Sistemas Alimentarios Cambiantes y Desigualdad. Implicaciones para la Seguridad Alimentaria y las Políticas Publicas

EMPODERAMIENTO DE REDES DE ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
EN UN MUNDO DESIGUAL MULTIPOLAR
SISTEMAS ALIMENTARIOS CAMBIANTES
Y DESIGUALDAD
IMPLICACIONES PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
Y LAS POLÍtiCAS PÚBLICAS
ANDREW GUINN AND DANNY HAMRICK

Sobre los autores:
Andrew Guinn: Estudiante de doctorado en la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill, en el Depar-tamento
de Planeación Urbana y Regional; Investigador Asociado en el Centro sobre Globalización, Gobernanza y
Competitividad de la Duke University.
Danny Hamrick: Estudiante de doctorado en la Universidad Pública de Carolina del Norte en el Departamento de
Sociología y Antropología; Investigador Asociado en el Centro sobre Globalización, Gobernanza y Competitividad
de la Duke University.
Con apoyo de:
La publicación de este documento fue posible gracias al apoyo de la Unión Europea. Su contenido es responsabili-dad
única de los autores y no debe considerarse de forma alguna que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.
La elaboración de este informe fue posible gracias al apoyo de Oxfam, con el fin de intercambiar resultados y contri-buir
al debate sobre desarrollo y de políticas y prácticas humanitarias. El contenido y visión que expresa este informe
son entera responsabilidad de los autores y no necesariamente representan los puntos de vista de Oxfam.

Tabla de contenidos
Reconocimientos
Resumen ejecutivo
1. Introducción
2. Brasil, India, México y Sudáfrica en las cadenas de valor agroalimentarias
mundiales
3. Gobernanza, normas de calidad de los alimentos e inclusión de los pequeños
productores
4. Cadenas de valor mundiales y desigualdad
5. Estudios de caso: políticas públicas y desigualdad en el sistema alimentario de
Brasil, India, México y Sudáfrica
Brasil
India
México
Sudáfrica
6. Evaluación de las políticas de seguridad alimentaria: Un enfoque comparativo
7. Referencias
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Reconocimientos
Queremos extender nuestro agradecimiento a los representantes de las redes de organizaciones de la sociedad
civil por sus invaluables observaciones en versiones previas. Estamos en deuda con Martina Borghi y Uriel Var-gas
en El Barzón, México; Malcolm Damon, Andries du Toit, Lesego Loate y Simon Vilakazi de la South African
Network on Inequality, y con Nilachala Acharya y Subrat Das en el Center for Budget and Governance Accoun-tability.
Sus comentarios y observaciones nos ayudaron a contextualizar los estudios de caso de los países e
identificar principales tendencias a escala mundial que se observan en los países que constituyen los BRICSAM.
Asimismo, agradecemos el apoyo y asesoría que recibimos en Oxfam, especialmente de Caroli-na
Maldonado, Rocío Stevens, Mthandazo Ndlovu, Oommen Kurian, Supriya Roychoudhury, M. Ku-maran,
Carlos Aguilar, Carolina Smid, Eva Matos, Kimberly Pfeifer, Celeste Molina y Gabriela Al-caraz
por sus sugerencias, comentarios y apoyo. Agradecemos especialmente a Thomas Dunmore
Rodríguez por su invaluable asesoría y observaciones a lo largo de todas las etapas de la investigación.
Finalmente, queremos agradecer el apoyo y asesoría de Gary Gereffi, Mike Hensen y Ajmal Abdulsamad en el
Centro sobre Globalización, Gobernanza y Competitividad de la Duke University.

