El gobierno del Perú por Decreto de Urgencia N° 004-2019 aprueba medidas extraordinarias que contribuyan a estimular la economía a través del gasto público, a dos meses de concluir el año 2019, buscando generar impulsos en la demanda interna, sustancialmente a través de dos mecanismos de aplicación concurrente: Generación del Espacio fiscal; y, Demanda inducida. Dados los aspectos instrumentales de tales medidas, se considera su propósito real es: generar señales positivas de actuación de la autoridad económica y afirmación de expectativas de corto plazo; resolver aspectos específicos para una gestión pública focalizada; y, dotar a la inversión pública de facilidades de reprogramación para proyectos “tipificados” de filiación territorial.

1. Gestión pública y Digresión entre asertividad-aserción
del estímulo económico extraordinario 2019
Serie Gestión Pública
Mag. Alfredo Espinal
Perú

2. Gestión pública y Digresión entre asertividad-aserción del estímulo
económico extraordinario 2019.
Public management and digression between assertiveness-assertion of
extraordinary economic stimulus 2019.
Alfredo Espinal De La Cruz1
Resumen
El gobierno del Perú por Decreto de Urgencia N° 004-2019 aprueba medidas extraordinarias que
contribuyan a estimular la economía a través del gasto público, a dos meses de concluir el año 2019,
buscando generar impulsos en la demanda interna, sustancialmente a través de dos mecanismos de
aplicación concurrente: Generación del Espacio fiscal; y, Demanda inducida. Dados los aspectos
instrumentales de tales medidas, se considera su propósito real es: generar señales positivas de actuación
de la autoridad económica y afirmación de expectativas de corto plazo; resolver aspectos específicos para
una gestión pública focalizada; y, dotar a la inversión pública de facilidades de reprogramación para
proyectos “tipificados” de filiación territorial.
Palabras clave
Espacio fiscal, gestión fiscal, gestión pública, inversión pública.
JEL
E60, E61, E65
Abstract
The government of Peru by Emergency Decree No. 004-2019 approves extraordinary
measures to help stimulate the economy through public spending, two months after finish the
year, seeking to drive domestic demand, substantially through two mechanisms of concurrent
implementation: Generation of fiscal space; and, Induced demand. Given the instrumental
aspects of such measures, their actual effect is considered is: to generate positive signals of
economic authority action and affirming short-term expectations; solve specific aspects for
1
Maestría en Economía por la Universidad Nacional mayor de San Marcos, Perú, y en Gestión pública por el Instituto de gobierno de la
Universidad San Martin de Porres; Lima -Perú. Gobernabilidad y Gerencia en The George Washington University-Pontificia Universidad
Católica. Especialista en dirección ejecutiva, gestión y políticas públicas y gerencia de asuntos económicos.

3. targeted public management; and, to provide public investment with reprogramming
facilities for "typified" territorial affiliation projects.
Keywords
Fiscal space, tax management, public management, public investment.
JEL
E60, E61, E65
1. Introducción
La Ley N° 30823 (19/07/2018) delega al Poder ejecutivo la facultad de legislar en gestión
económica y competitividad, prevención-protección de personas en situación de violencia y
vulnerabilidad, integridad y lucha contra la corrupción y modernización de la gestión del
Estado, por sesenta días calendario, bajo cuyo marco se aprueba el Decreto Legislativo N°
1440 (16/09/2018), sistema nacional de presupuesto público, cuyo subcapítulo V regula la
Reserva de contingencia, base de la financiación de las medidas extraordinarias objeto del
Decreto de Urgencia N° 004-2019 (17/10/2019), disponiendo el D. Leg. N° 1440 en su artículo
53°:
“Las Leyes de Presupuesto del sector público consideran una Reserva de contingencia que
constituye un crédito presupuestario global dentro del presupuesto del Ministerio de
economía y finanzas, destinada a financiar los gastos que por su naturaleza y coyuntura
no pueden ser previstos en los Presupuestos de los Pliegos. El importe del crédito
presupuestario global no es menor al uno por ciento (1%) de los ingresos correspondientes
a la Fuente de financiamiento Recursos ordinarios que financia la Ley de presupuesto del
sector público”
y en el artículo 54°, Modificaciones con cargo a Reserva de contingencia:
“Las transferencias o habilitaciones que se efectúen con cargo a la Reserva de
contingencia se autorizan mediante decreto supremo refrendado por el ministro de
economía y finanzas. La distribución interna de créditos presupuestales transferidos se
autoriza por Resolución del titular del pliego presupuestario”.
En tal marco se emite el Decreto de Urgencia N° 004-2019 precitado, en adelante La Norma,
aprobando medidas extraordinarias que contribuyan a estimular la economía mediante gasto
público, uno de cuyos Considerandos establece:
“(…) ante un contexto de menor crecimiento y moderación de expectativas de familias y
empresas, resulta imprescindible asegurar la ejecución de los recursos asignados en el
presupuesto público para el presente año fiscal, en favor del cumplimiento de las reglas

