Criterios para dialogar sobre una ley de responsabilidad fiscal en El Salvador

DEC
Seriede
investigación
— Luz María Serpas de Portillo
Julio de 2016
2 - 2016
Criterios para dialogar sobre una ley de
responsabilidad fiscal en El Salvador

ISSN 2077-9534
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Económicos • DEC
Julio de 2016. Primera edición: 200 ejemplares
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro
La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

— Luz María Serpas de Portillo
Julio de 2016
Seriede
investigación
2 - 2016
Criterios para dialogar sobre una ley de
responsabilidad fiscal en El Salvador
Estudios
Económicos
DEC

Estudios
Económicos
DEC
Índice general
I. Introducción.................................................................................................................... 1
II. Contexto macroeconómico............................................................................................ 2
1. Dinámica del crecimiento de la economía............................................................. 2
2. Panorama fiscal........................................................................................................ 4
III. Asegurando un sistema presupuestario eficiente........................................................ 9
1. Contexto salvadoreño............................................................................................. 10
2. Leyes de Responsabilidad Fiscal (LRF)................................................................... 10
IV. Reglas fiscales y sus prácticas internacionales............................................................. 11
1. Tipos de reglas numéricas...................................................................................... 12
2. Tendencias relevantes............................................................................................. 14
3. Fundamento legal.................................................................................................... 16
V. Ley de responsabilidad fiscal en El Salvador................................................................ 18
1. ¿Qué ganaría el país estableciendo reglas fiscales en una ley?........................... 18
2. Los proyectos de ley en estudio............................................................................. 19
3. Criterios a considerar en la definición de una ley de responsabilidad fiscal..... 19
4. Comentarios del Fondo Monetario Internacional................................................. 28
VI. Conclusiones y recomendaciones.................................................................................. 29
Bibliografía...................................................................................................................... 31

Pág.

DepartamentodeEstudiosEconómicos•Seriedeinvestigación2-2016
Seriede
investigación
Pág.
Índice de cuadros
1 Propiedades de diferentes tipos de reglas fiscales numéricas.................................... 13
2 Base legal de reglas fiscales, 2014. Tipo de regla fiscal............................................... 17
3 Resumen del contenido de los proyectos de Ley de Responsabilidad Fiscal
en estudio en la Asamblea Legislativa.......................................................................... 20-23
Índice de gráficas
1 El Salvador: crecimiento real del PIB (%)....................................................................... 2
2 Demanda global: inversión, consumo y exportaciones............................................... 3
3 Déficit fiscal..................................................................................................................... 5
4 Deuda del sector público no financiero........................................................................ 7
5 Saldos de LETES y tasa de interés.................................................................................. 7
6 Países con leyes de responsabilidad fiscal, 1990-2014................................................ 11
7 Tipos de reglas fiscales utilizadas, 2014........................................................................ 14
8 Cantidad de reglas numéricas utilizadas, 2014............................................................ 15
9 Reglas fiscales numéricas implementadas por tipo de economía, 1994-2014.......... 15
Índice de diagramas
1 Leyes que rigen el sistema presupuestario................................................................... 9

Estudios
Económicos
DEC
Siglas utilizadas
AL Asamblea Legislativa
ARENA Alianza Republicana Nacionalista
B y S Bienes y servicios
BCR Banco Central de Reserva
CIP Certificado de Inversión Previsional
Cn Constitución de la República
FMI Fondo Monetario Internacional
FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
FOP Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
IMF International Monetary Fund
INPEP Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
Letes Letras del Tesoro
LIBOR London Inter Bank Offered Rate
LRF Leyes de Responsabilidad Fiscal
MH Ministerio de Hacienda
PCN Partido de Concertación Nacional
PIB Producto interno bruto
SPNF Sector público no financiero
SSF Superintendencia del Sistema Financiero

La autora agradece a Melissa Delgado, quien durante su participación
en el Programa de Mentoría de FUSADES, realizó un importante
trabajo de recolección de información utilizada en
este documento, y, a Yolanda Cabrera de González,
por su dedicación en la edición de este estudio

1
Estudios
Económicos
DEC
I. Introducción
Tras el deterioro observado en las finanzas públicas
del país, evidenciado en déficits altos y recurrentes
(-3.9% del producto interno bruto –PIB- en
promedio en 2008-2015), iliquidez, así como un
elevado y creciente endeudamiento (61.4% del PIB a
diciembre de 2015), profundizado desde 2008 por el
incremento significativo del gasto público, respecto
a los ingresos y los impactos de la crisis mundial,
diferentes instancias de los ámbitos político,
gubernamental y del sector privado, consideran
que una ley de responsabilidad fiscal sería un
instrumento útil para afrontar el desafío que tiene El
Salvador en materia fiscal.
Se estima que una regulación como esta, ayudaría
a retornar a la disciplina, de tal manera que en el
corto plazo se frene el deterioro y a mediano plazo,
disminuya la deuda, mejorando el perfil financiero
del país, con los consecuentes beneficios para la
población. En este contexto, la Asamblea Legislativa
tiene en estudio este tema y ha recibido cuatro
expedientes provenientes del Ejecutivo y de tres
fracciones políticas –ARENA, PCN y FMLN-, los
cuales contienen propuestas de proyectos de ley de
responsabilidad fiscal para su estudio.
Por otra parte, la economía atraviesa por un ciclo
prolongado de bajo crecimiento, exacerbando la
problemática fiscal.
Las leyes de responsabilidad fiscal forman parte
del conjunto de leyes que regulan el sistema
presupuestario de los países. El propósito de este
grupo de normas es establecer reglas claras en
cuanto a la formulación, aprobación, ejecución,
información y control del presupuesto anual; a
su vez, contienen una declaración de principios,
reglas y objetivos de la política fiscal a mediano
plazo. Estas reglas se plasman en leyes para lograr
un carácter formal e intertemporal, que se pueda
supervisar y que rija las decisiones adoptadas
por el poder legislativo y ejecutivo en materia
presupuestaria, siendo su propósito primordial
preservar la sanidad y el orden de las finanzas
públicas.
A semejanza de la experiencia de muchas
economías, el uso de reglas fiscales –cuantitativas,
de procedimiento y de transparencia–
apropiadamente estructuradas y consignadas
en una ley, podría fortalecer la estabilidad de las
finanzas públicas en el largo plazo; sin embargo,
un aspecto crucial que no debe perderse de
vista es que no hay ley que pueda reemplazar el
compromiso político con la sostenibilidad de las
finanzas públicas, y ahí radica la relevancia de que
pueda lograrse un amplio acuerdo entre actores
políticos y sociales claves, sobre importancia
de la sostenibilidad fiscal y las reglas que se
emplearían en El Salvador y que se consignarían
en una ley; en tal sentido, elaborar una ley de este
tipo, apropiadamente configurada, conlleva retos
técnicos y políticos.
El presente documento discute sobre la
conveniencia e implicaciones de establecer
una ley de responsabilidad fiscal para el país y
cuáles podrían ser los elementos fundamentales
a considerar, con el propósito de contribuir al
debate, aportando elementos que sean útiles
en la discusión de un marco regulatorio de esta
naturaleza. Se ha organizado así: el segundo
apartado, se refiere a la evolución del contexto
macroeconómico local, resaltando el bajo ritmo
del crecimiento económico y el panorama fiscal
deteriorado que se observa; el tercero, aborda el
tipo de leyes utilizadas por diversos países para
asegurar un sistema presupuestario eficiente, entre
las que se encuentran las leyes de responsabilidad
fiscal; en el cuarto, se alude a las prácticas
internacionales observadas en materia de reglas de
responsabilidad fiscal.

2
Seriede
investigación
En el quinto apartado se mencionan los puntos
favorables para el país de aprobarse una ley de
este tipo; también, resume los aspectos relevantes
del contenido de los proyectos de ley que ha
recibido para estudio la Asamblea Legislativa, y,
esboza una serie de criterios a considerar en el
diseño de una regulación para el país en materia
de responsabilidad fiscal. Finalmente, se presentan
conclusiones y recomendaciones.
II. Contexto
macroeconómico
En este apartado se comenta sobre la tendencia
observada en años recientes en los principales
indicadores macroeconómicos del país,
particularmente de crecimiento económico y del
ámbito fiscal, abordando las causas subyacentes,
así como los problemas principales que presenta la
gestión financiera del Estado.
1. Dinámica del crecimiento de la
economía
Durante los primeros quince años del siglo XXI,
la economía salvadoreña ha registrado una tasa de
crecimiento real baja, el PIB aumentó en promedio
1.9%, porcentaje inferior al observado durante
1991-1995, el período más reciente de crecimiento
robusto, en el cual se registró una tasa promedio
de 6.2%, en 1992 se firmaron los acuerdos de
paz y finalizó el conflicto armado, por lo que la
reconstrucción del país y las reformas económicas
generaron un impulso renovado a la actividad
económica. En los años recientes destaca el 2009,
ya que el producto se contrajo en 3.1%, afectado
por los impactos de la crisis mundial desatada en
2008 así como por factores internos (gráfica 1). El
bajo desempeño económico observado durante
estos años se puede atribuir a varias causas
asociadas al entorno internacional y doméstico,
las cuales afectaron la dinámica de la economía en
diferentes períodos e incidieron negativamente
sobre aspectos claves para lograr un mayor
crecimiento; por ejemplo, en la inversión, que es
Gráfica 1
El Salvador: crecimiento real
del PIB (%)
Fuente:BancoCentraldeReserva(BCR).
-11.0
-10.0
-9.0
-8.0
-7.0
-6.0
-5.0
-4.0
-3.0
-2.0
-1.0
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
Fuente: Banco Central de Reserva (BCR).

