El territorio ha sido, desde que el hombre “descubrió” la necesidad del espacio personal y comunitario, el argumento de la más feroz actividad para su expansión, o de la mayor y extrema defensa, identificándose con el “lar” de los primeros tiempos hasta el país de los tiempos actuales. Pero alrededor de tal concepto, territorio, se han derivado otras formas de relación y de vínculos, íntimamente ligados a las formas de convivencia y representación, esencialmente de Gobierno y por ende, del Poder que el primero facilita al segundo. Las formas de “pertenencia” evolucionaron del Clan ancestral a la moderna “nacionalidad” que denota pertenencia a un territorio, identificado y usualmente bien delimitado. La motivación del modelo de Tiebout parte de un problema de free rider en el que los bienes públicos ofrecidos localmente por un gobierno no son disfrutados por todos los habitantes de la comunidad, sino por una porción de ella. Originalmente, Richard Musgrave y Paul Samuelson concluyeron que la solución a este problema era política, puesto que en economías con bienes públicos la solución de mercado no podría ofrecer un mecanismo para revelar las preferencias de los votantes (o votantes-consumidores) y obtener asignaciones eficientes. Para Musgrave y Samuelson, la ventaja que tiene el gobierno es que su objetivo es precisamente descubrir las preferencias de los consumidores-votantes por bienes públicos y cobrar los impuestos que correspondan”. Bajo un proceso de regionalización en el Perú, es oportuno revisar las bases conceptuales y profesionales de donde se alimenta el proceso legislado el año 2002, para su mejor comprensión y entendimiento de sus problemas.

1. Gestión
Pública y
Enfoque
Territorial:
Génesis.
julio 24
2015
El territorio ha sido, desde que el hombre “descubrió” la necesidad del
espacio personal y comunitario, el argumento de la más feroz actividad para
su expansión, o de la mayor y extrema defensa, identificándose con el “lar”
de los primeros tiempos hasta el país de los tiempos actuales. Pero
alrededor de tal concepto, territorio, se han derivado otras formas de relación
y de vínculos, íntimamente ligados a las formas de convivencia y
representación, esencialmente de Gobierno y por ende, del Poder que el
primero facilita al segundo. Las formas de “pertenencia” evolucionaron del
Clan ancestral a la moderna “nacionalidad” que denota pertenencia a un
territorio, identificado y usualmente bien delimitado. La motivación del
modelo de Tiebout parte de un problema de free rider en el que los bienes
públicos ofrecidos localmente por un gobierno no son disfrutados por todos
los habitantes de la comunidad, sino por una porción de ella. Originalmente,
Richard Musgrave y Paul Samuelson concluyeron que la solución a este
problema era política, puesto que en economías con bienes públicos la
solución de mercado no podría ofrecer un mecanismo para revelar las
preferencias de los votantes (o votantes-consumidores) y obtener
asignaciones eficientes. Para Musgrave y Samuelson, la ventaja que tiene el
gobierno es que su objetivo es precisamente descubrir las preferencias de
los consumidores-votantes por bienes públicos y cobrar los impuestos que
correspondan”. Bajo un proceso de regionalización en el Perú, es oportuno
revisar las bases conceptuales y profesionales de donde se alimenta el
proceso legislado el año 2002, para su mejor comprensión y entendimiento
de sus problemas.
Articulo 62

2. Página1
Gestión Pública y Enfoque Territorial: Génesis.
Por Mag. Econ. Alfredo Espinal
¿Votar con los pies?.
