Taller Institucionalización de la Evaluación de Políticas Públicas. Elaboración de hoja de ruta / Rodolfo Acuña Namihas - Dirección General de Presupuesto Público - PERÚ
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- 1. PERÚ Ministerio de Economía y Finanzas Rodolfo Acuña Namihas Director General de Presupuesto Público - PERÚ Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda IVConferencia ReLAC-Lima 2015 Taller Institucionalización de la Evaluación de Políticas Públicas. Elaboración de hoja de ruta (09 y 10 de marzo 2015)
- 2. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público -Organización -Agendas de Evaluación -Incentivos -Condiciones internas de evaluabilidad -Como mejorar la calidad de la planificación e integración de niveles de gobierno Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda Taller Institucionalización de la Evaluación de Políticas Públicas. Elaboración de hoja de ruta
- 3. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público EL SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO INTEGRANTES DEL SISTEMA (Según el Art. 12º de la Ley Nº 28112) Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) Pliegos Presupuestarios Oficinas de Planificación y Presupuesto Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno Local Empr. y Org. Públicos Viceministeri o de Hacienda Ministerio de Economía y Finanzas Unidades Ejecutoras Oficinas de Planificación y Presupuesto
- 4. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público FASES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO Se estiman los ingresos con los que se contará y se establecen las necesidades de gasto. Se prioriza el gasto y se registra según estructura funcional programática y clasificadores de gasto. Se captan los ingresos y se realizan los gastos. La ejecución está sujeta al régimen presupuestal anual. Se miden los resultados obtenidos, analizándose las variaciones físicas y financieras y el avance de indicadores. * Proyecto de Ley al Congreso hasta el 30 de agosto. * Aprobación del proyecto hasta el 30 de noviembre. PROGRAMACI ÓN FORMULACI ÓN APROBACIÓ N EJECUCIÓN EVALUACIÓN
- 5. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Ley 28411 del Sistema Nacional de Presupuesto-Texto Ordenado Art 46° la Fase de Evaluación Presupuestaria Se realiza la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras observadas ,en relación a lo aprobado en los presupuestos del Sector Público utilizando instrumentos tales como indicadores de desempeño en la ejecución del gasto. Art. 47° Evaluación a cargo de las Entidades Entidades determinan resultados de la gestión presupuestaria sobre la base del análisis y medición de la ejecución de ingresos, gastos y metas así como las variaciones observadas señalando sus causas, en relación con los programas proyectos y actividades aprobados en el presupuesto. Semestral Art 48° Evaluación en términos financieros a cargo del MEF. Trimestral Art 49° Evaluación Global de la Gestión Presupuestaria, por MEF Anual
- 6. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Art 81° Evaluación en el marco del Presupuesto por Resultados Consiste en el análisis sistemático y objetivo de una intervención pública, proyecto, programa o política en curso o concluida. Utiliza herramientas técnicas que analizan el diseño, gestión, resultados y/o impactos del objeto evaluado. Los resultados pueden vincular a las entidades cuyas acciones han sido objeto de las mismas a asumir compromisos formales de mejora de desempeño. Son realizadas por personas naturales o jurídicas diferentes de las que diseñan y/o ejecutan las acciones que son objeto de evaluación. Los informes finales de las evaluaciones son remitidos a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la República. En Leyes Anuales de Presupuesto Se incluye un articulo en el que se lista Evaluaciones Independientes a efectuar en el año. Se establece 5 meses para definir y cumplir matriz de compromiso de mejora de desempeño. El cumplimiento de compromisos firmados es condición para evaluar solicitud de recursos en la formulación presupuestal o demandas adicionales.