3
Estudios
Económicos
DEC
uno de los rubros con resultados muy débiles,
lo que constituye una limitante para mejorar las
condiciones de vida de muchos ciudadanos, a
través de la creación de más y mejores empleos.
Al desagregar los componentes de la demanda
global como porcentaje del PIB, se observa que la
inversión ha descendido, ya que tras alcanzar 22.3%
en 1995, cuando la economía creció 6.4% (el
crecimiento más alto de los últimos veinte
años), disminuyó a 17.7% en 2015, año en que el
producto se estima que aumentó 2.5%. En cambio,
el consumo, se ha mantenido cercano o superior al
100% del PIB y en algunos períodos aumentó aún
más, como en los años previos a la crisis mundial,
es estimulado por factores como la recepción
de remesas familiares y el aumento del crédito
bancario destinado al consumo de los hogares. En
cuanto a las exportaciones, si bien durante los años
noventa exhibieron una tendencia favorable en
relación con el PIB, esta trayectoria se moderó en
los dos mil, alcanzando 43.3% en 2008; se redujeron
en 2009 debido a los impactos de la crisis mundial,
hubo un rebote posteriormente, pero en los años
siguientes su crecimiento ha sido débil; en 2015
alcanzaron 40.4%, por lo que su ritmo de expansión
es insuficiente para impulsar el crecimiento del
producto a una tasa más alta (gráfica 2).
El país necesita de un sector externo más
dinámico, con mayor capacidad para diversificar
la oferta exportadora, y que pueda aprovechar las
oportunidades que brinda la apertura de mercados
lograda a partir de los tratados de libre comercio
suscritos.
Son múltiples los factores que se aducen
tras la desaceleración de la inversión en el
país. Internamente, pueden esgrimirse diversas
causas que han frenado la inversión. Por ejemplo,
durante los últimos ocho años, los empresarios han
percibido un clima de inversión desfavorable, el
indicador de clima de inversión alcanzó un saldo
neto de -48.5 a marzo de 2016; los tres factores
que los empresarios encuestados por FUSADES
han señalado más, como que afectan el clima de
inversión, son la delincuencia, la incertidumbre y
Gráfica 2
Demanda global: inversión, consumo y exportaciones
(precios constantes de 1990, porcentaje del PIB)
Fuente:BCR.
Gráfica 2
Inversión, exportaciones y consumo, precios constantes de 1990
(% del PIB)
101.2
17.7
40.4
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Consumo
Inversión
Exportaciones
Fuente: BCR.

4
Seriede
investigación
el bajo crecimiento económico1
. Debido a estos
factores, muchos empresarios han disminuido sus
inversiones o desistieron de realizarlas. También
se han observado retrocesos en la competitividad
del país; según el Índice de Competitividad Global
2014 elaborado por el Foro Económico Mundial,
El Salvador ocupó la posición 84, pero en 2003 se
situó en la posición 48, ese año destacaba entre
los más competitivos de la región; sin embargo,
actualmente es superado por Panamá (48), Costa
Rica (51) y Guatemala (78).
En los últimos dos decenios la economía ha sufrido
choques externos que afectaron, tales como
fluctuaciones en los términos de intercambio
derivados de altibajos de precios del café y petróleo,
períodos recesivos de la economía estadounidense
que tienen un impacto por ser el principal socio
comercial, y en 2009 la gran recesión, que afectó a
todo el mundo y que aún no acaba de recuperarse.
El FMI (2016) señala que si bien las causas que
subyacen al bajo crecimiento son complejas, todo
indica que uno de los canales clave a través de los
cuales se expresan es el bajo nivel de inversión.
Algunas de las causas probables son: la polarización
política; el nivel elevado de delincuencia; el
aumento del costo unitario de la mano de obra;
el deterioro de los términos de intercambio
(registrado hasta hace poco); los costos elevados
de energía y de logística; las barreras al ingreso y
a la expansión de empresas; la exposición elevada
a desastres naturales; la incertidumbre fiscal y
regulatoria; el nivel limitado de capital humano.
En muchas de estas dimensiones El Salvador no
parece estar en una situación sustancialmente peor
que la de sus vecinos que crecen más, aparte de
los niveles elevados de emigración y delincuencia
violenta. Lo más probable es que la clave del
1
Informe de Coyuntura Económica, Mayo de 2016, Encuesta
Dinámica Empresarial, marzo de 2016 (FUSADES).
problema corresponda a la compleja interacción
de estos factores, por lo que la resolución de la
situación de bajo crecimiento exigirá medidas en
varios frentes (FMI, 2016).
Los países que logran crecer más y lo hacen de
manera sostenida, invierten más, tal es el caso,
por ejemplo, de Chile y Panamá; en estos países,
durante los años en los cuales el crecimiento ha
sido más alto, lograron tasas de inversión entre
25% y 30% del PIB. En el caso de China, una de
las economías con crecimiento más alto en el
mundo, la inversión respecto al PIB era cercana
al 50% en 2010, cuando el producto creció a una
tasa de 10%. Por lo tanto, es necesario remover los
obstáculos a la inversión a efecto de alcanzar un
crecimiento mayor; en este contexto, cobra gran
relevancia generar un clima que brinde confianza
a los inversionistas, así como tener acceso a
recursos para financiar la inversión. Desde esta
perspectiva, el ahorro acumulado en los fondos de
pensiones de los trabajadores (más de US$8,600
millones), tiene una importancia estratégica para
financiar el crecimiento. Además, se señalan causas
estructurales que frenan el crecimiento, como el
insuficiente nivel educativo de la población.
Por otra parte, si el país logra crecer más, podrían
mejorar sus ingresos tributarios y disminuir el déficit
fiscal, siempre que exista disciplina y eficiencia en
cuanto al uso de los recursos públicos.
2. Panorama fiscal
Déficits altos y recurrentes
Las finanzas públicas salvadoreñas presentan un
panorama deficitario, ya que los gastos superan
recurrentemente los ingresos. Este desequilibrio
se ha logrado contener en ciertos períodos; por
ejemplo, durante los años noventa, cuando el déficit

5
Estudios
Económicos
DEC
descendió, por varios años, hasta valores inferiores a
2% del PIB; pero en otros, se ha acentuado, como ha
sucedido en 2008-2015, período durante el cual el
déficit promedió 3.9% y se mantuvo por encima de
3% anual (porcentaje que solo se había observado
en 1992 y durante 2001-2003, cuando fue necesario
reconstruir el país por los terremotos registrados).
En 2009, el desequilibrio aumentó a 5.7%
influenciado por los impactos de la crisis mundial
en la economía local; desde entonces, las finanzas
públicas muestran mayor deterioro en relación con
los años previos a la crisis (gráfica 3).
El déficit recurrente se ha traducido en un nivel de
endeudamiento público alto y creciente, así como
en falta de liquidez de la caja fiscal, lo que presiona
continuamente la colocación de deuda de corto
plazo, la cual posteriormente se reestructura para
alargar el plazo, mediante la colocación de bonos
soberanos en el mercado financiero. De continuar
esta tendencia, sin adoptar medidas de corrección,
esto podría derivar en un caso de insostenibilidad
de la deuda.
En los últimos ocho años, el déficit fiscal promedió
3.9%. El resultado deficitario obedece al persistente
incremento de los gastos, pese a que en la última
década, en diferentes momentos, se realizaron
reformas fiscales para aumentar los ingresos
(2004, 2005, 2009, 2011) y la carga tributaria neta
pasó de 13.6% del PIB en 2007 a 15% en 2015, en
un entorno de bajo crecimiento económico; sin
embargo, aunque los ingresos han aumentado,
estos han resultado insuficientes para dar cobertura
al incremento en el gasto. Los gastos que más han
incrementado son los corrientes, particularmente
rubros como remuneraciones, transferencias
corrientes (subsidios), bienes y servicios.
Por otra parte, desde 2001 el Estado ha venido
pagando las pensiones del Sistema de Pensiones
Público –una obligación que correspondía al
ISSS e INPEP–. Es una deuda que asumió por el
Decreto Legislativo No. 927 de diciembre de 1996
“Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones”ante
la insuficiencia de reservas de ambos institutos,
lo que implicó comprometer recursos fiscales para
varias décadas, pero sin determinar la fuente de
fondos para financiarla. Esta obligación de pago,
en términos de valor presente, se ha estimado en
Gráfica 3
Déficit fiscal
(Porcentaje del PIB)
Fuente:DatosBCRyelaboraciónpropia
Gráfico 3
Déficit Fiscal
(% del PIB)
-5.7-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
Fuente: Datos BCR y elaboración propia

6
Seriede
investigación
US$16,685 o US$21,688 millones2
, si se utilizan
diferentes parámetros financieros. En 2015, el
gasto en este concepto implicó una erogación de
US$485.2 millones, la cual representó el 8.4% del
gasto total del SPNF.
Desde 2006, se aprobó un mecanismo de
financiamiento para atender la obligación
antes indicada, por medio del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales (FOP), el cual afecta
negativamente a los fondos de pensiones, ya que
la ley obliga a los fondos de pensiones a invertir en
los Certificados de Inversión Previsional (CIP) que
emite el FOP y desde 2008 estos títulos valores han
exhibido un rendimiento muy bajo (Libor a 6 meses
+ 0.75%), pues debido a la crisis financiera mundial,
las tasas de interés internacionales permanecen en
mínimos históricos y el diferencial es fijo, por lo que
la tasa ha sido extremadamente baja (rondando
1%) y muy distante de la que corresponde a otros
títulos valores de plazo similar y del mismo emisor,
afectando la rentabilidad del ahorro previsional.
El Estado, anualmente, eroga los intereses y lo que
corresponde a la amortización de capital de los CIP.
Del lado fiscal, mediante el FOP el Estado obtiene
financiamiento a un costo bastante más bajo que
el imperante en el mercado financiero; además,
este mecanismo le ha facilitado el manejo
presupuestario, pues de no haber existido, se
hubiesen usado recursos del presupuesto para
pagar las pensiones del ISSS e INPEP y se habría
buscado financiamiento para otros gastos. Esta
es una situación que se reconoce en algunos
documentos; por ejemplo, en Ardón, et al, 2014,
pág. 246, se indica“No obstante, es importante
reconocer que los compromisos previsionales
pudieron haberse financiado con el Presupuesto
2
Valuación Actuarial del Sistema de Pensiones Público y del
Sistema de Ahorro para Pensiones (Melinsky Eduardo, 2014)
y “Sistema Previsional de El Salvador diagnóstico y evaluación
de escenarios”, Ardón, et al, 2014. (Banco Central de Reserva,
Superintendencia del Sistema Financiero y Ministerio de
Hacienda, marzo de 2014).
General del Estado, dejando que la deuda pública
costeara otros rubros que actualmente se han
cubierto con recursos presupuestarios. En este
sentido, el endeudamiento que ha generado al
país el sistema de pensiones es el reflejo de las
prioridades incluidas en el gasto corriente, así
como de las posibilidades legales existentes para el
endeudamiento previsional”.
Por otra parte, la Sala de lo Constitucional, en
sentencia del 23 de diciembre de 2014, declaró
inconstitucional el uso de la tasa Libor como
referencia para estos títulos valores. Por tal razón, la
Asamblea Legislativa, en febrero de 2016, aprobó
el Decreto Legislativo 287, estableciendo que la
nueva tasa de interés que deberán devengar los CIP
será equivalente al promedio de los últimos cinco
años de la tasa de interés de depósitos a 360 días
de plazo, publicada por el Banco Central de Reserva
(BCR) al cierre del mes anterior a la emisión, más una
sobretasa de 0.25%; se definió, además, que la tasa
deberá situarse en un rango comprendido entre
un mínimo de 3.5% y un máximo de 5.5%, rango
que deberá revisarse cada dos años, respetando
el equilibrio entre la rentabilidad de los fondos de
pensiones y la capacidad de pago del Estado. Un
artículo transitorio definió una gradualidad para
la aplicación plena de esta norma hasta febrero de
2019.
Sin embargo, este Decreto no resuelve el problema
del impacto negativo en los fondos de pensiones
que genera la inversión obligatoria en CIP, porque
la tasa de interés establecida sigue estando por
debajo de la observada en el mercado financiero
para títulos semejantes, por lo que las pensiones
futuras serán menores, por el bajo rendimiento
de los CIP3
. Así, el Estado trata de resolver sus
problemas fiscales castigando las futuras pensiones
de los trabajadores.
3
Ver“Continúa el financimiento barato para el gobierno en
perjuicio de las pensiones futuras de los afiliados”. Posición
Institucional 55 (Marzo de 2016). DEC-FUSADES.

