispuso los lugares donde debía
existir una municipalidad, ordenando una para cada delegación y una para cada subdelegación
de importancia. A cargo de ellas designó a regidores que no podían exceder de doce ni ser
inferiores a siete y a dos alcaldes o al menos uno, si la situación así lo ameritaba. Se
establecieron consejos departamentales encargados de nombrar a las autoridades municipales
y de servir de censor de ellas, a fin de informar de su actuar a los respectivos poderes y en
casos graves, aún poder destituirlos, para lo cual requerían de un quórum especial de dos
tercios.
Digna de mención es la enumeración taxativa realizada en el artículo 220 de las atribuciones
de alcaldes y regidores, que comprende asuntos de interés comunal, administrativo,
económico y de justicia, incluyendo por cierto el cuidado de la moralidad pública. Función de
los alcaldes era la administración de justicia ordinaria en los lugares en los que no actuaba juez
de esta clase, y en caso de existir cumplían el rol de conciliadores. A cada regidor por orden de
precedencia se encomendaron funciones determinadas, abarcando las más diversas. Se les
premiaba con emolumentos provenientes de los servicios que prestaban, siendo también
penados si no los desempeñaban adecuadamente. Los demás miembros del municipio estaban
encargados de la suplencia o en términos amplios de cooperar en la realización de las tareas
encomendadas, lo que no impide el conocimiento y deliberación de los asuntos en asamblea.
En 1826 inundan nuestro país las ideas de constituir en Chile una federación. El 27 de julio de
1826 se sancionó como ley de la República la elección popular de las autoridades comunales,
la que se realizaría en la misma forma y fecha que la de los gobernadores, cuya elección
también se definió de carácter popular, encargándose a los cabildos su convocación. Otra ley
dictada el 16 de diciembre de 1826 declaró irrenunciable todo empleo municipal.
5
El texto fue promulgado el 8 de agosto de 1818 y publicado el 10 del mismo mes y año.

32. 32
La Constitución liberal de 1828 constituye el último intento de federalizar Chile y en lo que
respecta a la administración local, que fue regulada en el capítulo X, título “De las
Municipalidades”, artículos 121 al 122, le otorga bastante autonomía a la municipalidad,
confirmando la elección popular de sus autoridades y manteniendo el número de los regidores
fijados en 1823, vale decir, entre siete y doce. Definió al igual que su predecesora las
atribuciones de las municipalidades en forma taxativa, las que se refieren a asuntos de interés
comunal de índole administrativa, la promoción de la agricultura, la industria y el comercio y la
formación de sus propios reglamentos municipales, no haciendo mención de su histórica
función judicial.
La falta de maduración política del país y la nula preparación de su población para hacer frente
al serio desafío de guiar en forma independiente los destinos de una nación le hicieron
naufragar por aguas turbulentas por más de dos décadas hasta encontrar el sistema
constitucional que convenía a sus tradiciones y cultura. Hasta 1833 sucedieron numerosos
ensayos o códigos constitucionales, de los cuales algunos nunca rigieron, siendo para muchos
la figura del ministro Diego Portales, por su firmeza y determinación, pieza fundamental a la
hora de estabilizar la evolución jurídico-política de Chile (Huneeus Gana, 1933: 25 y s.).
Demostrando una vez más su importancia en la política nacional, fue el cabildo de Santiago,
quien reviviendo antiguas prácticas en desuso, manifestó al gobierno el 17 de febrero de 1831
la necesidad de reformar la Constitución de 1828, por no ajustarse ésta al estado social del
país. La Constitución de 1833 se refiere a las municipalidades en el capítulo IX, en el título “De
las Municipalidades”, artículos 122 al 131, dando a entender, como lo establece el jurista
Manuel Carrasco Albano (1874), que son uno de los varios cuerpos o agentes con que el poder
ejecutivo administra y gobierna el Estado (p. 163).
En lo sustancial la Constitución de 1833 mantuvo las atribuciones de las municipalidades
consagradas en los textos de 1823 y 1828, siendo importante de destacar la facultad de poder
dirigir peticiones al congreso cada año y la de proponer al gobierno supremo medidas
administrativas conducentes al bien general del departamento. Además, pueden formar
ordenanzas municipales para el mejor cumplimiento de sus tareas, las que requieren la
aprobación previa del Presidente de la República. La constitución dispuso los lugares donde
debía existir una municipalidad, ordenando una en todas las capitales de departamento y en
las demás poblaciones que defina el Presidente de la República, previa consulta a su Consejo
de Estado. El número de alcaldes y regidores debía ser determinado por ley, en razón del
número de habitantes o del territorio. Consagró, además, la elección popular de los regidores,
estableciéndoles un período de duración de tres años. Por el contrario, diferenciando
claramente los cargos, dejó a la ley la misión de definir la forma de elegir a los alcaldes. Otro
aspecto digno de destacar, es el hecho de establecer por primera vez los requisitos para ser
elegido alcalde o regidor, para lo cual exigía ciudadanía y al menos cinco años de vecindad en
el territorio de la municipalidad.