- 7. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Evaluación Independiente en el PpR 7 Programas Presupuestales Seguimiento Evaluación Incentivos a la gestión VINCULACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DEL PPR PRIORIDAD DESEMPEÑO Evaluaciones Independientes 1. Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestal (EDEP) 51 EDEP (2008) 26 matrices de compromiso 10 EI (2010) Cobertura Evaluaciones 12% del Presupuesto PpR 2015 2. Evaluaciones de Impacto
- 8. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Estrategia de las Evaluaciones Independientes DecidirTransparentar Vínculo con la asignación presupuestal Sustentar ampliación/ continuidad de programas Evidencia para mejorar diseño de PP. Mejorar gestión de entidades para resultados Independencia Rigurosidad técnica Transparencia Participación del sector Criterios para la selección de intervenciones a ser evaluados: -Asignaciones importantes de gasto. -Intervenciones con “cuellos de botella” que dificultan el logro de resultados. -Intervenciones sin evidencia de su impacto. Aprender
- 9. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público i) Anexo 2 del PP ii) EFP 1. Diseño programas presupuestales 2. Programación Formulación i) Proyecto de Ley ii) Aprobación en Congreso 3. Aprobación 4. Ejecución Fases Presupuesto Hitos Recomendaciones de las Evaluaciones Independientes Vínculo de las Evaluaciones Independientes en el ciclo presupuestario i) Directiva de Programación/ Formulación: sustentación ii) Ley Presupuesto: Demandas adicionales i) Modificaciones presupuestarias
- 10. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Los usos principales de las EDEP se dan en tres frentes: i) Mejorar la gestión institucional: Se realizaron 9 eventos de difusión a tomadores de decisión y se publicaron 9resúmenes ejecutivos. ii) Compromisos para mejorar las intervenciones evaluadas: A la fecha existe un avance del 47% en los compromisos. iii) Uso de los resultados en la gestión presupuestaria: Avances en la normatividad del Sistema Nacional de Presupuesto que vinculo uso de evaluaciones con toma de decisión. http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_conte nt&view=article&id=3332&Itemid=101532&lang=es TRES FRENTES: Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestal (EDEP)
- 11. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Uso de las EDEP 11 •PROMPERÚ: Se generaron documentos de gestión para estandarizar los servicios de promoción turística y de las exportaciones. Productivo • Conservación de Áreas Naturales: Se priorizaron recursos adicionales al SERNANP para la elaboración de la línea de base socio económica, que fue identificada como crítica por la EDEP. Ambiente • Seguridad Ciudadana – PNP: La aprobación de la solicitud de incremento de efectivos está sujeta a medidas recomendadas por la EDEP como la focalización de las comisarias según el índice de criminalidad. Orden Interno • Conservación de carreteras: La red vial nacional adoptó un inventario vial básico y se viene trabajando en los inventarios viales calificados, también a nivel de la red departamental Infraestructura • Servicios de vacunación: Se ha ajustado y ejecutado el Plan Nacional de Comunicación de Inmunizaciones, para llegar a poblaciones excluidas que desconfiaban de los servicios. Social • OSCE: Se implementó el portal SE@CE 3.0 para realizar transacciones (públicas) electrónicas. Institucionales
- 12. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Retos de las EDEP PREPARATORIA •Selección de IPE •Preparación de TDR's •Selección de evaluadores independientes DESARROLLO •Evaluación •Comentarios •Recomendacio- nes COMPROMISOS •Acuerdossobre accionesy plazos SEGUIMIENTO •Cumplimiento de accionesy plazos • Fortalecer capacidad de evaluación: firmas consultoras, equipos en entidades públicas, cultura evaluación. • Recomendaciones vinculadas a acciones específicas. • Difusión de recomendaciones para autoridades, policymakers y academia. • Comprometer a autoridades para firma de cumplimiento. • Generar mecanismos para facilitar cumplimiento de compromisos. • Reportar cumplimiento ante espacios de accontability. En las 4 tapas del proceso de las EDEP…
- 13. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Evaluaciones de impacto PpR 13 Pilotos de intervenciones que vayan a expandirse Intervenciones relevantes presupuestalmente Programas públicos nuevos y prioritarios del gobierno Mayor escala de programas evaluados ¿Qué evaluar? 1 2 3