7
Estudios
Económicos
DEC
Aumento de la deuda y desequilibrios de
liquidez
Ante la necesidad de financiar el déficit global
que se produce por las operaciones del sector
público no financiero (SPNF), como se aprecia en la
gráfica 4, la deuda pública se está incrementando
rápidamente, complicando el manejo de las
finanzas estatales. Durante 2007-2015, el ratio de
deuda/PIB pasó de 39.7% a 61.4%, lo que implica un
incremento de cerca de 22 puntos porcentuales y
alcanzó US$15,868.6 millones.
Los problemas de liquidez de la caja fiscal se han
visto reflejados en el continuo proceso de emisión
de deuda de corto plazo, por medio de Letras
del Tesoro (LETES) a fin de captar recursos para
sufragar gastos, en buena cuenta, derivados de
fallas en el presupuesto público. En la última década
se ha observado que cuando esta deuda se acumula
y alcanza sumas que rondan US$800 millones, es
objeto de reestructuración, trasladándola a largo
plazo, a través de la colocación de bonos soberanos
en los mercados financieros internacionales. Hasta
el 25 de mayo de 2016, el saldo de LETES ascendía
a US$873.8 millones y la tasa de interés promedio
también había ascendido a 6.5%, mostrando un
incremento en el costo de estos recursos en pocos
meses, lo que denota las necesidades de liquidez
que el Estado afronta (gráfica 5).
Gráfica 4
Deuda del sector
público no financiero
(Millones de US$ y
porcentajes del PIB)
Fuente:BCR.
Gráfica 5
Saldos de LETES y tasa
de interés
(al 25 de mayo de 2016)
Fuente:BolsadeValoresdeElSalvador
(BVES),MinisteriodeHaciendaySistema
denegociaciónbursátil
Gráfica 4
Deuda del Sector Público no Financiero (SPNF)
(millones y % del PIB)
15,868.6
61.4
0
10
20
30
40
50
60
70
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
18,000
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
%PIB
(US$millones)
Fuente: BCR.
$899.4
$873.8
3.1
6.5
0
2
4
6
8
10
0
200
400
600
800
1,000 Saldo
Rendimiento
Tasa
Fuente: Bolsa de Valores de El Salvador (BVES), Ministerio de Hacienda y Sistema de negociación bursátil
Gráfico 5
Saldo de Letes y tasa de interés
(al 25 de mayo de 2016)
MillonesdeUS$

8
Seriede
investigación
La deuda flotante en que el gobierno podría incurrir
durante cada año (LETES), según el Artículo 227 de
la Constitución de la República, es para remediar
deficiencias temporales de ingresos. Sin embargo,
en la práctica, se ha convertido en un mecanismo
permanente para financiar el presupuesto. El
monto máximo permitido para 2016 es de 30%
de los ingresos corrientes (en años anteriores era
40%) y su cálculo se realiza sobre la base de los
ingresos presupuestados. Se observa que el saldo
se traslada de un ejercicio fiscal a otro, por lo que
el concepto de este mecanismo de financiamiento
temporal se ha desnaturalizado en la práctica,
y presiona continuamente el endeudamiento
público. En cambio, en los años noventa, el límite
de emisión de estos instrumentos se calculaba en
base al promedio de la recaudación de los últimos
tres años (multiplicado por un factor) y al final del
ejercicio fiscal el saldo de LETES terminaba en cero,
lo que era más congruente con su naturaleza y con
el precepto constitucional (Opiniones de expertos
en el Foro de Diálogo“Reflexión sobre el estado de
las finanzas públicas y propuestas para lograr su
sostenibilidad”, organizado por FUNDE el 12 de julio
de 2016).
El desequilibrio de liquidez, en ocasiones, también
se ha manifestado en la demora de pagos a
proveedores, en la devolución de impuestos
(principalmente IVA) o en el deterioro de los
servicios públicos.
Fallas en el proceso presupuestario
Como se mencionó anteriormente, uno de los
problemas que afrontan las finanzas del país
se relaciona con el proceso de elaboración del
presupuesto público. Sobre este particular, varios
estudios han señalado deficiencias4
, tales como,
la sobrestimación de ingresos proyectados por
fundamentarse en proyecciones optimistas de
crecimiento económico que al final no se alcanzan;
se han subestimado gastos, como los subsidios y las
devoluciones de impuestos; el marco fiscal permite
un mayor nivel de gasto con una aprobación
legislativa rutinaria, si nuevo financiamiento llega
a estar disponible; carece de una orientación
a mediano plazo. Estas fallas conducen a un
desequilibrio crónico entre ingresos y gastos, el cual
año con año presiona por más endeudamiento.
Por otra parte, las fallas incurridas en la
elaboración del presupuesto vulneran preceptos
constitucionales, pues según el art. 227 de la
Constitución de la República, el presupuesto
debe incluir todas las erogaciones que se estiman
convenientes para realizar los fines del Estado y sus
respectivas fuentes de financiamiento. Al presentar
un presupuesto incompleto, con frecuencia
es necesario efectuar ajustes al presupuesto
aprobado por parte de la Asamblea Legislativa
en el transcurso del ejercicio fiscal; esta situación
también presiona la colocación de deuda de corto
plazo (LETES) para cubrir gastos que no poseen
financiamiento.
Las consecuencias negativas para el país del
deterioro fiscal no se han hecho esperar, no solo
en el atraso de pagos a proveedores, la insuficiente
atención y baja calidad de los servicios públicos
a los ciudadanos, sino también que aunado al
bajo crecimiento económico, son los factores de
la economía que han sido determinantes para
las rebajas en la calificación de riesgo soberano
–también se menciona con fuerza la polarización
4
Alas de Franco, Carolina (2013), Alas de Franco, Carolina y Serpas
de Portillo, Luz María (2014); Trigueros Argüello, Álvaro (2015);
Fondo Monetario Internacional (2015) y (julio 2016).

9
Estudios
Económicos
DEC
política y la inseguridad ciudadana– aumentando el
costo del financiamiento para el país. El ajuste más
reciente lo realizó Fitch Ratings en julio de 2015,
desde BB- hasta B+; y en noviembre del mismo
año, Moody´s mantuvo la calificación en Ba3, pero
cambió la perspectiva de“estable”a“negativa”.
Por lo tanto, el debilitamiento de las finanzas
públicas demanda que se adopten con prontitud
medidas de fortalecimiento y consolidación fiscal,
para orientarlas por el sendero de la sostenibilidad
–incluyendo ingresos, gastos, más transparencia
y medidas administrativas-. Postergar la adopción
de medidas podría tener graves consecuencias
para la población, tales como las observadas
en otros países, en los cuales la deuda aumentó
significativamente y para controlarla, la población
ha tenido que pagar altos costos. También debe
considerarse que es imperativo generar un
ambiente favorable al crecimiento económico.
La capacidad del país de contraer, mantener y
amortizar la deuda pública depende, grandemente,
de las decisiones de política fiscal sobre ingresos y
gastos que se adopten, y de cuánto logre crecer la
economía.
La aplicación de una ley de responsabilidad fiscal
requerirá que se corrijan las fallas identificadas en
el proceso de elaboración del presupuesto público,
así como otras fallas en el marco fiscal del país
-cobertura incompleta de las cuentas fiscales; falta
de orientación efectiva a mediano plazo; gestión
de efectivo y de la deuda- mencionadas por el FMI
(julio, 2016). Es necesario que el país cuente con un
presupuesto transparente, realista, apropiadamente
financiado y que en su elaboración se cumplan
satisfactoriamente los preceptos legales aplicables.
Un presupuesto irreal tiene consecuencias no
solo desde la perspectiva macroeconómica, sino
que afecta el bienestar de los ciudadanos, limita
su desarrollo y no se atienden sus necesidades
prioritarias.
III. Asegurando un sistema
presupuestarioeficiente
Un sistema presupuestario ordenado y eficiente
necesita de reglas claras en cuanto a la formulación,
ejecución e información del presupuesto anual, y
a su vez, de una declaración de los objetivos de la
política fiscal a mediano plazo (Lienert y Fainboim,
2010). Debido a que el presupuesto público está
ligado con el sistema político, este tipo de reglas
normalmente son establecidas por medio de leyes
para tener un carácter formal e intertemporal, que
se pueda supervisar y que rija las decisiones que
sean adoptadas por el poder legislativo y ejecutivo
en materia presupuestaria. El fundamento de esta
legislación, generalmente, es la Constitución de
cada país.
De esta forma, pueden existir varias leyes
aplicables al sistema presupuestario que
aseguran este cumplimiento; el número de
leyes y el tipo específico difiere entre países, las
leyes de responsabilidad fiscal forman parte de
este conjunto, así como las de presupuesto, de
administración financiera, de deuda pública y otras,
como se ilustra en el diagrama 1.
Fuente: Lienert, Ian e Israel Fainboim. (2010). Reforma de las leyes
del sistema presupuestario
Leyes del
sistema
presu-
puestario
De
finanzas
públicas
Orgánicas
de presu-
puesto
De
adminis-
tración/
gestión
finan-
ciera
De
respon-
sabilidad
fiscal
De deuda
pública
De
tesorería
De
auditoría
externa
Diagrama 1
Leyes que rigen el sistema presupuestario
Fuente:Lienert,IaneIsraelFainboim.(2010).Reformadelasleyes
delsistemapresupuestario