Las municipalidades quedan completamente supeditadas al poder ejecutivo a través de la
figura del gobernador, que es el jefe superior de las municipalidades del departamento y

33. 33
presidente de la que exista en su capital. En las otras municipalidades del departamento serán
los subdelegados quienes estén encargados de presidirlas. Los acuerdos y las resoluciones de
la municipalidad deben ser puestos en conocimiento del gobernador o del subdelegado en su
caso, quien goza de la facultad de suspender su ejecución si encontrare que perjudica el orden
público. Finalmente, la Constitución señala que los cargos municipales serán de carácter
concejil, vale decir, serán gratuitos y obligatorios, no pudiendo nadie excusarse sin tener causa
señalada por la ley, y se deja a una ley especial la regulación del gobierno interior de las
municipalidades.
Durante todos esos años de vida independiente el fundamento jurídico de las corporaciones
municipales es de base casi exclusivamente constitucional, no existiendo claridad respecto de
las normas aplicables. Como señala Valdebenito (1973) “la dictación de la ley de 8 de
noviembre de 1854 marca el término de ese largo período de transición en que, la falta de una
reglamentación integral adecuada sobre la materia, determina la imprecisión y el desorden (p.
33).
Con la promulgación de su primera Ley Orgánica se inició en Chile el régimen legal de las
municipalidades. Esta norma legal se caracterizaba por la centralización y dependencia de los
municipios al gobierno central, cuyas autoridades ejercían una gran influencia en su actuar.6
Los servicios a nivel local se encontraban bajo la dirección de los intendentes, gobernadores y
subdelegados, agentes de confianza del Presidente de la República a lo largo y ancho del país.
Se disponía la existencia de una municipalidad por cada departamento y en las demás
poblaciones que el Presidente de la República dispusiera. El gobernador o subdelegado era el
representante judicial y extrajudicial de la municipalidad y la presidía con derecho a voz y voto,
contando, además, con el derecho a veto absoluto de toda resolución que estimara a su juicio
contraria a los intereses de la nación. Gozaba, también, de la facultad de multar a los regidores
inasistentes a la sesión. El Presidente de la República contaba, a su vez, con otras múltiples
herramientas para influir en los municipios, siendo el encargado de aprobar sus presupuestos,
ordenanzas, de autorizar las enajenaciones de propiedades y empréstitos, etc.
Las municipalidades se convertían de esta forma en corporaciones permanentes de carácter
consultivo, a las que con frecuencia se recurría para encubrir o amparar los abusos de todo
género que se cometían en aquellos años en materia electoral. Los regidores eran elegidos en
votación popular directa y duraban tres años en sus funciones. El número de regidores variaba
según el número de habitantes del territorio municipal y junto a ellos había en cada municipio
tres alcaldes y el gobernador o subdelegado. Importante de destacar es la acción popular de
reclamación que disponía la ley para protestar ante todo acuerdo o resolución ilegal,
pudiéndose incluso recurrir ante el Consejo de Estado en los casos que la Municipalidad
6
Manuel Montt, Presidente de la República en ese entonces, desconfiaba de la capacidad de las
autoridades locales para administrar descentralizadamente el país, por lo que se preocupó de que el
proyecto aprobado por el Congreso, si bien permitiera confiar los servicios locales a los municipios,
facultara al ejecutivo para dirigir y controlar sus actividades, lo que se materializó en la ley de 1854 al
confiar a intendentes, gobernadores y subdelegados la presidencia de la municipalidad, con derecho a
voto en sus deliberaciones (Soto Araya, 1992: 22).

34. 34
rechazaba el recurso. En lo que respecta a las atribuciones municipales, esta ley se encargó de
clarificar la competencia municipal, reglamentándola en términos amplios, recopilando así
diversas facultades dispersas en otros textos legales.
