1. Estudios
Legales
Informe de
coyuntura legal
e institucional
2º Semestre 2013

2. La preparación de este informe concluyó el
31 de diciembre de 2013
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura legal e institucional
Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

3. Estudios
Legales
Informe de
coyuntura legal
e institucional
2º Semestre 2013

5. Índice general
RESUMEN EJECUTIVO i
SIGLAS UTILIZADAS
iv
INTRODUCCIÓN vi
EJE ESTADO DE DERECHO 1
1. INTRODUCCIÓN 2
2. INDICADORES 2
3. RELACIONES INTERORGÁNICAS 3
3.1 La postura de los candidatos presidenciales sobre
la independencia de las instituciones
4
3.2 Vetos y observaciones 4
4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME
CON LA CONSTITUCIÓN 6
4.1 Clasificación de decretos legislativos emitidos
7
4.2 Decretos mediante dispensas de trámites y sesión simultánea
8
4.3 Reglamentos 8
4.4 Legislación municipal 9
4.5 Atraso en la circulación del Diario Oficial
10
5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 10
5.1 Examen de notariado 10
5.2 Elección de funcionarios de segundo grado
10
6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 12
6.1 Desgaste institucional en el sistema de justicia
12
6.1.1 Conflicto entre la Sala de lo Constitucional y la Sala de lo
Contencioso Administrativo 12
6.1.2 Nueva petición de antejuicio contra magistrados de la Sala de lo
Constitucional 14
6.2 Fortalecimiento del sistema de justicia
14
6.2.1 FGR archiva denuncia contra funcionarios de la CSJ
14
6.2.2 Inconstitucionalidad de la elección del Presidente de la CSJ
15
6.2.3 La Procuraduría General de la República y la administración de justicia
16
6.3 Actividad jurisprudencial de las salas
16
6.4 Sentencias de inconstitucionalidad 18
6.5 Sentencias destacadas en temas constitucionales
19

6. 6.5.1 Delimitación de la competencia territorial de las Cámaras de
Segunda Instancia en los procesos de hábeas corpus
19
6.5.2 Inconstitucionalidad sobre la competencia de la Corte
Centroamericana de Justicia 19
6.5.3 Inconstitucionalidad de la Comisión que investiga a la CSJ
20
6.5.4 Inconstitucionalidad de acuerdos de reforma constitucional
20
6.6 Las resoluciones de Corte Plena
21
6.7 Actividad sancionadora de la Corte Plena
22
7. SISTEMA ELECTORAL 23
7.1 La imparcialidad de la justicia electoral: recusación de
magistrado del TSE 23
7.2 Voto por bandera en las elecciones presidenciales
24
7.3 Campaña electoral y sus ilegalidades
25
7.4 El finiquito para candidatos presidenciales
25
7.5 Verificación del financiamiento político por parte del TSE
27
7.6 Demandas de inconstitucionalidad de candidaturas
27
8. CONCLUSIONES 28
EJE SEGURIDAD CIUDADANA 29
1. INTRODUCCIÓN 30
2. PREVENCIÓN 30
2.1 Ejecución del presupuesto 2013 en materia de prevención
30
2.2 Gabinete Metropolitano de Prevención de la Violencia
31
2.3 Plan de Prevención y Seguridad Escolar 2013-2014
31
2.4 Proyecto #YoMeApunto, del ILID 32
2.5 Campaña “Dosis de Paz” 32
2.6 Fondos para prevención en el Presupuesto General de
la Nación 2014 32
3. COMBATE A LA CRIMINALIDAD 33
3.1 Homicidios y extorsiones 33
3.2 Pacto entre pandillas 36
3.3 Nuevas leyes, proyectos y reformas en materia de seguridad
37
3.3.1 Ley de Extinción de Dominio
37
3.3.2 Reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos
38
3.3.3. Reformas dotando de nuevas sanciones y delitos al Código Penal
39
3.3.4 Reformas a la Ley de Telecomunicaciones
40
3.3.5 Decreto Ejecutivo creando la División de Delitos Financieros en la PNC
41
3.3.6 Reformas al Código Procesal Penal otorgando un régimen especial
a policías y militares 41