Resumen ejecutivo
La globalización ha alterado drásticamente los sistemas agroalimentarios en todo el mundo. Dichos cam-bios
han significado pasar de sistemas alimentarios tradicionales basados en compradores fragmentados
y pequeños agricultores a enormes supermercados, plantas procesadoras de alimentos e intermediarios co-merciales
que definen requisitos para los productores y crean nuevas oportunidades y retos para los peque-ños
propietarios. En un proceso paralelo, los países han adoptado políticas de liberalización y privatización
en diversos sectores, entre ellos el agrícola, frecuentemente con la asesoría y programas que promueven las
instituciones financieras internacionales. Recientemente se han introducido políticas sociales reformadas, en
gran medida como programas de transferencias, con el propósito de responder a las crecientes desigualda-des;
no obstante, sólo han servido para mejorar el consumo pero han hecho poco para responder a las causas
subyacentes de la pobreza y la desigualdad. Investigaciones que han abordado la eficacia de dichas iniciati-vas
señalan que si bien hay una reducción significativa de la pobreza absoluta, al mismo tiempo es frecuen-te
que las comunidades rurales sigan enfrentando desigualdades sociales y económicas importantes con
respecto a sus contrapartes urbanas. En resumen, los responsables de formular políticas y los actores de la
sociedad civil deben observar detenidamente los cambios sistemáticos en la economía nacional y mundial,
si desean formular políticas que promuevan eficazmente un sistema alimentario más inclusivo y equitativo.
En el mundo contemporáneo, los sistemas alimentarios nacionales están estrechamente vinculados mediante
patrones de comercio e inversión a los que frecuentemente se hace referencia como cadenas globales de valor
(CGV). Una característica importante de las cadenas de valor es el papel que desempeñan poderosas empre-sas
-grandes empresas procesadoras de alimentos y comercializadoras, empresas nacionales y multinacionales
minoristas y cadenas de restaurantes- para definir en qué términos pueden participar los productores en el
sistema alimentario. Es típico que dichas empresas favorezcan la participación de grandes proveedores bien
capitalizados que controlan grandes extensiones de tierra, dejando a los pequeños productores en desventaja
y exacerbando los obstáculos que enfrentan los grupos marginados que buscan mercados para sus productos.
Así, la consolidación de monopolios y oligopolios en los segmentos de procesado y venta al menudeo de las
cadenas de valor alimentarias tienen efectos devastadores en el sector agrícola aunque favorables para las
grandes entidades agrícolas mejor financiadas. En este informe abordamos las implicaciones de la globaliza-ción
y consolidación de las cadenas de valor agroalimentarias, particularmente en relación con la desigualdad,
para lo cual mostramos las presiones mundiales que se combinan con las condiciones locales y nacionales
para producir resultados que exacerban desigualdades económicas, de género y urbano-rurales. El estudio
centra su atención en cuatro naciones de los así denominados países BRICSAM (Brasil, India, México y Sud-áfrica)
y muestra cómo las respuestas de las políticas nacionales vigentes atienden parcialmente a las des-igualdades,
debido al creciente poder mundial de los actores multinacionales y al cambio concomitante en la
gobernanza de los sistemas alimentarios, que abandona estrategias de desarrollo nacional encabezadas por
los gobiernos para abrazar los intereses de rentabilidad de las corporaciones, que generalmente no se ajustan
con las metas de un sistema alimentario más incluyente y acceso seguro a alimentos nutritivos para todos.
Nuestros principales hallazgos son:
1) LAS CADENAS DE VALOR AGROALIMENTARIAS MUNDIALES SE CONSOLIDAN CRECIENTEMENTE EN BRASIL, INDIA, MÉXICO Y
SUDÁFRICA. Las grandes empresas, generalmente multinacionales, desempeñan un papel importante en
el impulso de esta tendencia, básicamente a través de la inversión extranjera directa.
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Además, la liberalización en el comercio e inversión creó vínculos transnacionales entre los sistemas alimenta-rios
nacionales, que reducen el poder de los gobiernos nacionales para regular sus propios sistemas alimen-tarios.
La consolidación en los segmentos de procesado y venta al menudeo de la cadena constriñe el acceso
de los pequeños propietarios al mercado, específicamente a través del mecanismo de requisitos de suministro
(grandes extensiones de tierra, marcos de tiempo reducidos, costos bajos y normas).Debido a la falta de acceso
a recursos financieros y un conocimiento práctico limitado de cómo satisfacer dichos requisitos, los pequeños
propietarios mantienen una lucha permanente para acceder al mercado. Mientras los promotores de la globa-lización
de los sistemas agroalimentarios sugieren que los consumidores se benefician de precios más bajos,
más opciones y normas de seguridad alimentaria mejoradas, la forma de ponerlo en práctica va en detrimento
de muchos pequeños productores en todo el mundo.
2) SI BIEN PAÍSES EN LOS ASÍ DENOMINADOS BRICSAM APLICAN POLÍTICAS SOCIALES PARA EMPODERAR A LOS PEQUEÑOS PRODUC-TORES,
PERMANECEN GRANDES DESIGUALDADES. En cada uno de los casos se recurre a -políticas sociales que incluyen
aplicación de programas de transferencias de efectivo o en especie y generación de empleo- para combatir des-igualdad,
pobreza e inseguridad alimentaria. Pero a pesar de que estas políticas son importantes para proveer
redes de seguridad social para la población vulnerable, no cambian las condiciones estructurales subyacentes
que producen la desigualdad, no sólo en lo que respecta a las dimensiones económicas sino con en cuanto a
género y urbano-rural. Programas especialmente dirigidos a empoderar zonas rurales, apoyar a los pequeños
propietarios y promover un sistema alimentario más equitativo tienen que trascender un enfoque que única-mente
busque ampliar las oportunidades de consumo de los pobres rurales y urbanos, para centrarse más en
las condiciones de producción de los alimentos, que incluyen las prácticas de competencia y estrategias de
suministro que emplean las empresas agroindustriales y minoristas.
3) EL ESPACIO PARA DECIDIR POLÍTICAS SE DESPLAZA DEL ÁMBITO NACIONAL A LA ARENA INTERNACIONAL. En el mundo interco-nectado
de hoy, las decisiones no se toman en el ámbito nacional de los países, lo que restringe la capacidad
de los gobiernos nacionales para responder de forma que empodere a los pequeños propietarios y promuevan
un sistema alimentario más equitativo. Las grandes organizaciones multilaterales y el desplazamiento hacia
el neoliberalismo trasladan a la arena internacional y actores privados como la OMC y empresas privadas la
toma de decisiones sobre políticas. Los países que componen el bloque de los BRICSAM tienen que asegurar-se
que cuentan con el espacio político para introducir intervenciones que faciliten incorporar a los pequeños
propietarios a la cadena de valor, para conseguir una reducción de la desigualdad y de la pobreza rural a largo
plazo. El caso de Brasil ofrece ejemplos importantes de políticas que empoderan a la sociedad rural, incluyendo
programas de adquisiciones públicas, programas de crédito dirigido y compromiso institucional para apoyar la
agricultura familiar. Un elemento importante del éxito de Brasil en estas áreas es la creación de mecanismos for-males
para que las organizaciones de la sociedad civil y los responsables de formular políticas públicas puedan
deliberar en conjunto sobre la estrategia de seguridad alimentaria.
4) LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL TIENEN QUE CABILDEAR A MAYOR ESCALA Y CON COLABORACIÓN TRANSNACIONAL. En la
medida que los sistemas alimentarios -y las empresas privadas que gobiernan su organización- se mundializan
más en su alcance, las redes de las organizaciones de la sociedad civil tienen que hacer lo propio dirigiendo
su atención a las negociaciones internacionales que, de forma vertical, siguen modificando a las economías
agrícolas. Más allá del papel destacado que desempeñan para la formulación de políticas nacionales, las or-ganizaciones
de la sociedad civil deben insertarse en las negociaciones comerciales multilaterales, regionales
y bilaterales para garantizar pleno espacio político para que los gobiernos puedan perseguir estrategias de
desarrollo nacional incluyente. Además, los actores de la sociedad civil deben intercambiar información con
respecto a las mejores prácticas y otras lecciones aprendidas sobre cómo confrontar el desafío común que trae
consigo la globalización de los sistemas alimentarios, como el creciente poder de mercado de los monopolios y
los oligopolios en los segmentos de procesado y venta al menudeo de las cadenas de valor alimentarias.
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Estrategias amplias para lidiar con estos desafíos permiten introducir restricciones y condiciones al poder de
mercado y la inversión extranjera directa.
Los desafíos que enfrentan quienes respaldan la equidad e inclusión en el sistema alimentario cambiaron en
las últimas décadas, en la medida que poderosos actores en el sector privado incrementaron grandemente el
papel que desempeñan en la dirección de las cadenas de valor alimentarias. A través de la colaboración y el
intercambio de información, las redes de las organizaciones de la sociedad civil pueden abogar por políticas en
los ámbitos nacional e internacional que respondan a los desafíos que plantean la consolidación y globalización
de las cadenas de valor alimentarias, y superar los obstáculos a las iniciativas de política que buscan establecer
un sistema alimentario más justo e incluyente. La historia muestra que ni los enfoques a favor del mercado
ni los enfoques a favor de la estatización pueden garantizar por sí mismos un acceso equitativo a alimentos
inocuos y nutritivos; no obstante el equilibrio de poder en este momento se inclina hacia el control privado del
sistema alimentario. Las OSC tienen un papel importante que desempeñar en la formulación y en la promoción
de políticas públicas programáticas e innovadoras que hagan realidad la promesa de un sistema alimentario
equitativo e incluyente para todos.
1. Introducción
Brasil, India, México y Sudáfrica han llamado poderosamente la atención debido a su desempeño económico
desde 2000, lo que les ha valido el epíteto de “economías emergentes”. No obstante el robusto crecimiento
económico del que han gozado en años recientes, siguen luchando con niveles de desigualdad de ingreso y
riqueza que son alarmantemente altos o siguen experimentando un crecimiento acelerado. Las desigualda-des
que caracterizan a estas economías emergentes se expresan a través del sistema alimentario, afectando a
productores y consumidores de alimentos. Por el lado de la producción, mientras los pequeños productores y
trabajadores agrícolas enfrentan escasez de recursos, presión sobre la tenencia de la tierra y acceso menguado
al mercado, las grandes corporaciones agroindustriales -generalmente trasnacionales- mantienen crecientes
ingresos. En relación con el consumo, la pobreza y la desigualdad de ingreso limitan el poder de consumo de
gran cantidad de personas, impidiendo que adquieran alimentos adecuados y nutritivos. Además, las históricas
desigualdades de género y permanente división entre urbano-rural exacerban las dificultades que enfrentan
las mujeres, los grupos marginados y las comunidades rurales para alcanzar seguridad alimentaria y bienestar
económico. Como recientemente lo reconociera Oliver De Schutter, Relator Especial de las Naciones Unidas
sobre el Derecho a la Alimentación, estas tendencias en la agricultura y suministro de alimentos ponen en
riesgo la seguridad alimentaria en todo el mundo, socavando el papel productivo de los pequeños productores
(UNHRC, 2014).
Los sistemas alimentarios en todo el mundo experimentaron un cambio radical en los últimos treinta años,
particularmente en los países en desarrollo, donde las grandes empresas generalmente multinacionales han
extendido su control sobre la cadena de suministro de alimentos. Aun cuando la así denominada “globaliza-ción”
se ha tomado como una característica que define al sistema alimentario contemporáneo, no es inmedia-tamente
obvio por qué, cómo y qué procesos de la economía mundial se transmiten al ámbito local. En este
informe nos proponemos estudiar estos vínculos mediante un análisis de cómo la consolidación y globalización
de las cadenas de valor agroalimentarias, donde grandes y poderosas “empresas líderes” coordinan los flujos
de productos agrícolas, transformaron el contexto político-económico de la producción agrícola, el procesado
de sus productos y su distribución. Estos cambios en el contexto de los sistemas alimentarios que tienden hacia
la propiedad privada, una estructura de mercado consolidada y competencia basada en la calidad tienen im-plicaciones
importantes para el sistema alimentario y sus resultados, como disponibilidad, acceso y uso de los
alimentos (Ericksen, 2008).
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Asimismo, han redefinido el papel que desempeñaba el Estado para garantizar que los hogares tuvieran acceso
seguro a opciones de alimentos apropiados.
¿Qué explica las desigualdades en el sistema alimentario?; ¿hasta qué punto las políticas públicas promueven
o socaban resultados más equitativos para productores y consumidores en el sistema alimentario? Este docu-mento
identifica transformaciones en el sistema alimentario de Brasil, India, México y Sudáfrica, y considera
hasta qué punto las políticas públicas han mitigado las desigualdades y resultados adversos que enfrentan
productores y consumidores de alimentos. En primer lugar proporcionamos una visión general de las recientes
transformaciones en los sistemas alimentarios y describimos cómo los marcos de cadenas globales de valor
permiten entender las cambiantes dinámicas de poder en el sistema alimentario y los desafíos que enfrentan
particularmente los pequeños productores en Brasil, India, México y Sudáfrica. Enseguida describimos cómo
las desigualdades de clase, género y espaciales afectan los sistemas alimentarios de estos cuatro países, lo cual
genera desafíos específicos para productores y consumidores de alimentos. Después de lo cual analizamos
hasta qué punto las políticas públicas de esos países afrentan las desigualdades en todo el sistema alimentario
y consideramos las fortalezas y debilidades de dichos enfoques. Finalmente, extraemos algunas lecciones con
respecto a las políticas públicas y su capacidad para promover más seguridad alimentaria y desarrollo incluyen-te
en un contexto de sistemas alimentarios desiguales globalizados.
2. Brasil, India, México y Sudáfrica en las cadenas globales de
valor agroalimentarias
Para comprender cómo a partir de las políticas públicas es posible promover un sistema alimentario más inclu-yente
y equitativo en Brasil, India, México y Sudáfrica, además de analizar las políticas vigentes en esos países
es necesario capturar las fuerzas sociales y económicas detrás de los cambios en el sistema alimentario. Con
respecto a este último, centramos nuestra atención en el marco de las cadenas gobales de valor (CGV) para
explicar la relación entre estructuras agroindustriales cambiantes y el cambio en las relaciones de poder en el
sistema alimentario, por lo general a favor de poderosas empresas privadas altamente capitalizadas. El marco
CGV presenta al sistema alimentario como una estructura de insumo-producto que se extiende a lo largo de
varios segmentos, a saber: insumos agrícolas a través del cultivo, el procesado, y la distribución y venta al me-nudeo.
En cada una de estas actividades importantes en la cadena de valor participan diversos actores (véase
figura 1). Las relaciones entre dichos actores se ven marcadas por un contexto institucional más amplio que
incluye políticas públicas y las normas y procesos de certificación que regulan las relaciones entre las empresas
y sus proveedores. En el segmento de la producción, los pequeños propietarios llegan a competir con grandes
productores terratenientes. Por su parte los consumidores acceden a los productos a través de canales “tradi-cionales”
como la venta de productos agrícolas al menudeo o mercados, grandes supermercados o tiendas
de autoservicio que venden al mayoreo o, en algunas ocasiones, a través de mecanismos de adquisiciones y
distribución a cargo del Estado. El marco CGV ayuda a entender que los cambios en la estructura industrial y las
dinámicas de gobernanza de distintos segmentos de la cadena ligados al cambio tecnológico y la liberalización
tienen fuertes implicaciones para otros actores en otros segmentos de la cadena. Por ejemplo la consolidación
y el uso de técnicas modernas para la gestión de la cadena de suministro en los segmentos de agroprocesa-miento
y venta al menudeo transformaron drásticamente los mercados en los que descansan los medios de
subsistencia de muchos pequeños productores (Gereffi y Christian, 2010; Memedovic y Shepherd, 2009; von
Braun y Díaz-Bonilla, 2008). alimentos (Christian y Gereffi, 2010; Gereffi, 2013; Reardon, 2011).
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El aspecto “global” del marco destaca no sólo el papel que desempeña el comercio internacional en la rees-tructuración
e integración de los sistemas alimentarios, sino el papel que desempeña la inversión extranjera
directa en la consolidación del procesado, distribución, venta al menudeo y servicios de Incluso en circunstan-cias
donde las fuerzas mundiales son menos decisivas en la restructuración de los sistemas de producción (por
ejemplo, aun cuando el sistema agroalimentario de India se transforma aceleradamente, en cierta forma no está
tan “globalizado” en comparación con el de Brasil, México y Sudáfrica), el análisis de la cadena de valor puede
indicar hasta qué punto el cambio en las relaciones entre insumo-producto y las dinámicas de gobernanza entre
las empresas nacionales modifican las oportunidades y riesgos que enfrentan los pequeños productores y los
consumidores de alimentos.
¿Cómo es que cadenas de valor altamente consolidadas y dominadas por las empresas trasnacionales (ETN)
llegaron a dominar gran parte de los sistemas alimentarios de Brasil, México y Sudáfrica y, en menor medida
-aunque cada vez más- al sistema alimentario de India? En el periodo que corre de los años de 1930 a los de
1970 los responsables de la comercialización en las administraciones de los gobiernos de cada uno de los
cuatro países organizaron un sistema de adquisiciones y distribución de venta al mayoreo de productos básicos
y definieron precios de garantía que beneficiaban (o por lo menos era posible anticipar que lo hiciera) a los
pequeños productores. Durante los años del consenso de Washington en las décadas de 1980 y 1990, este tipo
de mecanismos de reducción de riesgo quedaron desmantelados con la aplicación de las reformas neoliberales.
El Acuerdo sobre la Agricultura de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que exige reglas de acceso a
mercados liberalizados y restricciones a los subsidios a exportaciones también impulsó la adopción de políticas
neoliberales, eliminando las medidas intervencionistas, como una forma de mejorar resultados en el sistema
alimentario. En todo el mundo, la reducción de aranceles a la importación y exportación de alimentos así como
la reducción de reservas de alimentos controladas por el Estado llevaron a un crecimiento del comercio de ali-mentos,
aunque también dejaron descubiertos a los sistemas alimentarios nacionales ante las sacudidas de los
precios mundiales.
Además, y quizá lo más importante, los activos públicos fueron vendidos, al tiempo que los países se abrían a
la inversión extranjera directa (IED), permitiendo el ingreso acelerado de grandes ETN de la agroindustria y que
los incipientes minoristas nacionales y las grandes cadenas agroprocesadoras accedieran a vastas cantidades de
capital a través de los mercados financieros internacionales.
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Estos cambios políticos tienen serias implicaciones para los sistemas alimentarios de Brasil, India, México y
Sudáfrica. Por ejemplo, la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN) en
México llevó a la desaparición de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), empresa
estatal de procesamiento y comercialización que tenía el doble mandato de regular la producción y distribución
de productos básicos, eliminando intermediarios y protegiendo la seguridad alimentaria de los productores y
consumidores de ingresos bajos (Yañez-Naude, 2003).
En Brasil, el programa de Garantía de Precio Mínimo a través del cual el gobierno hacía compras en grandes
volúmenes de productos agrícolas fue revocado a finales de la década de 1980, a lo que siguió la eliminación de
los consejos paraestatales responsables de administrar la distribución y exportación de productos importantes
como azúcar, trigo y café (Smith, 1997). En Sudáfrica, la Ley para Comercialización Agrícola de 1996 (Agricultural
Marketing Act, 1996), desmanteló la red de infraestructura de comercialización administrada por el Estado, que
entrelazaba cooperativas agrícolas, plantas procesadoras de alimentos y varios consejos de comercialización. En
su lugar instituyó un único consejo nacional cuyo objetivo es reducir las regulaciones en los mercados agrícolas
(Groenewald, 2000).
Siendo que el sistema previo a 1996 era totalmente excluyente con respecto a los productores negros, el nuevo
sistema carece de modalidades que promuevan la inclusión, descansando más bien en mecanismos del sector
privado para organizar la economía agrícola. En India, en 1998 las actividades de procesamiento quedaron
“de-reservadas” para el sector de pequeñas empresas nacionales a lo que siguió una rápida consolidación y
crecimiento del sector formal de procesado de productos agrícolas (Reardon, Timmer, et al., 2012). No obstante,
India sigue siendo un caso único. La IED en el comercio minorista multi-marca sigue ampliamente regulado, de
forma que puntos de expendio a pequeña escala operados por sus propietarios siguen dominando la venta de
alimentos al menudeo; no obstante lo anterior las cadenas nacionales de supermercados presentan una expan-sión
acelerada. Además el sistema de distribución público (PDS, por sus siglas en inglés) mantiene al Estado en
una posición sólida en lo que se refiere a gestión de suministro de arroz en India.
Entonces, con algunas excepciones importantes, quedó redefinido el papel que desempeñaba el Estado como
regulador de los mercados y como comprador y distribuidor de alimentos básicos, para quedar básicamente
como supervisor en el lado del consumo de las cadenas de valor, garantizando, por ejemplo, que los alimentos
que se comercialicen satisfagan normas sanitarias y de inocuidad mínimas, y manejar los desafíos que implica
la seguridad alimentaria, mediante políticas sociales como las transferencias en efectivo o en especie.
¿Hasta qué punto las reformas neoliberales y estructuras industriales consolidadas han modificado los sistemas
alimentarios de Brasil, India, México y Sudáfrica? En la tabla 1 hacemos una comparación de los cuatro países,
para lo cual recurrimos a algunos indicadores de penetración de las CGV en el sistema alimentario. Con respecto
a los insumos al sistema alimentario, los cuatro países han experimentado una caída en la inversión del Estado
en agricultura, así como una creciente dependencia de fertilizantes provenientes de fuentes internacionales (las
semillas presentan una tendencia similar).
Estas tendencias resultan consistentes con las prescripciones neoliberales de reducir el papel que desempeña
el Estado en la economía y liberalizar el comercio en áreas altamente protegidas. Además, la expansión de la
producción agrícola en los cuatro países ha estado estrechamente vinculada con los mercados internacionales,
lo cual se refleja en el crecimiento del comercio como participación del PIB agrícola en los cuatro países. Aun
cuando el comercio internacional sigue desempeñando un papel poco significativo en el sistema alimentario
de India, la tasa de crecimiento del comercio agrícola del país fue particularmente rápido en el periodo 2000-
2011.
1 Esta restricción de subsidios a la exportación se cumple de manera desigual. Los subsidios agrícolas que aplican Estados Unidos y la
Unión Europea permanecen, contraviniendo las reglas de la OMC.
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Siendo que las circunstancias varían de un cultivo a otro, por lo general los pequeños productores experimentan
mayores dificultades para integrarse a la agricultura de exportación, en comparación con quienes tienen gran-des
operaciones comerciales (véase la siguiente sección), de forma que si bien la intensificación del comercio
agrícola beneficia a los consumidores, reduciendo precios y abriendo opciones, implica desafíos adicionales
para los agricultores a pequeña escala. En los cuatro países, también hay consolidación en los segmentos hacia
abajo de la cadena de valor (esto es, procesamiento y venta al menudeo y servicios de alimentos) en la medida
que las grandes empresas consolidaron su posición oligopólica mediante fusiones y adquisiciones. Dichas em-presas
son muy activas en lo que se refiere al procesamiento de alimentos y definición de marcas (branding),
como Nestlé, o en la venta de alimentos en grandes cadenas, como Shoprite en Sudáfrica o Walmex (una subsi-diaria
de Wal-Mart) en México. Sudáfrica enfrenta niveles particularmente altos de concentración de mercado en
estos segmentos. En India, por otra parte, la venta de alimentos procesados (pan y mantequilla de agroempre-sas
trasnacionales) sigue siendo insignificante y lugares minoristas y de servicios de alimentos capturan apenas
una pequeña porción de la venta de alimentos, aunque presentan un crecimiento acelerado. Establecimientos
pequeños conocidos como kirana siguen dominando la venta de alimentos al menudeo en India. No obstante,
grandes conglomerados nacionales como Reliance, Bharti y Tata se consolidan rápidamente al invertir capital
excedente proveniente de sus actividades en otras industrias, como la de construcción de supermercados y de
modernas cadenas de suministro al sector agrícola (Reardon et al., 2012). En la siguiente sección, discutiremos
cómo estas tendencias de consolidación y globalización generan nuevos desafíos en las condiciones del merca-do
que enfrentan los pequeños productores en los cuatro países, y cómo a su vez dichos desafíos pueden tener
un efecto negativo y reforzar las desigualdades existentes.
2 En Brasil la importación de alimentos ha decaído. No obstante, su comercio bruto creció (importaciones más exportaciones).
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3. Gobernanza, normas de calidad de los alimentos e inclusión de
los pequeños productores
Consejos de comercialización gubernamentales y apoyo de precios de garantía quedaron atrás y dieron paso
a sistemas privados que definen los términos en que acceden al mercado los productos agrícolas de grandes y
pequeños productores. Las empresas que controlan los términos de esta nueva dinámica son las así denomina-das
“empresas líderes”, entre las que se encuentran poderosas ETN en el segmento de ventas minoristas, como
Wal-Mart y Carrefour, así como en el segmento de procesamiento de alimentos como el conglomerado Nestlé
(en las áreas de alimentos y bebidas) y la comercializadora de productos Cargil. En Brasil, India, México y Sudá-frica
varias corporaciones nacionales también operan a manera de empresas líderes en las cadenas agroalimen-tarias.
En el segmento de procesamiento de alimentos varias productoras nacionales con marcas reconocidas
como Grupo Lala (lácteos) y Gruma (tortillas) en México, y JBS (cárnicos) y Brasil Foods (alimentos procesados)
en Brasil, dominan mercados de productos específicos, garantizándoles poder de monopsonio con respecto
a los productores. En años recientes algunas de estas empresas adquirieron instalaciones en otros países, de
forma que devinieron en empresas trasnacionales. Las empresas nacionales de venta al menudeo también han
emergido como empresas líderes en algunas cadenas alimentarias, especialmente en Brasil y Sudáfrica donde
tres de las principales vendedoras minoristas son empresas multinacionales (Euromonitor, 2013). India es el
único país de los cuatro que cuenta con una empresa líder importante de propiedad estatal, la Food Corporation
of India, que maneja la cadena de suministro de granos y que incluye el sistema de distribución público. Aun
cuando mucho de la discusión se ha centrado en las implicaciones que tiene para los productores la consolida-ción
de la venta al menudeo, lo cierto es que esta tendencia afecta por igual a los consumidores. En Sudáfrica,
por ejemplo, 60% de la venta de alimentos al menudeo está restringida a cuatro cadenas de supermercados
(du Toit y Loate, 2014).
La consolidación no sólo garantiza poder de mercado a las empresas líderes, con respecto a sus proveedores,
sino que les permite establecer nuevas formas de gobernanza que definen los términos en que los productores
quedan incluidos o excluidos de las cadenas de suministro, así como los ingresos económicos que reciben por
sus productos. Las grandes empresas agroprocesadoras y las minoristas establecen varios requisitos para los
proveedores, en varias dimensiones, que por lo general incluyen calidad, variedad de semillas, costos, apa-riencia,
trazabilidad, uso de plaguicidas, inocuidad, plazos de ejecución cortos, alimentos orgánicos u otros
certificados y suministro disponible a lo largo de todo el año (Dolan y Hymphrey, 2004; Kaplinksy, 2010; Lee et
al., 2010). Las empresas líderes también pueden presionar a los proveedores para que rebajen los precios de
sus productos. Normas privadas permiten a las empresas reducir costos y riesgos a lo largo de sus cadenas de
suministros y no es extraño que dificulten a los pequeños productores comercializar sus productos en términos
favorables.
Esto se debe a que dichos productores no cuentan con la escala o los recursos financieros para poner en marcha
métodos de producción intensivos en capital, necesarios para cumplir con las normas de compra del sector
privado. En su lugar, grandes operaciones comerciales dominan la base de suministro para muchas empresas
procesadoras y minoristas (Kaplinksy, 2010; Lee et al., 2010; Reardon, 2011; Reardon et al., 2009). Por ejemplo,
evidencia en la avicultura, lácteos, horticultura y otras industrias de Brasil indica que la consolidación en los
segmentos de ventas al menudeo y procesamiento de alimentos ha terminado por excluir de las cadenas de
suministro a los pequeños productores (Farina et al., 2005; Banco Mundial, 2001).
3 Mientras poder monopólico hace referencia a los casos donde hay un solo vendedor de un producto, el monopsonio hace referencia
al caso donde hay un solo comprador.
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Donde estos productores se han podido mantener como proveedores de empresas líderes en segmentos con-solidados
de la cadena de valor, con frecuencia enfrentan condiciones adversas de rentabilidad, en la medida
que actores en segmentos posteriores pueden usar su poder de mercado para bajar los precios que se paga a
los productores. El ejemplo de las tortillas de maíz en México es emblemático. Mientras que los grandes produc-tores
de marca como Minsa y Gruma (Maseca) venden el kilo de tortilla a US$0.93, los productores únicamente
reciben US$0.15 por kilo de maíz vendido (El Barzón, 2013). Además, la marginación se agrava debido a exclu-siones
históricas que también son fuente de desigualdad y pobreza (Philip, 2010).
Normas para alimentos inocuos más estrictas también dificultan más que los pequeños productores mantengan
acceso a los mercados establecidos. Por ejemplo, los pequeños productores de lácteos en India no han podido
establecer prácticas de inocuidad en comparación con los grandes productores, lo que limita su capacidad para
mantenerse en el mercado (Kumar et al., 2011). Normas estrictas de inocuidad para los alimentos en los mer-cados
de exportación, como la EUREPGAP en la Unión Europea y el sistema HACCP en Estados Unidos también
representan obstáculos para los pequeños productores que previamente pudieron vender en los mercados de
exportación. Por ejemplo, los pequeños productores de frutas y verduras frescas en Brasil y México han perdido
acceso a los mercados europeo y estadounidense debido a que se elevaron los criterios de las normas de ino-cuidad
para los alimentos (Lee et al., 2010; Reardon et al., 2009). No hay duda de que dichas normas generan
enormes beneficios de salud pública para los consumidores, sin embargo, los sistemas que se necesitan para
garantizar el cumplimiento de las normas generalmente terminan por excluir a los pequeños productores, al no
haber instituciones que conecten sus productos con el mercado.
4. Cadenas de valor mundiales y desigualdad
En la medida que los sistemas agroalimentarios se globalizan, surgen muchas desigualdades en el sistema.
Algunas de dichas desigualdades, como la de género, son históricas y están estrechamente vinculadas con la
estructura social de las naciones. Otras, como las desigualdades de clase y espaciales surgen como una mezcla
de la producción mundial y herencias locales. Los sistemas agroalimentarios globalizados crean un sistema
donde ciertos actores, generalmente las grandes empresas o quienes siempre han gozado de ventajas, pueden
apalancar su posición para incrementar sus ganancias económicas y poder político mientras que los tradicio-nalmente
excluidos quedan en una mayor marginación. Esta sección busca introducir estas desigualdades en
el análisis de las CGV e identificar cómo este marco puede contribuir a que los analistas tengan una mejor
comprensión de las desigualdades en el sistema alimentario, además de las desigualdades de género, espa-ciales
y de clase. No obstante que en general el estudio de las desigualdades se ha hecho separado, ninguna
de ellas existe en un vacío y por lo general las disparidades son una manifestación de entrecruzamientos de
múltiples tipos de desigualdad que afectan simultáneamente los medios de vida de las personas. Por ejemplo,
las productoras agrícolas pueden sufrir de una posición de clase inferior y aislamiento geográfico, además de
las desigualdades de género. A ello hay que agregar que los productores separados de los mercados y de los
consumidores generalmente padecen de vulnerabilidad económica y marginación, así como acceso limitado a
insumos o capital para mejorar sus operaciones.
Desigualdades de género
Las dinámicas de poder a lo largo de las cadenas de valor surgen en la división del trabajo en diferentes seg-mentos
de la cadena y frecuentemente crean situaciones que marginan aún más a las mujeres, especialmente
las mujeres en zonas rurales e indígenas.
13

