Este documento presenta la estrategia económica y social 2004-2009 de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES). La estrategia se centra en crear oportunidades, seguridad y legitimidad para promover el desarrollo de El Salvador. Propone políticas para estimular la innovación empresarial, aprovechar las oportunidades de integración económica, ampliar la educación y capacitación, mejorar la seguridad económica, personal y social, y fortalecer la legit

2. 339.5
F863e Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES
Estrategia económica y social 2004-2009. Oportunidades, seguridad y
slv legitimidad: bases para el desarrollo / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico
y Social, FUSADES. – 1a. ed. – San Salvador, El Salv. : FUSADES 2003
55p. ; 22 cm
ISBN 99923-831-5-1
1. Estabilización económica. 2. Desarrollo económico. 3. Desarrollo social.
4. Seguridad pública. I. Título.
BINA/jmh
© FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO
ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES –
Una publicación del Departamento de Estudios
Económicos y Sociales – DEES –
Impreso en los Talleres de EDICPSA
San Salvador, El Salvador.
Teléfono: (503) 260-5534 FAX: (503) 260-5570
Primera edición, 700 ejemplares
Diciembre de 2003
ISBN 99923-831-5-1
San Salvador, El Salvador, Centroamérica
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Art. 15 de la Ley del Libro
Los juicios y opiniones expresados en esta publicación corresponden a los autores y no
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3. Departamento de Estudios Económicos y Sociales -DEES -
Comisión
Director
Presidente de Comisión
Mauricio Choussy Roberto Rivera Campos
Coordinador Alterno
Antonio Perla
Personal técnico
Juan Daniel Alemán Gurdián
Mario Andino Carlos Acevedo Flores
Rafael Barraza Carolina Alas de Franco
José Carlos Bonilla Pedro Argumedo
Antonio Cabrales Margarita Beneke de Sanfeliú
Rafael Castellanos Lissette Calderón Martínez
Claude Cohen Hazel González Jiménez
Francisco de Sola Anabella Lardé de Palomo
Carmen Elena Díaz Bazán de Sol Rafael Antonio Lemus
David Escobar Galindo Adolfo Ernesto Miranda Ramírez
José León Flores Carlos Orellana Merlos
Freddie Frech Rudy Paniagua Paredes
Roberto Goodall Jorge Mauricio Salazar
Álvaro Guatemala Mauricio Arturo Shi Artiga
Ernesto Gutiérrez Manuel Antonio Zuleta
Alberto Harth Deneke
Ricardo Hill Argüello
Roberto Hirst C. Editora de publicaciones
Roberto Llach
Ricardo López Batista Yolanda Cabrera de González
Leonel Mejía
Luis Membreño
Roberto Murray Meza Gráficas
Roberto Orellana Milla
Roberto Ortíz Ávalos Manuel Antonio Zuleta
Adolfo Salume
José Jorge Simán
Salvador Simán Personal de apoyo
Felipe Umaña
Mario Luis Velasco Patricia Arana de Jule
Jorge Zablah Touché Ana Daysi de Ramírez

4. Índice
Introducción
1. Logros, insatisfacciones y estrategia ................................................................... 1
1.1. Una década de logros .................................................................................................... 1
1.2. …pero también de insatisfacciones ............................................................................. 2
1.3. La estrategia ..................................................................................................................... 4
2. La creación de oportunidades .............................................................................. 6
2.1. La innovación empresarial, autodescubrimiento y los problemas de
coordinación .................................................................................................................... 8
2.2. Política de estímulo al autodescubrimiento ................................................................ 10
2.3. Aprovechar las oportunidades de integración económica ....................................... 15
2.4. Ampliar los nexos con la comunidad de salvadoreños en el exterior ................... 19
2.5. La educación y la capacitación ...................................................................................... 23
3. Seguridad económica, personal y social .............................................................. 27
3.1. La seguridad económica ................................................................................................ 27
3.2. La seguridad personal .................................................................................................... 34
3.3. Seguridad social ............................................................................................................... 37
4. La legitimidad ....................................................................................................... 41
4.1. La legitimidad del sistema de representación política ............................................... 41
4.2. Legitimidad del sistema judicial .................................................................................... 44
4.2.1. Modificaciones a las normas de nombramiento de los magistrados de
la Corte Suprema .......................................................................................................45
4.2.2. Separación de las funciones judiciales y administrativas de la Corte
Suprema y fortalecimiento de las funciones del Consejo Nacional
de la Judicatura.............................................................................................................46
4.2.3. Profesionalización de la carrera judicial de los jueces ordinarios ................ 46
4.2.4. Modificación del principio de inmunidad judicial ......................................... 47
4.2.5. Mayor regulación del otorgamiento de títulos y de entrada a la carrera
judicial ................................................................................................................... 47
4.2.6. Mayor transparencia ante el público de las actuaciones judiciales ............... 48
4.3. La legitimidad del mercado .......................................................................................... 48
4.3.1. Política de competencia ...................................................................................... 50
4.3.2. Protección al consumidor .................................................................................. 51
4.3.3. La regulación de los servicios públicos ........................................................... 51
El camino hacia adelante

5. Índice de cuadros
1 El Salvador: 1992-2002. Porcentaje de hogares en situación de pobreza ....................... 3
2 Crecimiento agrícola en América Central y México, 1980-2001 ........................................ 13
3 Estimación del número de salvadoreños en Estados Unidos ............................................ 19
4 Deuda pública del Gobierno Central ..................................................................................... 28
5 Posición de liquidez del Banco Central de Reserva .............................................................. 32
6 Precios de la electricidad en el mercado spot ........................................................................ 53
7 Favorable desempeño en las telecomunicaciones: cobertura, tráfico, inversión
y precios ....................................................................................................................................... 54
Índice de gráficas
1 Oportunidad, seguridad y legitimidad .................................................................................... 4
2 PIB per cápita e ingreso real per cápita de El Salvador relativo a Estados Unidos ....... 6
3 Tipo de cambio real, balance comercial y remesas .............................................................. 7
4 Propuesta del Sistema de Innovación Nacional .................................................................... 11
5 El Salvador: matriculación educativa de los niños y jóvenes, por edad ............................ 23
6 Hombres entre 25 y 50 años de edad: ingreso medio mensual por nivel educativo ...... 25
7 Sistema bancario: cartera vencida, activos de mayor riesgo (C, D y E) y cobertura
de provisiones ............................................................................................................................. 33
Recuadro 1
Competitividad para el Desarrollo: Propuesta del Sistema de Innovación Nacional .... 11
Recuadro 2
El problema de calidad oculta y clasificación de bienes ...................................................... 52

6. Introducción
El Salvador se encuentra en un momento crítico de su proceso de democratización
y modernización. En la década más reciente, y particularmente desde la firma de los
acuerdos de paz, se han registrado importantes progresos en muchos campos, entre
los que cabe destacar el restablecimiento de la normalidad política, la ampliación de
la democracia y los derechos civiles, la reducción de la pobreza, la consolidación de
la seguridad pública y el esfuerzo en pro del desarrollo. Sin embargo, la calidad de
vida de un segmento muy grande de la población deja aún mucho que desear, y por
eso los salvadoreños no se muestran satisfechos con dejar las cosas como están.
El punto clave en que convergen tales aspiraciones es la dinámica económica. Es
claro que la economía necesita un nuevo dinamismo, que no sólo asegure su
crecimiento sino que contribuya a mejorar sustancialmente las condiciones de vida
de los salvadoreños. La ciudadanía aspira a más oportunidades, en un marco de
menor ansiedad frente a los riesgos personales, económicos y sociales. Y eso implica
un sistema político más identificado con la voluntad de los electores, una
administración de justicia más confiable y un funcionamiento de los mercados que
evite los abusos de poder.
Este documento propone una estrategia que contiene un conjunto de iniciativas para
impulsar el progreso económico, social, institucional y político del país. Para ello, se
plantean como base tres grandes lineamientos:
Ampliar las oportunidades que ofrece la sociedad a su gente
Aumentar la seguridad personal, social y económica
Profundizar la legitimidad del sistema político, del poder judicial y de la
economía de mercado
Oportunidades, seguridad y legitimidad son objetivos en si mismos pues
representan valores que los salvadoreños comparten. Pero además son elementos
que se complementan entre si. Este documento representa la síntesis de un estudio
que ha analizado los distintos aspectos de la economía y la sociedad salvadoreñas a
fin de identificar una agenda nacional capaz de alcanzar estos objetivos.