- 14. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Evaluaciones de impacto PpR 14 Piloto Retén Franco Sector: Interior Intervención evaluada Programa Articulado Nutricional Sector: Salud Construyendo Perú Sector: Trabajo Acompañamiento Pedagógico Sector: Educación El Programa no fue expandido. Implicó un ahorro de S/. 1,384 mill. Uso Los resultados permitieron validar la importante asignación de recursos al PP Se restringió la población objetivo del PP y los requerimientos presupuestales asociados Se cambió la focalización de escuelas beneficiarias No se encontró evidencia que el Piloto contribuya a la reducción de la victimización Impactos significativos en la reducción de la desnutrición crónica infantil. Se encuentra evidencia de impactos de corto plazo sobre los ingresos que no se sostienen en el mediano plazo. Impactos positivos en el logro académico sólo en Comprensión lectora para escuelas polidocentes completas urbanas. Resultados
- 15. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público 15 • Informe de línea de base finalizado. • Primera medición de seguimiento en curso • Medirá impacto en Acceso a educación, atraso, deserción /culminación, rendimiento, empleabilidad/ ingresos • El presupuesto actual de becas pregrado es 485 mil y se proyecta 627 en 2016 y 697 mil en 2017 Beca18 modalidad ordinaria (convocatoria 2013) Sector: Educación Evaluaciones de impacto PpR Intervención evaluada Estado Ejemplo de evaluaciones prospectivas Dimensionar y valorar el impacto del programa COSTO BENEFICIO Correlacionar impacto con distintos aspectos de la intervención (efectos heterogéneos) Por carreras Por IES (universidades o IST) Si recibió tutorías o un ciclo de nivelación inicial? Toma de decisiones para: Limitar/expandir el número de becas a IST o Universidades, Orientarlas a ciertas carreras, Eliminar o reforzar tutorías y ciclos de nivelación, Mejora del diseño del PP
- 16. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Retos de las EI 16 Concurso de investigaciones PpR Fondo para financiar pilotos experimentales, antes de su expansión Regular y normar procesos para su uso en el ciclo presupuestal Generar contrapartes técnicas y mecanismos para asegurar continuidad de EI Aumentar escala de EI Difusión
- 17. Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda DirecciónGeneral de Presupuesto Público Dirección General de Presupuesto Público Ministerio deEconomíayFinanzas Despacho Viceministerial de Hacienda ¡Gracias!
Notas del editor
- PRINCIPIOS REGULATORIOS Artículo I.- Equilibrio presupuestario El Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente. Artículo II.- Equilibrio macrofiscal La preparación, aprobación y ejecución de los presupuestos de las Entidades preservan la estabilidad conforme al marco de equilibrio macrofiscal, de acuerdo con la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245, modificada por la Ley Nº 27958 y la Ley de Descentralización Fiscal - Decreto Legislativo Nº 955. Artículo III.- Especialidad cuantitativa Toda disposición o acto que implique la realización de gastos públicos debe cuantificar su efecto sobre el Presupuesto, de modo que se sujete en forma estricta al crédito presupuestario autorizado a la Entidad. Artículo IV.- Especialidad cualitativa Los créditos presupuestarios aprobados para las Entidades se destinan, exclusivamente, a la finalidad para la que hayan sido autorizados en los Presupuestos del Sector Público, así como en sus modificaciones realizadas conforme a la Ley General. Artículo V.- Universalidad y unidad Todos los ingresos y gastos del Sector Público, así como todos los Presupuestos de las Entidades que lo comprenden, se sujetan a la Ley de Presupuesto del Sector Público. Artículo VI.- De no afectación predeterminada Los fondos públicos de cada una de las Entidades se destinan a financiar el conjunto de gastos públicos previstos en los Presupuestos del Sector Público. Artículo VII.- Integridad Los ingresos y los gastos se registran en los Presupuestos por su importe íntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por la autoridad competente. Artículo VIII.- Información y especificidad El presupuesto y sus modificaciones deben contener información suficiente y adecuada para efectuar la evaluación y seguimiento de los objetivos y metas. Artículo IX.