El territorio ha sido, desde que el hombre “descubrió” la necesidad del espacio personal y comunitario, el argumento de
la más feroz actividad para su expansión, o de la mayor y extrema defensa, identificándose con el “lar” de los primeros
tiempos hasta el país de los tiempos actuales. Pero alrededor de tal concepto, territorio, se han derivado otras formas de
relación y de vínculos, íntimamente ligados a las formas de convivencia y representación, esencialmente de Gobierno y
por ende, del Poder que el primero facilita al segundo. Las formas de “pertenencia” evolucionaron del Clan ancestral a la
moderna “nacionalidad” que denota pertenencia a un territorio, identificado y usualmente bien delimitado. Pero emoción
y razón respecto a esta pertenencia no van siempre en armonía, pues el gobierno del territorio puede mutar uno en otro,
como de ello da cuenta el Blog Segundo mejor, señalando “(…) A finales de 2012 fue muy comentada la noticia de que
el actor Gérard Depardieu renunciaba tanto a su residencia como a su nacionalidad francesa. El actor, cuyas diferencias
ideológicas con el Gobierno socialista de François Hollande son bien conocidas, indicó en una carta al Primer Ministro
francés que el año pasado había pagado en impuestos el 85% de sus ingresos. En cambio, en Rusia, su país adoptivo,
pagaría impuesto a la renta de 13%. Numerosos analistas opinaron sobre el tema y no faltaron críticas hacia Depardieu
por su falta de solidaridad y avaricia por querer vivir en un país autoritario únicamente para ahorrarse impuestos. Pocos
días después, la actriz Brigitte Bardot amenazó con renunciar a su nacionalidad francesa, pero no por razones fiscales
sino por el maltrato animal que, a su parecer, era solapado por el Gobierno. Más allá de consideraciones morales, este
episodio es un buen pretexto para tratar un fenómeno que estudió el economista Charles Tiebout. La decisión de
Depardieu parece estar más relacionada con la salida de otros millonarios franceses que se encuentran a disgusto por
los elevados impuestos, lo que - desde un punto de vista analítico - se conoce como votar con los pies (foot voting): la
capacidad que tienen los votantes para mudarse a otra jurisdicción cuando el gobierno de su lugar de residencia no le
agrada. La motivación del modelo de Tiebout parte de un problema de free rider en el que los bienes públicos ofrecidos
localmente por un gobierno no son disfrutados por todos los habitantes de la comunidad, sino por una porción de ella.
Originalmente, Richard Musgrave y Paul Samuelson concluyeron que la solución a este problema era política, puesto
que en economías con bienes públicos la solución de mercado no podría ofrecer un mecanismo para revelar las
preferencias de los votantes (o votantes-consumidores) y obtener asignaciones eficientes. Para Musgrave y Samuelson,
la ventaja que tiene el gobierno es que su objetivo es precisamente descubrir las preferencias de los consumidores-
votantes por bienes públicos y cobrar los impuestos que correspondan”. Bajo un proceso de regionalización en el Perú,
es oportuno revisar las bases conceptuales y profesionales de donde se alimenta el proceso legislado el año 2002, para
su mejor comprensión y entendimiento de sus problemas.
I. La moda territorial: ¿producto importado?.
Hemos hecho clara la influencia de ciertos comportamientos, de las que es parte el tema de la dimensión fiscal, lo que
demanda decisiones1 de modernización, surgiendo la necesidad de incorporar al mercado en forma más clara y formas
decisionales de este en los aspectos de gestión de la cosa pública, justificándose la transformación del sector público,
siendo el medio la noción del New Public Management, para adecuar la lógica del Gobierno. Ello conlleva a la idea de
descentralización territorial del Estado en unidades de gestión menores, transfiriendo competencias y servicios al nivel
local, como un incentivo para democratizar y legitimizar las decisiones públicas, acercando bienes y servicios públicos a
la sociedad civil, proceso acelerado por extinción de tensiones este-oeste y acentuación del proceso de globalización.
Para la implantación de esas recomendaciones y la consistencia de procesos, Naciones Unidas y otros organismos
internacionales y regionales, adoptan un rol orientador facilitando la asistencia técnica para hacer viable la construcción
de reformas de descentralización estatal con el impulso de los gobiernos locales, induciendo a su vez condiciones y
foros conducentes a acuerdos mundiales para poner en agenda temas vinculados y que, simultáneamente, incluya al
espacio como aquel escenario de movilización de poblaciones, desplazamientos por causas de desequilibrios sociales y
efectos como los señalados2 por Thiebout (1956, p. 416-424) sobre los “Votantes con los pies” o los desplazamiento de
personas donde hay mejores (y disponibles) bienes y servicios públicos.
1 Tales como se cita: “2. Reordenamiento de prioridades del gasto público de áreas como subsidios (especialmente indiscriminados) hacia sectores que
favorezcan el crecimiento, y servicios para los pobres, como educación, salud pública, investigación e infraestructuras; 3.Reforma impositiva (buscar bases
imponibles amplias y tipos marginales moderados)”, como el mismo Williamson señaló “La posición más razonable es quizá la de verla como una lista de
medidas razonables que merece atención y tiene sentido. Quizá su mayor defecto es el de ignorar el problema de la pobreza en esta parte del mundo, pero hay
que recordar es una lista de medidas o decisiones y no lista de problemas”. Ver: http://www.iie.com/publications /papers/paper.cfm?ResearchID=486
2 El modelo Tiebout, también conocido como Ordenamiento de Tiebout, Migración de Tiebout o Hipótesis de Tiebout, es un modelo de teoría política positiva
descrita por primera vez por el economista Charles Tiebout. La esencia del modelo es una solución política al problema del polizón en la gobernanza local.