7. El documento inicia con una evaluación de logros e insatisfacciones del desempeño
reciente del país. Plantea la lógica general de la estrategia y esboza las líneas de
acción para llevarla a cabo.
Para ampliar las oportunidades el documento contempla una estrategia de
transformación productiva del país mediante el estímulo al auto-descubrimiento de
nuevas potencialidades. Además, plantea iniciativas para explotar las oportunidades
de la integración al mundo, propone ideas para profundizar los vínculos con la
comunidad de salvadoreños en el exterior, y define lineamientos para avanzar en los
temas de educación y entrenamiento.
Para ampliar la seguridad, el documento plantea una estrategia para garantizar la
estabilidad macroeconómica y financiera del país, a fin de evitar potenciales crisis
económicas y sus dañinas secuelas; propone una estrategia para reducir el crimen;
mejorar los servicios sociales y de salud, y avanzar en la lucha contra la pobreza y la
vulnerabilidad económica.
Finalmente, para ampliar la legitimidad el documento propone reformas políticas
destinadas a aumentar la transparencia y el control ciudadano de los Poderes
Públicos y reformas judiciales para fortalecer la autonomía, independencia y
rendición de cuentas del poder judicial. Además propone una agenda para fortalecer
el funcionamiento de los mercados asegurando la competencia, la protección al
consumidor y la regulación adecuada de los servicios públicos.
Como lo ha hecho en ocasiones anteriores, FUSADES propone en esta estrategia
una agenda nacional con el propósito de que sea debatida por los diversos sectores
políticos, económicos y sociales de El Salvador.

8. Capítulo 1
Logros, insatisfacciones y estrategia
1.1. Una década de logros jóvenes entre 15 y 17 años que asiste a la escuela
pasó de 51.8 por ciento en 1992 a 67.2 por
ciento en 20025.
El Salvador tiene mucho de que sentirse
orgulloso. Desde 1992, el país ha logrado El acceso al agua potable, a la electricidad y al
restablecer la paz y la democracia, consolidando servicio telefónico ha aumentado. En el país
un sistema político en el que todas las fuerzas hoy en día más del 76 por ciento de la
gozan de representación y respetan las reglas población tiene acceso al agua. El 97 por ciento
constitucionales establecidas. El país ha alcanzado de los hogares urbanos tienen electricidad,
importantes logros en el área social. La pobreza mientras que la proporción de hogares rurales
ha disminuido de casi 60 por ciento de los que gozan de este servicio pasó del 44 por
hogares en 1992 a 36.8 por ciento en 20021 . ciento en 1991 al 71 por ciento en 20026. El
La expectativa de vida pasó de 57 años en el número de líneas telefónicas fijas pasó de 387
quinquenio 1975-1980 a 71 años en el que va del mil a 668 mil entre 1998 y 2002, mientras que el
2000 al 20052 . La mortalidad infantil disminuyó número de teléfonos móviles celulares pasó de
de 41 por mil a 25 por mil en la última década3 . 137 mil a 889 mil en el mismo período,
Los niveles de escolaridad han aumentado: la ofrecidos por cuatro empresas competidoras,
asistencia a la escuela en nivel medio ha subido de ahora ampliadas a cinco. Para realizar esta
105,093 en 1992 a 157,959 en 20024 , lo que transformación el sector de telecomunicaciones
representa un incremento de más del 50 por invirtió 2.3 mil millones de dólares en ese
ciento; el número de niños que alcanza el quinto período.
grado de primaria pasó del 58 por ciento al 71
por ciento entre 1992 y 2002; y el porcentaje de Además, luego de una transición difícil –que
incluyó la desmovilización de las fuerzas
1
Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 1992 y armadas en conflicto y la creación de la Policía
2002. Nacional Civil (PNC)– el país ha logrado
2
DIGESTYC (1995) Proyecciones de la Población de El Salvador,
2025.
3 5
FESAL 2003. EHPM, 1992 y 2002.
4 6
Ministerio de Educación. Ibidem.
FUSADES 1

9. disminuir los índices de delincuencia. La tasa de Tales logros se alcanzaron a pesar de que el país
homicidios que según IUDOP7 alcanzaba 84 tuvo que encarar importantes retos. Entre ellos
casos por 100,000 habitantes en San Salvador, se cuentan:
hoy se ubica en cerca de 30 casos por 100,000
habitantes para todo El Salvador, según la PNC. El Huracán Mitch de 1998 y los dos
De acuerdo con el Latinobarómetro8, en 1996 terremotos de 2001.
El Salvador ocupaba el segundo lugar entre 17 El colapso en el precio internacional del
países en el Índice de Victimización; pero en 2001 café, que implicó una caída en las
el país se encontraba en el décimo lugar. exportaciones de este producto de 522
Por último, entre 1999 y 2002 el número de millones de dólares en 1997 a 106.9 millones
secuestros ha bajado en un 80 por ciento, según en 2002. Asimismo, entre 1990 y 2001, el
la PNC. volumen de producción de café cayó en 34
por ciento.
Estos logros políticos y sociales han estado La recesión internacional a partir de 2001,
apoyados en importantes avances en el área que redujo el dinamismo importador de
económica. Entre 1990 y 2000, el producto por Estados Unidos, país al cual El Salvador
habitante aumentó en más de 27 por ciento. destina el 67 por ciento de sus
En ese mismo período, el consumo per cápita exportaciones.
aumentó en 32 por ciento. Además, el país logró
disminuir la inflación de 22.5 por ciento anual en
1990 a 1 por ciento en julio de 2003. 1.2. ... pero también de
insatisfacciones
Estos logros económicos fueron alcanzados en el
contexto de un ambicioso programa de reformas
Aún así, los salvadoreños no se sienten
que incluyó la apertura comercial, la unificación
satisfechos. El crecimiento en los últimos cinco
cambiaria, la reforma tributaria, la liberalización
años se ha desacelerado notablemente: de un
financiera, la privatización, la apertura a la
promedio de 5.5 por ciento entre 1992 y 1997 a
inversión privada en el sector de energía y
un promedio de 2.6 por ciento entre 1998 y
telecomunicaciones, la reforma de la seguridad
2002.
social y, más recientemente, la dolarización del
régimen monetario. Este esfuerzo fue
El progreso social ha seguido su sendero
acompañado de importantes reformas políticas
ascendente, pero a un ritmo sustancialmente
logradas en el contexto de los acuerdos de paz y
menor al del quinquenio anterior. Por ejemplo,
que incluyeron la reforma del régimen judicial y la
en el período 1992-1999 la pobreza extrema se
creación de la PNC, entre otras.
redujo en casi 12 puntos porcentuales (de 28.2 a
7
17); pero a partir de 1999 ésta solo ha bajado un
Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP),
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA). punto porcentual. Un estancamiento similar se
8
Encuesta anual de opinión pública realizada en 17 países de ha evidenciado desde 2000 en los índices de
América Latina por la Corporación Latinobarómetro, que pobreza total (cuadro 1).
representa las opiniones, actitudes y comportamientos de
alrededor de 400 millones de habitantes de la región.
2 FUSADES