- Anualidad El Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y coincide con el año calendario. Durante dicho período se afectan los ingresos percibidos dentro del año fiscal, cualquiera sea la fecha en los que se hayan generado, así como los gastos devengados que se hayan producido con cargo a los respectivos créditos presupuestarios durante el año fiscal. Artículo X.- Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos Las políticas de gasto público vinculadas a los fines del Estado deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica-financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas mediante una gestión de los fondos públicos, orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economía y calidad. Artículo XI.- Centralización normativa y descentralización operativa El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo técnico-normativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del proceso presupuestario. Artículo XII.- Transparencia presupuestal El proceso de asignación y ejecución de los fondos públicos sigue los criterios de transparencia en la gestión presupuestal, brindando o difundiendo la información pertinente, conforme la normatividad vigente. Artículo XIII.- Exclusividad presupuestal La ley de Presupuesto del Sector Público contiene exclusivamente disposiciones de orden presupuestal. Artículo XIV.- Principio de Programación Multianual El proceso presupuestario debe apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta los ejercicios futuros. (*)
- PRINCIPIOS REGULATORIOS Artículo I.- Equilibrio presupuestario El Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente. Artículo II.- Equilibrio macrofiscal La preparación, aprobación y ejecución de los presupuestos de las Entidades preservan la estabilidad conforme al marco de equilibrio macrofiscal, de acuerdo con la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245, modificada por la Ley Nº 27958 y la Ley de Descentralización Fiscal - Decreto Legislativo Nº 955. Artículo III.- Especialidad cuantitativa Toda disposición o acto que implique la realización de gastos públicos debe cuantificar su efecto sobre el Presupuesto, de modo que se sujete en forma estricta al crédito presupuestario autorizado a la Entidad. Artículo IV.- Especialidad cualitativa Los créditos presupuestarios aprobados para las Entidades se destinan, exclusivamente, a la finalidad para la que hayan sido autorizados en los Presupuestos del Sector Público, así como en sus modificaciones realizadas conforme a la Ley General. Artículo V.- Universalidad y unidad Todos los ingresos y gastos del Sector Público, así como todos los Presupuestos de las Entidades que lo comprenden, se sujetan a la Ley de Presupuesto del Sector Público. Artículo VI.- De no afectación predeterminada Los fondos públicos de cada una de las Entidades se destinan a financiar el conjunto de gastos públicos previstos en los Presupuestos del Sector Público. Artículo VII.- Integridad Los ingresos y los gastos se registran en los Presupuestos por su importe íntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por la autoridad competente. Artículo VIII.- Información y especificidad El presupuesto y sus modificaciones deben contener información suficiente y adecuada para efectuar la evaluación y seguimiento de los objetivos y metas. Artículo IX.- Anualidad El Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y coincide con el año calendario. Durante dicho período se afectan los ingresos percibidos dentro del año fiscal, cualquiera sea la fecha en los que se hayan generado, así como los gastos devengados que se hayan producido con cargo a los respectivos créditos presupuestarios durante el año fiscal. Artículo X.- Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos Las políticas de gasto público vinculadas a los fines del Estado deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica-financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas mediante una gestión de los fondos públicos, orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economía y calidad. Artículo XI.- Centralización normativa y descentralización operativa El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo técnico-normativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del proceso presupuestario. Artículo XII.- Transparencia presupuestal El proceso de asignación y ejecución de los fondos públicos sigue los criterios de transparencia en la gestión presupuestal, brindando o difundiendo la información pertinente, conforme la normatividad vigente. Artículo XIII.- Exclusividad presupuestal La ley de Presupuesto del Sector Público contiene exclusivamente disposiciones de orden presupuestal. Artículo XIV.- Principio de Programación Multianual El proceso presupuestario debe apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta los ejercicios futuros. (*)