Tiebout propuso por primera vez el modelo informalmente como estudiante graduado en un seminario con Richard Musgrave, quien argumentó que el problema
del polizón requiere necesariamente una solución política. Más tarde, después de obtener su doctorado, Tiebout describió completamente su hipótesis,
señalando a los municipios dentro de una región como oferentes de diferentes canastas de bienes (servicios públicos) bajo una variedad de precios (impuestos).

3. Página2
Veamos la evolución de acciones relevantes explicativas de influencia de lo territorial:
1. El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), de la Organización de Naciones
Unidas (ONU), originado en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos en Canadá, (Vancouver,
Hábitat I) celebrada en 1976, generó un informe mundial sobre asentamientos humanos que en 1977 diera lugar a que
la Asamblea General de la ONU (Resolución 32/162) creara la Comisión de asentamientos humanos y el Centro de las
Naciones Unidas para asentamientos humanos. En ese evento la Fundación Hábitat cambió de nombre y transformó en
el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH), con sede en Nairobi, Kenia. Veinte años
después, se realizó la segunda conferencia de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat II), en
Estambul, Turquía, que se tocará más adelante. En octubre de ese año, la Oficina Regional para América Latina y el
Caribe (ROLAC) comenzó sus operaciones desde Rio de Janeiro, Brasil. La Resolución 32/162 reconoció que “(…) se
debe establecer nuevas prioridades y desarrollar actividades que sean reflejo de métodos amplios e integrados para la
solución de los problemas de los asentamientos humanos”.
2. El Consejo de Europa, celebrado en Estrasburgo (Francia) aprueba en 1985, la Carta Europea de Autonomía Local. Sus
artículos 3º y 4º son especialmente relevantes, al dotar marcos conceptuales que hoy aceptamos como de uso corriente:
“Artículo 3º Concepto de la autonomía local: 1. Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las
Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su
propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. 2. Este derecho se ejerce por asambleas o consejos integrados
por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal y que pueden disponer de órganos ejecutivos
responsables ante ellos mismos. Esta disposición no causará perjuicio al recurso a las asambleas de vecinos, al
referéndum o a cualquier otra forma de participación directa de los ciudadanos, allí donde esté permitido por la Ley;
Artículo 4º Alcance de la autonomía local: 1. Las competencias básicas de las entidades locales vienen fijadas por la
constitución o por la ley. Sin embargo, esta disposición no impide la atribución a las entidades locales de competencias
para fines específicos, de conformidad con la Ley. 2. Las entidades locales tienen, dentro del ámbito de la ley, libertad
plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad. 3. El
ejercicio de competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a
los ciudadanos. La atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la
tarea o las necesidades de eficacia o economía. 4. Las competencias encomendadas a las entidades locales, deben ser
normalmente plenas y completas. No pueden ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad central o
regional, más que dentro del ámbito de la ley. 5. En caso de delegación de poderes por una autoridad central o regional,
las entidades locales deben disfrutar en lo posible de la libertad de adaptar su ejercicio a las condiciones locales. 6. Las
entidades locales deben ser consultadas, en la medida de lo posible, a su debido tiempo y de forma apropiada, a lo largo
de los procesos de planificación y decisión para todas las cuestiones que les afectan directamente”. Esta decisión sería
resultado de la clara influencia de la Carta Europea de Ordenación del Territorio, del 20 de Mayo de 1983.
3. El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), de la Organización de Naciones
Unidas (ONU), Cumbre de los Asentamientos Humanos celebrada del 3 al 14 de junio 1996 (Hábitat II), en Turquía,
Estambul. La Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos, en el Acuerdo sobre habilitación y participación,
en cuanto descentralización señala: “Para la creación de oportunidades para la participación ciudadana en la adopción
de decisiones a nivel local y el desarrollo de soluciones innovadoras para resolver problemas, los gobiernos se
comprometieron a lo siguiente: i. Fomentar el régimen democrático y el ejercicio de la autoridad pública de forma que se
asegure un gobierno responsable, justo y eficaz de los pueblos y ciudades; ii. Descentralizar la autoridad y los recursos
hasta el nivel que sea más eficaz para poder hacer frente a las necesidades de las personas”. Esta Declaración ha sido
legitimada mediante la Resolución de Naciones Unidas 51/177 de 1997, y por la Resolución 53/242 de Naciones Unidas
de 1999.
4. El Banco Mundial publica el año 1999, Serie Puntos de vista, el documento “Más allá del centro: La descentralización del
Estado”, y ante la pregunta ¿Qué es la descentralización?, señalan “Descentralización, según el sentido que tiene en
este documento, se refiere al proceso de delegación de los poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades
subnacionales del gobierno. Aunque existen muchos puntos de partida y estrategias para descentralizar, un país no se
considera descentralizado para los propósitos de este informe si no tiene un gobierno subnacional elegido localmente.