Siendo que están presentes en las actividades de las CGV, es importante destacar que estas divisiones y des-igualdades
son condiciones preexistentes que emergen en las cadenas de valor y generalmente están enraiza-das
en las historias de la organización social de los países.
La figura 2 muestra que aun cuando mujeres y hombres comparten algunas actividades, ciertas actividades
agrícolas están divididas según el género. Estructuras sociales tradicionales ubican a hombres y mujeres en
distintas partes de la cadena, y es común que las mujeres terminen en actividades que reciben remuneración
más baja (Christian et al., 2013). Estas divisiones tienen un efecto al momento de definir ingresos, acceso a la
tierra y contar con voz en la toma de decisiones en las comunidades rurales. La figura 2 muestra las diferencias
en la participación en las CGV de la horticultura, de acuerdo con el género, que son representativas de las ten-dencias
agrícolas en general y donde los hombres tienen mayor representación en actividades comerciales y
administrativas entre otras, que tienen un mayor valor monetario y que permiten tomar decisiones. Las mujeres
se encuentran sobre todo en las actividades de cosecha y son mayoría en la economía informal y sin tierras. Por
ejemplo, las trabajadoras agrícolas en India tienen mayores probabilidades que sus homólogos a desarrollar
trabajos eventuales (Banco Mundial, 2008).
La división del trabajo por género crea mayores desigualdades y desafíos para las mujeres en los sistemas ali-mentarios,
y es frecuente que se encuentre enraizada en añejos patrones de organización social. Por ejemplo, la
noción que se tiene de las mujeres como cuidadoras significa que en ellas recaiga la responsabilidad de cumplir
con muchas de las estipulaciones de las políticas de protección social, como la asistencia de los hijos a la escuela
y mantener su salud. Tal es el caso del Programa Oportunidades en México y el de Bolsa Familia en Brasil.
Las mujeres constituyen una mayoría desproporcionada de personas sin tierra, que enfrentan inseguridad ali-mentaria
y que no pueden satisfacer sus necesidades básicas (Oxfam, 2013b). Sin importar que produzcan la
mitad de los alimentos mundiales, las mujeres son víctimas desproporcionadas de la pérdida de tierras a ma-nos
de las grandes corporaciones, por lo que son orilladas al trabajo asalariado en los campos agrícolas, lo que
significa que se perpetúan sus medios de vida precarios (ibíd.). Además, la legislación que regula la tenencia
de la tierra generalmente restringe el acceso de las mujeres a la tierra o capacidad para participar en la toma de
decisiones con respecto al uso de la tierra (ibíd.). Esto resulta problemático ya que incrementa su vulnerabilidad
ante abusos en el lugar de trabajo y limita el desarrollo de capacidades necesarias para mejorar sus condiciones
de vida (Staritz y Reis, 2013). A pesar de estos desafíos, en el ámbito internacional se ve la importancia de una
mayor integración de las mujeres a las cadenas de valor agrícolas.
14

