Empresas estatales. comentario Juan Antonio Morales

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“Empresas estatales: Visiones para la mejora de su gestión.”
Comentario de Juan Antonio Morales
El documento está bien argumentado, muy bien escrito y se ha de valorar sus sólidas raíces en la
teoría económica, pero es apasionado. Veo el documento como consistente de dos partes. En una
primera, hay un alegato a favor de las empresas estatales (de aquí en adelante EE). En la segunda
parte, el autor del documento reconoce los problemas de las empresas estatales y propone como
solución la creación de empresas mixtas.
Yo tengo una posición mucho más escéptica con relación a las EE. Por supuesto mi visión es
personal, por ende subjetiva y no tiene por qué ser compartida. No creo que las EE per se sean
ineficientes ni que el estado no deba intervenir en la economía, pero tiene que hacerlo selectiva e
inteligentemente. Está bien documentado que el desarrollo de los ferrocarriles y del telégrafo en
los Estados Unidos en el siglo XIX y principios del siglo XX, así como el del Internet en la segunda
mitad del siglo XX, fue posible gracias a masivas intervenciones estatales, aunque no a través de
empresas públicas sino más bien de subsidios.
Mis objeciones son a las aplicaciones bolivianas, las de antes de 1985, y a las de ahora. Veo los
siguientes problemas:
a) La multiplicidad de objetivos que se fijan para las EE (reflejada por ejemplo en el Cuadro 1
del autor del documento). Algunos de esos objetivos son económicos y otros son más bien
distributivos. Obviamente no estoy contra el objetivo de una mejor distribución del
ingreso, pero esa redistribución tiene también exigencias de eficiencia. No creo que las EE
sean los canales más eficientes de redistribución del ingreso.
b) Capacidad administrativa es uno de los recursos más escasos de la economía y sociedad
boliviana. Lo es todavía más escasa en el sector público. ¿Por qué sobreextender la
administración estatal y por qué desviar el escaso talento administrativo desde las
actividades que debe cumplir cualquier gobierno a empresas y actividades donde le sector
privado tiene ventajas comparativas? El estado debe concentrar su atención en la
provisión de bienes públicos y tal vez en algunas empresas estratégicas y no diluirla, como
lo está haciendo ahora, en una infinidad de empresas.
c) La expansión de las EE debe respetar el principio de subsidiariedad, adoptado por todas
las economías modernas (siendo el mejor ejemplo el de Alemania). Según este principio el
sector público no interviene en campos donde le sector privado lo puede hacer mejor,
menos aún desplaza a las empresas privadas de su radio natural de acción. Este principo
es válido aún admitiendo que los bienes producidos por las EE y los bienes producidos por
el sector privado no son siempre sustitutos perfectos.
d) Idealmente las EE deberían ser sociedades anónimas, que se diferencian de las empresas
privadas solamente por la propiedad de las acciones. Obviamente esta diferencia es muy
significativa. La propiedad estatal de una empresa se justifica plenamente cuando la
participación estatal en las rentas que genera, en el horizonte de vida de la empresa, es
mayor que la que se tendría solamente con gravámenes a las empresas privadas. Son

2. deficiencias de la tributación o la percepción de que ella es deficiente las que motivan las
nacionalizaciones. No está claro empero que la participación estatal en valor presente sea
mayor con la nacionalización de los hidrocarburos que antes de la nacionalización, con la
legislación de 1996.
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e) La evaluación que hace el autor del documentos de las EE bolivianas es demasiado
benévola. Para comenzar ninguna de esas EE es sujeto de crédito en mercados privados de
financiamiento y han tenido que recurrir al BC, que les ha otorgado créditos
concesionales.
No conozco por otra parte informes de auditoría externa de sus estados financieros ni
evaluaciones independientes de sus proyectos de inversión. Tampoco tienen calificación
de riesgo.
f) Un criterio básico de eficiencia en la asignación de recursos es que cada EE tiene que ser
rentable, o por lo menos no incurrir en pérdidas y no basta con que el conjunto sea
rentable, con las pérdidas de algunas EE compensadas por las ganancias de otras.
g) Que las EE de recursos naturales no sean rentables sería el colmo en las condiciones
actuales. Las rentas de los hidrocarburos y, en menor medida, de los metales son
inmensas, tanto más que las EE están cosechando lo que se había invertido en la época
neoliberal. Si el barril de petróleo se vende en USD 100 y que producirlo cuesta USD 10, la
renta es muy grande aún después de hacer provisiones para tomar en cuenta el
agotamiento del recurso. El precio del gas natural, nuestra principal exportación, está
indexado al precio del petróleo.
Hugo del Granado solía decir que “ el mejor negocio del mundo es una empresa petrolera
bien administrada; el segundo mejor negocio es una compañía petrolera mal
administrada”. El problema no es que YPFB no esté ganando dinero sino que no esté
ganando más.
h) La provisión de bienes públicos, en sentido estricto, no está en manos de las EE en la
mayor parte de los países sino en manos del gobierno general. Bienes públicos como
seguridad ciudadana, justicia, defensa y bienes semi-públicos como educación, salud e
infraestructura física no son provistos por EE. Aún en estos campos hay una amplia
participación privada en su provisión con servicios privados de seguridad, de defensa
(lamentablemente con mercenarios) y por asociaciones público-privadas (que no son
empresas mixtas) para la construcción de carreteras (como en Chile y en Colombia) .
i) Un problema muy estudiado en la literatura es el de la “restricción presupuestaria blanda”
[en inglés, soft budget constraint]. Por razones políticas, porque sería admitir un fracaso y
una decisión errada al crearlas, no spuede dejar quebrar a una EE haga lo que haga. Este
problema se lo tiene también el sector privado, especialmente en el sector bancario, por
las externalidades negativas que tendría la quiebra de un banco grande. Muchas veces se
ha empleado recursos públicos para salvar a bancos. Sin embargo, gran parte de la
discusión moderna de la reglamentación prudencial del sistema financiero está dedicada a
cómo atenuar esta falla. A nadie se le ha ocurrido que la solución esté en reemplazar a los
bancos privados por bancos estatales.