10
Seriede
investigación
1. Contexto salvadoreño
Como enfatizan Lienert y Fainboim, es importante
considerar las características institucionales,
jurídicas, y culturales del país en donde se prevé
una modificación o la implementación de una
nueva ley que integrará las leyes del sistema
presupuestario (2010). En el caso de El Salvador,
este sistema se rige por varias disposiciones
consignadas en la Constitución de la República (Cn)
(Capítulo II“Hacienda Pública”), la Ley Orgánica de
Administración Financiera del Estado (Ley AFI), leyes
de presupuesto general y otras normativas.
Con base en el Art. 226 de la Cn, que señala que
“El Órgano Ejecutivo, en el Ramo correspondiente,
tendrá la dirección de las finanzas públicas y estará
especialmente obligado a conservar el equilibrio
del Presupuesto, hasta donde sea compatible con
el cumplimiento de los fines del Estado”, la Ley AFI,
atribuye al Ministerio de Hacienda, entre otras, la
responsabilidad de“asegurar el equilibrio de las
finanzas públicas”, así como también“promover y
dar seguimiento al uso racional y eficiente de los
recursos del Estado”.
El artículo 227 de la Cn dispone que el presupuesto
“contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación
de todos los ingresos que se espera percibir de
conformidad con las leyes vigentes a la fecha
en que sea votado, así como la autorización de
todas las erogaciones que se juzgue convenientes
para realizar los fines del Estado”. En virtud del
artículo 131, numeral 8° de la Cn., corresponde a
la Asamblea Legislativa decretar el Presupuesto de
Ingresos y Egresos de la Administración Pública, así
como sus reformas.
Sin embargo, las disposiciones legales precitadas,
no estipulan de qué forma o con cuáles
herramientas específicas, se podrá asegurar el
equilibrio y sostenibilidad de las finanzas públicas
en el mediano plazo. Es decir, El Salvador, si
bien posee un marco normativo que regula los
presupuestos y la contabilidad gubernamental y
otros aspectos de las finanzas públicas, no dispone
de reglas fiscales específicas que marquen un
rumbo y orienten cómo preservar la sostenibilidad
de las finanzas públicas en el mediano plazo,
reduciendo el déficit fiscal y revirtiendo la tendencia
alcista de la deuda; no se identifican anclas
duraderas para la política fiscal. Por lo tanto, para
lograr este objetivo, a semejanza de la experiencia
de otros países, sería necesario fortalecer las
instituciones fiscales, mediante la introducción
de reglas de responsabilidad fiscal que exijan un
desempeño eficiente y que estén consignadas en
una ley.
2. Leyes de Responsabilidad Fiscal
(LRF)
En las últimas décadas, se ha visto que, cada vez
más, diferentes economías alrededor del mundo
han optado por establecer el tipo de ley del
sistema presupuestario que exige responsabilidad
fiscal. Como muestra la gráfica 6, el número
de países que plasmaron en leyes las reglas de
responsabilidad fiscal, ya sea en su constitución,
como ley secundaria o como tratado internacional,
paulatinamente ha crecido, de ser 5 en 1990 hasta
cerca de 80 en 2014.
Las reglas fiscales pretenden introducir prudencia
y disciplina fiscal a través de un marco jurídico, por
medio del establecimiento de límites numéricos
específicos en los agregados presupuestarios.
Esta forma de control fiscal debe cumplir ciertos
objetivos para alcanzar un sistema de gestión
financiera pública eficiente, tales como: (i) lograr
sostenibilidad fiscal, (ii) proveer flexibilidad fiscal
para poder asegurar estabilización económica,
(iii) mantener la eficiencia del gasto, así como

11
Estudios
Económicos
DEC
(iv) asegurar una igualdad intergeneracional en
cuestión de soporte financiero (Berganza, 2012)
(Lienert y Fainboim, 2010). En los últimos años este
tipo de reglas se están adoptando especialmente
para alcanzar la sostenibilidad de la deuda.
IV. Reglas fiscales
y sus prácticas
internacionales
En este segmento se comenta la experiencia de
países desarrollados, emergentes y de ingreso
bajo, con la aplicación de reglas de responsabilidad
fiscal. Kopits y Symansky5
definen una regla
de responsabilidad fiscal como una restricción
permanente de la política fiscal expresada en
5
Kopits George y Symansky Steven. Fiscal Policy Rules (1998).
Occasional paper 162. International Monetary Fund (IMF).
términos de un indicador, tal como el déficit fiscal,
el nivel de gasto o el volumen de deuda pública.
En un concepto más amplio, se define como
aquella restricción constitucional o legislativa
en la política fiscal que especifica algún tipo de
límite en las variables fiscales, tales como saldo
presupuestario, deuda, gasto o impuestos y que se
aprueba normalmente junto con una regulación
del procedimiento de elaboración, discusión
parlamentaria, ejecución y control del presupuesto6
.
Como se indicó antes, el uso de este tipo de reglas
se ha expandido a escala mundial en las últimas dos
décadas, indistintamente de la base legal con la cual
son implementadas. Desde 1994 hasta principios
de 2014, la mayor parte del aumento en el uso de
reglas fiscales se ha observado en las economías
avanzadas y emergentes, aunque también los
países con economías de ingreso bajo están
teniendo un incremento.
6
García Serrador, Agustín. Teoría General sobre reglas fiscales
(2004). Quaderns de Política Económica. Departamento de
Economía Aplicada. Universidad de Valencia.
Gráfica 6
Países con leyes de responsabilidad fiscal, 1990-2014 (*)
(*)Constitución,leysecundariaotratadointernacional
Fuente:FiscalRules,Dataset,FMI
Gráfica 6
Países con leyes de responsabilidad fiscal, 1990-2014*
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
(*) Constitución, ley secundaria o tratado internacional
Fuente: Fiscal Rules, Dataset, FMI

12
Seriede
investigación
1. Tipos de reglas numéricas
Existen diferentes tipos de reglas fiscales numéricas,
y cada una de sus aplicaciones implica distintos
escenarios en términos de sostenibilidad, carácter
cíclico, y la volatilidad de las variables fiscales. Las
reglas numéricas imponen restricciones duraderas a
la política fiscal, con diferentes tipos de definiciones
y objetivos claramente establecidos. Su propósito
es corregir incentivos distorsionados y contener
presiones al gasto excesivo, en particular en los
tiempos de bonanza económica, a fin de garantizar
la responsabilidad fiscal y la sostenibilidad de la
deuda.
En las últimas tres décadas se ha establecido un
amplio rango de innovaciones institucionales
alineadas con la responsabilidad fiscal alrededor
del mundo, incluyendo reglas fiscales y marcos
presupuestarios de mediano plazo. Dichas reglas
también pueden perseguir otros objetivos, como la
estabilización económica, contener el tamaño del
gobierno y apoyar la equidad intergeneracional.
Estas reglas pueden comprender el nivel de
deuda, el balance presupuestario (global,
primario, corriente, estructural), el gasto o los
ingresos (expresados como ratios del PIB o tasas
de crecimiento). Pueden estar en vigencia varias
reglas simultáneamente, aunque en general se
recomienda que se definan pocas reglas, simples y
fáciles de seguir, particularmente en economías en
desarrollo. El cuadro 1 resume las propiedades de
diferentes reglas fiscales cuantitativas.
Según Berganza (2012), este tipo de regla no provee
la flexibilidad adecuada para acomodar grandes
choques imprevistos, ni pueden ayudar a prevenir
la prociclicidad de las políticas presupuestarias;
por esta razón, varios países han incorporado otro
tipo de normas que brinden cierta flexibilidad bajo
estas circunstancias, conocidas como cláusulas
de escape. Además, cuando se introducen reglas
de gasto, deberían de ser complementadas por
reglas de balance o de deuda, para poder asegurar
la sostenibilidad de la deuda. Algunos países,
principalmente desarrollados, utilizan una regla de
balance presupuestario estructural –ajustado por el
ciclo económico–; en Latinoamérica, Chile pone en
práctica una regla de este tipo.
Las reglas cuantitativas se complementan con
reglas de procedimiento, las cuales esencialmente
orientan decisiones presupuestarias y apoyan la
sanidad de las finanzas públicas, tales como, el
establecimiento de escenarios macrofiscales de
mediano plazo en el cual se enmarca el presupuesto
anual (marco macrofiscal de mediano plazo); definir
que las propuestas de gastos corrientes recurrentes,
deben incluir su fuente de financiamiento; reglas
específicas de gastos e ingresos para períodos de
transición de una administración pública. También
se suelen acompañar de pautas de transparencia,
las cuales determinan la información mínima que
debe publicarse, los informes que deben rendir
los responsables de la política fiscal, incluyendo
los relativos al cumplimiento de las reglas de
responsabilidad fiscal, su periodicidad y contenido
mínimo, entre otros.
El grado de aceptación política y social de una regla
fiscal tiende a mejorar si es incluida en una ley de
responsabilidad fiscal (Berganza, 2012). Esto puede
ser debido a que un marco legal representa una
manera formal y dominante de exigir cumplimiento.
Además, como las decisiones presupuestarias de
las reglas fiscales están en el centro de los procesos
políticos, se tiende a desacreditar la eficiencia y la
credibilidad. Por eso mismo, la legalización de la(s)
regla(s) protege las medidas que se deben tomar
de otro tipo de intereses (por ejemplo político
partidario).