10. Cuadro 1
El Salvador: 1992-2002
Porcentaje de hogares en situación de pobreza
Pobreza extrema Pobreza relativa Pobreza total
Años
Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional
1992 23.3 33.6 28.2 30.4 32.5 31.5 53.7 66.1 59.7
1993 20.9 33.8 27.0 29.5 31.4 30.5 50.4 65.2 57.5
1994 16.3 34.8 23.9 27.5 29.8 28.5 43.8 64.6 52.4
1995 12.6 26.4 18.3 27.7 31.8 29.4 40.3 58.2 47.7
1996 14.7 31.4 21.6 27.6 33.4 30.1 42.3 64.8 51.7
1997 12.0 27.9 18.5 26.7 33.7 29.5 38.7 61.6 48.0
1998 13.7 27.2 18.9 24.1 29.0 25.7 37.8 56.2 44.6
1999 10.6 27.7 17.0 22.4 27.8 24.4 33.0 55.5 41.4
2000 9.3 27.2 16.0 20.6 26.6 22.8 29.9 53.7 38.3
2001 10.2 26.1 16.1 21.0 25.5 22.7 31.3 51.6 38.3
2002 10.3 25.0 15.8 19.2 24.2 21.0 29.5 49.2 36.8
Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM),
varios años.
La falta de oportunidades en El Salvador ha buen desempeño en ciertas áreas, tales como el
llevado a un número elevado de salvadoreños marco regulatorio y la estabilidad política, la
–unas 30,000 personas por año9– a buscar confianza en la imparcialidad e independencia
oportunidades en el exterior. La criminalidad, del sistema judicial y en el imperio de la ley están
aunque menor que la que se registró hasta muy por debajo del promedio mundial y se han
mediados de la década pasada, se mantiene muy deteriorado en años recientes.
elevada. La tasa de homicidios, ubicada en 30
personas por cada 100,000 para el 2002, es Por otra parte, de acuerdo con la encuesta de
todavía muy elevada. Y lo que es más Latinobarómetro de 2001, solo 21 por ciento
preocupante aún: la confianza en instituciones de los salvadoreños se encuentra “muy o algo
fundamentales de la sociedad tales como la satisfechos” con el desempeño del sistema
Asamblea Legislativa, el sistema judicial y el democrático, cifra inferior a la del resto de los
mercado, se encuentra seriamente debilitada. países de América Central (29 por ciento).
De acuerdo con una encuesta de marzo de
El Informe de Desarrollo Económico y Social 2003, el 79 por ciento de los salvadoreños dicen
2003 de FUSADES sobre la Competitividad sentirse “nada o poco representados” por la
para el Desarrollo, muestra bajos niveles de Asamblea Legislativa. Esta desconfianza no solo
confianza empresarial en la Asamblea Legislativa, se refleja en opiniones expresadas en encuestas:
la salud pública y el sistema judicial. Los índices un reflejo concreto de esta actitud es el hecho de
de calidad institucional de Kaufmann, Kraay y que la tasa de abstención durante las elecciones
Mastruzzi10 muestran que si bien el país tiene un –ya tradicionalmente alta en El Salvador– ha
venido creciendo, pasando del 55 por ciento en
1991 a 62 por ciento en 2003.
9
Estimaciones con base en información del Censo de Estados
Unidos.
10
Finalmente, el respaldo de los salvadoreños a la
Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2003). Governance Matters
III. Washington D.C.: World Bank. economía de mercado también se ha visto
FUSADES 3

11. debilitado. Por ejemplo, mientras que en 1998 el la creación de oportunidades
52.8 por ciento de los salvadoreños decía apoyar la seguridad
las privatizaciones –una de las tasas más altas de la legitimidad
América Latina–, en 2001 tal apoyo había caído
al 25.1 por ciento. Los salvadoreños aspiran a vivir en un país en el
que el dinamismo económico genere amplias
En síntesis, los salvadoreños se muestran oportunidades de progreso individual y social.
insatisfechos con las oportunidades económicas Desean, también, vivir en un ambiente de mayor
que se les ofrecen, temen por su seguridad y seguridad personal, económica y social.
dudan de su sistema político y judicial, así como Anhelan un país en el que las instituciones
de la economía de mercado. políticas, judiciales y económicas gocen de su
respeto y confianza.
1.3. La estrategia Oportunidad, seguridad y legitimidad son los
tres ejes complementarios de la estrategia de
desarrollo que se propone para El Salvador.
La estrategia que se plantea para El Salvador tiene También son áreas en las que los salvadoreños
tres pilares fundamentales que se refuerzan muestran insatisfacción: la falta de
mutuamente. (Ver gráfica 1). oportunidades se traduce en desempleo y
Gráfica 1
Oportunidad, seguridad y legitimidad
SEGURIDAD
Económica
Social
Personal
OPORTUNIDAD LEGITIMIDAD
Política autodescubrimiento Sistema de
Integración económica representación política
Nexos con la comunidad de Sistema judicial
salvadoreños en el exterior Mercado
Educación y capacitación
4 FUSADES

12. emigración; la falta de legitimidad se traduce en seguridad personal y macroeconómica crea un
escaso apoyo a la Asamblea Legislativa, al sistema mejor clima de inversión y, por tanto, ayuda a la
judicial y a la economía de mercado; la falta de creación de más oportunidades. Asimismo,
seguridad se traduce en problemas de crimen, de fortalece la voluntad de la sociedad para operar
ansiedad frente a las vicisitudes de la vida y en dentro del marco de la ley y a defender las
riesgos económicos. instituciones a cargo de la seguridad.
Oportunidad, seguridad y legitimidad son Por otra parte, mientras más dinámica es la
objetivos y valores en sí mismos. Pero además, creación de oportunidades, más fácil es asegurar
los avances en el logro de cada uno de ellos la estabilidad fiscal y el equilibrio
facilita alcanzar los otros dos. Cuando un sistema macroeconómico, y más recursos tiene el Estado
judicial goza del respeto de los ciudadanos, éstos para atender las necesidades sociales y de
sienten más confianza al invertir –creando así más seguridad personal. Por añadidura, el éxito
oportunidades– y están más dispuestos a económico tiende a fortalecer la legitimidad de
denunciar el crimen y a actuar como testigos en las instituciones responsables de alcanzarlo y
los procesos judiciales, facilitando así su propia favorece la permanencia de las reglas del juego.
seguridad personal. A su vez, una mayor
FUSADES 5

13. Capítulo 2
La creación de oportunidades
Sobre la base de muchas de las frustraciones de las tasas de interés necesarias para captar ahorros
los salvadoreños está la lentitud del crecimiento serían elevadas y los retornos a la educación
económico en los últimos seis años, lo que ha serían comparativamente altos. Sin embargo, no
causado un estancamiento en el ingreso per cápita se ha observado ninguno de estos dos síntomas
(gráfica 2). en el pasado reciente. Por el contrario, las tasas
de captación bancaria y el rendimiento de los
El diagnóstico establece que la falta de bonos públicos son de los más bajos de
crecimiento no se debe a la falta de ahorro o a un América Latina; mientras que los retornos a la
insuficiente esfuerzo educativo11. Si ello fuera así, educación están por debajo del promedio
latinoamericano, a pesar del bajo nivel educativo
11
Véase el capítulo 1, Hausmann, Ricardo “En búsqueda de la de la población adulta salvadoreña.
senda hacia una estrategia de desarrollo para El Salvador”
FUSADES, 2003.
Gráfica 2
PIB per cápita e ingreso real per cápita de El Salvador
relativo a Estados Unidos (1950-2001)
2,400 30
28
2,200
26
24
2,000
22
1,800 20
18
1,600
16
14
1,400
12
1,200 10
1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001
P IB p e r c á p ita In g re s o re la tiv o a E s ta d o s U n id o s (E je d e re c h o )
Fuente: Penn World Tables, Universidad de Toronto.
6 FUSADES

14. Por ello, una estrategia para aumentar el ahorro y polos de crecimiento, sino más bien fuentes de
la educación no constituyen en sí una estrategia de contracción económica.
crecimiento. Esto no implica que si el país lograse
un crecimiento más acelerado estos factores no se El desarrollo de nuevas actividades productivas
volverían más limitantes del crecimiento. El transables, enfrenta un desventajoso tipo de
ahorro y la educación serán necesarios para cambio real, el cual opera como un desincentivo
sostener el crecimiento, pero no son en el a la inversión en bienes transables. El fenómeno
presente una herramienta efectiva para acelerarlo. de la apreciación real en el país no es nuevo, y se
observa su presencia desde la década de los
Por otra parte, sí hay evidencia de que la falta de setenta. En años recientes el tipo de cambio real
seguridad personal y la poca credibilidad en las se ha estabilizado. La apreciación real está
instituciones jurídicas son factores adversos al asociada con el efecto combinado de la
crecimiento. Por ello, la estrategia que aquí se emigración y las remesas, lo cual aumenta la
propone hará énfasis en estas áreas. demanda de divisas y restringe la oferta laboral.
La gráfica 3 muestra la estrecha correlación entre
El diagnóstico principal sobre el escaso la apreciación real, el aumento en el déficit
crecimiento en El Salvador pone también el comercial y el incremento en el financiamiento
énfasis en la velocidad con la que la economía proveniente de las remesas. Diferentes escenarios
desarrolla nuevas actividades, especialmente hacia evaluados sobre la trayectoria futura de las
la exportación. La prosperidad de El Salvador en remesas, suguieren que el flujo de remesas
la década de los setenta, época en la cual se seguirá creciendo durante la década actual;
observaba un ingreso per cápita similar al actual, además, el saldo de la cuenta corriente del país
estaba basada en buena parte en el café, el azúcar es bajo. Ambos fenómenos sugieren que el tipo
y el algodón. Estas actividades ya no representan de cambio real no está desalineado frente a las
Gráfica 3
Tipo de cambio real (1), balance comercial (2) y remesas (1)
2 00 0
1 98 2 1 98 3 1 98 4 1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 p r e l.
0 .0 0 2 .9
-0 .02
-0 .04 2 .4
-0 .06
-0 .08 1 .9
-0 .10
-0 .12 1 .4
-0 .14
-0 .16 0 .9
-0 .18
-0 .20 0 .4
Rem es as S a ld o C o m e rc ia l T ip o d e c a m b io re a l
(1) Índice 1990 = 100, medido en el eje izquierdo.
(2) Como porcentaje del PIB, medido en el eje derecho.
Fuente: Fondo Monetaria Internacional y Banco Central de Reserva.
FUSADES 7