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j) En lo que la Unión Soviética, un problema muy importante que opacaba el panorama
financiero, era el de los préstamos y negocios inter EE. Pude ocurrirnos lo mismo cuando
se constata que la Agencia Boliviana Espacial le vende servicios casi exclusivamente a
ENTEL. Si el precio de esos servicios no es de mercado, puede ocurrir que ENTEL esté
subsidiando a la ABE o que la ABE esté subsidiando a ENTEL:
k) Las EE tiene también el problema de su vulnerabilidad a la politización, sobre todo en
países de débil institucionalidad como el nuestro. En las empresas privadas hay también
problemas de “networking,“ análogos a los de la politización. Sin embargo, las empresas
que quieren crecer invertirán en capital humano, venga de donde venga, y aún si no se
emplea a parientes y amigos.. Las EE no tienen ese incentivo porque sus ejecutivos lo que
tratan de hacer es más bien “salvar su responsabilidad” haciendo el mínimo esfuerzo y no
de optimizar el empleo de recursos. Son cumplidores (de las regulaciones) más bien que
optimizadores.
l) Los problemas de agencia y de gobernanza en las EE son ciertamente muy importantes.
Justamente porque hay problemas de agente-principal se tiende a tratar a las EE como
dependencias de los ministerios, dejándolas con muy pocos grados de libertad. La ley de
empresas públicas (ley No 466 de diciembre de 2013) remedia parcialmente esta
situación al sacarlas del ámbito de la ley SAFCO, poniéndolas bajo el Código de Comercio.
Falta empero un mecanismo claro de rendición de cuentas.
m) Muchos de los problemas que se generan en las empresas privadas son atribuibles al
contexto económico y político general. No es reemplazando a las empresas privadas por
EE que se solucionan esos problemas. Por ejemplo, errores de política macroeconómica e
inseguridad jurídica, más que reducir las inversiones, dan lugar a comportamientos
oportunistas de los inversionistas porque aumentan su tasa de descuento. La principal
víctima de un contexto inadecuado es la calidad de las inversiones y de los inversionistas.
n) Por último, el historial de las empresas mixtas es también mixto. Durante mucho tiempo
se pensó que PETROBRAS era el ejemplo más exitoso de empresa mixta. En efecto, fue
capaz de levantar más de 50 billones de USD colocando acciones en los mercados
internacionales de capital hace un par de años, especialmente para financiar sus
inversiones en el presal. PETROBRAS se había convertido en una empresa transnacionalde
gran dimensión. En los últimos meses hay muchas críticas a esa empresa, aunque muchas
de ellas son más bien a las relaciones que mantiene el gobierno con ella. Por ejemplo no
se le deja ajustar el precio interno de los combustibles que produce, imposición que es
más fácil cuando un gobierno tiene una fuerte representación en el directorio. Por otra
parte, la producción de petróleo y gas natural en mar adentro (el presal) está muy
demorada.
o) La recomendación de que las EE y mixtas acudan al mercado de valores no sólo para
financiarse sino para mejorar su gestión me parece acertada. En realidad el mayor “control
social” lo pueden proporcionar los eventuales inversores en títulos-valor de esas
empresas.
A los comentarios generales anteriores he añadido algunos comentarios puntuales en el texto.