4. fiscales y de la sostenibilidad de las cuentas públicas, a través de mecanismos que
permitan generar un impulso en la demanda interna”.
Ello remite a la demanda agregada, global, y al consumo e inversión (privado y público),
dinamizadores claves en la gestión de la res pública. Acorde a la teoría macroeconómica, un
choque de demanda es una situación que genera un cambio inesperado en la curva de la
demanda agregada, la cual se desplaza a la derecha al aumentar la demanda de bienes y
servicios. Es admisible de igual forma, un cambio a la izquierda, evidencia de menor
demanda de bienes y servicios. La definición de una “situación” que requiere una fuerza
económica que altere el ritmo de la trayectoria de las variables, sintetizada en el producto
bruto interno (PBI), implica el diseño y ejecución de un "impulso de demanda" que induce
diversas decisiones de gasto que debiera producir cambios visibles en ciertas variables de la
economía, que no es el caso de la medida analizada, que cita, previamente, habilitación2
a la
Reserva de contingencia, para financiar Mantenimiento de locales escolares y mejora de
condiciones básicas de servicios de agua, saneamiento y electricidad de infraestructura
educativa, Transferencia financiera y anulación de inversiones, y, reorientación de recursos
para financiar inversiones de gobiernos regionales. Por su diseño lógico, su propósito es
asegurar se ejecute los recursos asignados en el presupuesto público 2019. Ello justifica la
Digresión, como define Academia española de la lengua3
: “Acción y efecto de romper el hilo
del discurso y de introducir en él cosas que no tengan aparente relación directa con el asunto
principal” siendo el discurso lo invocado en el título de la norma de urgencia (estimulo de la
economía) no incorporando lo que tal afirma. Lo Asertivo remite a evitar prejuicios ex ante
entre fin y medios indicados, que para este caso remite a señalar que se trata de una
reasignación de objetos de gasto y asignación dentro de una estructura general que ya preveía
el efecto de las variables asociadas (gasto e inversión), y Aserción como define4
la Academia
citada (“Proposición en que se afirma o da por cierto algo”) refiriéndose a las herramientas
de intervención del Estado en la economía para alcanzar unos objetivos señalados como
metas de crecimiento anual en el Marco macroeconómico multianual, para el ejercicio 2019,
donde no se incorporan nuevas o subrogan las previstas sino se refrescan (innecesariamente
2
D. Leg. N° 1440, artículo 47°, 47.1: 2. Las Habilitaciones constituyen el incremento de los créditos presupuestarios de
productos y proyectos con cargo a anulaciones del mismo producto o proyecto, o de otros productos y proyectos.
3
Tomado de: https://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=digresi%C3%B3n
4
Tomado de: https://dle.rae.es/?id=3xzthAp

5. o redundancia publicitaria) sin alterar límites fiscales.
2. Metodología de análisis: breve fundamentación.
Este trabajo se ejecuta bajo el método descriptivo, postulando lo más relevante de un hecho o
situación concreta, que tendrá además formato de debate, bajo el ámbito de la gestión pública.
Pero, el vínculo y controversias entre la asertividad del estímulo económico y la aserción de
política económica demanda examinar, al menos de forma básica, el desarrollo reciente de las
variables clave a los que en forma estructural remite la norma de urgencia: consumo e
inversión, lo que implica una mínima investigación observacional a través de datos de
variables recopiladas en un periodo de tiempo y conjunto predefinido. Al efecto, el análisis
cuantitativo adopta forma de líneas de tendencia en base a estadística trimestral de las
variables clave, desestacionalizadas según el tipo de gasto, como la variación del trimestre
en curso respecto al volumen físico medido en el trimestre anterior.
El análisis de calidad de las medidas establecidas en La Norma, su pertinencia económica y
efectividad administrativa se desarrollan basadas en el marco y sistemas administrativos de
modernización de la gestión pública y del presupuesto público, debido a que el análisis
cuantitativo de tendencias, con un corte temporal a diciembre 2019 desde octubre 2019, no
tiene sentido econométrico. Se añade a la descripción precedente que, al ser medidas
adoptadas casi al término del año, los parámetros de referencia ya están dados (meta anual
de crecimiento y nivel de variables en el marco macroeconómico multianual, asignación total
de recursos presupuestarios, metas y objetivos basados en resultados) por lo que el análisis
tiene fuerte énfasis en la naturaleza implícita del marco institucional y normativo y reglas
contenidas en el mismo, sustento de este trabajo. El marco contextual se toma del análisis5
del
Banco Mundial sobre Perú (dos fases de crecimiento, 2002-2013 y 2014-2018), citando como
resultados de su participación:
“Gobernanza inclusiva y desempeño de la administración pública. El apoyo del Grupo
Banco Mundial (GBM) se ha enfocado en el fortalecimiento de la gestión fiscal y las
inversiones públicas a nivel nacional e internacional. Los resultados iniciales han sido
alentadores. El GBM también ha estado trabajando con el Ministerio de economía y
5
Tomado de: https://www.bancomundial.org/es/country/peru/overview