15. fuerzas fundamentales y sostenibles que lo son plenamente remunerados. En otras
determinan. palabras, estas actividades sufren de
externalidades de información. Por ello, el mercado,
Aún así, la apreciación real cambiaria hace más dejado a su libre arbitrio, genera muy pocas
necesaria e incrementa los beneficios de actividades de innovación empresarial.
promover políticas que faciliten y estimulen la
transformación estructural. En los países desarrollados, donde la
innovación empresarial pasa normalmente por
Para que el país crezca tiene que encontrar nuevas crear nuevos productos, los gobiernos han
actividades que sustituyan a éstas. Pero el reto de implementado un régimen de protección de la
desarrollar nuevas actividades es más complejo propiedad intelectual a través del sistema de
que la expansión de actividades existentes. Esto es patentes, marcas y derechos de autor; sin
así, debido –por lo menos– a dos fallas de embargo, este tipo de protección no es
mercado: los incentivos insuficientes para la relevante para la innovación empresarial en
innovación empresarial y los problemas de países en desarrollo. El tipo de innovación
coordinación. empresarial que se requiere en naciones como
El Salvador típicamente implica la identificación
de productos potencialmente rentables y su
2.1. La innovación empresarial, adaptación al medio local, actividades que
autodescubrimiento y los usualmente no son patentables. Por ejemplo, la
problemas de coordinación idea de que la piña puede ser exportada
rentablemente desde El Salvador no es una idea
patentable, pero comprobar su veracidad
Identificar cuáles nuevas actividades productivas implica una inversión sumamente costosa y
con eventual potencial exportador pueden privadamente riesgosa. Hemos llamado a éste el
realizarse en El Salvador, dadas sus características problema del autodescubrimiento. El reto es
y precios relativos, requiere de una inversión descubrir cuáles de los miles de productos o
sumamente riesgosa. Si las cosas no salen bien, el servicios que existen en el mundo podrían ser
inversionista pierde su dinero, mientras que el producidos de modo rentable en El Salvador.
resto de la sociedad aprende en cuáles actividades Algunos inversionistas, en su momento,
o rubros no conviene invertir. Si en cambio las descubrieron que el café podía producirse
cosas salen bien, es fácil para otros inversionistas rentablemente en las montañas de América
copiar la idea e incluso contratar a los gerentes y Central. Durante casi dos siglos, miles de
trabajadores de la empresa exitosa para así productores independientes vivieron de esta
llevarse también el conocimiento práctico de idea. El problema es que hoy el café ya no es
cómo conducir el negocio. Esto implica que rentable.
quien encuentre una buena idea productiva le hace
un gran bien al país mediante la información Más grave aún es que el país sufre de una
positiva o negativa que genera sobre las escasez de ideas productivas que puedan crear
posibilidades de inversión, pero sus esfuerzos no oportunidades alternativas de crecimiento.
8 FUSADES

16. Dicha ausencia es un reflejo de que el proceso de aprovechamiento de los nexos con la
autodescubrimiento de las potencialidades del comunidad salvadoreña en el exterior; y (iv) la
país es demasiado lento. Un indicador es el hecho estrategia educativa y de entrenamiento.
de que la canasta de exportación de El Salvador Antes de adentrar en los lineamientos de ésta y
hacia Estados Unidos es maquila en un 88 por de las demás partes de la estrategia que se
ciento. Éste es un sector que goza de importantes propone, se plantea un punto general. En
estímulos, tanto en el marco de la política materia de concepción de estrategias ha habido
nacional hacia la maquila, como en el tratamiento una cierta tendencia a ofrecer una lista de
preferencial arancelario que recibe en Estados acciones específicas a ser ejecutadas. En cambio,
Unidos. El hecho de que las amplias y ambiciosas en este estudio, el énfasis está en la modificación
reformas económicas no hayan generado un de los procesos mediante los cuales se generan y
mayor flujo de exportaciones en otras actividades se ponen en práctica las iniciativas de política.
y que estén tan concentradas en un sector que ha Por ello, el enfoque propuesto es de definir
recibido los beneficios de una política activa de orientaciones estratégicas y enfocar en cambiar
aliento, es sintomático de la necesidad de una los procesos de formulación de políticas. Este
política más estimulante para la búsqueda de énfasis tiene tres bases. En primer lugar, emana
nuevas actividades. del hecho de que las oportunidades de
intervención por parte del gobierno dependen
El problema del autodescubrimiento de las de información de la cual no dispone el gobierno y
capacidades productivas de un país se agrava por tampoco los asesores externos. Esas
los problemas de coordinación. Las nuevas actividades oportunidades están en el seno de la sociedad
con frecuencia requieren de inversiones salvadoreña y hay que permitir que esa
complementarias. Por ejemplo, para que la piña información sea revelada de manera
sea rentable, alguien tiene que invertir en constructiva. En segundo lugar, la legitimidad de
sembrarla, alguien más en procesarla, otro en las intervenciones depende, en parte, de la
construir la infraestructura necesaria, otro en forma como éstas sean identificadas y
ofrecer servicios de certificación fitosanitaria y acordadas. Dado que la legitimidad es uno de
otro en mercadearla internacionalmente. Si todos los objetivos de la estrategia, nos importan
estos agentes económicos invierten también los procesos que acompañan la
simultáneamente, quizás todas las inversiones sean adopción de políticas. Finalmente, en una
rentables. Pero ninguna inversión será rentable si sociedad democrática, ésta debe poder expresar
se realiza sola. Esto implica que el equilibrio de sus preferencias ante opciones de política
mercado puede beneficiarse de entidades que alternativas y esto supone adoptar procesos
garanticen la coordinación de inversiones, abiertos a la participación de los distintos
especialmente en áreas nuevas. sectores e individuos de la sociedad. En armonía
con estas razones la agenda nacional que aquí se
La estrategia que se propone para ampliar la sugiere, en muchas instancias apuntará a
creación de oportunidades tiene cuatro grandes objetivos estratégicos que vemos emergiendo y a
componentes: (i) el estímulo al autodescubri- los procesos –económicos, sociales e
miento; (ii) el aprovechamiento de las institucionales– que deben ser adoptados, en vez
oportunidades que ofrece la integración; (iii) el de sugerir simplemente una lista de acciones que
FUSADES 9