- La reforma de Presupuesto por Resultados es una de las reformas más importantes que ha tenido la gestión presupuestaria en el Perú. Este Presupuesto por Resultados es la estrategia de gestión pública que vincula la asignación de presupuesto a productos y resultados medibles a favor de la población, y que tiene por objetivo mejorar la calidad del gasto público. Es el modelo de presupuesto informado, por lo que para viabilizarlo se basa en 4 instrumentos: El instrumento eje son los programas presupuestales, que consisten en diseños basados en la mejor evidencia e información disponible, que nos permiten identificar la cadena de valor desde las intervenciones hacia los resultados. Aquí, esta cadena de valor está reflejada en la estructura programática del presupuesto y se identifica los responsables de la implementación, y por lo tanto de rendir cuentas por el logro de resultados. A estos PP, se les hace seguimiento, tanto a la producción física en relación a la ejecución financiera, como a su desempeño. También se aplican mecanismos de incentivos que nos ayudan a señalizar a las entidades de distinto nivel de gobierno hacia el logro de los resultados. Y finalmente se realizan evaluaciones independientes, que nos ayudan a mejorar el diseño, la implementación y potenciar el logro de resultados de las grandes líneas de gasto público. Estos cuatro instrumentos se manejan en la Dirección de Calidad del Gasto Público.
- Selección de las Intervenciones Públicas Evaluadas Dirección de Calidad del Gasto elabora la propuesta. Participación (discrecional) de otras Direcciones de DGPP, DGIP, y otras direcciones del MEF. Roles no definidos normativamente. Aun cuando existen criterios generales especificados en la Directiva de Evaluaciones Independientes, no es obvia la racionalidad en la selección. Se siguen criterios diversos. No participan las Entidades Públicas Evaluadas. No participan otros actores externos (e.g. centros de investigación).
- 3. Incentivos para estimular la realización de evaluaciones de calidad y la utilización de sus resultados por parte de organismos públicos
- Los resultados de las evaluaciones sirven para formalizar compromisos de mejora en el desempeño de los PP. Desde el año 2011 se elaboran y publican informes anuales que dan cuenta del cumplimiento (total, parcial o nulo) de los compromisos asumidos por las entidades evaluadas, cuyo plazo de cumplimiento se hubiese establecido hasta diciembre del año inmediatamente anterior. Según el informe de cumplimiento más reciente disponible, el cual da cuenta del cumplimiento de compromisos durante el año 2012, el cumplimiento agregado total, parcial y nulo de las entidades fue de 33.3%, 28.2% y 38.5%; respectivamente (ver cuadro abajo), lo cual refleja un avance importante en la mejora de la gestión a partir de evidencias de desempeño.
- 4. Condiciones internas de evaluabilidad En el caso de las evaluaciones de impacto que se hacen en el marco del PpR, estas verifican las condiciones de evaluabilidad en relación a la existencia de información de línea de base, capacidad de distinguir grupos de control y grupos de tratamiento, entre otras condiciones metodológicas. En el caso de las intervenciones nuevas
- Reformas de 2da generación ¿Qué componente del Programa genera o predice el impacto?
- Plan de mitigación de riesgos con los sectores (cumplimiento de compromisos de evaluaciones: grupo de control y cronograma de intervención) :actas Por naturaleza multianual de evaluaciones prospectivas Mediante artículo de la Ley de Presupuesto 2015, se ha creado el “Plan para la generación de evidencia para la formulación de políticas públicas-PBE”, que tiene como objetivo el financiamiento de pilotos experimentales de intervenciones públicas y de sus respectivas evaluaciones de impacto, las que permitirán medir su efectividad antes de generalizar su implementación. Asimismo, mediante dicho Plan, se podrán financiar investigaciones en temas relevantes para el análisis y evaluación de políticas e intervenciones que se vienen implementando en el marco de la reforma del Presupuesto por Resultados (PpR). Estos dos mecanismos buscan promover la toma de decisiones de política pública basada en evidencia.