La descentralización puede consistir en el establecimiento de esos gobiernos, su restablecimiento después de un
período de régimen autoritario o la expansión de los recursos o responsabilidades de los gobiernos subnacionales
elegidos ya establecidos. Desde luego, existen otras formas de dispersar el poder de los ministerios del gobierno central.
Una de ellas es la desconcentración, en la cual el gobierno central aumenta la autonomía de sus oficinas regionales.
Esta forma se ha usado de manera generalizada en América Latina, con frecuencia como una medida precursora de la
transformación de gobiernos regionales en entidades políticas independientes. Otra forma es la privatización, mediante
venta de activos, adjudicación de concesiones y a través de alianzas entre el sector público y privado. Debido a dos
motivos, en este informe nos centramos en el gobierno subnacional elegido. En primer lugar, es la forma más ambiciosa,
y quizás la más riesgosa, de las tres formas de reforma estructural que se están produciendo en la región. En segundo
lugar, es única en cuanto a sus repercusiones en el comportamiento político. En la descentralización, la estructura de la
responsabilidad local del gobierno central se desplaza a los componentes locales. En la desconcentración, en cambio,
se conservan las relaciones jerárquicas entre el gobierno central y los funcionarios locales. La privatización incorpora la
Dado que los individuos tienen diferente valoración personal sobre estos servicios y una diversa capacidad de pagar los impuestos correspondientes, los
individuos se moverán de una comunidad local a otra, hasta encontrar aquella que maximiza su utilidad personal.

4. Página3
motivación de lucro como influencia en el comportamiento”. Debe destacarse que dada la fecha del documento antes
citado, esos conceptos transcritos han sufrido una evolución (favorable) hacia formas más institucionales.
5. El Banco Mundial publica el “Informe sobre desarrollo mundial: En el umbral del Siglo XXI (Report of World Development
1999/2000)”, siendo relevante su Capítulo 5 “La descentralización, una nueva dimensión del Estado”, reflexionando que
“(…) En este capítulo se sostiene que el éxito de la descentralización depende de la forma en que se diseñe. Se pasa
revista a la experiencia de los países en desarrollo en esta materia y se demuestra que es mucho lo que está en juego.
Sobre la base de esa experiencia, se proponen algunas orientaciones para mejorar las instituciones políticas, fiscales y
administrativas de la descentralización, orientaciones que no sólo son pertinentes para los países que ya han llevado a
cabo el proceso, sino también para ayudar a muchos otros que lo están iniciando a evitar algunos de los principales
obstáculos con que han tropezado quienes les han precedido en el camino. ¿Qué está en juego? La experiencia de los
últimos 15 años demuestra que la descentralización de poderes afecta a la estabilidad política, desempeño de la
administración pública, a la equidad y a la estabilidad macroeconómica”.
6. El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), de la Organización de Naciones
Unidas (ONU), en cuya Resolución 19/12 (Mayo 2003) se indica “(…) el Consejo de Administración del Programa de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat) pidió a la Directora ejecutiva que adoptara nuevas
medidas para intensificar el diálogo sobre descentralización y el fortalecimiento de las autoridades locales entre los
gobiernos, autoridades locales y otros asociados del Programa de Hábitat, incluso por medio del Comité de
representantes permanentes ante la ONU-Hábitat, el Comité asesor de autoridades locales, así como en el segundo
período de sesiones del Foro Urbano Mundial, con el objetivo de elaborar recomendaciones para presentarlas al 20º
período de sesiones del Consejo de Administración y documentar las mejores prácticas. En la resolución 19/12, el
Consejo hizo suya la propuesta formulada por la Directora ejecutiva de crear un grupo asesor especial multidisciplinario
sobre descentralización para apoyar el proceso de diálogo. También pidió a la Directora ejecutiva que iniciara
actividades para movilizar recursos extrapresupuestarios adicionales para posibilitar al grupo asesor especial proseguir
sus tareas”.
7. El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), y el Grupo consultivo sobre
descentralización, cuya primera reunión tuviera lugar en Canadá, Gatineau (marzo del 2004), con el apoyo de la
Federación de municipalidades canadienses. De 2004 a 2007 la secretaría de ONU-Hábitat, conjuntamente con el
Grupo consultivo, realizaron estudios y análisis sobre el estado de la descentralización en el mundo. En el 20º período
de sesiones (año 2005), este grupo presentó al consejo de administración ONU-Hábitat un informe exhaustivo, cuyo
anexo contenía el primer proyecto de Directrices sobre descentralización, de acuerdo a lo pedido. El consejo de
administración aprobó la Resolución 20/18 con el objeto de alcanzar un consenso e invitando a los gobiernos nacionales
a formular observaciones sobre el proyecto de directrices y a contribuir a documentar casos de mejores prácticas para
incorporarlos en un compendio.