El informe de la FAO sobre “El estado mundial de la agricultura y los alimentos 2010-2011” revela que si en
las naciones en desarrollo las mujeres tuvieran el mismo nivel de acceso a recursos que disfrutan los hombres
(esto es, un incremento aproximado de 20-30%), la producción agrícola nacional se incrementaría de 2.5% a
4%, lo que reduciría el hambre mundial tanto como 17% (FAO, 2011). Esto es un aspecto crucial, en tanto que
el crecimiento de la población y los cambios en las dietas incrementan la necesidad de alimentos en todo el
planeta (Gereffi y Christian, 2010; Godfray et al., 2010).
No obstante que hay evidencia de la necesidad de una mayor participación de las mujeres en la agricultura
para incrementar la productividad y satisfacer la demanda de un mundo en crecimiento, hasta que ocurra una
transformación social que ayude a empoderar a las mujeres- no sólo asegurando su acceso a la tierra y ma-yor
compensación económica sino cambiando las relaciones sociales-, persistirán las desigualdades de género
como problema en el sector agroalimentario.
Desigualdades espaciales
Las políticas diseñadas para empoderar a quienes viven en situación de pobreza también tienen efectos di-versos
geográficamente. En efecto, quienes habitan en zonas rurales generalmente gozan menos beneficios
de las políticas sociales en comparación con sus homólogos urbanos. Estos últimos se benefician de mayores
niveles de inversión pública en infraestructura y enfrentan menos barreras para acceder a dichos beneficios
en comparación con sus homólogos en zonas rurales. Esto es importante en el sector agroalimentario debido
a que los servicios sociales en la ciudad, junto con los retos que enfrentan en el campo las políticas agrícolas,
alientan la emigración del campo a la ciudad. Por ejemplo, un estudio de productores agrícolas indios encontró
que muchos desean mayores niveles de escolaridad formal para sus hijos, similares al de los centros urbanos,
en lugar de que aprendan a labrar la tierra. El objetivo último para los hijos es conseguir trabajo de oficina, que
se ve como un trabajo más rentable y de mayor prestigio en comparación con el trabajo rural. Sin embargo, la
consecuencia de ello es que incluso los hijos que no consiguen ubicarse en un trabajo de oficina prefieren los
ambientes urbanos, por lo que optan por abandonar las zonas rurales para emigrar a centros urbanos donde se
abren mayores oportunidades. Esto ensancha la brecha entre las zonas rurales y urbanas, en tanto que quienes
permanecen en las primeras ya no desarrollan trabajo agrícola pero tampoco consiguen emplearse en el merca-do
de trabajo formal (Morarji, 2010). Además, la ausencia de infraestructura y almacenado en las zonas rurales
tiene como consecuencia un mayor desperdicio de alimentos y servicios sociales limitados (Mukherji, 2013).
Esto tiene como resultado una división entre servicios y oportunidades en centros urbanos y zonas rurales. Las
limitadas oportunidades también incrementan la emigración del campo a la ciudad, lo que agrega una carga
adicional a las presiones por servicios sociales urbanos e incremento de la pobreza en los centros urbanos.
Además de las diferencias entre comunidades urbanas y rurales, las desigualdades espaciales también son
evidentes en el ámbito mundial, con regiones y naciones especializadas en ciertas actividades en las CGV. Una
consecuencia de la producción mundial es que concentra los ingresos económicos en ciertas regiones, mientras
que los pequeños productores en los países en desarrollo y en las economías emergentes generalmente se ven
exprimidos con ingresos insuficientes para subsistir. Las sedes de las empresas procesadoras, los minoristas y
las de marcas generalmente se encuentran en el Norte global, con grandes ganancias, definen precios de venta
para los consumidores y precios de compra para los proveedores. Lo cual tiene como efecto que las ganancias
se queden en los centros urbanos y en las naciones en desarrollo mientras que los grupos marginados siguen
luchando en economías globalizadas para incrementar sus ingresos y mejorar sus medios de vida (McMichael,
2009; Talbot, 1997). Por ejemplo, en 2011, Argentina acusó a Archer Daniels Midlan (ADM), Bunge, Cargil y
Louis Dreyfus de haber evadido el pago de enormes cantidades de impuestos (Lawrence, 2011).
En 2013, Brasil también encontró culpable a ADM de evasión de impuestos (Heard y Bettles, 2014). Estos ejem-plos
destacan la capacidad de las empresas que se asientan en países en desarrollo para apalancar acuerdos
preferenciales con respecto a las políticas fiscales y limitar la circulación del ingreso en los países donde invier-ten.
15

Finalmente, surgen desigualdades en términos de distancia. Los productores en Brasil India, México y Sudáfrica
generalmente están aislados con respecto a sus tierras, el mercado y los consumidores. Las expropiaciones y
adquisiciones de tierra por parte de las grandes empresas expulsan a los agricultores hacia trabajo asalariado.
Al poseer las tierras, las grandes empresas agrícolas como Cargil pueden invertir en productos agrícolas emer-gentes
que no son para alimento (como biocombustibles) al mismo tiempo que controlan mayor participación
del mercado agrícola. La tendencia hacia la concentración de la tierra en manos de grandes empresas margina
aún más a los pequeños productores, empujándolos a situaciones donde ya no son propietarios de la tierra que
trabajan y se ven forzados a depender del trabajo asalariado como medio de vida, en lugar de mantener mode-los
de subsistencia o vender sus productos en el mercado (Oxfam, 2013). Además de encontrarse aislados con
respecto a su tierra, es frecuente que los productores también se encuentren aislados de los mercados. El surgi-miento
de los supermercados y la consolidación entre las empresas procesadoras de alimentos empuja a que
muchos productores vendan en mercados pequeños o informales o a grandes monopolios. Con acceso limitado
a los mercados, los pequeños productores no pueden definir los precios y con frecuencia se ven restringidos
por la regulación y normatividad de los vendedores minoristas. Finalmente, esto incrementa la distancia entre
productores y consumidores, creando un sistema mundial donde los alimentos vienen del otro lado del planeta,
prácticamente sin relación con los productores que los cultivaron (Clapp, 2014; Kloppenburg et al., 1996).
Desigualdades económicas
Finalmente, están las desigualdades económicas que son inmediatamente visibles en las cadenas agroali-mentarias
contemporáneas. En el sistema alimentario hay varios tipos de productores, incluidas las grandes
corporaciones que poseen grandes extensiones de tierras en múltiples países y tienen capacidad para influir en
múltiples niveles las políticas (en los ámbitos local, nacional, regional e internacional); productores que perte-necen
a una elite con grandes extensiones de tierra y que venden a las empresas multinacionales minoristas;
pequeños propietarios que en su gran mayoría son productores de subsistencia y poblaciones sin tierras que
desempeñan trabajo asalariado. Oxfam utiliza un modelo de tres mundos rurales que permite conceptualizar
diferencias entre pequeños propietarios en términos de su participación en el mercado formal y del resultado
de su participación en los sistemas alimentarios contemporáneos (véase figura 3).
4 Aquí recurrimos a la noción weberiana de clase para explorar las desigualdades económicas. El concepto de clase en Weber gira en
torno a la relación que el individuo mantienen con los mercados.
16