6. finanzas para definir una estrategia para analizar el ciclo de inversión a nivel regional y
para hacer recomendaciones orientadas a reducir obstáculos y costos transnacionales, con
vistas a mejorar la eficiencia de las inversiones públicas”.
En relación a los fundamentos por los que el GBM indica fases, señala:
“Entre 2002 y 2013, el Perú se distinguió como uno de los países de mayor dinamismo en
América Latina, con una tasa de crecimiento promedio del PBI de 6.1% anual. La
adopción de políticas macroeconómicas prudentes y reformas estructurales de amplio
alcance, en un entorno externo favorable, crearon un escenario de alto crecimiento y baja
inflación. El firme crecimiento del empleo y los ingresos redujo considerablemente las
tasas de pobreza. La pobreza (porcentaje de la población que vive con menos de USD 5.5
al día) cayó de 52.2% en 2005 a 26.1% en 2013, lo que equivale a decir que 6.4 millones
de personas dejaron de ser pobres durante ese periodo. La pobreza extrema (aquellos que
viven con menos de USD 3.2 al día) disminuyó de 30.9% a 11.4% en ese mismo lapso.
Entre 2014 y 2018, la expansión de la economía se desaceleró a un promedio de 3.2%
anual, sobre todo como consecuencia de la corrección en el precio internacional de
materias primas, entre ellas el cobre, principal producto de exportación peruano. Esto
generó caída temporal de la inversión privada, menor ingreso fiscal y desaceleración del
consumo. Dos factores atenuaron el efecto de este choque externo sobre el producto,
permitiendo que, aunque más lentamente, el PBI siguiera aumentando. Primero, la
prudencia con la que se ha venido manejando tanto la política fiscal, como política
monetaria y cambiaria, especialmente durante los años de auge. De esta forma se
posibilitó, por un lado, sobrellevar la caída de los ingresos fiscales sin ajustes drásticos en
el gasto, y de otro, contar con reservas internacionales para facilitar una gestión ordenada
del tipo de cambio. Segundo, el aumento de producción minera, debido a la maduración
de proyectos gestados en los años previos, lo que impulsó exportaciones y contrarrestó la
desaceleración de la demanda interna”.
Siendo la gestión pública, en términos generales, la mejor posible (adecuada) y más eficiente
administración de los recursos del Estado para ejercitar los modos alternativos de cómo se
priorizan y satisfacen, dadas restricciones fiscales, bienes públicos de interés colectivo, se
prestará atención a la (deseable, o no) intercambiabilidad entre gasto e inversión del recurso
público bajo las anotadas medidas extraordinarias de impulso.
3. Marco teórico.
Sachs y Larraín en “Macroeconomía en la economía global” (1994, p. 585-586) aluden a la
teoría básica de política económica, citando al Nobel Jan Timbergen quien:

7. “(…) delineo cuidadosamente los pasos cruciales para la formulación de políticas optimas.
Primero, las autoridades deben especificar las metas de la política económica, usualmente
en términos de una función de bienestar social que la autoridad este tratando de maximizar.
Basadas en la función de bienestar social, las autoridades identifican los objetivos que
quieren alcanzar. Segundo, las autoridades deben especificar los instrumentos de política
de que se dispone para alcanzar los objetivos. Tercero, las autoridades deben tener un
modelo de la economía que conecte los instrumentos con los objetivos, para poder escoger
el valor óptimo de los instrumentos de política”.
Lo indicado deja claro que, en términos de asignación fiscal, y efecto macro, la metas que
implican recursos fiscales, en términos de gestión presupuestal tienen un objetivo ex ante,
siendo el presupuesto dentro de la política fiscal el instrumento (anual) por excelencia.
Cuadrado Roura y otros (2006, p. 20) citan sobre el análisis de los problemas básicos que
plantea elaborar políticas económicas, sus objetivos, instrumentos, conflictos y resultados
comparados, que:
“Es preciso distinguir pues, claramente, los dos significados que pueden atribuirse a los
términos «política económica». Por un lado, éstos suelen aplicarse a las medidas y
actuaciones de las autoridades en el terreno económico orientadas a conseguir
determinados fines. Por otro, dichos términos designan también el tratamiento y análisis
científico de las acciones llevadas a cabo por los gobiernos y otras instituciones. En el
primer sentido, la política económica se concibe desde el punto de vista de la praxis
mientras en el segundo se considera desde una perspectiva científico-analítica, como
disciplina autónoma dentro del campo general de la ciencia económica”.
Este aserto, oportuno, ayuda a esclarecer el sentido de un diseño de impulso económico para
diferenciar otras decisiones administrativas que usurpen tal denominación.
La conjunción política-gestión de la generación de una política económica a la gestión aliada
para su vigencia, es abordada por German Alarco (1993, p. 112), señalando:
“La política macroeconómica, al igual que cualquier otra política pública, requiere ser
gerenciada de manera adecuada, lo cual es análogo a que existan directivos, funcionarios
y trabajadores públicos con la capacidad y aptitud para hacerlo adecuadamente. Entre las
capacidades para gerenciar con éxito cualquier política, se requiere mostrar trabajo
coherente, consistente y coordinado; proporcionar señales claras para los diversos agentes
económicos y sociales, brindando un horizonte para el mediano y largo plazo que
promueva mayor estabilidad económica y, por ende, política y social; inducir en estos
agentes comportamientos armónicos con las políticas; desarrollar actividad eficiente en la
utilización de los instrumentos existentes (medidas de política macroeconómica al menor
costo económico y social posible); promover una mayor capacidad de seguimiento y