13
Estudios
Económicos
DEC
Sin embargo, no se puede perder de vista que
no hay ley que pueda reemplazar el compromiso
político con la sostenibilidad de las finanzas
públicas; cuando existe este compromiso, se refleja
en las decisiones de política fiscal, en los ámbitos
del Ejecutivo y Legislativo, por lo que es de gran
relevancia que pudiera lograrse un amplio consenso
sobre las reglas de responsabilidad fiscal que se
podrán utilizar en el país y que se aprobarían en
una ley, en el supuesto que estos preceptos legales
deberán cumplirse, de lo contrario, el manejo de las
finanzas públicas perdería credibilidad.
Cuadro 1
Propiedades de diferentes tipos de reglas fiscales numéricas
Fuente:Schaechter,A.,Kinda,T.,Budina,N.,andWeber,A.(2012).FiscalRulesinResponsetotheCrisisTowardtheNextGenerationRules.ANewDataset,
IMFWorkingPapers12/187,InternationalMonetaryFund.

14
Seriede
investigación
2. Tendencias relevantes
Entre las economías de distintos niveles de
desarrollo, el tipo de reglas fiscales utilizadas
varía; tomando en cuenta los aspectos a favor y
los no favorables de dichas reglas, usualmente
se combinan en función de los objetivos que
se desean alcanzar. Así, las reglas de balance
presupuestario y las de deuda son las más utilizadas
actualmente, mientras que las reglas de ingreso
son las que menos se utilizan, independientemente
del nivel de desarrollo de la economía (gráfica 7),
posiblemente porque la estructura de estas últimas
difícilmente asegura la sostenibilidad de las finanzas
públicas, ya que, pese a que pueden mejorar los
ingresos y/o prevenir una carga fiscal excesiva, no
están directamente vinculadas con el control de la
deuda pública, pues no limitan el gasto; además, el
establecimiento de techos o pisos en los ingresos,
puede ser un enorme reto, ya que los ingresos
tienen un gran componente cíclico, fluctuando
ampliamente con el ciclo económico (Schaechter et
al., 2012).
Los países de ingreso bajo tienden a implementar
reglas de deuda y de balance presupuestario
(gráfica 7), probablemente debido a que adoptar
otro tipo de reglas (de gasto o de ingreso),
implica complicaciones institucionales que no
están al alcance de los países con bajo desarrollo
económico. La regla de balance estructural
también tiene sus complicaciones, ya que implica
el uso de metodologías para calcular el producto
potencial, lo cual es más difícil para las economías
que todavía atraviesan cambios estructurales. En
países avanzados, este ajuste no conlleva mucha
complicación ya que se asume que su estructura
política, social y económica, es estable. Como se
puede advertir, esta regla es más optada por los
países con economías avanzadas (gráfica 7).
Cabe mencionar que la mayoría de países con
economías avanzadas no adoptan una regla fiscal
cuantitativa por sí sola. Es más común que estos
países tengan dos o tres reglas implementadas
(gráfica 8). Por el otro lado, los países con
economías emergentes o de ingreso bajo tienden a
implementar menos reglas. En ambos casos, lo más
común es adoptar dos reglas numéricas.
Gráfica 7
Tipos de reglas fiscales
utilizadas, 2014
Fuente:FiscalRulesDataset,IMF
Tipos de reglas fiscales utilizadas, 2014
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
22
24
26
Regla de gasto Regla de ingreso Regla de deuda Regla de balance
presupuestario
Regla de balance
presupuestario
(ajustada al ciclo)
Númerodepaíses
Economías avanzadas Economías emergentes Economías de ingreso bajo
Fuente: Fiscal Rules Dataset, IMF
Gráfica 7

15
Estudios
Económicos
DEC
Con el tiempo, las diferentes economías han
ido encontrando el número y la combinación
adecuada de reglas fiscales acorde con sus propias
características. Como lo muestra la gráfica 9,
la tendencia observada es que las economías
avanzadas adopten una mayor cantidad de
reglas en comparación con el resto, pero siempre
manteniéndose dentro de un rango bajo, de dos
o tres reglas. Para las economías emergentes,
también se ve una tendencia ascendente de
implementación de reglas; sin embargo, no tienden
a implementar más de dos. Mientras que para
las economías de bajo ingreso, se aprecia una
tendencia parecida, aunque fue afectada antes de
la crisis financiera. Alrededor de 2007, el promedio
de reglas implementadas disminuyó, posiblemente
mostrando que para países con economías que
todavía no son muy estables, es mejor tener pocas
reglas para asegurar su cumplimiento.
Gráfica 8
Cantidad de reglas
numéricas utilizadas, 2014
Gráfica 9
Reglas fiscales numéricas
implementadas por tipo de
economía, 1994-2014
Cantidad de reglas utilizadas, 2014
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
Una regla Dos reglas Tres reglas Cuatro reglas
Númerodepaíses
Gráfica 8
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
Númerodereglas
Número de reglas fiscales implementadas por país, 1994-2014
Gráfica 9

16
Seriede
investigación
Por otra parte, se observa que cada vez más
frecuentemente, las reglas fiscales están
acompañadas de consejos fiscales independientes
que refuerzan su transparencia e integridad.
Estos consejos a menudo focalizan su papel en
áreas claves para el desempeño fiscal, como las
proyecciones macroeconómicas, el cumplimiento
ex post de las reglas fiscales y recomendaciones de
mejoras. Es importante que estos consejos gocen de
independencia formal y operativa para que generen
credibilidad.
Tras el legado fiscal de la crisis mundial, el
fortalecimiento de los marcos fiscales, en particular
con reglas numéricas, se ha convertido en una
respuesta clave en la zona euro y en la mayoría de
otros países de la Unión Europea, basados en las
reformas institucionales en el ámbito nacional y
supranacional, según lo acordado en el“Compacto
Fiscal”. También fuera de esta región, muchos
países han comenzado o están considerando
reformas a las normas fiscales vigentes, con el fin
de proporcionar un anclaje a mediano plazo a la
política fiscal, apoyar de forma creíble los esfuerzos
de ajuste a largo plazo, y garantizar la sostenibilidad
fiscal (Schaechter, et al, 2012).
Un aspecto importante a resaltar es que en estas
reglas fiscales“de nueva generación”se combina
de forma explícita el objetivo de sostenibilidad
con mayor flexibilidad para adaptarse a las crisis
económicas. También, muchas de las nuevas
normas establecen metas presupuestarias
ajustadas por el ciclo económico (Austria, Colombia,
Portugal, España, Reino Unido). Otros, combinan
una nueva regla de gasto con reglas de deuda,
proporcionando con ello orientación operacional,
así como un enlace a la sostenibilidad de la deuda.
Pero la mayor complejidad de los marcos de
reglas fiscales también crea nuevos desafíos; el
aumento del número de reglas, su interacción, y la
sofisticación pueden complicar la aplicación, y hacer
el cumplimiento más difícil de explicar y controlar.
Para abordar estos desafíos, varios países están
reformando sus procedimientos presupuestarios
y el marco presupuestario de mediano plazo e
introduciendo consejos fiscales independientes
(Schaechter, et al. 2012).
En Latinoamérica, varios países –Brasil, Chile,
Colombia, México, Perú y Uruguay– que previo a
la crisis mundial mostraban relativa solidez en
sus marcos fiscales, aunque con características
diferentes, a medida que la crisis se profundizaba,
tuvieron que“relajar las reglas”a fin de permitir el
impulso fiscal de 2009. Sin embargo, en los años
que siguieron, esta relajación adquirió carácter
permanente, no se realizaron esfuerzos suficientes
para volver a anclar los objetivos fiscales a mediano
plazo, sino hasta varios años después. Los marcos
fiscales mostraron ciertas deficiencias –uso de
metas nominales que generó sesgo procíclico;
cambios frecuentes a las metas establecidas por las
reglas fiscales (Perú, México y Uruguay); cobertura
limitada de las reglas fiscales; ausencia de cláusulas
de escape; controles débiles a la ejecución
presupuestaria; en muchos casos, no se utilizó el
marco presupuestario plurianual–. Esta experiencia
recuerda que, para ser eficaz, la política fiscal
contracíclica debe aplicarse en fases ascendentes y
descendentes; en estos países deben fortalecerse
los marcos fiscales para superar las debilidades así
como mejorar la eficiencia del gasto (Oya Celasun,
et al., 2015).
3. Fundamento legal
La base legal de las reglas fiscales implementadas
varía por tipo de regla y de economía. Cada país
adopta las reglas de forma que pueden encontrarse
en la Constitución, en ley secundaria, un tratado
internacional o ser parte de un compromiso político
o de un acuerdo de coaliciones.

17
Estudios
Económicos
DEC
Las tendencias de la base legal utilizada para
implementar reglas fiscales varían con el desarrollo
económico de los países y con su ubicación
geográfica. Es común que los europeos, con sus
correspondientes islas, y los países africanos se
rijan por sus respectivos acuerdos regionales, y por
ende, poseen reglas fiscales por medio de tratados
internacionales. En cuanto a los demás países que
adoptan reglas fiscales como decisión nacional,
gran proporción de las reglas de gasto, de deuda,
y de balance, son integradas en ley secundaria
(cuadro 2). También se observa que las economías
emergentes y de ingreso bajo establezcan reglas
de gasto por medio de una ley secundaria;
mientras que algunas economías desarrolladas
las implementan por medio de acuerdos de
coaliciones. Como Schaechter et al., (2012)
observan, esto se puede deber a que la capacidad
de planear a medio o largo plazo es más limitada
para los países con bajo desarrollo. Asimismo, se
indica que las economías avanzadas tienden a
tener una base legal de reglas fiscales más diversa,
así como lo es en países europeos con tratados
internacionales.
Entre más alto sea el nivel de legislación en el que
la disciplina fiscal se establezca, es más difícil de
revertir, y por ende, se espera que tenga un efecto
más duradero y estable. Sin embargo, esto no
necesariamente asegura ni mejora la efectividad de
las reglas implementadas (Schaechter et al., 2012).
El caso de Argentina demuestra que aunque se
hayan tenido reglas fiscales en ley secundaria desde
1999, el impacto de las crisis –2001 y 2008– afectó
y conllevó a que toda legislación de esta disciplina
se rompiera, mientras que en Chile, gran parte del
éxito de su regla de balance estructural se debe
a que los actores políticos se han comprometido
en ahorrar superávits fiscales en las bonanzas y
en respetar los límites y reglas de procedimiento
establecidas para lograr los objetivos. Este
compromiso, en combinación con los altos costos
por incumplimiento, ha logrado que los déficits
incurridos en las recesiones sean predecibles y
que tengan fondos para ser financiados. Por el
contrario, en el caso de El Salvador, la política
fiscal ha presentado un perfil predominantemente
procíclico, es decir, que ha sido expansiva o
restrictiva de manera acoplada con el ciclo del
crecimiento económico (Oliva, 2015).
Cuadro 2
Base legal de reglas fiscales, 2014
Tipo de regla fiscal
(*)VariospaíseshanadoptadoreglasfiscalesensuConstitución,aunquelosdetallesoperativosestánen
procesoyseránvigentesenelfuturooestánsujetosaunatransición.
Fuente:FiscalRulesDataser,IMF.