El poder y las ganancias económicas se concentran crecientemente en la punta de la pirámide mientras que el
número de productores marginados en el centro y base de la misma se incrementa (Oxfam, 2013). El diseño del
sistema agroalimentario actual beneficia a quienes tienen acceso a capital y les permite hacer las inversiones
para cumplir con los requisitos de suministro de los grandes compradores. Las mujeres y otros grupos margina-dos
son quienes se ubican en el tercer mundo rural, no tienen posibilidades de acceso a los mercados formales
que incrementarían sus rendimientos económicos y ayudarían a mitigar la desigualdad (ibíd.). Son diversos los
problemas que impiden que quienes se encuentran a la base de la pirámide avancen al nivel rural más alto.
Por ejemplo, es frecuente que estos productores operen en el contexto de relaciones sociales con una larga
historia de exclusión y marginación. En Sudáfrica, quienes se ubican en el tercer mundo rural son en su gran
mayoría población negra que sigue lidiando con las repercusiones de una larga historia de segregación racial y
legado colonial. En el caso de Brasil se ubican en la región noreste y en particular son comunidades indígenas y
afrobrasileñas. Como resultado de las diferencias de clase entre los pequeños propietarios hay una desigualdad
inherente en el campo, a la que también se tiene que responder antes de intentar una reforma significativa y
antes de que se dé una reducción de la desigualdad.
La globalización de los sistemas alimentarios produce cambios que incrementan la desigualdad, especialmente
entre grupos tradicionalmente privados de derechos. La participación en las cadenas de valor pueden represen-tar
una fuente de crecimiento para los pequeños propietarios, sin embargo, tan sólo una pequeña proporción ha
podido integrarse en dichas cadenas mientras que muchos luchan por el acceso a la tierra y el capital necesario
para participar en el mercado formal. La desigualdad es un tema complejo multifactorial y con múltiples conse-cuencias.
Sin embargo, si los responsables de formular políticas y los actores de la sociedad civil recurren a un
enfoque de cadena de valor para comprender cómo opera la desigualdad en los grandes sistemas agroalimen-tarios,
pueden dirigir intervenciones que contribuyan a empoderar a muchos productores agrícolas.
5. Estudios de caso: Políticas pÚblicas y desigualdad en el sistema
alimentario de Brasil, India, México y Sudáfrica
En esta sección observamos de forma particular intervenciones en Brasil, India, México y Sudáfrica, examinando
el vínculo entre participación en la cadena de valor, políticas públicas y desigualdad en cada uno de los países.
Cada estudio de caso lo dividimos en cuatro secciones. En primer lugar presentamos los estudios, identificamos
principales características de las economías agrícolas y contextualizamos los principales desafíos que enfrentan
con respecto a la desigualdad, pobreza e inseguridad alimentaria. Aquí incluimos una tabla con un breve resu-men
de principales indicadores de desigualdad, inseguridad alimentaria y pobreza, incluyendo zonas rurales.
Enseguida proporcionamos una visión general de las políticas sociales y estructurales pertinentes al sistema
alimentario y sus repercusiones en la desigualdad y la inseguridad alimentaria. Concluimos cada estudio de
caso destacando la discusión emergente sobre políticas y las áreas que requieren de mayor consideración en la
medida que los países responden a los problemas de desigualdad e inseguridad alimentaria.
5 Cabe destacar que la línea de pobreza oficial varía drásticamente de un país a otro. Por ejemplo, en Brasil se considera que un hogar
vive en condición de pobreza si tiene un ingreso menor a BR$140.00 (cerca de US$70.00) mensuales, mientras que en India esta cifra
apenas llega a IN$1,000.00 (US$17.00) mensuales. La variación en las líneas de pobreza nacionales se refleja tanto en el nivel de vida
de cada país como en las negociaciones políticas con respecto al significado de “pobreza”. Para tomar en consideración esta variación en
las definiciones de pobreza, también señalamos la porción de la población que vive con menos de US$2.00 al día, con una paridad de
poder de compra que refleja la definición que las Naciones Unidas hacen de pobreza y que se considera como una medida absoluta de
pobreza independientemente del contexto nacional. 17

Brasil
En años recientes Brasil ha sido ampliamente reconocido por sus iniciativas para combatir la pobreza y la inse-guridad
alimentaria (Bruera, 2013; FAO, 2007; IPC-IG/WFP, 2013; Oxfam, 2010; UNHRC, 2014). Aun cuando su
distribución del ingreso permanece como uno de las más desiguales en el mundo, el país ha sido reconocido
por su programa Fome Zero (Cero Hambre) para combatir la inseguridad alimentaria nacional, cuya piedra an-gular
es el programa de transferencia de efectivo Bolsa Familia, un instrumento de política muy importante para
la reducción de la pobreza y la desigualdad. Asimismo, y aunque el sector agrícola brasileño en gran medida
permanece en manos de actores corporativos internacionales, el gobierno ha introducido varios programas
importantes para mejorar los medios de subsistencia de los pequeños productores. El Sistema Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN) es la instancia encargada de formular y aplicar las políticas para
promover un sistema alimentario más incluyente. Esta instancia incluye un mecanismo formal conocido como
CONSEA (Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional), a través del cual las organizaciones de la
sociedad civil (OSC) participan en deliberaciones con los responsables de formular políticas. El CONSEA es un
bastión en la defensa de los intereses de los pobres del campo en el marco del SISAN y desempeña un papel
relevante para que las políticas tengan como meta un sistema alimentario más incluyente (Gobierno de Brasil,
2013; Leão y Maluf, 2012).
No obstante los esfuerzos realizados, Brasil sigue enfrentado desafíos para promover un sistema alimentario
equitativo e incluyente. Siendo que las intervenciones de política y el crecimiento robusto han logrado res-ponder
a los casos de pobreza más extrema y de desnutrición, la población brasileña que vive en zonas rurales
-particularmente en la región noreste del país, donde la pobreza y la desigualdad son mayores en comparación
con el promedio nacional- experimenta condiciones de vida precarias (IPEA, 2011). El porcentaje de hogares en
zonas rurales que viven en condiciones de pobreza es casi el doble en comparación con el promedio nacional;
además persisten grandes desigualdades de género en la economía rural, que reducen el poder de las mujeres
tanto en el mercado como en la familia. Las mujeres ocupan poco menos de 30% de la fuerza de trabajo en
el campo y tan sólo poseen 12% de las propiedad agrícola del país (IBGE, 2006, 2010). Finalmente, ante la
ausencia de una reforma agraria seria, prevalece la concentración de la tenencia de la tierra en manos de unos
cuantos, lo que deja a muchas familias rurales sin tierra. Terrenos enormes de más de 1 mil hectáreas abarcan
apenas 0.9% de las unidades agrícolas del país y, sin embargo, equivalen a 45% de las tierras arables (Nehring
y McKay, 2013; Telles, 2013). A pesar de las políticas diseñadas para combatir la pobreza y apoyar la agricultura
familiar, persisten enormes desigualdades tanto en la producción como en el consumo de alimentos.
18

Políticas sociales
Desde 2002, Brasil aplica varias políticas sociales que permitieron reducir la pobreza y desigualdad. Primero,
mediante el programa Bolsa Familiar casi 13 millones de hogares reciben transferencias de efectivo (prácti-camente
un cuarto de la población) cuyo ingreso mensual es menor de R$140.00 por persona (Leão y Maluf,
2012). Con el fin de promover mejores resultados en salud y educación, las transferencias sólo se otorgan con
la condición que los hijos sean vacunados y asistan a la escuela. Además, el programa contribuye a responder
a las desigualdades de género dirigiendo las transferencias primordialmente a las mujeres, que comprenden
más de 90% de la población beneficiaria (Lindert et al., 2007). Tanto los brasileños como observadores interna-cionales
reconocen la eficiencia del programa Bolsa Familiar; los costos del programa equivalen a 0.3% del PIB
(Telles, 2013).
Aun cuando dicho programa redujo la pobreza, la política social más importante para reducir la desigualdad de
ingreso en todo Brasil fue el incremento progresivo del salario mínimo (Telles, 2013). El gobierno federal incre-mentó
significativamente el salario mínimo, al pasar de menos de R$147.00 mensuales en 2000 a R$724.00
en 2014, esto es, un incremento de más de 400% (Brasil, 2013). Sin embargo, en promedio, dicho incremento
benefició más a los hombres que a las mujeres. La participación de las mujeres en la fuerza de trabajo (59%) se
encuentra muy rezagada en comparación con los hombres (82%) (IPEA, 2011). Además, las mujeres se ocupan
predominantemente en el mercado laboral informal, donde los empleadores no necesariamente cumplen con
el mandato del salario mínimo oficial; la OIT (2012) estima que 49% de las trabajadoras se encuentran en em-pleos
informales, en comparación con 39% de los hombres, lo que acentúa las desigualdades de género en el
mercado laboral brasileño.
Aparte de estos programas que se centran en incrementar el ingreso, el gobierno brasileño instituyó varias po-líticas
sociales mediante las cueles se hacen transferencias en especie para combatir la inseguridad alimentaria
y desnutrición. Mediante el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), las agencias del gobierno federal
pueden comprar alimentos (tanto frescos como procesados) directamente de pequeños productores y utilizarlos
como asistencia alimentaria, almacenamiento y aprovisionar las cafeterías en las universidades, barracas mili-tares,
etcétera. Además, el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) proporciona alimentos nutritivos
gratuitos a la población infantil escolarizada. Tanto el PNAE como el PAA están diseñados para crear mercados
que permitan y promuevan el desarrollo de capacidades entre las unidades agrícolas familiares.
Políticas estructurales
Como ya señalamos, el sector agrícola brasileño es dual, con un puñado de grandes productores agrícolas con
acceso a recursos y un gran número de pequeños productores. Esta dicotomía se refleja en la regulación del
sector agrícola. En efecto, por una parte el Ministerio de Agricultura define políticas orientadas a las grandes
empresas agroindustriales, mientras que, por otra parte, el Ministerio de Desarrollo Agrario se encarga de res-ponder
específicamente a las necesidades de las unidades agrícolas familiares (Junker y Schutz, 2011).
Las grandes empresas agroindustriales representan 62% del valor de la producción agrícola de Brasil y la vasta
mayoría de las exportaciones agrícolas del país (Chmielewska y Sousa, 2011). Son estas empresas las que pue-den
cumplir con los certificados y normas necesarias para acceder a las CGV y son las responsables de la vasta
mayoría de las exportaciones agrícolas en grandes volúmenes que incluyen soya, azúcar sin refinar, frutas y ver-duras
y productos cárnicos. Al mismo tiempo descansan en las CGV para responder ante la demanda constante
de productos. Para acceder a las CGV muchas entidades agrícolas grandes han desarrollado una relación estre-cha
con las empresas líderes globalizadas en los segmentos de procesado y comercialización de las cadenas
de valor agroalimentarias y agroindustriales como Bunge, Cargill, Louis Dreyfus y COFCO, que es una empresa
china de propiedad estatal (Wilkinson, 2009).
19