8. El año 2009 se publica “Las directrices internacionales sobre descentralización y acceso a los servicios básicos para
todos” (“Directrices sobre la descentralización y el fortalecimiento de los entes locales” en su versión en inglés),
aprobadas el 2007 por el consejo de administración de la ONU- Hábitat, tiene como objetivo facilitar el diálogo entre las
distintas esferas de gobierno en pro de la implementación de la Agenda Hábitat y los objetivos de desarrollo del milenio
y mejora de las condiciones de vida de las poblaciones urbanas más desfavorecidas. Estas directrices fueron debatidas
en una conferencia internacional celebrada en Quito en julio de 2008, en donde se contó con la participación de dieciséis
(16) países de la América Latina, realizándose un ejercicio de validación que dio cuenta de las inquietudes especiales de
los países y se estableció escenarios de trabajo, específicos, con los que se permitirá profundizar los procesos de la
descentralización en la región.
Esta apretada síntesis de decisiones respecto a aspectos concernidos a la descentralización, configuración de regiones,
movilización entre territorios y desplazamientos de personas bajo prestaciones de mejor disposición, constituye la base
conceptual que con diversa intensidad, y variadas formas legales y administrativas, los países alrededor del mundo han
adoptado sus propias decisiones sobre la materia, entre ellas el Perú en lo especifico, y América Latina en general.
II. La decisión Territorial: el caso peruano.
Para una breve revisión del proceso peruano en materia de descentralización, y a los efectos de una mirada desde el lado
opuesto a las tendencias pergeñadas, adoptamos los referentes facilitados por Bustamante Belaúnde (1988, p. 73-95), quien
señala “A partir 1979, la Asamblea Constituyente aprobó la primera organización descentralizada que regiría los destinos de
las regiones del Perú nombrando a nuestro país "Un Estado descentralizado y unitario" dando las bases necesarias para la
creación de regiones mediante el proceso de regionalización. Nuestro país a partir de esa constitución cuenta con tres niveles
de gobierno que es el nacional o central, el regional y el gobierno local. En 1980, se debatió que las regiones del Perú debían
constituirse principalmente a raíz de espacios geográficos llámese costa, sierra o selva. Otros argumentaron que las regiones
debían constituirse por cuencas hidrográficas y se terminó hablando que las regiones deben basarse en sus pisos ecológicos.
Todas estas sugerencias fueron anuladas al no contar con el suficiente sustento teórico para afianzar a las regiones. Luego de
estos debates, poco fructíferos, la constitución sugirió crear un plan nacional de regionalización en el cual, este proyecto sería
diseñado por el poder ejecutivo, a ser discutido en instancias Legislativas aprobando o rechazando dicho documento. Un
aspecto negativo al respecto fue que el poder legislativo no contara con las facultades para lograr dar propuestas de reformas
al plan dando lugar al poco poder de decisión que contaba en ese entonces el congreso. Además de tales fallas el Arquitecto

5. Página4
Fernando Belaúnde Terry (Presidente del Perú, 1980 a 1985) presenta propuestas de regionalización rechazadas por distintas
bancadas políticas por razones políticas, y dichos legisladores, diputados, que negaron la propuesta de Belaúnde nunca
leyeron los planes regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas bancadas se los prohibían por ser del partido opositor.
Posteriormente se busca un consenso que permita crear regiones dentro de los 4 años siguientes, vale decirse el año 1985.
Estas regiones se crearían con leyes orgánicas mediante las cuales el congreso transferiría competencias legislativas a tales
entes y el gobierno central transferiría funciones gubernamentales y administrativas. (…) A partir del año de 1986, se aprueba
el plan nacional de desarrollo elaborado por el extinto Instituto Nacional de Planificación (INP) que formula cuál debía ser el
desarrollo para las futuras regiones del país. Esto permitió finalmente definir el nuevo marco de descentralización que fuera
aprobado en el gobierno aprista de Alan García Pérez (1985-1990), eligiéndose por primera vez once gobiernos regionales (5
en el año 1989, y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el gobierno de Alberto Fujimori Fujimori (1990-2001)
después del autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a más de un siglo una serie de esfuerzos para realizar la
descentralización”.