8. corrección de políticas (sin generar traumas) ejerciendo la autoridad que otorga el voto
popular, pero a través de la continua búsqueda de consensus entre otros elementos. Para
el caso de Perú estas cuestiones son esenciales, ya que existe un doble reto. Por un lado,
han sido poco frecuentes las oportunidades en que la gerencia de la política
macroeconómica corno un todo ha cumplido con las características que se atribuyen a un
gerente tradicional, como planear o planificar, organizar, integrar equipos de trabajo,
dirigir—coordinar y controlar adecuadamente. Por otro lado, a ello se agregan las nuevas
condiciones del entorno externo (turbulento e incierto) y de los procesos productivos en
el ámbito internacional que promueven nuevas formas de gerenciar y, por tanto, afectan
los mecanismos con que se conduce la política macroeconómica”.
De allí es claro inferir que las condiciones que el análisis revelará coinciden con el sentido
de real cumplimiento de la gerencia de la política macroeconómica, ya resaltado.
Asociado a la teoría de política económica, instrumentos de ejecución de la misma y por
supuesto la teoría política de decisiones públicas articulada, se encuentra el concepto ciclo
de la economía o ciclo económico, como señala Franco (2001, p. 22):
“En general, la mayor parte de los analistas del ciclo económico consideran que su
principal causa proviene del nivel de la demanda efectiva como una situación inherente al
sistema capitalista, en particular la desigual distribución del ingreso. Desde esta
perspectiva se ha considerado que la producción depende de la continuidad de la demanda,
pues ha sido esta última la que permite establecer un precio lo suficientemente alto como
para permitirle al productor pagar todos los gastos de la producción y obtener una
ganancia”.
Ello apunta a afirmar existen situaciones en las que un factor de carácter exógeno, como la
intervención del Estado en la economía, atenúa o deteriora el rumbo de la demanda y
producción hacia una tendencia deseada, mediante la gestión de las medidas de incentivo a
la demanda en términos de inversión, gasto público y exportaciones. Al respecto, Perea y
Mendoza (2017, p. 5-6), sobre ciclo económico (1980-2016) en el Perú, citan:
“En cuanto al comportamiento cíclico de variables reales y precios relativos, encontramos
que: i. El empleo es procíclico y, en general, sigue al producto con rezago de uno o dos
trimestres. A nivel sectorial y para Lima, el empleo industrial sigue los movimientos del
producto de manera cercana y es muy volátil. Este resultado contrasta con lo observado
para el empleo en el sector servicios, el cual muestra una correlación relativamente baja
con el PIB y es más estable; ii. La productividad es procíclica y con niveles de correlación
con el producto similares a los registrados en otros países (orden del 0,7); iii. El tipo de
cambio real bilateral con Estados Unidos es contracíclico y muestra una alta volatilidad
relativa (su variabilidad casi supera en 2,5 veces la del PIB). Este es un hecho estilizado

9. de la economía peruana que difiere de lo que ocurre en economías avanzadas: a corto
plazo, en Perú una depreciación real es contractiva”.
Perea y Mendoza concluyen en su trabajo (2017, p. 8) que:
“En esta exploración de las fluctuaciones económicas de corto plazo en Perú hemos
identificado que, desde mediados de los 80s, se han registrado cuatro ciclos completos.
Además, se encuentra que de fines de los 90’s, la amplitud de las oscilaciones de la
economía se ha reducido de manera sensible, lo que estaría asociado a mayor capacidad
de las familias para suavizar su consumo a lo largo del ciclo, producto del desarrollo del
sistema financiero que les permite ahorrar y endeudarse y, por tanto, protegerse de
variaciones de los ingresos. La mejora en la gestión de las políticas fiscal y monetaria
también habría contribuido a atenuar la amplitud de los ciclos económicos. En cuanto a
regularidades empíricas, por el lado de las variables reales se encuentra el empleo es
procíclico, y a nivel sectorial contrasta la volatilidad del empleo en la industria con la
mayor estabilidad relativa del empleo en el sector servicios”.
Las familias de variables determinantes del ciclo, según establecen los autores citados, nos
permite establecer (dentro de los límites del remanente temporal presupuestal) que la
autoridad económica apuesta (nuevamente) a ejecutores que han demostrado no tener los
rasgos de cumplimiento esperados, esperando más bien eventualmente alcanzar las metas
que permitan el nivel de crecimiento esperado, aunque de manera marginal.
4. Resultados y discusión.
Se desarrolla bajo tres vertientes: i. Institucional (marco legal y estructural de la gestión
pública); ii. Instrumental (proceso presupuestal y consistencia fiscal); y, iii. Económico (ciclo
de desempeño económico y objetivos del programa económico).
Veamos el análisis institucional. Torres Espinoza (2015, p. 125) cita: “Una institución es una
colección relativamente perdurable de normas y prácticas organizadas, incrustada en
estructuras de significado y recursos que son relativamente estables frente a la renovación
de individuos… y al cambio de las circunstancias externas” y ello nos permite dar alcance al
enunciado inicial sobre La Norma, sustentada en el concepto Reserva de contingencia del D.
Leg. N° 1440, artículo 53°, para los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden
antelarse; ergo6
, 99% del objeto de gasto está programado, previsto, estimado o reservado.
6
El 1% corresponde a la Reserva de contingencia, según definición legal.