Al mismo tiempo, han surgido algunas empresas nacionales importantes, como Brasil Foods y JBS Agrícola, en
los segmentos de procesamiento y comercialización de la cadena, y venden tanto en el mercado nacional como
en los internacionales.
Aun cuando dichos patrones de comercio e inversión surgieron en el contexto de la liberalización del sector
agrícola con un uso modesto de subsidios y apoyo a precios, el Estado brasileño aplicó políticas para promover
los cultivos a gran escala de productos agrícolas comerciales. Por ejemplo, la inversión pública en investigación
y desarrollo (I&D) en el sector agrícola permitió el cultivo en suelos ácidos donde no se podía cultivar soya, lo
que sentó las bases tecnológicas que dieron lugar a las actuales plantaciones de soya orientadas a la exporta-ción
que abracan extensiones enormes de terreno (Deininger y Byerlee, 2011).
Además, las grandes empresas agroindustriales, incluyendo las multinacionales, se han beneficiado del apoyo
del gobierno brasileño a la producción de etanol a partir de la caña de azúcar. Por ejemplo, en 2013 decidió es-tablecer
exenciones de impuestos y continuar con su política de ofrecer crédito barato a las plantas productoras
de etanol (Rabello et al., 2013). Estas políticas tienen el complemento de las actividades de la banca de desa-rrollo
del Brasil que es de propiedad estatal, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), que
ofrece créditos subsidiados para almacenamiento a las plantas productoras de etanol, destilerías y cooperativas
productoras de etanol (Valdes, 2011).
En la parte alta de la cadena de valor, en el segmento de la producción, una política como esa beneficia despro-porcionadamente
a los grandes terratenientes y en menor medida a los pequeños productores. Desde la década
de 1990 éstos últimos han quedado en gran medida excluidos de las cadenas de valor del azúcar (tanto de la
refinada como de la producción de etanol) en la medida que las plantas productoras y las destilerías compraron
tierras para integrar verticalmente el cultivo de la caña de azúcar, un proceso vinculado con violaciones de los
derechos a la tierra de los pueblos indígenas y desplazamiento de campesinos, además de la violación de otros
derechos humanos (Oxfam, 2013c). Las plantas productoras de etanol y las destiladoras poseen a la fecha casi
dos tercios de las tierras dedicadas al cultivo de caña de azúcar en Brasil (Valdes, 2011).
Mediante IED varias de estas plantas son parcialmente propiedad de multinacionales en el sector de los com-bustibles
y de comercializadoras; entre las primeras se encuentran Shell y BP, entre las segundas Louis Dreyfus
y ADM, entre otras, que en conjunto representan 23% de la producción de etanol en Brasil (CEPAL, 2012).
No obstante la creciente competitividad a escala mundial del sector productor de etanol, el cambio al cultivo
“moderno” y a gran escala de la caña de azúcar no ha tenido repercusiones necesariamente positivas en los
medios de vida de los trabajadores del campo ya que, en efecto, las condiciones laborales en los cañaverales
siguen siendo malas, con bajos salarios, alta tasa de rotación de mano de obra, reiteradas violaciones en las
condiciones de seguridad de los trabajadores y, en ocasiones, condiciones que rayan en la esclavitud (Coslovsky
y Locke, 2013; da Silva Filho y Queiroz, 2013).
Las unidades agrícolas familiares representan 4.4 millones de familias y 85% de los establecimientos rurales
del Brasil, que equivalen a 70% de la producción alimentaria nacional y 77% del empleo rural (IPC-IG/WFP,
2013; Chmielewska y Sousa, 2011). Es típico que las grandes unidades agrícolas cuenten con canales de ingre-so
al mercado dominados por estrictas normas de certificación y programación de la producción; por su parte los
pequeños productores enfrentan mercados menos estructurados. Los intermediarios que tienen como práctica
generalizada ofrecer precios bajos a los productores constituyen el principal mercado para los pequeños pro-ductores
(IPC-IG/WFP, 2013).
20

Para promover las capacidades de estos últimos en el contexto de un sistema alimentario que se caracteriza
crecientemente por cadenas de valor donde predomina la calidad, el Ministerio de Desarrollo Agrario en coor-dinación
con el SISAN estableció varias políticas, en primer lugar los ya mencionados programas PAA y PNAE
ofrecen a los pequeños productores acceso a mercados preferenciales vinculados a las adquisiciones públicas. El
PAA se surte comprando únicamente a pequeños productores y a organizaciones de agricultores, con el objetivo
de generar incentivos para desarrollar capacidades y escalar capacidad. El PNAE que operan más bien los muni-cipios
y no el gobierno federal, exige que 30% de los productos que se suministra para alimentar estudiantes
provengan de productores locales, si bien esto sólo sucede parcialmente (Saraiva et al., 2013). El programa
permite que los productores a pequeña escala se adentren en el tema de las normas de calidad y precios de
referencia, constituyéndose en un mecanismo efectivo de aprendizaje para que estos productores negocien en
mejores condiciones con los intermediarios y grandes cadenas compradoras encabezadas por procesadoras y
comercializadoras privadas (CAISAN, 2014; IPC-IG/WFP, 2013).
Finalmente, mientras el PAA y el PNAE sirven para crear demanda para los pequeños productores, el Programa
Nacional de Fortalecimiento de Agricultura Familiar (PRONAF) busca ampliar el acceso a insumos productivos fa-cilitando
el crédito. El PRONAF está bajo la supervisión del Ministerio para Desarrollo Agrario (MDA) y distribuye
fondos a través de la banca pública para financiar proyectos personales o colectivos que presenten las unidades
agrícolas familiares. PRONAF establece tasas de interés de acuerdo con la condición económica del productor
(los productores pobres reciben una tasa de interés más baja) así como de las condiciones climáticas que en-frenten.
A pesar de estos compromisos financieros importantes de parte del Estado, los pequeños productores
tienen poca presencia en los mercados crediticios; en efecto, las agricultura familiar únicamente recibe 25% del
crédito agrícola disponible (IPC-IG/WFP, 2013).
Brasil: para avanzar
Para concluir, es importante mencionar que Brasil desarrolló varias políticas innovadoras para combatir la des-igualdad
y apoyar a los pequeños productores, gracias a un sistema de formulación y aplicación de políticas en
el que participan el gobierno y los actores de las OSC tanto en el ámbito nacional como a nivel de los estados
y local. Al establecer políticas particularmente dirigidas a apoyar las capacidades de los pequeños productores
y vincularlos con iniciativas basadas en el consumo del sistema de seguridad alimentaria de Brasil, como el
PAA y el PNAE, el país apunta hacia un enfoque creativo -aún incipiente y tentativo- para promover un sistema
alimentario más justo y equitativo. No obstante ello, queda mucho por hacer. Aun cuando la aplicación decidida
de políticas sociales consiguió cerrar la brecha de ingreso, el país sigue siendo uno de los más desiguales en el
mundo. A ello hay que agregar que en relación con los pequeños productores, los grandes agricultores gozan de
una posición privilegiada en el sistema alimentario, en la medida que pueden cumplir con mayor facilidad los
criterios de certificación y normas de calidad que controlan el acceso a los mercados de exportación y que tienen
un creciente predominio en las cadenas de valor.
India
En comparación con los otros casos de este estudio, el trabajo agrícola tiene una participación sustancial en el
empleo (47%) y en el PIB (18%) de India. No obstante, dicha participación va decayendo conforme el país sigue
una tendencia de urbanización y de crecimiento en el sector de los servicios (Achary, 2014; banco Mundial
2013). En contraste con los otros casos, las cadenas de suministro del sector privado presentan una menor con-solidación
en India (Reardon, Chen et al., 2012). En los segmentos medios y hacia abajo de las cadenas de valor
alimentarias -esto es, las plantas de procesamiento o plantas productoras-, las ventas al mayoreo y al menudeo
muestran menos concentración de mercado y reciben menor inversión privada en India, en comparación con
los otros países.
21

Más aún, el Estado desempeña un mayor papel para estructurar el sistema alimentario indio mediante adqui-sición
pública de granos básicos (arroz, trigo y mijo) a través de un sistema público de distribución dirigida
(Targeted Public Distribution System o PDS), el programa que constituye la mayor red de seguridad social ali-mentaria
en el mundo y el principal instrumento de política con que cuenta el país para combatir la inseguridad
alimentaria (Kishore et al., 2014).
Resulta difícil evaluar con precisión el desempeño del país asiático con respecto a la seguridad alimentaria y la
desigualdad, debido a la falta de información confiable. No obstante, la información estadística indica que la
desigualdad y la pobreza persisten como problemas importantes y que constituyen un obstáculo para alcanzar
la seguridad alimentaria. En efecto, al comparar el país asiático con Brasil, México y Sudáfrica, India cuenta con
mucha mayor población tanto en términos absolutos como relativos, que vive con menos de dos dólares diarios;
lo cual indica una incidencia de pobreza especialmente alta. Las estimaciones de la desigualdad con base en el
gasto indican un coeficiente Gini modesto de 0.53, que se encuentra entre los más altos del mundo (Dubochet,
2013). En particular, son ciertos grupos desfavorecidos los que quedan excluidos del desarrollo económico esta-ble
de India, debido a la discriminación por cuestiones de pertenencia a una casta, tribu, género o religión. Por
ejemplo las tasas de pobreza entre la población musulmana, dalita e integrantes de grupos indígenas tribales
son significativamente mayores en comparación con la tasas promedio (Dubochet, 2013; Shaw, 2013). También
persisten las desigualdades históricas por razones de género. Por ejemplo en 2006 se revisó la ley de sucesión
hindú con el objetivo de exigir la igualdad de género ante la herencia de tierra y propiedades, no obstante su
aplicación sigue siendo débil. En términos de producción agrícola las mujeres enfrentan condiciones adversas
de empleo en el trabajo agrícola; 92% del trabajo agrícola femenino se desarrolla con base en acuerdos casua-les,
en comparación con 80% del trabajo agrícola masculino (Banco Mundial, 2008).
Extraer conclusiones precisas en términos de seguridad alimentaria se ve obstaculizado por la inexistencia de
datos recientes, sin embargo, nuevamente las cifras disponibles indican que la seguridad alimentaria es un
desafío mayor en India, particularmente entre las mujeres y niñas y niños. Para 2006, fecha más reciente de la
encuesta nacional de salud familiar (National Family Health Survey) 79% de los niños entre 6 meses y 3 años
de edad estaban anémicos y 45% de los menores de 3 años de edad sufrían de alguna atrofia (NFHS, 2006).
22

Políticas sociales
El PDS es el principal instrumento de política mediante el cual el gobierno Indio promueve la seguridad alimen-taria
nacional. A través de este programa el gobierno adquiere granos básicos de los productores nacionales y los
distribuye a través de tiendas de propiedad estatal, entre las familias que los adquieren con precios altamente
subsidiados. Bajo enorme presión de la Campaña de Derecho a la Alimentación, una red de ONG, el parlamento
indio aprobó una ley histórica de seguridad alimentaria en 2013 (la Food Security Act, 2013) que amplía el PDS
en múltiples formas. En efecto, la ley amplía a 260 millones el número de personas que cubre el PDS, por lo que
ahora 67% de la población tiene la posibilidad de recibir granos con precios subsidiados (Sharad Tandon y Lan-des,
2014). Para garantizar que la discriminación por razones de género no socave el derecho de las mujeres a la
alimentación se distribuyen tarjetas de racionamiento a las mujeres de mayor edad en los hogares. La ley para
la seguridad alimentaria también consolidó y amplió otro puñado de programas destinados a conseguir segu-ridad
alimentaria, incluyendo en programa de comidas (Mid-day Meals Program) en las escuelas -para mejorar
la nutrición de los escolares- y un programa de prestaciones destinado a mujeres embarazadas (Drèze, 2013).
La ley para la seguridad alimentaria mejora el acceso a alimentos en tanto que un derecho de las personas y
no como un beneficio de seguridad social para los hogares (Drèze, 2013). No obstante que los criterios de se-lección
se ampliaron y redefinieron a nivel individual, las cantidades de alimentos a las que tienen derecho los
beneficiarios a través del PDS podrían reducirse a consecuencia de la nueva ley. Antes los alimentos a los que
se tenía derecho eran distribuidos a los hogares, de forma que aquellos que se ubicaban por debajo de la línea
de pobreza recibían 35 kg de granos al mes, sin embargo, con la nueva ley de 2013 los alimentos se entregan
por persona, a la que le corresponden 5 kg, de forma que la ley podría representar un decremento en alimentos
recibidos para muchos hogares (DPFD, 2013).
Además de la ley para seguridad alimentaria, el sistema nacional de garantía de empleo rural (NREGS, por
sus siglas en inglés) opera como un programa importante de protección de derechos sociales cuyo objetivo es
complementar los ingresos en efectivo de los hogares rurales. El NREGS garantiza 100 días de empleo al año
con salario mínimo para cada hogar rural. La mayor parte del trabajo a través de dicha entidad se desarrolla en
proyectos de obra pública, como construcción de edificios públicos o proyectos de mejora de servicios públicos
de agua y suelos. No obstante, algunos estados como el de Andhra Pradesh experimentan con proyectos que
buscan remediar directamente las desigualdades rurales, por ejemplo, poniendo a producir tierras en manos de
familias dalitas y adivasi que permanecían ociosas (Reddy y Upendranadh, 2010).
En comparación con los sistemas de Brasil, México y Sudáfrica, el sistema alimentario de India permanece rela-tivamente
cerrado al comercio e inversión internacionales. El comercio agrícola como participación de PIB agrí-cola
es relativamente bajo y la consolidación en los segmentos de procesamiento y venta al menudeo también
permanece baja.
La mayor parte de la venta de alimentos al menudeo se sigue haciendo a pequeña escala en tiendas kirana. La
prevalencia de este modo de acceso a los alimentos probablemente está estrechamente vinculada con la regu-lación
que pesa sobre la inversión extranjera directa. A pesar de las presiones que desde el exterior ejercen las
empresas, el gobierno indio sigue prohibiendo la propiedad extranjera en cadenas de venta minoristas (Sunee-ra
Tandon, 2013), aunque no resulta claro hasta qué punto mantendrá esta postura de cara al futuro. Aun cuando
se permite la propiedad extranjera de instalaciones procesadoras de alimentos y que empresas agroindustriales
extranjeras como Nestlé, Kellogg y Mondelez participan en el mercado indio, conglomerados nacionales como
Brittania Industries e ITC han conseguido en años recientes participación en el mercado de ciertos productos
(Euromonitor, 2014).
23