Los alcaldes fuera de las funciones en su calidad de miembro de la municipalidad ejercen el
cargo de jueces de policía local, salvo que se haya designado uno al efecto o que tales
funciones sean ejercidas por un juez letrado. Además, forman junto con el presidente de la
municipalidad (gobernador o subdelegado) y con el procurador municipal la denominada
Comisión de Alcaldes, que se encarga principalmente de ejercer los negocios urgentes de la
corporación durante su receso. Las municipalidades de departamento o territorio municipal se
componen del gobernador o subdelegado, tres alcaldes y cinco regidores. Sobre sesenta mil
habitantes se nombran dos regidores más por cada veinte mil habitantes. Finalmente, se
compondrán las municipalidades capitales de provincia del gobernador, tres alcaldes y nueve
regidores. Por su parte, Los alcaldes son designados de entre los regidores una vez instalada la
corporación. A pesar que la Constitución de 1833 no se pronunció respecto de la duración del
cargo de alcalde, señalando sólo que los regidores duran tres años, la ley no ha hecho
diferencia y le fijo a ambos una duración de tres años. Respecto a los requisitos para ser
alcalde o regidor la ley incorpora el tener veinticinco años de edad, excluyendo con ello a los
casados que sólo necesitaban veintiuno para obtener la ciudadanía. Además, incluye una
norma que establece inhabilidades con el cargo (Lastarria, 1906: 429 y ss.).
La ley orgánica de municipalidades, exagerando la función del gobernador de jefe superior de
las municipalidades del departamento, le entregó una serie de atribuciones a fin de ejecutar
todos los actos de la administración municipal, como se desprende del artículo 31, título IV de
la ley. El gobernador queda así encargado, entre otras cosas, de promulgar las ordenanzas y
reglamentos, ejecutarlos y cumplir los acuerdos municipales, administrar las propiedades,
inspeccionar a los empleados, formar los presupuestos y cuentas de inversión y nombrar y
remover a todos los empleados municipales con acuerdo de la corporación. Esta ley aumenta
peligrosamente la dependencia de las municipalidades al poder ejecutivo consagrada en la
constitución, atentando con el principio de que la municipalidad debe estar en relación con el
ejecutivo y no bajo su dependencia.
Tal como lo plantea Jorge Huneeus (1880), se detecta una inconstitucionalidad en la ley de
municipalidades al convertir a los gobernadores y subdelegados en verdaderos miembros de la
municipalidad, dotándoles de derecho de voz y voto, vale decir, las mismas que gozaban los
regidores, siendo, además, los encargados de presidirla. La calidad de presidente de la
municipalidad que le entrega la Constitución a gobernadores y subdelegados en el artículo 127
no implica el hecho de que la constitución haya querido conferirles derecho de voto, tal como
ocurre en otras instituciones, en las que el presidente no vota en ellas. Además, el artículo 123
de la Constitución es bastante claro al señalar que sólo componen las municipalidades alcaldes
y regidores, excluyendo expresamente a quien fue designado para presidirlas (p. 290 y s.).
La segunda Ley Orgánica se dictó en Chile el 12 de septiembre de 1887 y realizó una serie de
modificaciones al sistema municipal, limitando con ello las intromisiones y abusos del gobierno

35. 35
central, sin alcanzar con ello la autonomía. Si bien es cierto, se mantuvo al gobernador a cargo
de presidir las sesiones del municipio, sólo se le dotó de derecho a voz, limitándose, además, el
derecho a veto sólo para aquellas resoluciones contrarias al orden público, para lo cual
contaba con el plazo de tres días. De igual modo, la penalización por inasistencias a las
sesiones pasó a ser una facultad de la corporación y no del gobernador.
La ley intentó repartir los actos administrativos del municipio entre los alcaldes y los
gobernadores. Lamentablemente no definió adecuadamente las atribuciones de cada cual, lo
que produjo una serie de conflictos y dualidad de funciones que muchas veces debieron ser
resueltas por el intendente. En lo que respecta a las atribuciones del municipio, se vislumbra
una marcada tendencia a ampliarlas, incorporando novedosas competencias como la de crear
empleos, contratar empréstitos y la de desempeñar el oficio de Juez de Policía Local. Las
municipalidades continuaban con graves deficiencias en su organización y funcionamiento que
llevaron a algunas de ellas al borde de la quiebra, la que sólo pudieron evitar gracias a la ayuda
del gobierno central.