10. El marco legal incluye las reglas de planificación estratégica a corto plazo (plan operativo
institucional -POI) y mediano plazo (plan estratégico institucional -PEI- y sectorial
multianual – PESEM), de la Guía para el planeamiento institucional, modificada por
Resolución Presidencia Consejo Directivo N° 00016-2019/CEPLAN/PCD (2019, p. 43), la
cual establece que:
“El POI comprende la programación multianual de Actividades Operativas e Inversiones
necesarias para ejecutar Actividades Estratégicas Institucionales (AEI) definidas en el
PEI, por un período no menor de tres años, respetando el período de vigencia del PEI,
además, establece los recursos financieros y las metas físicas mensuales para cada periodo
anual (programación física, de costeo y financiera), respecto a los logros esperados de
objetivos del PEI”.
Bajo las normas citadas las acciones funcionales (razón de ser de ministerios e instituciones
sectoriales) adoptan forma de Actividades operativas (procesos de generación y entrega de
bienes y servicios a la sociedad, asegurando cumplir acciones estratégicas que forman parte
de un objetivo estratégico institucional7
, y de Inversiones (intervenciones limitadas en el
tiempo para mantener o mejorar su capacidad de producción) con o sin intervención de
agentes privados (asociación público privado). La Norma dispone la financiación del
Mantenimiento de locales escolares y mejora de condiciones básicas de servicios de agua,
saneamiento y electricidad de infraestructura educativa; transferencia financiera de fuentes
varias (entre pliegos-sectores); Anulación en gastos de inversión (anulación presupuestal en
el Ministerio de transportes y comunicaciones, y Vivienda, construcción y saneamiento,
previstas en el Sistema nacional de programación multianual y Gestión de inversiones) y
reorientación de recursos para financiar inversión pública de gobiernos regionales. Las
acciones detalladas, aprobadas, configuran cambios de carácter sustancial tanto en la
programación de acciones como en la estructura de metas y por ende, de los objetivos
vinculantes; esta resulta ser una de las principales deficiencias de la gestión pública en el
Perú, que bajo el epígrafe “Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios
públicos” esboza el anexo del Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, en la justificación8
de la
Política nacional de Modernización de la gestión pública, indicando que la mayor parte de
7
Descripción del propósito esperado alcanzar medido a través de indicadores y respectivas metas, formuladas según el
periodo del plan estratégico. El objetivo estratégico está integrado por el propósito, los indicadores y las metas.
8
Decreto Supremo N° 004-2013-PCM; Anexo, numeral 1.2, página 485769, Fascículo de normas legales.

11. entidades no cuenta con las capacidades o recursos para la optimización de sus procesos de
producción de bienes y servicios públicos. En un marco estructural de diseño de acciones
para reducir las brechas de limitada atención al ciudadano o insatisfactoria provisión de
bienes públicos, lo que La Norma comentada trata realmente es de superar problemas de la
gestión pública en la asignación ex ante y ejecución de recursos, mas no de un real incentivo
de impulso, restringiéndose a acciones programadas o ampliar las de costo-equivalente,
dentro de una misma frontera de valor público para la sociedad. Ello se verifica, por ejemplo,
con la Resolución9
secretarial N° 053-2017-PRODUCE-SG que autoriza modificación en el
Nivel funcional programático del Presupuesto Institucional del Pliego 038: Ministerio de la
Producción para el año 2017, hasta por S/ 13 152 110 en la fuente de financiamiento Recursos
Ordinarios, para financiar una transferencia financiera a favor del Ministerio de Defensa
(Marina de guerra) para la adquisición de dos patrulleras de interdicción marítima, su
equipamiento y equipamiento orgánico para su personal, en el marco del convenio específico
de co financiamiento y co ejecución del proyecto de inversión pública “Creación de los
servicios de interdicción marítima en el dominio marítimo nacional”. El 2019 ve una nueva
re-reprogramación luego de 2 años.
Veamos el análisis instrumental. A los efectos de los procesos presupuestales, en especial del
presupuesto por resultados (PpR), según el Portal10
de transparencia económica MEF, la
ejecución total (actividades y proyectos) del presupuesto total modificado, en los tres niveles
de gobierno, suma 65,8% (nacional 69,1%; regional 65,1%; local 55,1%), siendo esperado al
menos más del 80%. El objeto de gasto de las medidas analizadas se orienta a financiar,
sustancialmente, actividades existentes (artículos 3° y 4°) y reformulación de inversiones
9
Ver en https://www.produce.gob.pe/produce/descarga/dispositivos-legales/81561_1.pdf. El tercer Considerando es
relevante: “Que, mediante Oficio N” 463-2017-PRODUCE/INNOVATE PERU.CE, la UE 004: Programa Nacional de
Innovación para la Competitividad y Productividad, remite información complementaria respecto a la proyección
actualizada de la ejecución de gastos al cierre del año fiscal 2017, correspondiente a los proyectos de inversión pública
que viene ejecutando, señalando que proyecta al cierre del año una ejecución de S/ 70 387 700,62 por toda de fuente de
financiamiento, alcanzando un avance de 87.2% respecto al PIM (S/ 80 684 298,00), por lo cual comunica saldos de libre
disponibilidad de S/ 10 296 597,38 (S/ 2 100 844,65 en la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios y S/ 8 195 752,73
en la fuente Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito), originados principalmente por el retraso en el inicio del
proyecto de “Mejoramiento de los Niveles de Innovación Productiva a nivel nacional”, debido a la demora en el
cumplimiento de los requisitos mínimos para iniciar operaciones y la conformación y designación del Consejo Directivo
del Proyecto; la reprogramación de las metas físicas para evitar duplicidad de instrumentos similares con el proyecto
“Innovación para la Competitividad” y los instrumentos del proyecto “Innovación para la Competitividad”, cuyos
desembolsos han sido reprogramados para ,el año fiscal 2018”
10
http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/mensual/