17. deben ser tomadas; en otras palabras, el énfasis de instituciones que promoverá las actividades
de la estrategia es menos en recetas y más en económicas no tradicionales será:
procesos.
a) Consejo de Ministros, que asegurará la
coordinación interministerial.
2.2. Política de estímulo al b) Gabinete de Innovación, que estará
autodescubrimiento formado por los ministros de áreas
vinculadas con la inversión e innovación
empresarial y por los presidentes de
Para estimular la búsqueda de nuevas actividades instituciones y organismos relevantes para la
el país necesita no solamente un cambio en las estrategia.
acciones específicas de política económica. c) Secretaría Técnica de Innovación, la cual
Necesita además un cambio en el proceso de estará conformada por un equipo técnico
identificación, aprobación y administración de que guiará el esfuerzo.
esas políticas. La búsqueda de nuevas actividades d) Consejo Superior de Innovación, en el que
productivas no la puede realizar el Estado, eso le las fuerzas representativas del país puedan
corresponde al sector privado, el que debe realizar labores de supervisión que
responder a los estímulos y disciplinas del garanticen la transparencia y la rendición de
mercado; sin embargo, hay un rol potencialmente cuentas sobre el proceso de transformación
constructivo que el Estado puede desarrollar para productiva.
compensar las fallas de mercado, tanto de
información como de coordinación. Pero, como Se considera que las tres instituciones vinculadas
es sabido, toda intervención del Estado acarrea el con la innovación y el Consejo de Ministros
peligro de fallas de gobierno, las cuales pueden tendrá, desde ya, dos tareas cruciales, una de
originarse en problemas de información, de corto plazo y otra de largo plazo; éstas son:
captura por parte de sectores rentistas o por falta (a) diseñar e implementar las políticas que
de credibilidad en sus acciones. apoyen y faciliten los proyectos dirigidos al
“autodescubrimiento”, y (b) construir el Sistema
Para acometer una política de de Innovación Nacional (ver recuadro 1), el cual
autodescubrimiento que enfrente las fallas de será a largo plazo la base de la innovación y la
mercado minimizando los riesgos de fallas de absorción de conocimientos.
gobierno, se requiere, en primer lugar, un cambio
de actitud frente a la política económica. Para que las actividades de promoción del
autodescubrimiento estén bien enfocadas, y para
Se propone que el nuevo presidente que elijan los evitar las posibles fallas de gobierno
salvadoreños se ponga a la cabeza del esfuerzo de mencionadas anteriormente, es preciso basarlas
promover la transformación productiva y la en un conjunto de principios que las normen y
capacidad innovadora del país. Para ello, deberá las limiten. Primero, los esfuerzos promocionales
contar con una figura importante en el Consejo deberían centrarse en nuevos productos o
de Ministros para liderar este esfuerzo. El marco nuevas actividades que tengan el potencial de
10 FUSADES

18. Recuadro 1
Competitividad para el Desarrollo:
Propuesta del Sistema de Innovación Nacional (SIN)
En el Informe de Desarrollo Económico y Social 2003, FUSADES dedicó el esfuerzo de investigación
a un tema microeconómico crucial para el futuro del país “Competitividad para el Desarrollo”. En el
documento se propone una estrategia de 15 y 25 años, constituida por diez propuestas de políticas
públicas, centradas en la conformación de un núcleo de innovación y formación de capital humano.
La propuesta central del informe es crear el Sistema de Innovación Nacional (SIN), por medio del
cual se fomente, coordine y apoye la colaboración científica-productiva entre empresas y universidades,
se fortalezca la formación superior en ingeniería, ciencias y matemáticas del país, y se desarrolle la
innovación tecnológica. (Ver gráfica 4). Estas acciones se realizarán en el marco de dos objetivos
generales: a) tener un sistema articulado de adaptación de tecnología en el 2015 y b) tener un sistema
que realiza Investigación y Desarrollo en el 2025.
La innovación continuará siendo el corazón de la capacidad competitiva de las empresas, trabajadores
y gobierno. En tal sentido, la propuesta planteó diseñar una política de Estado en Innovación, la cual
deberá articular diferentes políticas públicas relacionadas con la generación de conocimiento y además
deberá elaborar las políticas siguientes: política de tecnología de la información y comunicación, política
de cooperación científica (empresas, universidades, gobierno y centros de investigación) y política de
fomento a la educación científica y formación técnica.
Gráfica 4
Propuesta del Sistema de Innovación Nacional
Sistema Sistema Educativo
financiero y de Capacitación
Re
to c o curso
al n n
o ie ió genn con s hum
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v
Ac nan a in ida y té ent s
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Instituciones
f i
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in
públicas
Tecnología de
información y
Transferencia, comunicación
difusión y absorción
de tecnología
Resto del mundo
FUSADES 11

19. generar un importante efecto demostración. La estrategia debe, además, incluir mecanismos
Segundo, toda intervención debe tener una de intermediación financiera no bancaria para
duración limitada, definiéndose antes de ejecutar operaciones de más alto riesgo que las que
el plazo por el cual se interviene y los parámetros pueden tomar los bancos. En este momento El
de éxito o fracaso. Tercero, en la medida en que Salvador, al igual que el resto de los países de
la intervención implique un subsidio, éste debe América Latina, enfrenta dos objetivos
estar dirigido a una actividad específica –como el contradictorios. Por un lado, está el deseo de
entrenamiento o los gastos de preinversión– y no tener una banca sólida y prudente que evite las
a un sector o empresa. crisis bancarias tan costosas que ha sufrido la
región (como la banca intermedia depósitos, los
La estrategia tiene los siguientes elementos: cuales deben mantener su valor y liquidez en
todo momento a fin de que puedan desarrollar
Desarrollar un programa de estímulo a la el cometido que les corresponde en el sistema de
innovación empresarial con fondos pagos, los riesgos que toman los bancos con el
concursables que las empresas puedan utilizar dinero del público deben ser estrictamente
para cubrir parcialmente los costos de limitados); por otro lado, el crecimiento
preinversión en nuevas actividades. económico exige financiamiento en condiciones
Crear un fondo de capital de riesgo (venture de mayor riesgo que lo que los bancos deben
capital) con recursos públicos administrados aceptar.
por el Banco Multisectorial de Inversiones y
otros organismos financieros, así como con Hasta ahora, la estrategia ha estado centrada en
recursos previsionales, con la modalidad que desarrollar el mercado de capitales. Sin embargo,
los fondos mutuos los administre una el crecimiento de dicho mercado ha estado
sociedad privada independiente. bastante limitado por varias razones. Por una
Mejorar la capacitación y entrenamiento parte, tal mercado es solamente viable para
laboral, y desarrollar un programa especial de grandes operaciones, pues los costos fijos son
subsidio a la capacitación para nuevas altos y el público prefiere invertir en
actividades. instrumentos que tengan liquidez, lo cual también
Implementar un programa permanente para requiere de gran tamaño; por otra parte, para
eliminar obstáculos a la inversión originados que el mercado de capitales –a diferencia del
en ineficiencias del marco legal y regulatorio mercado de préstamos bancarios– opere
o en la inadecuada provisión de adecuadamente, se exige una transparencia en la
infraestructura productiva. información que a menudo incomoda a las
Incrementar las actividades de atracción de empresas y las inhibe de participar. Todo ello ha
inversión extranjera directa, especialmente en llevado a que el mercado de capitales, que en
nuevas áreas de actividades económicas. principio podría propiciar un financiamiento en
Estas actividades podrán hacerse más eficaces actividades riesgosas, cumpla hoy un papel
al estar fincadas en la voluntad política de extremadamente limitado.
resolver problemas legales y regulatorios,
fomentar el entrenamiento del personal y a Por ello, se propone desarrollar instituciones
proveer la infraestructura local requerida. financieras no bancarias que, al igual que los
12 FUSADES

20. bancos, otorguen préstamos, pero que no se salvadoreña están basadas en principios
financien con depósitos sino con participaciones generales y no requieren escoger sectores
similares a las de los fondos mutuos. Ello específicos. Al contrario, la idea es dejar que sea
permitiría utilizar el préstamo como instrumento la iniciativa privada la que encuentre las
de intermediación, pero sin intermediar depósitos oportunidades. Ahora, la aplicación de estos
al mismo tiempo. La ventaja del préstamo por principios generales puede tomar formas
sobre los instrumentos del mercado de capitales particulares para ciertos sectores. En el caso de
es que se puede dar en montos pequeños, no la agricultura, la presencia de importantes
requiere divulgar información y no tiene por qué especificidades tecnológicas, legales, regulatorias
ser líquido. Estas instituciones podrían funcionar y financieras hace que su aplicación implique
como fondos mutuos, recibiendo dinero del aspectos sectoriales específicos.
público en forma de participaciones que tendrían
un valor variable y liquidez limitada. Dichos Entre 1980 y 2000, la producción agropecuaria
préstamos podrían ser de mayor riesgo que los de El Salvador decreció en términos absolutos
que otorgan los bancos, pudiendo ser (ver cuadro 2); como resultado de tal proceso,
subordinados, convertibles en acciones u otras la contribución del valor agregado agropecuario
modalidades. La normativa debería permitir que al PIB habría caído desde 41 por ciento a
las administradoras de fondos de pensiones mediados de los años sesenta a poco más de 11
inviertan en ellas. por ciento en 2001-2002. Este comportamiento
contrasta con el desempeño del sector
Igualmente, la estrategia de ampliar el agropecuario con anterioridad a la década de
financiamiento para actividades de mayor riesgo los ochenta, período en el que fue un motor del
debe comprender, también, la implementación de desarrollo. Además, este desempeño contrasta
la propuesta sociedad de garantías mutuas para con el de otras regiones que comparten un
facilitar el acceso a la pequeña y mediana empresa contexto similar, como es el caso de América
al crédito bancario. Central y México. El cuadro 2 muestra que El
Salvador fue el país del grupo que tuvo el peor
Todas estas iniciativas para acelerar la desempeño agrícola, tanto en la década de los
transformación productiva de la economía ochenta como de los noventa. El desempeño
Cuadro 2
Crecimiento agrícola en América Central y México
1980-2001
Países 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 1980-1990 1990-2000 1980-2000 2001
Costa Rica 1.6 4.7 4.8 3.3 3.1 4.1 3.6 1.6
El Salvador -3.2 0.3 1.5 1.1 -1.4 1.3 -0.1 -2.1
Guatemala -0.3 2.9 2.8 2.8 1.3 2.8 2.1 1.2
Honduras 1.9 3.5 3.6 1.6 2.7 2.6 2.6 -0.9
México 2.4 0.3 1.2 1.7 1.3 1.5 1.4 2.5
Nicaragua 1.4 -2.8 3.4 7.8 -0.7 5.6 2.4 2.8
Panamá 5.2 0.7 2.3 2.2 2.9 2.3 2.6 0.8
Fuente: Banco Mundial
FUSADES 13