18
Seriede
investigación
El diseño y la sanción de leyes no aseguran un
cumplimiento de disciplina fiscal por sí solas; es
decir, estas no reemplazan al ejercicio de políticas
responsables. Son los actores políticos, la sociedad
civil, la burocracia, sindicatos, empresarios y los
medios de comunicación los que determinan en
última instancia, que una reforma con buenos
mecanismos y procedimientos sea sostenible y
exitosa.“En caso contrario”, comenta Melamud,“una
ley brillante teóricamente, fracasaría perdiéndose
una gran oportunidad y credibilidad futura”(2010).
V. Ley de responsabilidad
fiscal en El Salvador
La Asamblea Legislativa ha manifestado la intención
de discutir y aprobar una ley de responsabilidad
fiscal para El Salvador. Con tal finalidad, se han
presentado varias iniciativas provenientes del
gobierno y de grupos parlamentarios. El objetivo
primordial de una ley como esta, debería ser
proporcionar herramientas para efectuar un
manejo responsable de las finanzas públicas,
evitando así el crecimiento desmedido de la deuda
y su insostenibilidad; los proyectos presentados
expresan un objetivo similar, aunque difieren en los
mecanismos y herramientas para lograrlo.
1. ¿Qué ganaría el país estableciendo
reglas fiscales en una ley?
Partiendo del contexto macroeconómico
comentado en el apartado II, en el cual se mencionó
el bajo crecimiento económico y la situación
de deterioro que afrontan las finanzas públicas,
es notorio que en este último caso se requiere
efectuar una recomposición de las cuentas
estatales para retomar el sendero de la disciplina
y la sostenibilidad, mediante la ejecución gradual
de medidas de ajuste fiscal en el corto plazo y
fortaleciendo el marco de política fiscal a través de
objetivos de mediano plazo, como lo han señalado
algunos estudios7
; al mismo tiempo, es necesario
establecer políticas que remuevan los obstáculos al
crecimiento económico.
En este entorno, la aprobación de una ley de
responsabilidad fiscal apropiadamente configurada,
conforme con las prácticas internacionales, que
sea producto de un debate amplio y goce de un
consenso extendido entre los actores políticos y
sociales, sería de gran utilidad para restablecer la
estabilidad macroeconómica y preservarla a largo
plazo; evidentemente, esto implica la necesidad
de dialogar y que los actores políticos relevantes
arriben a acuerdos trascendentales.
Entre las oportunidades que se advierten de una
regulación en esta materia, según la experiencia
de otras economías, pueden mencionarse las
siguientes:
! Definir un panorama claro de la política fiscal a
largo plazo, con lo que se evitaría una crisis de
deuda, las cuales perjudican a la población por
sus elevados costos, especialmente a los más
vulnerables.
! Mejorar el exceso de discrecionalidad en el
manejo de las finanzas públicas –en particular la
falta de visión del futuro ante grupos de presión
o procesos electorales–.
! Proveer directrices en el proceso presupuestario,
permitiendo alinear los incentivos de diferentes
actores –ejecutivo, legislativo, etc.– aliviando la
propensión al déficit.
! Decisiones presupuestarias enmarcadas en
un contexto plurianual –marco macrofiscal de
mediano plazo–.
7
FMI, enero de 2015 y Alas de Franco, Carolina et al, octubre de
2015.

19
Estudios
Económicos
DEC
! Más transparencia y legitimidad, aumenta la
confianza de los agentes económicos, con
efectos positivos en la calificación crediticia y el
riesgo país.
! Consolidar el rol estabilizador de la política fiscal
–ahorrando en períodos alcistas, para crear
espacio fiscal que pueda usarse en períodos
recesivos–.
! Facilitar la gestión del presupuesto para ganar
eficiencia en el gasto público.
La materialización de estas ventajas para el país,
pasa por desarrollar una ley de responsabilidad
fiscal robusta, objetiva, entendible, fácil de aplicar y
controlar, que propenda hacia un manejo fiscal muy
superior al observado y que sea precedida por un
amplio acuerdo.
Una vez establecido el compromiso con la
responsabilidad fiscal a través de una ley, es muy
importante que exista voluntad para aplicarla
y cumplir las reglas que se determinen, tanto
cuantitativas, como de procedimiento y más
transparencia. De lo contrario, el país perdería más
credibilidad ante los actores locales y extranjeros.
Por tal razón, es relevante que en la discusión de
una ley como esta haya una amplia participación
de los actores sociales –académicos, políticos,
gubernamentales– y que exista un amplio acuerdo
en la aplicación de las reglas que se determinen,
como se mencionó anteriormente8
.
2. Los proyectos de ley en estudio
Entre los insumos recibidos por la Asamblea
Legislativa para definir una Ley de Responsabilidad
Fiscal, se encuentran los proyectos presentados por
8
En octubre de 2012, las fracciones políticas y el gobierno
suscribieron un“Acuerdo para la Sostenibilidad Fiscal en El
Salvador”, el cual comprendía una serie de medidas para la
sostenibilidad fiscal, pero este compromiso no se cumplió,
erosionando la confianza en estos procesos.
los grupos parlamentarios de ARENA, PCN, FMLN, así
como por el Ejecutivo, los cuales fueron presentados
en diferentes fechas; los conceptos principales
de su contenido se resumen en el cuadro 3. Estas
iniciativas mencionan que persiguen un objetivo
semejante, como es la sostenibilidad de las finanzas
públicas; también existen similitudes en cuanto a los
apartados que debería incorporar una ley de este
tipo. Sin embargo, en el detalle de las reglas fiscales
propuestas para lograr el objetivo –numéricas, de
procedimiento y de transparencia– se advierten
diferencias sustanciales, como se comenta adelante.
3. Criterios a considerar en
la definición de una ley de
responsabilidad fiscal
En este segmento se presenta un conjunto de
criterios a considerar en el diseño de una ley de
responsabilidad fiscal para El Salvador, los cuales
se fundamentan en la experiencia observada en
países exitosos en el uso de este tipo de reglas,
la teoría económica y las características de la
economía salvadoreña. Los proyectos que la
Asamblea Legislativa ha recibido para estudio, en
varios aspectos constituyen buenos insumos para la
definición del articulado de una ley de este tipo, en
otros pueden agregarse importantes mejoras.
Una regulación como esta conlleva desafíos
técnicos y políticos, siendo uno relevante que la
ley que se apruebe, sea producto de una discusión
amplia entre los actores claves –académicos,
políticos, gobierno, sindicatos– con la finalidad
de que se alcancen consensos básicos sobre la
definición de las reglas fiscales esenciales para la
conducción de las finanzas públicas a mediano
plazo, tanto numéricas, como de procedimiento y
de transparencia. De esta forma, una ley como esta
puede contribuir a la disciplina fiscal y a fortalecer

20
Seriede
investigación
Cuadro3
ResumendelcontenidodelosproyectosdeLeydeResponsabilidadFiscalenestudio
enlaAsambleaLegislativa
X=Incluyeestecontenido

21
Estudios
Económicos
DEC
Cuadro3

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Seriede
investigación
Cuadro3

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Estudios
Económicos
DEC
Cuadro3
Fuente:”Cuadroquecontienelaspropuestasdeleyderesponsabilidadfiscalparalasostenibilidaddelasfinanzaspúblicasyeldesarrollo”.ComisióndeHaciendayEspecialdelPresupuestode
laAsambleaLegislativa.