12. (artículos 5° y 6°) reorientando recursos de proyectos a inversiones en etapa de ejecución,
cuyo monto total actualizado sea superior a doscientos millones de soles; y, reorientar en
gobiernos regionales financiamiento a inversiones que puedan -en efecto- ser aceleradas
según los criterios11
del anexo 5 de La Norma. Es necesario resaltar, por eficiencia de gestión
pública y fiscal, que para asegurar la continuidad de inversiones (en ejecución, 2018, y
previstas 2019) en el ámbito del Sistema nacional de programación multianual y Gestión de
inversiones, o no, la Décima disposición complementaria final de la Ley12
N° 30879, numeral
5, ya había dispuesto se cree el Fondo para la continuidad de las inversiones, a cargo del
Ministerio de Economía y Finanzas, para financiar las inversiones y proyectos, a cargo de
los pliegos del Gobierno nacional, regional y local, hasta por S/ 1 946 millones de soles, de
los que S/ 600 millones de soles son Recursos ordinarios, y S/ 1 346 millones de soles,
Recursos por Operaciones oficiales de crédito.
Es claro que el marco fiscal ya consideraba presupuesto más que suficiente para asegurar la
ejecución de proyectos iniciados, priorizados y la continuidad de los seleccionados del
periodo anterior (2018) por lo que La Norma no sostiene ningún argumento, al menos en lo
que a doctrina económica y estrategia de gestión pública se refiere, para ser calificada como
impulsora de medidas extraordinarias. Cabe añadir, además, que su efecto en crear nuevos
empleos, es irrelevante al no tener contenidos que prevean explícitamente mano de obra
adicional o procesos integrados territoriales (la ejecución subnacional no asegura tal rasgo)
por lo que este efecto colateral que podría esperarse, no opera fiscalmente. En cuanto a
consistencia fiscal, considero que la orientación principal de estas medidas apunta a dos
decisiones ejecutivas: Primera, definir para 40 pliegos presupuestales, la reducción de su
marco presupuestal, según tipología13
, por gasto corriente y de capital para reorientar su uso;
Segundo, bajo los límites del mismo presupuesto (general de la república), establecer un
11
Las inversiones deben cumplir, de manera conjunta, los siguientes criterios: 1 Encontrarse activo con más de (30%) de
ejecución presupuestal acumulada respecto al monto total de inversión, a la fecha de la publicación de la norma; 2. Contar
con Expediente Técnico vigente y registrado en el Banco de Inversiones; 3. Contar con recursos para asegurar su
sostenibilidad de ejecución en el 2020, consignado en el Proyecto de Ley N° 04712/2019-PE; 4. Encontrarse en la cartera
de Inversiones de la Programación Multianual de Inversiones 2019 – 2021.
12
Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2019.
13
Anexo 1, D. U. N° 004-2019; Clasificador económico de gastos - año fiscal 2019, Sistema de gestión presupuestal
(https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/anexos/CLASIFICADOR_ECONOMICO_DE_GASTOS_RD003_2019
EF5001.pdf)