El 22 de diciembre de 1891 y luego de una lucha encarnecida en el Congreso, se logró
promulgar la Ley N° 4.111 sobre Organización y Atribuciones de las Municipalidades, más
conocida como Ley de la Comuna Autónoma, la que produjo un cambio estructural al sistema
municipal chileno y a pesar de su posterior fracaso, sentó las bases de la descentralización de
la administración pública a nivel comunal. El gran artífice de esta reforma fue el Senador del
partido Conservador Manuel José Irarrázaval, quien con sendos discursos pudo hacer frente a
la férrea oposición que generó esta iniciativa legal, contrarrestando con astucia todas las
críticas que se realizaron al proyecto y que lo catalogaban de experimental, extemporáneo y
ajeno a la conciencia política chilena. Para Manuel José Irarrázaval esta legislación no era
ninguna improvisación, sino la justa adecuación de la organización municipal al espíritu
democrático y de participación consagrado en la Carta Fundamental. Del mismo modo acalló
las críticas que alegaban una falta de preparación de la población para asumir tal grado de
participación, ya que para él la capacidad de la ciudadanía no podía ser puesta en duda, ya que
lo anterior provocaría la ilegitimidad de toda la organización de la nación, al ser los mismos
ciudadanos quienes toman decisiones de mayor trascendencia, como lo son la elección
presidencial o de los miembros del parlamento. Además, la falta de interés de la población
aludida por algunos parlamentarios, era justamente una de las razones fundamentales a las
que se refería Manuel José Irarrázaval para sacar adelante la reforma, toda vez que la apatía y
desinterés de los ciudadanos para intervenir en los problemas del país, debía ser combatida
con energía a fin de vencer la somnolencia que amenazaba con invadir todos los espíritus de la
patria. Justamente las vías de participación que se abrían con esta nueva normativa podían
servir para despertar el interés por la cosa pública.
Surgió así un fervoroso apóstol del desarrollo de la vida municipal, que creyó y luchó por la
conveniencia de establecer un régimen local que diera independencia a los ayuntamientos
frente al ejecutivo, poniendo fin a los abusos e intervenciones que se realizaban por su
intermedio en materia electoral, como lo manifiesta Silva Bascuñan (1963: 467).

36. 36
La Ley de Comuna Autónoma le entregó una serie de atribuciones a los municipios que los
dotaron de autonomía administrativa y financiera, poniendo fin a la excesiva subordinación
constitucional que los mantenía dependientes del Presidente de la República y de sus agentes
a lo largo y ancho del país. Es más, fue la primera ley en declarar que la administración de los
intereses locales corresponde a la municipalidad. Las injerencias del poder central se vieron,
por tanto, drásticamente reducidas, pudiendo los municipios decidir en forma independiente
los asuntos de índole local.
Los alcaldes pasaron a ser los ejecutores de los actos administrativos y a presidir las sesiones
de la corporación, privándose a los intendentes y gobernadores del derecho de intervenir en la
administración comunal. Se les permitió conservar nominalmente su condición de presidentes
legales de la municipalidad, pero sin derecho a voto y para evitar el abusivo ejercicio del
derecho a veto de las resoluciones municipales, se dispuso restringir su interposición a un
plazo máximo de 48 horas y sólo en caso de atentar contra el orden público, entendiéndose
por tal, según la propia ley, únicamente las resoluciones ilegales que alteran la paz pública.
Esta ley creó una institución política de tendencia democrática, la Asamblea de Electores, que
posibilitaba a la ciudadanía, como antaño, participar directamente en la administración de los
intereses locales, como por ejemplo en la aprobación de presupuestos y cuentas de
inversiones, enajenación o gravámenes de bienes raíces, contratación de empréstitos, etc.
Otra de las características de la Ley de 1891 fue la redefinición de la organización comunal al
dividirse el territorio municipal en comunas. Se transfirieron atribuciones a 196 comunas
dotadas de todos los servicios locales necesarios para su buen funcionamiento. Incluso por
primera vez en la historia se dota al alcalde de amplísimas facultades, pasando a ser el
verdadero jefe de la comuna por sobre la corporación o asamblea de regidores (Soto Araya,
1992: 24)
La Constitución de 1925 introdujo modificaciones importantes en el régimen municipal, que
fueron la base de la Ley Orgánica Municipal, dictada el mismo año. Con ello finalizó la vigencia
de la ley de comuna autónoma que no fue capaz de alcanzar los resultados esperados. El
número de comunas de cada provincia quedó entregado a la ley, estableciendo como criterio
que cada territorio comunal correspondería al de una subdelegación completa, de tal modo de
hacer coincidir la subdivisión administrativa comunal con la división política denominada
subdelegación. Al respecto, cabe destacar la división manifiesta que realizó la constitución de
las tareas de gobierno y administración del estado, las que agrupó en capítulos diferentes de la
Constitución, a fin de que manteniendo la centralización política del estado se permitiera
allanar el camino hacia una descentralización administrativa.
La carta fundamental reguló en el Capítulo IX, título “Administración Comunal”, entre los
artículos 101 al 106 a las municipalidades, estableciendo expresamente que la administración
local de cada comuna o agrupación de comunas establecida por la ley reside en una
municipalidad, constituida por regidores que no bajarán de 5 ni subirán de 15, que serán
elegidos entre los ciudadanos con más de un año de residencia en la comuna. Sus cargos son
concejiles, duran cuatro años (en un principio eran tres, siendo modificado a cuatro por la ley