24
Seriede
investigación
la estabilidad macroeconómica a mediano plazo,
pues gozaría de amplia aceptación, facilitándose
la aplicación de medidas para su aplicación y
mejorando la credibilidad de la política fiscal del
país.
! Ámbito de aplicación. Para que la cobertura de
la regulación sea representativa, es razonable
considerar el SPNF, como se advierte en los
anteproyectos presentados a la Asamblea
Legislativa. Sin embargo, la propuesta
presentada por el FMLN (expediente 1774-10-
2014-1) incorpora en el ámbito de aplicación a
personas naturales y jurídicas, ya que incluye
preceptos sobre la responsabilidad fiscal
estatal y la privada; estas disposiciones resultan
redundantes, pues las leyes tributarias ya
establecen las responsabilidades y obligaciones
que poseen las entidades estatales y privadas
en materia tributaria, por lo que es innecesario
que la ley de responsabilidad fiscal incluya estas
disposiciones.
! Definiciones. Incluir definiciones en las leyes
que abordan materias especializadas es de
utilidad para aclarar conceptos, entender y
aplicar correctamente la regulación. Al definir el
concepto de deuda pública, debería entenderse
que comprende los pasivos documentados
y reconocidos en su totalidad por el Estado;
en tal sentido, no es conveniente excluir de
tal definición la deuda correspondiente a las
pensiones y obligaciones previsionales del
antiguo sistema público de pensiones que era
administrado por el ISSS e INPEP, ni excluirla de
los indicadores de deuda pública, por tratarse
de una obligación de pago que se generó con
base en una ley, y que el Estado ha honrado
desde que se agotaron las reservas de ambos
institutos a inicios del decenio pasado. Excluir
esta deuda dejaría una brecha fiscal relevante,
especialmente porque es de largo plazo y afecta
generaciones futuras.
! Límites financieros
1. Cantidad de reglas numéricas: Los
proyectos presentados incluyen varias
reglas numéricas –déficit, carga tributaria,
balance primario, deuda, gasto, entre otras–.
Sin embargo, implementar muchas reglas
numéricas a la vez no es recomendable,
podría ser contradictorio, difícil de
monitorear y jerarquizar. En la práctica,
tener pocas reglas numéricas y con una
definición sencilla, facilita el cumplimiento
de las mismas, siempre y cuando se
persiga el objetivo de frenar el crecimiento
acelerado de la deuda y su sostenibilidad.
Por otra parte, es relevante que las reglas
numéricas que se definan en una ley de
responsabilidad fiscal, en la práctica, se
consoliden como objetivos a alcanzar y que
se adopten las medidas pertinentes para tal
fin, y no solamente“metas indicativas”como
se contempla en los proyectos presentados
por el Ejecutivo y el FMLN (expedientes
1467-5-2014-1 y 1774-10-2014-1), ya que
este calificativo podría dar lugar a diferentes
interpretaciones en su ejecución y que no
se apliquen con el rigor que se necesita
para la estabilidad de las finanzas públicas.
Las experiencias internacionales muestran
que el promedio de reglas numéricas
implementadas tiende a ser de una a
dos, especialmente para economías en
desarrollo.
Por lo tanto, en el caso de El Salvador
podrían adoptarse dos, una regla de
balance presupuestario y otra de deuda,
con la gradualidad que sea necesaria para
alcanzarlas, dado el significativo deterioro
registrado por los indicadores fiscales.
Podría también evaluarse una regla de
gasto, ya que es una variable que ha

25
Estudios
Económicos
DEC
incrementado significativamente y para
controlarla, sería de utilidad. Por otra parte,
no se estima conveniente introducir reglas
cuantitativas de ingresos, ya que como se
indicó anteriormente, en la experiencia
internacional son las menos usadas, debido,
en parte, a que este rubro está sujeto a las
fluctuaciones del ciclo económico y puede
convertirse en un enorme reto cuando la
economía no es próspera. Adicionalmente,
las leyes tributarias señalan las obligaciones
de las personas naturales y jurídicas con
la hacienda pública y las instituciones
responsables de su cumplimiento, poseen
el herramental necesario para cumplir su
finalidad.
El límite de endeudamiento de corto plazo
por medio de LETES debería restringirse,
y usarse únicamente cuando se presenten
deficiencias temporales de ingresos. Este
límite podría situarse en 10% de los ingresos
tributarios netos promedio de los tres años
anteriores (cercano a US$400.00 millones,
si se toma 2013, 2014 y 2015); además, el
saldo de LETES, a mayo de cada año debería
ser cero, ya que de haber emitido de este
tipo de deuda, debería pagarse con los
ingresos tributarios del mes de abril (los
ingresos se incrementan por la recaudación
del impuesto sobre la renta).
Las reglas cuantitativas, debieran ser
acompañadas de las de procedimiento que
sean necesarias para facilitar el logro de los
objetivos numéricos. Si se usa una regla de
balance presupuestario, podría iniciarse
con un objetivo sobre el balance observado
(primario o global) y después de algunos
años de experiencia, con una posición fiscal
fortalecida, evaluar una regla de balance
estructural (requiere realizar estudios
previos, definir el indicador, difundirlo y
otras actividades que implicaría establecer
una regla de balance corregido por el ciclo
económico), ya que esto permitiría crear
más capacidades de política fiscal y un perfil
más contracíclico en el futuro, (Oliva, 2015).
2. Ajuste fiscal: Como se indicó anteriormente,
debido al deterioro observado en las
finanzas públicas del país, es necesario
realizar un ajuste fiscal para disminuir el
déficit y revertir la trayectoria al alza de la
deuda, con medidas de gasto e ingreso y
administrativas, esto implicaría un ajuste
integral. ¿De qué magnitud debería ser el
ajuste? Según el FMI9
, el ajuste mínimo al
balance primario podría rondar 3% del PIB
(2017-2019). Otra estimación, elaborada por
el Departamento de Estudios Económicos
de FUSADES, señala que se requiere, por
lo menos, de 2.3% del PIB sobre el balance
primario y efectuarse de manera gradual
(Alas de Franco, et al., 2015). En ambos
escenarios, la deuda se estabilizaría en
los primeros años y luego empezaría a
disminuir.
Según la experiencia de algunos países
desarrollados y emergentes, donde las
reglas de responsabilidad fiscal han tenido
éxito en lograr sus objetivos, el desempeño
fiscal había empezado a mejorar varios
años previos a la implementación de la
regla cuantitativa (condiciones previas),
sugiriendo que el consenso es necesario
para que prevalezca la prudencia fiscal
y para su legitimidad (Serpas de Portillo,
et al., 2012). De aprobarse una ley como
esta, las finanzas públicas deberían
mejorar durante el período transitorio o de
gradualidad, previo a la vigencia plena de
las reglas cuantitativas, como se comentó
previamente.
9
El Salvador: Informe del Personal sobre la Consulta del Artículo IV
de 2016. FMI, julio de 2016.

26
Seriede
investigación
! Reglas de procedimiento. Este tipo de
reglas son necesarias para facilitar el manejo
presupuestario, alcanzar las metas numéricas
establecidas y mantener la sanidad de las
finanzas estatales –los proyectos en estudio de
la Asamblea, aunque con diferencia entre sí,
desarrollan este tipo de normas–. En tal sentido,
una ley de responsabilidad fiscal para el país,
debería incluir reglas como las siguientes:
1. La elaboración y publicación de un marco
macroeconómico de mediano plazo, que
se actualice periódicamente, incluyendo
los aspectos claves de su contenido, las
entidades responsables de elaborarlo y
publicarlo; los presupuestos anuales
estarían enmarcados en dicho instrumento.
Las buenas prácticas internacionales sobre
gestión fiscal aconsejan realizar y publicar
marcos fiscales de mediano plazo, con
un horizonte más largo que el ejercicio
presupuestario, con el objeto de que
aumente la transparencia de la política fiscal
y la previsibilidad de los flujos financieros
públicos, de forma tal que las autoridades
fiscales cuenten con una mejor herramienta
de planeación del financiamiento de las
políticas públicas. La propuesta del grupo
parlamentario del PCN (Exp. 1467-5-2014-2)
desarrolla los contenidos que como mínimo
deberían incluirse; las demás propuestas
también incluyen este tema, aunque con un
desarrollo limitado.
Por otra parte, el Ministerio de Hacienda,
publicó el documento“Marco Fiscal de
Mediano Plazo 2015-2025”, el cual debería
actualizarse cuando se discuta la ley y
se arribe a acuerdos, con el propósito de
que las proyecciones macroeconómicas y
fiscales que incorpore sean consistentes
con las reglas fiscales cuantitativas que se
incluyan en una ley de responsabilidad
fiscal, así como con la gradualidad que
se considere para que las reglas sean de
vigencia plena.
2. Toda iniciativa de un nuevo gasto corriente
que sea recurrente, debe incorporar las
fuentes de financiamiento (ya sea con
aumento de ingresos o recorte de gastos
que dejarían de efectuarse), para evitar
comprometer recursos de ejercicios
futuros sin asegurar la fuente de ingresos
para su pago, lo cual contribuiría a que el
balance fiscal sea manejable y a la equidad
intergeneracional.
3. Cuando cambia la administración pública,
sería útil introducir algunos límites que
ayuden a preservar la disciplina, por
ejemplo, en cuanto a la ejecución del gasto
y el déficit permitido a la administración
saliente, como se observa en algunos de
los proyectos presentados a la Asamblea
Legislativa.
! Reglas de transparencia: La transparencia
es uno de los aspectos que se refuerza con las
leyes de responsabilidad fiscal. Es importante
que una ley como esta, incorpore la obligación
de que el Ministerio de Hacienda publique
documentos como los siguientes:
1. El marco macroeconómico fiscal completo,
así como la metodología empleada en su
elaboración.
2. Un informe anual sobre el cumplimiento
de la responsabilidad fiscal, después
de finalizado el ejercicio; evaluando
los gastos, los ingresos y el resultado
fiscal, el financiamiento de este, así
como otras metas establecidas en el

27
Estudios
Económicos
DEC
marco macroeconómico fiscal. Cuando
se presenten diferencias entre dicho
documento y lo ejecutado, deberán
brindarse las explicaciones pertinentes. Este
documento debería enviarse a la Asamblea
Legislativa. También debería elaborarse un
informe de medio año.
3. Informe de ejecución presupuestaria anual
y de medio año, en relación con las metas
previstas en el marco macroeconómico.
4. Plan de responsabilidad fiscal elaborado por
el Presidente de la República algunos meses
después de asumir sus funciones.
5. Documentos, planes y proyectos para
facilitar el conocimiento de la política fiscal.
6. Información financiera relevante que pueda
contribuir al análisis y comprensión de la
situación financiera del Estado, tal como los
saldos de las obligaciones pendientes de
pago o pagos demorados que se registren
en el SPNF –devoluciones de impuestos,
proveedores, etc.– notas de crédito y
otra información necesaria para los fines
indicados.
! Sanciones: Solo la propuesta del grupo
parlamentario de ARENA (expediente
521-11-2012-1) incluye sanciones por
incumplimiento de los acuerdos. En opinión
de algunos, al no incluir sanciones, se podría
vulnerar la credibilidad de esta normativa y
generar incertidumbre sobre su aplicación;
sin embargo, en la medida que una ley de
responsabilidad fiscal es ampliamente aceptada
por los diferentes sectores sociales, políticos,
gubernamentales, procurarán su cumplimiento
y las sanciones tendrían un carácter sobre todo
disuasivo.
! Cláusulas de escape: A partir de las
experiencias de varios países que tenían
leyes de responsabilidad fiscal durante la
crisis mundial desatada en 2008, ha cobrado
importancia el tema de las cláusulas legales
que permiten suspender temporalmente el
cumplimiento de los límites cuantitativos
definidos en las leyes de responsabilidad fiscal,
ya que se evidenció que pueden presentarse
choques externos o internos de gran magnitud,
que impidan el cumplimiento de las metas.
Con base en esta experiencia, es recomendable
incorporar algunas disposiciones que
posibiliten una flexibilización transitoria de
las reglas fiscales numéricas, estableciendo
las causas que la podrían motivar, un
procedimiento claro y preciso para tal propósito,
en el que el Ministerio de Hacienda solicite en
forma sustentada a la Asamblea Legislativa
la excepción por un período determinado
(máximo de tres años, por ejemplo), indicando
los límites transitorios que deberán observase y
las acciones que se emprenderán para retornar
a la regla permanente. En este aspecto, es muy
importante que la ley establezca de manera
clara el mecanismo que deberá observarse para
volver a retomar la disciplina, una vez pasada la
situación que dio lugar a la excepción.
! Consejos independientes: Es altamente
recomendado tener un cuerpo independiente
que monitoree la práctica de las reglas fiscales
y las proyecciones macroeconómicas para
efectos presupuestarios, pues de esta manera
se mejora la credibilidad. Para este Consejo
pueden definirse funciones consultivas y de
monitoreo, a semejanza de lo que sucede en
otras economías.