13. reordenamiento de asignación del gasto y prioridades, lo que la gestión fiscal llama “Espacio
fiscal” como define la Oficina Internacional del Trabajo-OIT (2014, pág. 3):
(…) el margen de maniobra que existe dentro del presupuesto público para proporcionar
recursos para un fin deseado sin comprometer la sostenibilidad financiera del Estado. En
términos generales, cuando se crea espacio fiscal se liberan recursos que pueden destinarse
a programas de gasto público de particular interés (o la reducción de impuestos). La
creación del espacio fiscal puede ser más interesante aún si los desembolsos resultantes
estimulan el crecimiento a mediano plazo, e incluso si pueden costearse con los ingresos
fiscales futuros”.
Tal reordenamiento14
(0,87%) del presupuesto modificado 2019 implica que las acciones en
actividades y proyectos del gobierno nacional, no han logrado los resultados esperados.
Veamos el análisis económico. La tendencia del ciclo de desempeño económico según la
variación porcentual trimestral respecto al anterior, del índice de volumen físico a valor 2007
del Instituto nacional de estadística e informática (INEI 2019, p. 33) del trimestre I 2007 al
trimestre II 2018 para las variables PBI, consumo e inversión cuya trayectoria es:
Cuadro 1
La curva de variables seleccionadas señala especialmente la tendencia es decreciente en sus
últimos once valores trimestrales, en especial el consumo público e inversión (la tasa media
de la serie es 33%, y 47% superior a la media del PBI, respectivamente), La serie en la que
se basa el análisis de tendencia se muestra en la Tabla N° 1.
14
PIM al 04/11/2019 (Gobierno nacional: S/. 116,075,494,677).
-25.0
-20.0
-15.0
-10.0
-5.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
SERIE DESESTACIONALIZADA POR TIPO DE GASTO: 2007_I - 2019_II
PBI trimestre
Consumo priv
Consumo público
FBK trimestre

14. Lo indicado, a efecto de los objetivos del programa económico 2019-2022, en cuanto a la
orientación financiera de las medidas comentadas, debe explicarse15
según usos:
Transferencia a la Reserva de Contingencia S/. 964 923 921
De la Reserva de Contingencia, a: S/. 1 008 927 132 100,00%
Para Consumo público 61,94%
Mantenimiento de bicicletas S/. 2 000 000
Gastos operativos Ruta solidaria (bicicletas) S/. 840 000
Mantenimiento locales escolares S/. 307 112 331
Impulso Fondo Mivivienda S/. 315 000 000
Para adquisición activo fijo 1,59%
Produce – Patrulleras de interdicción S/. 16 050 521
Para inversión pública 36,47%
Inversiones Fondo Sierra Azul S/. 200 000 000
Proyectos Gobiernos regionales S/. 167 942 280
Se precisa que el 83,35% se asigna a favor de Entidades del Gobierno Nacional (32% al
Ministerio de vivienda, construcción y saneamiento¸ 31% al Ministerio de educación y 20%
al Sector Ministerio de agricultura y riego) y 16,65% a diversas Unidades ejecutoras del
Sector Salud en 17 Gobiernos Regionales. Dado el monto y tendencias de resultados de las
variables examinadas, puede afirmarse que el fin practico de las medidas es generar señales
positivas de actuación de la autoridad económica y afirmación de expectativas de corto plazo; y,
dotar a la inversión pública de facilidades de reprogramación para proyectos “tipificados”
especialmente aquello de filiación territorial. De la estructura de recursos, solo un 36,47% tiene
el rol de inversión pública, por lo que resulta de gran utilidad (y pertinencia doctrinal) el trabajo
de David Aschauer (1989), quien propone un modelo de crecimiento económico mediante gasto
público, señalando que el crecimiento sostenido vía gasto público se da a través del gasto en
inversión pública o infraestructura. La promoción de la infraestructura no solo impacta
directamente en la economía con mejores puertos, carreteras, mayor electrificación y acceso al
agua y saneamiento, sino también crea un impacto indirecto al promover el dinamismo de los
sectores económicos e incentivos para la inversión privada. Si la demanda inducida es el aumento
del consumo ante una mayor cantidad de bienes, la asignación para consumo (61,94%) enfrenta
15
Contenidos reordenados de asignación de recursos según artículos 2° a 6°, Decreto de Urgencia N° 004-2019.