En una perspectiva más amplia, a los efectos de establecer si el proceso descentralizador ha sido “moda” o partió de una
evolución social y política, señalaremos que los referentes, al menos en su carácter formal, se encuentran en la constitución
política de 1933, la cual señalaba en su artículo Nº 183, que el territorio de la república se divide en departamentos, provincias
y distritos, y el artículo Nº 188, de una clara descripción descentralista, crea a los consejos departamentales, aunque nunca
funcionaron; será en el año 1945 que se forman las Juntas Municipales Transitorias y realizaron elecciones municipales y es
dos años después -1947- que el presidente Bustamante y Rivero dispone3 que el Instituto Geográfico Militar prepare un
proyecto de re-demarcación territorial, conformándose el Fondo Autónomo de Obras Públicas en el presupuesto nacional, para
poder descentralizar la inversión pública, preludio a lo que sería, años después, el Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP), que en el Perú se implanta de manera similar que en otros países latinoamericanos, como parte de los procesos
establecidos por el Banco Mundial, y el Fondo Monetario Internacional.
Elegido presidente, Fernando Belaúnde Terry (1963) formaliza las primeras elecciones municipales para descentralizar el país
a nivel de gobiernos locales, provinciales y distritales, hasta 1968 cuando es depuesto por un golpe militar, en tanto los
alcaldes ya electos se mantienen para terminar su mandato, para luego el ministerio del interior asumir la designación de
nuevos alcaldes y concejales. Durante la vigencia del oncenio del gobierno militar (1968-1980), imperó el centralismo de Lima,
desconcentrándose algunas decisiones en organizaciones de desarrollo departamentales (ORDES).
Producto de los cambios sociales y contexto internacional, amén del agotamiento de las condiciones de gobierno y fallecido el
líder inspirador del movimiento, la Junta Militar de Gobierno toma la decisión del retorno a la democracia y a tal efecto, y de
manera consensuada, convoca a elecciones para una Asamblea Constituyente, y en 1979 se aprueba una nueva constitución
que considera el sistema electoral al sufragio universal y prevé la regionalización del territorio nacional con gobiernos
subnacionales. Esa constitución política señalaba en su artículo Nº 259 que las regiones se constituyen sobre la base de áreas
contiguas integradas histórica, económica, administrativa y culturalmente ("unidades geo-económicas"), precisando en su
parte final, que la descentralización se hará conforme al plan nacional de regionalización, que se aprueba por Ley. Concluido
el gobierno militar, Fernando Belaúnde es reelegido (1980), y nuevamente se convoca a elecciones municipales democráticas
bajo la nueva regla del sufragio universal y en Noviembre 1982, en cumplimiento de la novena disposición transitoria de la
constitución, el consejo de ministros aprueba el primer proyecto del plan nacional de regionalización, y que se envía al
congreso de la república. En mayo de 1983, el senado, casi por unanimidad, devolverá al poder ejecutivo el plan de
regionalización. En una interesante pesquisa histórica, señala Leceta Gálvez (2002, p. 755-758) que: “En lo relativo a los
gobiernos regionales, el gobierno constitucional de Belaúnde, en cumplimiento del mandato de la novena disposición general y
transitoria de la constitución, expidió el Decreto Supremo Nº 040-80-PM y constituyó la Comisión Nacional de Regionalización
(CONAR) con el propósito de elaborar el plan nacional de regionalización a ser sometido por el poder ejecutivo al congreso de
la república, para su discusión y eventual aprobación conforme a los procedimientos de la citada disposición transitoria. Esta
comisión cumplió con el encargo de elaborar el plan nacional de regionalización, armonizando los mandatos constitucionales
sobre el régimen de regionalización en particular y de la descentralización en general, con los criterios técnicos y políticos, al
ser aprobado por el consejo de ministros luego de algunas coordinaciones y observaciones atendidas. Se remitió
posteriormente al congreso de la república vía el senado para ser examinado y dictaminado. La comisión de descentralización
del senado dictaminó no aprobar el citado plan con lo cual se procedería, conforme a la novena disposición transitoria y
general, a remitir nuevamente al poder ejecutivo para su reelaboración; en especial, el tema de la delimitación que había sido
materia de rechazo por los senadores de la comisión dictaminadora. Luego de conversaciones extra oficiales con algunos
senadores y con funcionarios del INP –principalmente con Ramiro Priale– el poder ejecutivo volvió a remitir la segunda versión
del proyecto del plan nacional de regionalización, en el cual destacaba la formula sobre la delimitación que fuera sugerida por
el senador huancaíno. Esta comentaba que la redacción del capítulo referido a la delimitación debía decir más o menos “Las
regiones no son más de doce. La Ley determinara su número, ámbito y sedes”. Esta redacción fue conversada y concertada
favorablemente con los miembros de las comisiones dictaminadoras de descentralización de las cámaras de senadores y de
diputados y de ese modo, se allanó su posterior aprobación por el pleno del congreso efectuado el 30 de mayo de 1984,
3 Por Decreto Supremo Nº 791, publicado el 1º de Agosto 1947 se establece, creando una posición internacionalista sin precedentes y sin ceder a las presiones
de las Potencias, que la soberanía peruana se extiende hasta las 200 millas marinas, aproximadamente 370 km.