28
Seriede
investigación
Solo la propuesta del grupo parlamentario
del PCN (expediente 1467-5-2014-2) incluye
disposiciones de este tipo, según las cuales
sería un Consejo coordinado por el Presidente
del Banco Central, y representantes de
universidades y de centros de pensamiento;
para que se logre el objetivo, es clave que
mantenga su independencia técnica. Entre
sus funciones, se mencionan que evaluaría
las proyecciones macroeconómicas de
mediano plazo elaboradas por el Ministerio
de Hacienda (este tema es esencial, dadas
la fallas observadas en la proyecciones
macroeconómicas que se utilizan para elaborar
el presupuesto anual); podría realizar análisis
de sostenibilidad fiscal de largo plazo, y
pronunciarse sobre el cumplimiento de los
objetivos de la política fiscal que se hayan
definido, lo que reforzaría la credibilidad.
4. Comentarios del FMI
El FMI, en varios documentos (2015, 2016 Country
Report N° 16/209) formuló comentarios al proyecto
de LRF presentado por el Ejecutivo a la Asamblea
Legislativa (expediente 1467-5-2014-1). Según
dicho organismo, en el país es necesario contar
con mecanismos institucionales que garanticen la
disciplina fiscal; señala que la referida propuesta
presenta avances en el área de procedimientos
–por ejemplo, la transparencia fiscal, la gestión de
caja, la orientación a mediano plazo y el proceso
presupuestario– pero que necesita mejorarse en
otras áreas.
Con respecto a las reglas fiscales numéricas, según
el FMI (2015), es preciso lo siguiente: priorizar entre
las diversas“anclas”fiscales; adoptar mecanismos
que corrijan automáticamente las desviaciones
de la trayectoria fijada en el mediano plazo; y,
establecer cláusulas de escape bien definidas que
ofrezcan flexibilidad a la política fiscal durante
desaceleraciones económicas severas. En cuanto
a las mejoras en los procedimientos de una LRF, la
referida entidad recomendó:
! Incluir una regla para iniciativas de gastos o
reducciones impositivas que requieran medidas
compensatorias, a fin de preservar la meta
del déficit primario y contener potenciales
desviaciones del gasto durante el año (por
ejemplo, Colombia).
! Un cuerpo colegiado independiente que
proporcione proyecciones macroeconómicas
y fiscales y limite el sesgo optimista en las
proyecciones presupuestarias, así como lo es en
Chile.
! Reducir sustancialmente las rigideces del gasto
para mejorar su redistribución de manera
eficiente.
También recomendó realizar un ajuste creíble para
la sostenibilidad de la deuda pública –el cual se
concluye que debería ser alrededor de 3.5% del PIB
durante el periodo del 2015-2017–.
Más recientemente, la misión sobre la Consulta
del Artículo IV (julio, 2016) señala que los riesgos
fiscales están aumentando, y que la situación
financiera estatal es apretada, causando atrasos en
pagos a proveedores y devoluciones de impuestos.
Indica que sin una consolidación fiscal decidida, la
deuda continuará aumentando, por lo que se debe
realizar un ajuste al balance primario para revertir la
dinámica alcista de la deuda, como mínimo de 3%
del PIB en 2017-2019 –recomendando un menú de
medidas de ingreso y de gasto para lograrlo-.
Sobre el borrador de ley de responsabilidad fiscal
señaló, que debería:
Adoptar procedimientos sólidos para aumentar
la transparencia y el carácter integral de la
presentación presupuestaria, mejorar las

29
Estudios
Económicos
DEC
proyecciones y el control del gasto, y reducir
el límite superior de la emisión de LETES.
Idealmente, el proceso presupuestario regular
también tendría que incluir la aprobación previa
de todo el financiamiento necesario para el año
presupuestario, lo que reduce la probabilidad de
que se produzcan crisis de financiamiento.
Incluir una meta numérica formal. Una opción
podría ser una regla de equilibrio presupuestario
con propiedades anticíclicas, que incorpore un
vínculo clave con un objetivo de deuda prudente
y mecanismos de corrección para lograrlo, lo cual
parece adecuado para las circunstancias políticas
y económicas de El Salvador. Una regla basada en
el gasto o una combinación de reglas basadas en
el gasto y el déficit, también podrían ser opciones
posibles, si reciben apoyo de ambos partidos.
El borrador presentado por el Ejecutivo reúne
muchos de estos elementos; no obstante, todavía
no tiene claridad respecto de la jerarquía de reglas
de procedimiento y numéricas, y en su forma actual
carece de amplio apoyo político y social. Además,
en el documento“Selected issues (julio, 2016)”
amplía esta recomendación y propone mejoras al
proyecto presentado por el Ejecutivo.
VI. Conclusiones y
recomendaciones
1. La sola aprobación de una ley de
responsabilidad fiscal no garantiza la
disciplina y la sostenibilidad de las finanzas
públicas, aunque estuviese apropiadamente
estructurada; es necesario que exista
compromiso con la estabilidad y la voluntad
política de cumplir la ley y mantener la sanidad
fiscal.
2. Muchos países alrededor del mundo utilizan
reglas de responsabilidad fiscal establecidas en
una ley, para mantener sus finanzas públicas
en el marco de la sostenibilidad. De acuerdo
con la experiencia, los países en desarrollo
han optado por definir reglas de balance
presupuestario (déficit o superávit) y/o límites al
endeudamiento público; otros ponen límites al
gasto, tienden a adoptar pocas reglas numéricas
para asegurar su cumplimiento, las cuales son
acompañadas por reglas de transparencia y
de procedimiento; cada país adopta las reglas
en función de los objetivos que se plantea.
La literatura muestra que existen mecanismos
para reforzar estos objetivos, como un marco
fiscal de mediano plazo, reportes periódicos,
y consejos o cuerpos independientes que
monitoreen y ayuden a que tales medidas se
cumplan efectivamente.
3. Una ley de responsabilidad fiscal
apropiadamente definida ayudaría a corregir
muchos de los problemas que se han
observado en el manejo fiscal de El Salvador,
especialmente para disminuir el déficit y que la
deuda retome una trayectoria de sostenibilidad.
En tal sentido, una regulación de este tipo debe
definir metas claras y factibles de alcanzar,
las cuales deben respaldarse con normas
que aseguren credibilidad y transparencia.
Las propuestas en estudio de la Asamblea
Legislativa, en varios aspectos, constituyen
insumos importantes para estructurar una
ley plausible para el país; en otros, se deben
mejorar.
4. Dado el deterioro registrado por las finanzas
públicas, se requiere realizar un ajuste fiscal
integral, que permita poner freno al incremento
del gasto público, mejorar ingresos, que la
deuda se estabilice y disminuya en los años
venideros. Este ajuste al balance primario
podría rondar 2.3% a 3% del PIB y debería

30
Seriede
investigación
efectuarse en un período gradual, previo a
la entrada en vigencia plena de las reglas
fiscales numéricas que se decidan en una ley
de responsabilidad fiscal. Al mismo tiempo, es
necesario adoptar medidas para impulsar el
crecimiento económico.
5. La efectividad de la aplicación de reglas de
responsabilidad fiscal consignadas en una
ley, pasa por corregir los problemas que
reiteradamente ha presentado el presupuesto
público en los últimos años –sobrevaluación de
ingresos, subestimación/no inclusión de gastos
que necesariamente se realizarán durante
el ejercicio, presupuestos aparentemente
balanceados, pero que en realidad no lo están-.
La disciplina fiscal demanda transparencia y
mucho realismo en la elaboración y aprobación
del presupuesto público anual, así como
aprobar su financiamiento simultáneamente. Es
imperativo que se corrijan las fallas observadas
en el proceso presupuestario, de no hacerlo, no
se lograría estabilizar la deuda y que en los años
venideros pueda disminuir, ya que estas fallas
estarían presionando por más gasto y mayor
endeudamiento. Además, deberían corregirse
otros problemas del marco fiscal señalados por
el FMI10
.
6. Durante el proceso de discusión de la ley de
responsabilidad fiscal, la Comisión de Hacienda
y Especial del Presupuesto de la Asamblea
Legislativa, debería facilitar la participación
de actores sociales relevantes, así como tomar
en cuenta los aportes y opiniones de las
instituciones de la sociedad civil y la asesoría de
organismos internacionales con experiencia en
este ámbito, a fin de lograr un amplio consenso
sobre las reglas de responsabilidad fiscal
específicas que se aplicarán en el país.
10
IMF. Selected Issues (julio 2016) Country Report N° 16/209.

31
Estudios
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Departamento de Estudios Económicos -DEC-
Director
Álvaro Trigueros Argüello
Personal técnico
Carolina Alas de Franco
Pedro Argumedo
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Luz María Serpas de Portillo
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Coordinador alterno
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Rafael Barraza Domínguez
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Carlos Borgonovo
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Helga Cuéllar-Marchelli
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Carlos Lemus Daglio
Carmen Aída Muñoz
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Fax.: (503)2248-5603
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