Si bien la coordinación de las cadenas de valor agroindustriales en manos de grandes corporaciones sigue
siendo incipiente, crece en importancia en la medida que los procesadores y los grandes minoristas nacionales
comienzan a desarrollar redes de logística para garantizar un flujo estable de insumos agrícolas. La forma espe-cífica
como se maneje este proceso a lo largo del tiempo, tanto con respecto a las políticas públicas como con
respecto a las estrategias del sector privado para gobernar la cadena de valor, tendrá implicaciones importantes
para la inclusión de los pequeños productores al sistema. En relación con el enfoque de las políticas estructura-les
dirigidas hacia dichos productores, dicho enfoque no está claro. Aun cuando los gobiernos federal y de los es-tados
invierten en irrigación y agricultura, la inversión no va dirigida a los pequeños productores en particular.
La intervención estatal más directa en el sistema alimentario se da a través de la gestión del PDS, que representa
casi 1% del total del PIB o de 4% a 5% del PIB agrícola (Kishore et al., 2014). La adquisición de granos a través
del PSD se hace vía los gobiernos de los estados, que los compran directamente de los productores pagando un
precio mínimo de garantía. Así la ley para la seguridad alimentaria garantiza un mercado amplio y estable para
los productores de granos (aunque no necesariamente para los productores de otros cultivos). No obstante, el
PDS no incorpora mecanismos específicos que faciliten el acceso de los pequeños productores a las cadenas de
adquisiciones, de forma que lo más probable es que los grandes productores sean quienes se beneficien con los
precios de garantía y no los pequeños productores (De Schutter, 2014).
India: para avanza
Para concluir, la ley para seguridad alimentaria de 2013 marca un paso importante en la lucha contra la pobreza
y la inseguridad alimentaria en India, al ampliar los derechos a los alimentos a través del PDS y reduciendo los
riesgos de exclusión. Sin embargo, no queda claro hasta qué punto permitirá abordar las fuerzas estructurales
que originan la desigualdad en el país o hasta qué punto beneficiarán a los pequeños productores. En particular,
el PDS y otros mecanismos de adquisición como el programa de comidas escolares no incluyen modalidades
para apoyar a dichos productores, que constituyen una porción sustancial de los pobres del campo, a los que se
supone que el PDS debería servir. Iniciativas de política subsecuentes deberían incorporar medidas favorables
a los pequeños productores, como instrumentos para combatir la pobreza rural. Además, habría que ampliar
las iniciativas para garantizar que dichos agricultores tengan acceso a los mercados privados, en la lenta con-solidación
de los segmentos de procesamiento y venta al menudeo de la cadena agroalimentaria. Aun cuando
los esfuerzos de política en esta área son débiles, algunas ONG de India comenzaron a desarrollar alianzas con
grandes cadenas minoristas para que proporcionen el crédito, la logística de adquisiciones y la asistencia técnica
necesarias para que los pequeños productores accedan a los mercados en el segmento minorista organizado
(Reardon, Timmer et al., 2012).
México
En años recientes, México experimentó ciertos avances en indicadores económicos. Las políticas diseñadas para
empoderar a los grupos marginados y su creciente participación en el comercio mundial han permitido crecer a
la economía mexicana con un promedio de 2.5% en el periodo de 2003-2013 (Banco Mundial, 2010). No obs-tante
el crecimiento económico sostenido, el país sigue enfrentando muchos problemas en su avance. El Tratado
de Libre Comercio para América del Norte incrementó las tasas de pobreza entre la población indígena y rural.
De forma que a pesar de las políticas que el gobierno aplicó para reducir la pobreza, México sigue batallando
con altos niveles de desigualdad y concentración de riqueza, tierra y poder en manos de un pequeño grupo
de actores. Intentos de una reforma agraria y reducción de la desigualdad han hecho muy poco, por lo que se
requiere de más intervenciones para mejorar las condiciones de vida de los pequeños propietarios.
A la fecha, la población rural experimenta altos niveles de pobreza y muchos en el país sufren de inseguridad
alimentaria y hambre, particularmente en estados como Chiapas que se encuentra muy alejado de los centros
urbanizados del país (Juárez y González, 2010).
24

La reforma agraria que data de hace 100 años consiguió que creciera el número de pequeños propietarios,
sin embargo, la extensión de sus tierras no es suficiente para que puedan sobrevivir o ser competitivos en los
mercados contemporáneos. Además el surgimiento de monopolios en el sector de los alimentos, como los que
controlan la industria de la tortilla, limita la capacidad de los pequeños productores para obtener precios altos
para sus productos. Además, estos productores también enfrentan dificultades para integrarse a los mercados
formales. A pesar del conjunto de políticas sociales y estructurales que buscan responder a las preocupaciones
en el sistema alimentario, la desigualdad sigue impidiendo que gran parte de la población tenga seguridad
alimentaria o mejore sus medios de vida.
Además de los indicadores que señalamos, es importante hacer notar que México sigue afrentando desigualda-des
de género -particularmente entre mujeres rurales e indígenas- en los sistemas alimentarios. Los hombres
predominan en el sector agrícola, mientras que la participación de las mujeres es poco menos de 13% en la
fuerza de trabajo agrícola (FAOSTAT, 2014). Es frecuente que las mujeres que laboran en este sector lo hagan
en condiciones vulnerables, sin tierra propia y con pocas posibilidades de mejorar su situación. Esto es una
ramificación de acuerdos sociales históricos que privilegian a los hombres como jefes de familia y en quienes
recaen los títulos de propiedad. No obstante los cambios en los marcos de las políticas, las mujeres siguen en
desventaja con respecto a sus homólogos hombres y son más vulnerables ante la inseguridad alimentaria y/o
sus medios de vida son más precarios.
Políticas sociales
Con frecuencia se exalta a México por sus políticas sociales, particularmente por el programa Oportunidades.
Quedó establecido en 2006 y hace transferencias de efectivo condicionadas a la asistencia escolar entre los
hijos de las familias de ingresos bajos, así como atender medidas preventivas de salud y nutrición (Oportunida-des,
2012). El programa va dirigido a grupos tradicionalmente marginados, siendo mujeres 98% de la pobla-ción
beneficiada. Del total de participantes en el programa 68% habita en zonas rurales (BID, 2013).
Reconocido por muchos como un modelo de política para reducción de la pobreza, sus críticos cuestionan el
hecho de que no llegue a los grupos más marginados debido a su orientación fuertemente individualista e
incapacidad para responder a muchos problemas estructurales, entre los cuales hay que incluir la lejanía de los
6 Aunque oficialmente inició en 2002, emergió de un programa previo (el Progresa) del que mantiene características similares.
25

lugares de residencia de las poblaciones indígenas y falta de atención al tema de la calidad de los servicios; lo
cual trae como resultado una inscripción desigual al programa (Ulrich y Roelen, 2012).
Además, algunos cuestionan la carga de responsabilidad que Oportunidades coloca sobre los hombros de las
mujeres, temiendo que refuerce los estereotipos de género y con ello dificulte los esfuerzos para alcanzar mayor
equidad de género (entrevistas de los autores, 2014). Por ejemplo, la carga adicional que el programa coloca
en las mujeres pone en riesgo la movilidad social, mientras que otros cuestionan que la autonomía que da el
ingreso monetario verdaderamente se transforme en un empoderamiento, especialmente en zonas rurales con
estructuras de género que trascienden cualquier consideración económica (Milburn, 2012; Molyneux, 2006).
Oras voces críticas cuestionan la sostenibilidad del programa en la medida que avance, argumentando que no
queda claramente definido cómo se vincula el programa con mercados más amplios (entrevistas de los autores,
2014). Seguir con intervenciones dirigidas especialmente a sectores altamente representados por grupos mar-ginados,
como el agrícola, resulta vital para responder a los problemas de desigualdad en el país. No obstante,
también es necesario un mayor diálogo sobre las estrategias para empoderar a dichos grupos y reducir las
desigualdades existentes, de forma que se consiga un avance para todos los ciudadanos y permita una partici-pación
más benéfica en el sistema alimentario.
En 2013, México inició una segunda campaña de política social, la Cruzada Nacional contra el Hambre. La cam-paña
dirigida por la Secretaría de Desarrollo Social o SEDESOL busca alcanzar varios objetivos. En relación con
el consumo, el programa busca erradicar el hambre y la desnutrición aguda entre la niñez, aunque también
avanza en otros aspectos del sistema alimentario al exhortar reducir pérdidas a lo largo de la cadena de valor,
como en los aspectos de almacenamiento y distribución, e incrementar la producción de alimentos y la ren-tabilidad
de los productores. La Cruzada Nacional contra el Hambre también promueve la participación de la
comunidad para alcanzar sus objetivos, asimismo crea empleo temporal y promueve programas comunitarios,
particularmente en zonas rurales (Gobierno de México, s.f.). No obstante, los críticos del programa señalan que
las verdaderas soluciones descansan en crear oportunidades económicas para las comunidades y la población
marginada, en lugar de darles asistencia social. También cuestionan sus objetivos, citando la poca atención que
se pone a la calidad de los alimentos consumidos y centrarse únicamente en el tema del hambre (Torres, 2013).
Oportunidades y otras políticas sociales contribuyen a garantizar los medios de vida de muchos grupos vulne-rables
en México al tiempo que el país lidia con muchos problemas estructurales que limitan el desarrollo rural
o el crecimiento económico y social y la integración de los grupos marginados. Estas restricciones estructurales
son evidentes en el sistema alimentario mexicano.
En efecto, el sistema alimentario mexicano está altamente concentrado en grandes corporaciones -frecuente-mente
empresas multinacionales- con enorme participación en el mercado y una fuerte influencia, dictando
los precios de compra a los pequeños productores y los precios de venta. Esto da como resultado un sistema
que con frecuencia excluye u opera en detrimento de los pequeños productores, reforzando las desigualdades
de clase y en muchos casos materializando la desigualdad espacial, en la medida que las grandes empresas
agroindustriales son con frecuencia multinacionales.
Investigación realizada por El Barzón, una red de OSC que promueve el interés de los productores en el país,
documenta los altos niveles de concentración a lo largo de la cadena de valor, con un pequeño número de
empresas controlando gran participación en el mercado. Por ejemplo, estimaciones de El Barzón indican que
en México seis empresas controlan 80% de toda la producción de frijol, mientras que diez empresas controlan
70% de la venta al menudeo de dicho grano. El caso del maíz es similar, con dos empresas -Maseca (de Gruma)
y Minsa- concentrando 90% de toda la producción de tortilla en el país.
26