21. ha sido peor que el de otros exportadores de Salvador, y ha sido uno de los factores detrás
café o de países que también sufrieron los del pobre desempeño agropecuario del país,
embates de los conflictos políticos y la violencia. aún luego de superarse el conflicto armado.
La ausencia de alternativas productivas
Durante la década de los noventa, el sector –particularmente grave en el caso del café–
agrícola salvadoreño fue afectado por algunos condena a los productores a las dificultades
factores comunes a los demás países de la región, financieras o al abandono de las tierras. El
tales como la caída del precio internacional del descubrimiento de nuevas alternativas es clave
café, los eventos climáticos y el escaso desarrollo para cualquier estrategia agropecuaria.
técnico de la agricultura tropical; sin embargo, el
relativo modesto desempeño de El Salvador Por ello, una estrategia centrada en el
sugiere la presencia de otros factores que han autodescubrimiento debe contemplar las
dificultado la productividad de las actividades en siguientes acciones específicas en el caso del
el campo. Sin duda, un factor es la ya sector agropecuario.
mencionada apreciación del tipo de cambio real,
la cual limita la rentabilidad del sector. Además, la Desarrollar una alianza estratégica con
ausencia de políticas sectoriales de apoyo efectivo universidades internacionales de primera
al agro (crediticias, de asistencia técnica, etc.) han línea para impulsar la investigación
afectado adversamente la inversión en el sector. agropecuaria en el país.
Relajar las restricciones a la tenencia de la
Sin embargo, es posible que El Salvador enfrente tierra, especialmente para actividades
problemas específicos en su marco institucional agropecuarias no tradicionales.
que hayan retrasado la transformación productiva Establecer el marco legal para poder
del sector. En la agricultura, el problema de convertirse en un centro de experimentación
descubrir nuevas actividades implica mucha y producción de semillas genéticamente
experimentación y desarrollo tecnológico. La modificadas.
experiencia internacional sugiere que, en general, Desarrollar una alianza estratégica con
es difícil realizar este tipo de experimentación a empresas internacionales con capacidades
nivel de fincas individuales, a menos que éstas tecnológicas y comerciales adecuadas al
sean de gran envergadura. Hoy, dadas las trópico.
restricciones constitucionales a la tenencia de tierra Implementar la capacidad para resolver
en El Salvador, las unidades productivas son problemas de escala, de coordinación y
demasiado pequeñas para facilitar un proceso de costos de transacción asociados con la
innovación, aunque ello por supuesto no implique comercialización internacional de los
que una vez desarrolladas las tecnologías, éstas no productos. Esto implica, entre otras cosas,
sean aplicables a parcelas pequeñas. En otros asegurar la presencia de una infraestructura
países de América Central, la presencia de de transporte competitiva, y la provisión de
grandes empresas nacionales o extranjeras ha sido servicios baratos de certificación fitosanitaria
uno de los mecanismos para el desarrollo de y de mercadeo internacional.
nuevos productos. Esto no ha ocurrido en El
14 FUSADES

22. 2.3. Aprovechar las oportunidades de Actualmente, el país tiene frente a sí un Tratado
integración económica de Libre Comercio entre América Central y
Estados Unidos (CAFTA, por sus siglas en
inglés). Este Tratado podría expandir y
La apertura comercial fue una de las políticas fortalecer las fuentes de crecimiento, mejoraría
centrales de la estrategia económica aplicada en El el acceso al mercado norteamericano y lo haría
Salvador en la década de los noventa. El más seguro. Cabe mencionar que el CAFTA no
desempeño reciente de las economías solo posicionaría a Centro América en pie de
latinoamericanas y el surgimiento de un igualdad con respecto a México (paridad
movimiento antiglobalización han hecho que esta NAFTA), sino que también reforzaría su
política se vuelva más controvertida. Sin posición con respecto a los beneficiarios de la
embargo, es bueno destacar que el país logró ICC del Caribe, a los que no se les ha dado aún
hacerle frente al colapso de sus exportaciones la oportunidad para un TLC separado con
agropecuarias, gracias a las exportaciones de Estados Unidos; asimismo, aunque las
maquila y de otros bienes manufacturados hacia preferencias bajo la ICC concedidas en 2000
América Central, las que crecieron a una tasa redujeron las limitaciones de acceso a mercados
acumulada de 284 por ciento y 103 por ciento en relación con México, no las ha eliminado
entre 1994 y 2001, respectivamente. Ambas (ejemplo: confección); con el CAFTA se ganaría
experiencias se deben, en buena parte, a la acceso a un mejor y más extensivo mercado de
Iniciativa de Preferencias Comerciales de la Estados Unidos.
Cuenca del Caribe (ICC) de Estados Unidos y al
acuerdo de integración del Mercado Común Además, el TLC tiene la capacidad de fortalecer
Centroamericano (MCCA). Sin estos acuerdos, el mercado centroamericano, al hacer que todos
vale la pena preguntarse cuánto más dañino los países adopten políticas más similares; las
habría sido el impacto del colapso en las reglas implementadas reforzarían la integración
exportaciones agropecuarias. No obstante, cabe regional, porque a medida que cada miembro
destacar que, aunque la aprobación de la ICC ha del MCCA llevara sus políticas de conformidad
contribuido de manera importante a la reducción con el CAFTA, también las estará llevando más
de las barreras arancelarias y no arancelarias sobre de conformidad con los otros países de la
las exportaciones de confección a Estados región. No obstante esto último, cabe
Unidos, estas barreras aún existen; asimismo, mencionar que también habría efectos asociados
Centro América todavía no tiene todavía un con el aumento en el acceso al mercado
mercado plenamente integrado. centroamericano que obtendrían las empresas
estadounidenses. En particular, las empresas
Por otra parte, aunque ha sido posible mantener salvadoreños que venden al mercado nacional
un equilibrio externo, incrementando las y/o al resto de América Central enfrentarían
exportaciones de confección a Estados Unidos y más competencia, una vez que Estados Unidos
de otros bienes manufacturados a Centro también obtuviera un acceso preferencial a esos
América, este patrón de ajuste implica debilidades mercados. Por otro lado, este aumento en la
estructurales y posibles problemas en el futuro competencia puede implicar una reducción de
que se analizan más ampliamente en este estudio. precios para el consumidor y una presión
FUSADES 15