6. Página5
siendo el plan nacional de regionalización aprobado casi por unanimidad4, convirtiéndose en Ley con el Nº 23878. Este
documento contempló: a) objetivos, b) Concepción y lineamientos, c) Administración regional, d) Aspectos económico-
financieros, y e) Estrategia de implementación. Si bien el plan nacional de regionalización abrió el camino para este proceso
demandado por el país durante mucho tiempo; eludió, sin embargo, la definición de las regiones y sus respectivas sedes,
consideradas elementos básicos para el proceso y de este modo se generó un nuevo retraso al derivar la delimitación a una
denominada Ley de bases de regionalización que tampoco la asumió tres años después (1987). Por otro lado, tuvo una
limitada capacidad de imperio, ya que era considerado como un documento de naturaleza orientadora como todo plan, a pesar
de estar debidamente aprobado por una ley de la república”.
La Constitución política peruana vigente señala en su artículo 188º que5 “La descentralización es una forma de organización
democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del país”. Ello implica que, además de mandato legal imperativo para transferir competencias y recursos del
nivel central al subnacional, es una acción que reviste carácter administrativo e involucra, de un lado, el redimensionamiento
del nivel central –Poder ejecutivo– en pro del fortalecimiento del nivel subnacional (tal fortalecimiento se entiende como la
creación de condiciones para el cumplimiento efectivo de las funciones establecidas en las leyes orgánicas de los gobiernos
regionales y gobiernos locales, por medio de un mecanismo de traslación, equiparamiento y homogeneidad –propósito de
dotar de contenido técnico, administrativo y procedimental a funciones que nominalmente debe ejecutar el nivel subnacional
respecto a las que el nivel central ejecuta, y transfiere- con el recurso humano, documental, material y fiscal que le resulte
necesario para así asegurar continúe en funcionamiento lo transferido) y compromete el ejercicio real del criterio de
subsidiaridad6, con propósito del desarrollo dentro de su ámbito geográfico, marco de referencia para los procesos políticos y
de formación territorial y gestión de los recursos fiscales con los que financiar las prestaciones de bienes públicos, su propio
funcionamiento y prestaciones debidas con el nivel de gobierno subsiguiente.
En lo sustancial, entonces, la descentralización es política de Estado, la cual es de carácter permanente e irreversible, cuyo
propósito es generar el desarrollo del país (mediante el desarrollo de cada uno de los ámbitos territoriales en los que los
gobiernos subnacionales ejercen su mandato) y donde ese desarrollo ha sido previsto en un ámbito y tiene lugar en un
escenario de posicionamiento territorial mediante la conformación de regiones, cuya definición, permanencia o modificación
demandara, a su vez, un proceso político de consulta y configurar mercados eleccionarios para elegir autoridades, y eventual
revocatoria. El desarrollo descentralizado, resulta a su vez, efecto generado por procesos que involucran la creación de
condiciones particulares dentro de las condiciones nacionales, en su ámbito, con el límite de los recursos fiscales y de sus
fuentes, e iniciativa privada, que no se opongan a la política general del gobierno, y a la política económica en particular.
El marco general y orientador del proceso es regimentado por la Ley Nº 27783 (Julio 2002), la Ley de bases de la
descentralización, que establece la finalidad, principios, objetivos y los criterios generales del proceso; regula la conformación
de las regiones y las municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina bienes y recursos de
gobiernos regionales y gobiernos locales; y regula la relación de gobierno en sus tres niveles. La regionalización según la
constitución política, es el proceso de la creación de regiones en base a áreas territoriales contiguas e integradas histórica,
cultural, económica y administrativamente, y conformando unidades geoeconómicas sostenibles.
Al efecto, la constitución política señala “El territorio de la república está integrado por regiones, departamentos, provincias y
distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que
establece la constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y la Nación. El ámbito del nivel regional de
gobierno son las regiones y departamentos. El ámbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y centros
poblados”. Se trata de una meta de integración territorial que demanda esfuerzos de los tres niveles de gobierno para generar
los consensos necesarios en torno a sus beneficios, y su conformación como el medio para generar (lograr) el desarrollo, al
cual se remite la ley orgánica de gobiernos regionales.