Siendo la tortilla un alimento básico, es uno de los principales productos finales derivados del maíz (El Barzón,
2013). Altos niveles de concentración dan como resultado grandes unidades de operación agrícola, con gran
cantidad de recursos disponibles que les permiten beneficiarse desproporcionadamente del sistema (Oxfam,
2013a).Los precios también dejan ver la desigualdad del sistema, por ejemplo, en el caso del maíz, los produc-tores
venden su grano en US$0.015 el kilo, mientras que las empresas tortilleras venden el producto procesado
a US$0.93 el kilo, lo que deja ver el valor capturado en el sistema y que beneficia a las grandes empresas pro-cesadoras
y minoristas, en detrimento de los pequeños productores (El Barzón, 2013).
México: para avanzar
En el país muchos reconocen la naturaleza problemática de un sistema alimentario altamente concentrado y
buscan reformarlo, para empoderar a los pequeños productores. En enero de 2014, el presidente mexicano
sentó las bases de nuevas reformas para fortalecer al sector agrícola. Conocida como Reforma del Campo, la
iniciativa atiende a cinco preocupaciones centrales: protección social; productividad de las poblaciones rurales;
competitividad; sustentabilidad y seguridad alimentaria (Aristegui Noticias, 2014). Aunque todavía es muy
pronto para determinar el éxito del programa, esta política puede abrir un espacio donde los pequeños pro-ductores
puedan manifestar sus preocupaciones y donde las redes de OSC puedan contribuir a dar forma a las
políticas, de manera que reduzcan las desigualdades. A pesar de las promesas hechas, las ambigüedades de las
políticas y su puesta en marcha hacen que muchos manifiesten escepticismo con respecto a su posible impacto.
En comparación con los otros países del BRICSAM, los pequeños productores en México frecuentemente están
a merced del mercado, con pocas intervenciones de política que les ayuden a incrementar sus medios de vida.
Los pequeños productores en México enfrentan los desafíos de la desigualdad en múltiples dimensiones.
Como ya mencionamos, la cantidad y disponibilidad de recursos limita que muchos productores capturen ma-yor
rentabilidad en la agricultura. Esto crea un sistema desigual que beneficia a los procesadores y minoristas,
y no permite que los productores escapen a la pobreza o mejoren sus medios de vida. Las políticas tendrían
que centrarse en contribuir a establecer precios de compra justos para los productos agrícolas. Por otra parte,
el aislamiento de muchas comunidades agrícolas limita la calidad de los servicios sociales y que la protección
social modifique efectivamente las condiciones de vida. Las políticas tienen que trascender el enfoque en la
provisión de servicios para abordar el tema de la calidad de los mismos. Que muchas de las políticas vayan
dirigidas a las mujeres jefas de familia ha probado ser de ayuda, sin embargo, es crucial que se centren en el
empoderamiento de las mujeres para cerrar la brecha en las desigualdades de género.
Sudáfrica
En el periodo 2003-2013, Sudáfrica creció 3.3% (Banco Mundial, 2014). Sin embargo, su crecimiento potencial
se ve limitado por una historia de segregación racial y acceso desigual a la tierra y otros recursos, lo cual tiene
múltiples ramificaciones que siguen siendo evidentes en el país. No obstante que en 1994 se dio por termina-do
el régimen de apartheid con un compromiso hacia mayor igualdad, en el país permanece la desigualdad y
enfrenta muchos problemas en términos del sistema alimentario y de seguridad alimentaria. Los datos varían,
sin embargo, muchos estudios indican que más de la mitad del país sufre de inseguridad alimentaria y que la
población negra sudafricana comprende 90% de quienes están en riesgo de padecer hambre. El problema es
particularmente agudo en las zonas rurales donde casi 60% de la población encuestada indicó que sufre inse-guridad
alimentaria (Labadarios et al., 2011). Los intentos de aplicar una reforma agraria han tenido resultados
mínimos.
En efecto, menos de 7% de la tierra fue redistribuida entre 1994 y 2010, siendo que el objetivo es redistribuir
30% de la tierra para 2015 (CSN-BRICSAM, 2013). El gobierno ha preparado muchas iniciativas de políticas so-ciales
y estructurales en un intento por ayudar a incrementar el acceso de la población a alimentos, no obstante
muchas de ellas han tenido logros limitados.
27

Por otra parte, siendo que la protección social satisface las necesidades inmediatas de la población sudafricana
no responde al principal problema de acceso a los alimentos.
Las cifras anteriores muestran que no obstante los múltiples intentos de reforma, Sudáfrica sigue enfrentando
problemas de desigualdad. Esto es más que evidente en el sistema alimentario y el sector agrícola, en especial
en relación con el acceso a la tierra. La agricultura equivale a 3.2% del PIB y contribuye a 7% de las exportacio-nes
(Palmer y Ainslie, 2006) y emplea a casi 6% del total de la fuerza de trabajo (FAOSTAT, 2014). Las mujeres re-presentan
30% de la fuerza de trabajo en la agricultura. Los principales cultivos son maíz, trigo y caña de azúcar
(ibíd.). No obstante poseer un sistema económico sólido e industria agrícola, estimaciones sugieren que mu-cha
de la población enfrenta vulnerabilidad ante la inseguridad alimentaria y que entre la población más pobre
los costos de alimentación ocupan 80% de su ingreso (WWF, 2012). El país enfrenta múltiples desafíos entre
los cuales hay factores externos, como problemas ambientales e incremento en los costos de los alimentos, y
problemas internos, entre ellos alta concentración de la tierra y desigualdad en la cadena de valor agrícola.
Políticas sociales
La gran cantidad de población que vive en condiciones precarias, altos niveles de pobreza y desigualdad pro-vocan
que 17 millones de sudafricanos dependan de las políticas sociales para mantener sus medios de vida
(SANI, 2013). Muchos programas auspiciados por el gobierno, como el programa para ampliar obra pública
(Expanded Public Works Programme, EPWP) y su sucesor el EPWP II trataron de responder al problema de la
pobreza generando empleos.
EL EPWP que fue establecido en 2004 y posteriormente reemplazado por el EPWP II en 2009 buscaron reducir
la pobreza y la desigualdad mediante la generación de empleo dirigido a la población marginada, para lo cual
desarrollaron programas de infraestructura y trabajo comunitario, con financiamiento público. Surgieron como
una opción a un programa de ingreso básico seguro (Basic Income Grant) que habría proporcionado ayuda
financiera para muchos trabajadores pobres, sin embargo, el gobierno optó por otra estrategia enfocada en
la generación de empleo (CSN-BRICSAM. 2013). No obstante las criticas en cuanto a que el EPWP no podría
generar empleo suficiente para ayudar con el problema de desempleo “masivo”, el gobierno lanzó la segunda
iniciativa EPWP II para incrementar el número de puestos de trabajo de tiempo completo a 400 mil a lo largo
de cinco años (SANI, 2013).
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Programas como el EPWP II enfrentan la crítica de muchos en Sudáfrica, que ante todo señalan que los altos
niveles de desempleo hacen poco probable que los programas de empleo en obra pública generen la cantidad
de puestos de trabajo que se necesitan para ayudar a que la gente escape de la pobreza, especialmente en
las zonas rurales que presentan mayores niveles de pobreza (CSN-BRICSAM, 2013). Por otra parte, aunque
el programa fue diseñado para empoderar a los trabajadores pobres, los puestos generados siguen siendo
temporales e insuficientes para que sus efectos sean duraderos, lo que impulsó a muchos a cabildear a favor
de ingreso básico garantizado o un salario mínimo nacional (ibíd.). Finalmente, si bien las políticas sociales
contribuyen a que las personas satisfagan sus necesidades inmediatas, se requiere de mayores intervenciones
para empoderar a las personas y ayudarlas a escapar de la pobreza. Pero esto sólo ocurrirá mediante programas
que busquen reducir las desigualdades estructurales en el país.
La concentración en la tenencia de la tierra es uno de los principales desafíos que enfrenta Sudáfrica para em-poderar
a los pequeños productores y reducir las desigualdades. La historia de segregación racial heredó a la
nación niveles “extremos y excepcionales” de población desposeída de tierra, que con mucha frecuencia fue
resultado de la expulsión forzada de las tierras (du Toit y Loate, 2014). A ello hay que agregar que los pobres
habitan fuera de los centros urbanos, lo cual reduce el acceso a servicios y ocasiona que los pequeños produc-tores
enfrenten dificultades para mejorar en el contexto de un sistema compuesto por grandes corporaciones
verticalmente integradas. Las iniciativas que han intentado abordar los problemas estructurales que contribu-yen
a la desigualdad e inseguridad alimentaria en el país, han sido insuficientes por lo que en Sudáfrica sigue
predominando un sistema alimentario altamente concentrado.
En un esfuerzo por reducir la concentración, el Departamento de Asuntos Agrarios (DLA, por sus siglas en inglés)
lanzó un proyecto de reforma agraria en 1994. La meta planteada fue redistribuir 30% de la tierra para 2015.
Las políticas estaban dirigidas a los productores negros que habían sufrido una larga historia de discriminación
y altas tasas de pobreza (SANI, 2013); por ejemplo, la Estrategia Proactiva para Adquisición de Tierra (PLAS, por
sus siglas en inglés) fue un programa instituido en 2006 que buscó dotar con pequeñas parcelas a agricultores
sin tierra (Hall, 2014) y si, durante su vigencia, el agricultor era productivo se le entregaba una segunda parcela
de forma permanente, la cual se aseguraba mediante una transferencia de tierras públicas. No obstante la
meta, surgieron varios problemas y muchos funcionarios señalan que pasarán varios años antes que se dé una
transferencia permanente de tierras; uno de ellos incluso señaló que no prevé que haya transferencias de tierra
en los próximos 50 años. E incluso si se da la transferencia, se dará de forma permanente para las unidades
agrícolas medianas y grandes, dando poca oportunidad para los pequeños productores (ibíd.).
También podría darse insuficiencia en la distribución de tierras, debido a la falta de recursos financieros, con-centración
de poder en las grandes corporaciones y concentración de minoristas. Las tierras entregadas en el
contexto del PLAS siguen subutilizadas en muchos casos debido a que los productores no pueden allegarse
crédito bancario para inversión en capital (Hall, 2014).
Quienes pueden invertir en equipamiento y en los recursos necesarios para mantener competitividad son por
lo general grandes productores o las empresas que mantienen vínculos con las empresas multinacionales.
Algunos analistas incluso consideran que las unidades de tierra van decreciendo en Sudáfrica, lo que sugiere
concentración de grandes extensiones de tierra en manos de unos cuantos actores (entrevista de los autores,
2014) y concentración de poder en detrimento de otros actores que van quedando marginados.
Además, el segmento de venta al menudeo de la cadena de valor sudafricana también experimenta concentra-ción,
lo que limita oportunidades de mercado para los pequeños productores.
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Sistemas Alimentarios Cambiantes y Desigualdad. Implicaciones para la Seguridad Alimentaria y las Políticas Publicas

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