23. adicional para mejorar la calidad y la confección enfrentará una competencia
productividad. creciente, dada la apertura bilateral y
multilateral que está negociando Estados
El CAFTA implica una mayor seguridad de Unidos y el fin del Acuerdo Multifibras en
acceso libre de aranceles a Estados Unidos en el 2005. El resto de los sectores en El
futuro, mejorando y estimulando así el clima para Salvador no han desarrollado una oferta
la inversión en industrias de exportación, hecha exportadora significativa; ello implica que la
por empresas nacionales y extranjeras. simple reducción arancelaria quizás no sea
suficiente para que las nuevas exportaciones
Cabe mencionar que el CAFTA puede mejorar la se desarrollen. Y más aún, el país tampoco
habilidad para negociar otros TLC, haciendo a ha logrado convertirse en un destino
los países de Centro América, socios comerciales importante para la inversión extranjera. De
más atractivos para terceros países. ahí la importancia de la agenda para
promover el autodescubrimiento; cabe
La integración comercial, por lo tanto, ha sido y mencionar que el éxito de la integración de
sigue siendo clave. Pero, existen obstáculos para El Salvador a la economía mundial
obtener los beneficios potenciales del CAFTA; es dependerá de la habilidad de las empresas
decir, que hay problemas que pueden evitar o que operan en el país de descubrir nuevas
limitar la realización del potencial de dicho áreas o activos rentables y desarrollarlas.
Tratado. Dentro de este contexto, se necesitaría
más que confiar en el CAFTA; sería necesario, Una decisión estratégica tiene relación con
entre otras cosas: promover la inversión nacional cómo reaccionar frente a los requerimientos
y atraer la inversión extranjera directa (IED); regulatorios que implicaría el CAFTA. El
promover el ajuste y la transformación país puede intentar evadirlos o, por el
productiva, particularmente en la agricultura; y, en contrario, puede utilizarlos como una
términos generales, mejorar la competitividad. estrategia para mejorar su marco interno de
políticas y atraer mejores actividades
En este sentido, el país necesita una agenda para económicas, fortaleciendo así su posición
maximizar los beneficios de la referida competitiva, que es la estrategia que siguió
integración comercial. Se plantean y proponen México con mucho éxito. No obstante, lo
los siguientes puntos: anterior implicaría fortalecer la reforma
institucional del país y tomar medidas de
Los problemas de autodescubrimiento se
política adicionales, tales como: mejorar las
expresan en la escasa diversificación de las
normas internas (de calidad, etc.) y el
exportaciones salvadoreñas no tradicionales a
cumplimiento del sistema regulatorio, lo cual
Estados Unidos. De hecho, el 88 por ciento
implicaría a su vez inversiones para
de las ventas a dicho país provienen del
aumentar la capacidad de fijar y reforzar las
sector maquila (confección), lo cual
regulaciones.
representa la proporción más alta en toda
América Central12, más aún, el sector
Las reglas sanitarias y fitosanitarias, así como
12
Fuente: Cálculos con base en datos del BCR, SIECA, CEPAL y las barreras técnicas deben ser vistas como
USITC.
16 FUSADES

24. una forma de aumentar la calidad y la incorporación de más jóvenes y mujeres
aceptabilidad de los productos salvadoreños. al mercado laboral. Estas condiciones
Lo mismo puede decirse de las normas deberían ser negociadas colectivamente a
financieras: si El Salvador lograra imponer nivel de las empresas por parte de las
normas regulatorias y mejorar su capacidad organizaciones sindicales; asimismo, la
de supervisión podría aspirar a que sus flexibilidad laboral debería estar
bancos abrieran operaciones de captación e adecuadamente regulada para evitar abusos.
intermediación financiera en Estados Unidos, Por otro lado, para que los sindicatos
donde la comunidad de salvadoreños tienen cumplieran un rol constructivo para sus
un ingreso equivalente al de todo El afiliados, las actividades permitidas dentro
Salvador13; el desarrollo de la actividad de las empresas deberían estar normadas
financiera podría ser una fuente importante por ley, con el propósito de asegurar que no
de actividad económica. fueran usadas con objetivos políticos no
relacionados con las condiciones locales de
Otro ejemplo lo constituyen los derechos trabajo. Fortalecer los sindicatos y la
laborales, como parte de una mejora en la flexibilidad laboral sería una forma de
imagen internacional. El derecho a organizar mejorar el funcionamiento del mercado
sindicatos y a negociar colectivamente laboral al mismo tiempo que se haría viable
condiciones de contratación son, a su vez, el CAFTA.
condiciones sine qua non para que el CAFTA
sea aprobado por el congreso Por otra parte, es importante asegurar que la
estadounidense. En vez de tomar una actitud inclusión de cualquier norma ambiental en el
defensiva frente a estas exigencias, resultaría Tratado, tenga un impacto positivo en el
más conveniente realizar un foro para desarrollo sostenible del país y no sea
concertar una reforma laboral que, únicamente un mecanismo proteccionista
simultáneamente, refuerce los derechos de los que cree inseguridad en el acceso al
trabajadores para constituir sindicatos de una mercado estadounidense.
manera transparente, democrática y con
rendición de cuentas, y, al mismo tiempo, El CAFTA debería complementarse
flexibilice las demás normas del mercado ampliando el acceso a los mercados de
laboral. En efecto, las restricciones a la otras regiones. En este sentido, debería ser
jornada laboral y a la contratación a tiempo acompañado de otros acuerdos comerciales
parcial o a plazo definido impiden el con Europa, Canadá, América Latina y la
desarrollo de formas de contratación Cuenca del Pacífico, siempre que:
compatibles con las necesidades de los obedeciera a una estrategia de política
trabajadores y las empresas; levantarlas comercial y a una agenda de negociaciones
aumentaría el empleo y la eficiencia en la internacionales previamente definidas y con
utilización de la fuerza de trabajo, y permitiría objetivos claramente establecidos; y que
existiera una adecuada capacidad
13
Estimaciones con base en información del Censo de Estados institucional que permita velar por su
Unidos.
FUSADES 17

25. efectivo cumplimiento y administración genuino mercado en el que bienes, servicios,
eficiente. Al mismo tiempo, los países de trabajo y capital puedan todos movilizarse
América Central deberían dar pasos para libremente.
eliminar las regulaciones y otras barreras a sus
propias exportaciones intrarregionales; de El ajuste que el CAFTA requeriría, puede
hecho, debería negociarse un acuerdo o ser difícil para ciertos sectores muy
cláusula de nación más favorecida con sensibles, especialmente para aquellos
respecto a todos los convenios firmados con productores de bienes que compiten con
terceras Partes, para asegurar así que los productos altamente subsidiados en
centroamericanos se concedan unos a otros Estados Unidos, así como los pequeños y
un tratamiento no peor que el que ellos le vulnerables productores dedicados a la
concedan a socios extrarregionales; esto agricultura de subsistencia. Dentro de este
elevaría o aprovecharía automáticamente los contexto, el país debe reservarse el derecho
convenios preferenciales como mecanismos de imponer salvaguardias para productos
para una integración regional más profunda. subsidiados, mientras que para los
En síntesis, los miembros del MCCA productos de la agricultura de subsistencia,
deberían continuar negociando TLC con como el maíz, resulta importante negociar
otros socios, pero deberían acordar una apertura muy gradual. Además,
proporcionarse entre ellos el referido trato de proponemos adoptar un esquema mediante
nación más favorecida. el cual las rentas generadas por las cuotas de
importación sin arancel (contingentes
Cabe mencionar que uno de los problemas arancelarios) fueran utilizadas para ayudar a
más importantes dentro de la integración los productores agropecuarios a llevar a
regional, es el hecho de que los países han cabo una transición hacia nuevos productos.
negociado de manera independiente TLC
extrarregionales (por ejemplo, con México), Para beneficiarse efectivamente del CAFTA
fragmentando los derechos arancelarios deberían también tomarse otras medidas de
comunes a las importaciones. Con base en lo política adicionales, tales como educar a los
anterior, se propone que los miembros del nuevos competidores. Así, se necesitaría
MCCA continúen con otros TLC de manera fortalecer las actividades de promoción de
conjunta y no separada, dado que lo exportaciones, lo cual conllevaría a
contrario fomentaría los problemas de dimensiones relacionadas: la atracción de
triangulación, contrabando, prácticas desleales IED y cómo mercadear en Estados
de comercio intrarregional, dudas del origen Unidos. Cabe mencionar que es irrealista, y
de las mercancías, etc. probablemente erróneo, asumir que el
grueso del crecimiento de las exportaciones
Por otra parte, beneficiarse efectivamente del a Estados Unidos sea generado
CAFTA implicaría enfrentar los obstáculos a directamente por las PYME, lo cual llevaría
la integración centroamericana. La región a que los esfuerzos de promoción fueran
necesita completar su trabajo, creando un más ampliamente basados.
18 FUSADES