Epilogo.
Los hechos descritos, especialmente a partir de las decisiones moldeadas en los días de la II Guerra Mundial (donde se
crean los organismos internacionales bajo cuyo impulso han sido establecido los referentes más claros acerca de la
descentralización como proceso estructurado) y la posición latinoamericana, y del Perú dentro de ella sustancialmente
como proveedor de materias primas, tienen en nuestra historia nacional antecedentes del visible predominio de la
capital en forma de centralización y de su incomoda influencia en las provincias, donde presencias locales políticas se
formaban (no resulta gratuito por ello que, en 1931 y en Trujillo, Haya de la Torre proclame –formando al APRA como
4 Sólo los diputados del Movimiento de Bases Hayistas votaron en contra. El Plan fue aprobado, con algarabía y prolongados aplausos del pleno y de las
barras, incluso se entonó el Himno nacional.
5 La Ley Nº 27783, Ley de bases de la descentralización, ordena en el artículo 3º, Finalidad: La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral,
armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en
beneficio de la población.
6 Ley Nº 27783, artículo 14º, 14.2: señala: “a) Criterio de subsidiaridad. El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o
función, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y
éstos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de funciones.

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partido político– la necesidad de la descentralización) aunque sin dejar de poner las decisiones políticas sustanciales en
las instituciones centrales, tales como el congreso nacional, impulsando este proceso el conjunto de las agrupaciones
políticas, como un ejercicio de la delegación de poder. El componente social no fue elemento impulsor ni constituyó
factor de incidencia. El proceso se moldeó alrededor de la creación de nuevos y desconcentrados “mercados políticos
de poder”, con una nueva organización de fórmulas, votaciones y de nuevos modelos de elección y repartición de votos,
concretando representaciones regionales, además de la congresal.
El proceso en el Perú, iniciado con la reforma a la Constitución política plasmada en la Ley Nº 27680, afianzada con la
aprobación de la Ley Orgánica de Gobiernos regionales (Ley Nº 27867) y completada con la nueva Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo, cuatro años más tarde de lo que se esperaba (Ley Nº 29158) aun no produce los resultados esperados,
al menos en el nivel de la modernización de la gestión pública (dispuesta por la Ley Nº 27658 (enero del 2002), por lo
que en forma cíclica se debe delegar facultades al Poder Ejecutivo para legislar en aquellas materias que se supone las
antes citadas normas debían conjurar y crear condiciones para que el desarrollo tenga carácter regional y un claro rostro
territorial, ajustado a las características de subsidiaridad en lo socioeconómico y determinista en lo político, por lo que
ese proceso aun espera.
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía, Mención en Gestión y Políticas Públicas.
Email: gobernaphenom@gmail.com
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año VIII - Nº 96, Julio 2015, Ediciones Caballero Bustamante, Perú
(www.gestionpublica.org.pe)
Portada: http://www.taringa.net/post/imagenes/17547322/El-Peru-Resumido-en-Hermosos-Paisajes.html

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Referencias:
1. Segundo mejor, 9 de febrero de 2013, “Gérard Depardieu y el modelo de Tiebout”,
http://segundomejor.blogspot.com /2013/02/gerard-depardieu-y-el-modelo-de-tiebout.html
2. United Nations Organization, 1976, ONU-Hábitat, Informe mundial sobre asentamientos humanos,
https://www.un.org/es/ga/about/subsidiary/councils.shtml
3. El Consejo de Europa, 1985, la Carta Europea de Autonomía Local, Ver en http://www.femp.eu/files/566-353-
archivo/carta_europea_autonomia_local.pdf
4. Programa de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), de la Organización de Naciones
Unidas (ONU), Cumbre de los Asentamientos Humanos, 1996 (Hábitat II), Declaración de Estambul sobre los
Asentamientos Humanos, Ver en http://www.un.org/spanish/conferences/habitat.htm
5. Banco Mundial, 2000, Informe sobre desarrollo mundial: En el umbral del Siglo XXI (Report of World Development
1999/2000), Puede consultarse: http://documentos.bancomundial.org/curated/es/2000/01/6415911/world-
development-report-19992000-entering-21st-century-changing-development -landscape
6. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), Organización de Naciones
Unidas (ONU), Resolución 19/12, Ver en http://www. HSP - UN-Habitat/conferences/habitat.htm
7. Bustamante Belaunde, Luis; 1988, I Ciclo de Conferencias: Libertad, Prodesarrollo, Instituto del Perú, Tomo I
8. Thiebout, Charles; 1956, A Pure Theory of Local Expenditures, en Journal of Political Economy 64(5)