15. restricciones de diseño: a los locales escolares luego del debido mantenimiento irán solo hasta el
número máximo de alumnos por grado y nivel educacional previsto en el diseño de la institución
educativa; no habrá mayor número de bicicletas que las previstas a ofrecer; el fondo Mivivienda
no financiara sino hasta el límite de cobertura por tipo de construcción y valor según planes
vigentes, de un programa lanzado ex ante (Bono familiar habitacional, Bono buen pagador y Bono
arrendamiento para vivienda). No habrá por tanto más demanda que la prevista ex ante. Las
condiciones técnicas para la intercambiabilidad entre gasto e inversión, sujetas a regulaciones que
admiten habilitación de recursos solo a inversión mas no a la inversa, y que afectan el nivel inercial
de ambos componentes no es viable ya que se modifica la estructura de la programación una sola
vez, sujetándose al mismo riesgo de no ejecución previo a la medida, por lo que no se asegura
certeza de éxito del estímulo.
5. Reflexiones y Conclusiones.
Pese a que en los medios de prensa el Ministerio de economía y finanzas asegura (aunque sin
resultados verificables) que estas medidas generaran dinamismo a la economía y que ello
contribuiría a generar de empleo de calidad y por tanto, alivio relativo de la pobreza, ninguna
entidad estatal ha anunciado haber establecido mecanismos al efecto, y tampoco existe
evidencia de la generación -por lo menos- de condiciones de tal empleo de calidad, que
demanda bases mínimas de competencias.
Sustentándose la Reserva de contingencia en la asignación del uno por ciento de ingresos por
la Fuente de Financiamiento Recursos Ordinarios, su habilitación por recursos del propio
marco presupuestal incumple el sentido de las normas y practicas fiscales que dan sentido en
la economía fiscal a tal fin: atender gastos que por su naturaleza y coyuntura no se puede
prever en los Presupuestos institucionales: el objeto de transferencias tiene usos plenamente
identificados.
La norma de urgencia, analizada desde la gestión pública y considerando que, anualmente
las entidades deben elaborar un “Plan Operativo”, herramienta que permite poner en marcha
las estrategias institucionales y donde se detalla las metas anuales de los objetivos y sus
entregables y se precisa las actividades o tareas necesarias para lograr los productos a
entregar, dada la estructura de asignación el gobierno nacional (83,35%), resulta claro la Falla

16. de Estado entre diseño de acciones y ejecución, pues como señala Timberger, las autoridades
deben especificar las metas de la política económica, usualmente en términos de una función
de bienestar. Las medidas, como se demostró, tienen un fuerte componente de reasignación
dentro de las fronteras de gasto y de re-reprogramación.
Lo anterior implica no solo que es imprescindible volver los esfuerzos a reactivar la calidad
del gasto público, sino además a la búsqueda de resultados y la real modernización de la
gestión pública peruana, sobre todo bajo las recomendaciones de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD) con la que el Perú ha suscrito el Programa
País. En ese sentido, y estando en vigencia procesos sustanciales como el de la
descentralización y el enfoque fiscal de esfuerzo fiscal vía descentralización fiscal, las
medidas analizadas no apoyan precisamente los procesos mencionados.
6. Referencias
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18. Tabla 1: Variación porcentual trimestral índice de volumen físico respecto al trimestre anterior, base 2007
Periodo PBI Trim CP trim CG trim FBK total
2007.1 2.10 2.10 -0.20 8.50
2007.2 2.00 2.30 -1.40 1.10
2007.3 2.80 1.20 1.20 16.10
2007.4 2.10 2.70 0.50 3.40
2008.1 2.50 2.30 2.50 6.90
2008.2 2.90 5.00 2.10 5.90
2008.3 1.70 -0.90 0.50 12.20
2008.4 -0.50 -0.60 -0.70 0.60
2009.1 -0.80 1.00 9.40 -21.70
2009.2 -0.90 0.90 1.60 -16.50
2009.3 1.80 1.20 2.30 15.40
2009.4 1.60 1.70 -0.50 2.60
2010.1 3.10 2.80 2.80 20.80
2010.2 2.70 2.70 -1.40 1.30
2010.3 1.50 3.10 1.40 11.30
2010.4 1.40 0.90 1.10 3.70
201.1 1.80 2.10 2.70 0.20
2011.2 0.60 1.90 2.00 -4.50
2011.3 2.40 0.50 3.50 10.40
2011.4 1.00 1.40 0.30 6.00
2012.1 1.40 2.50 0.60 -14.90
2012.2 2.00 2.50 4.30 19.50
2012.3 2.10 1.50 1.50 9.30
2012.4 -0.10 1.40 4.20 -4.50
2013.1 2.80 1.60 -0.50 4.90
2013.2 1.30 0.70 2.60 0.40
2013.3 0.70 1.30 0.90 -1.60
2013.4 0.80 1.90 2.20 -4.10
2014.1 1.00 0.70 4.50 3.50
2014.2 -0.40 0.60 -2.30 1.20
2014.3 0.20 0.30 5.70 -3.90
2014.4 0.80 1.10 1.20 1.00
2015.1 1.50 1.70 0.50 -1.30
2015.2 0.10 0.70 1.60 1.50
2015.3 0.90 0.60 4.10 -3.20
2015.4 2.40 1.00 3.40 -2.80
2016.1 0.30 0.90 2.20 3.80
2016.2 0.40 0.80 -0.10 -6.90
2016.3 1.70 1.50 -2.10 -1.20
2016.4 0.60 0.60 -3.30 -0.80
2017.1 -0.10 -0.10 4.60 1.10
2017.2 0.50 0.60 2.90 -2.00
2017.3 1.60 1.60 2.30 5.30
2017.4 0.30 0.50 1.20 3.70
2018.1 1.50 1.00 0.20 -0.90
2018.2 1.20 1.70 -0.50 0.20
2018.3 -0.50 0.00 -0.60 -0.90
2018.4 2.50 1.00 4.50 6.90
2019.1 -1.20 0.90 -1.90 -6.60
2019.2 1.00 0.70 1.70 3.90
Fuente: INEI, Informe técnico N° 03, segundo trimestre 2019, PBI trimestral, Anexo 2.