26. 2.4. Ampliar los nexos con la reciben, la calidad de la vivienda y el nivel de
comunidad de salvadoreños en el vida de esos hogares. Además las remesas
exterior tienden a aumentar cuando los hogares que las
reciben sufren situaciones adversas como
enfermedad o pérdida de empleo de algún
Aproximadamente uno de cada siete familiar.
salvadoreños vive en el exterior, principalmente
en Estados Unidos. Con base en información del La emigración salvadoreña a Estados Unidos no
censo estadounidense14 , había en 2001 fue solo un fenómeno de la década de los
aproximadamente 1.1 millones de salvadoreños ochenta; por el contrario, el proceso ha
en Estados Unidos, con un ingreso anual total de continuado a un ritmo cercano a 30,000
13.1 mil millones de dólares, monto equivalente al personas por año. Es importante mencionar que
PIB de El Salvador. Ese ingreso externo trae la población nacida en El Salvador que vive en
importantes beneficios a las familias de los Estados Unidos aumentó 69 por ciento durante
emigrantes y a sus comunidades de origen, por la la década de los noventa. (Ver cuadro 3).
vía de las remesas, las que representaron en 2002
alrededor de 1.9 mil millones de dólares, un Las remesas crecieron dramáticamente durante
monto cercano al 14 por ciento del PIB. la última década, pasando de 790 millones en
1992 a 1,900 millones en 200215 , y,
Aproximadamente 20 por ciento de los hogares probablemente seguirán creciendo en el
salvadoreños reciben remesas; estos hogares mediano plazo. Si bien es cierto que la
tienden a provenir de sectores pobres de la proporción del ingreso que cada emigrante
población salvadoreña, por lo que el impacto de remite tiende a caer con el tiempo de residencia
las remesas tiende a mejorar la distribución del en Estados Unidos –y que la proporción de la
ingreso. Además, las remesas permiten aumentar población salvadoreña que tiene más tiempo en
la educación de los niños de las familias que las Estados Unidos está creciendo– el ingreso que
cada uno obtiene también tiende a aumentar en
14
Estimaciones del ingreso personal total de los individuos el tiempo; además, el número total de
nacidos en El Salvador o autoidentificados como salvadoreños en
Estados Unidos provienen de la ronda de 2001 de la Encuesta
15
Complementaria (C2SS) del Censo de ese país. Según datos del Banco Central de Reserva.
Cuadro 3
Estimación del número de salvadoreños
en Estados Unidos
Clasificación 1990 2001 Aumento
Nacidos en El Salvador 469,002 790,959 69%
Autodefinidos como salvadoreños 560,843 941,241 68%
Nacidos o identificados como salvadoreños 593,228 1,073,822 81%
Fuente: Censos de Estados Unidos de 1990 (IPUMS 1%) y 2000 (ronda de 2001 de la
Encuesta Complementaria C2SS)
FUSADES 19

27. salvadoreños en Estados Unidos sigue creciendo. aprovechamiento de la red de consulados. Se
Por ello, es razonable anticipar que el flujo de propone específicamente:
remesas será una fuente relativamente estable y
creciente de recursos. Las estimaciones de este Trabajar para expandir los derechos legales
escenario indican que el monto de las remesas de los salvadoreños en el exterior.
podría alcanzar entre 2,600 y 3,700 millones de
dólares para 2010. Las condiciones de vida de los salvadoreños
en Estados Unidos están seriamente
Las remesas son un importante determinante afectadas por la precariedad de su inserción
estructural y sostenible de la apreciación del tipo legal en ese país. Muchos gozan de un status
de cambio real de equilibrio en El Salvador, temporal cuya renovación es una fuente
aumentando la oferta de divisas, al tiempo que la importante de incertidumbre, que debilita su
emigración reduce la oferta laboral. estabilidad laboral y limita sus posibilidades
de progresar. Además, la dificultad de
Las políticas del gobierno pueden y deben tomar reingresar a Estados Unidos los inhibe de
en cuenta a la comunidad de salvadoreños en el regresar a El Salvador a visitar a sus
exterior. Es más, los salvadoreños en el exterior familiares, lo que implica un enorme costo
pueden ser una piedra angular en una estrategia emocional, un deterioro más rápido de los
de crecimiento compartido. Los emigrantes lazos con sus familias y con su país, así
típicamente provienen de familias con desventajas como una menor afluencia de turistas a El
en términos de educación e ingresos, y muchos Salvador.
de ellos crecientemente provienen de hogares
rurales. Por lo tanto, las políticas que ayuden a los Por ello, la defensa de los derechos legales
emigrantes a insertarse estable y positivamente en de los salvadoreños en Estados Unidos es
su país de destino, que faciliten el envío de un asunto de primer orden. El gobierno
remesas y que fomenten las oportunidades de debe ponerlo en primera plana de su
inversión para las familias que las reciben, tendrían política exterior y debe buscar el status legal
un impacto muy amplio en la sociedad, el cual para que los trabajadores emigrantes, a
beneficiaría proporcionalmente más a las familias través de la vía diplomática y del apoyo a
más pobres y desventajadas. las organizaciones que luchan en Estados
Unidos por ese derecho. El Status de
Se propone que un funcionario del más alto nivel Protección Temporal (TPS, por sus siglas en
del gobierno central sea el responsable de inglés), ya ha sido renovado por tercera, y,
coordinar las políticas, estrategias y planes según la ley, última vez, por lo cual 280,000
relacionados con la comunidad de salvadoreños salvadoreños podrían perder su status legal
en el exterior. Las políticas tratarían de enfocarse al finalizar el período en 2005; por lo tanto,
en áreas que no pueden ser resueltas por el sector es indispensable mantener y expandir el
privado, o en las que el sector público tiene derecho a trabajar para los que tienen dicho
ventajas: el uso de canales diplomáticos para status temporal y tratar de obtenerlo para
influenciar las políticas de Estados Unidos, y el los que no lo tienen. Asimismo, es
20 FUSADES

28. importante promover la adopción del Motivar a los salvadoreños en el exterior a
Central American Security Act (CASA), que se retiren en El Salvador.
legislación que actualmente está en discusión
en el Congreso de Estados Unidos y que El número de salvadoreños en Estados
daría residencia permanente a un gran Unidos que se aproximan a la edad de retiro
número de salvadoreños. crecerá significativamente en los próximos
años. Sería una fuente de beneficio mutuo si
Otorgar a los salvadoreños en el exterior el estas personas decidieran retirarse en El
derecho a votar en las elecciones nacionales. Salvador. Para ellos eso implicaría que el
poder de compra de sus pensiones sería más
La comunidad de salvadoreños en el exterior elevado, además de que podrían compartir
es hoy en día una parte fundamental de la con familiares y amigos en El Salvador. Por
economía y la sociedad salvadoreña; sin ello, se propone que se desarrolle una política
embargo, además de su precaria inserción en para estimular el retorno de los salvadoreños
Estados Unidos, no gozan de derechos próximos a jubilarse o ya jubilados; tal
políticos en El Salvador. Por ello, se propone política puede incluir la revisión y adaptación
que se les extienda el derecho al voto en las de la Ley Especial para Residentes Rentistas
elecciones nacionales16. Esto crearía incentivos que otorga beneficios e incentivos a las
para que los gobiernos incorporen los personas que perciben rentas en el exterior y
intereses y necesidades de este grupo de que establecen su residencia en el país, la que
ciudadanos a sus planes y prioridades. está vigente desde 1976. Adicionalmente,
Además, el otorgamiento del derecho al voto deberían buscarse mecanismos para lograr
fomentaría la organización e integración de que los beneficios de los programas de salud
las comunidades salvadoreñas en Estados como el Medicare, de que gozan los jubilados
Unidos, lo que favorecería las redes de mientras se encuentran en Estados Unidos,
información y apoyo mutuo; esto podría fueran también gozados cuando se
tener efectos importantes en términos de encontraran en El Salvador, probablemente a
facilitar la diseminación de información sobre través de convenios entre esos programas e
oportunidades laborales o sobre aspectos instituciones salvadoreñas como el Seguro
migratorios, aumentarían las probabilidades Social.
de que participen en proyectos de desarrollo
en sus comunidades de origen, y facilitaría el Además, deberían desarrollarse mecanismos
mercadeo de los productos salvadoreños, así para que las personas pudieran preparar su
como el financiamiento para la pequeña retorno mediante la adquisición de una
empresa. vivienda en El Salvador con un
financiamiento hipotecario estadounidense.
Esto podría requerir el desarrollo de un
16
fondo de garantías hipotecarias para que los
En la sección 4.1 “La legitimidad del sistema de
representación política” se desarrolla este tema con más bancos en Estados Unidos pudieran financiar
amplitud. hipotecas en El Salvador.
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