7. 3.4. Asocio para el Crecimiento 42
4. ACTIVIDADES DE LOS ACTORES ESTATALES DE SEGURIDAD
43
4.1 Intervención de la Fuerza Armada en acciones de seguridad pública 43
4.2 Policía Nacional Civil 44
4.2.1 Juramentan a 511 nuevos policías
44
4.2.2 Continúa hacinamiento en bartolinas policiales
44
4.3 Fiscalía General de la República
45
4.4 Grupo Especial Antiextorsiones 45
5. CUMPLIMIENTO DE LA PENA Y REHABILITACIÓN
46
5.1 Ejecución del Presupuesto 2013 en infraestructura penitenciaria,
reclusión y rehabilitación 46
5.2 Aprueban préstamo BCIE por US$71 millones para fortalecer
sistema penitenciario 48
5.3 Proyecto de Ley Reguladora del Uso de Vigilancia Electrónica
48
5.4 Proyecto de Ley con Disposiciones Transitorias de
Emergencia para el Descongestionamiento del Sistema Penitenciario
49
6. ATENCIÓN A VÍCTIMAS 51
7. CONCLUSIONES 52
EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y LEGISLACIÓN COMERCIAL
53
1. INTRODUCCIÓN 54
2. INDICADORES DE PAÍS 54
i) Asocio para el Crecimiento 56
ii) Fomilenio II 58
iii) Iniciativa para la Competitividad 58
3. LEGISLACIÓN DE NEGOCIOS 59
3.1 Área de atracción de inversiones
59
3.1.1 Leyes de fomento a la inversión
59
3.1.2 Leyes para los asocios público privados
60
3.2 Área de negocios 61
3.2.1 Regulación de libre competencia 61
3.2.2 Solución de controversias 61
3.2.3 Legislación laboral 62
3.3 Área de finanzas públicas y tributaria
62
3.3.1 Regulación presupuestaria 62
3.3.2 Tributos nacionales 63
3.3.3 Tributos municipales 64
3.4 Normativa internacional 64
4. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 64

8. 4.1 Regulación sobre la infraestructura pública
64
4.2 Regulación de energía 65
4.3 Simplificación de trámites y mejora regulatoria
66
4.4 Profesionalización de los funcionarios
66
5. CONCLUSIONES 67
EJE DE TRANSPARENCIA 68
1. INTRODUCCIÓN 69
2. INDICADORES 69
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial 69
2.2 Índice de Percepción de Corrupción
71
2.3 Índice de Competitividad Global 72
2.4 Índice de Competitividad Municipal
72
3. TRANSPARENCIA REGIONAL 73
3.1 Análisis de cumplimiento de la Convención de Naciones Unidas
contra la Corrupción (CNUCC) 73
3.2 Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención
Interamericana contra la Corrupción (Mesicic) de la OEA
74
3.3 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
75
4. IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 78
5. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y
RENDICIÓN DE CUENTAS 82
5.1 Corte de Cuentas de la República (CCR)
82
5.2 Fiscalía General de la República (FGR)
84
5.3 Sección de Probidad de la CSJ
84
5.4 Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción (STA)
85
5.5 Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)
86
5.6 Tribunal de Ética Gubernamental (TEG)
89
6. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 91
6.1 Ley de Medios 91
6.2 Decreto para limitar crítica a candidatos fue vetado
91
6.3 Elecciones y Libertad de Expresión
92
7. CONCLUSIONES 93
NOTAS FINALES 94

9. Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013
Estudios
Legales
RESUMEN EJECUTIVO
El monitoreo y análisis de los temas relacionados con el Estado de derecho que se hace en este informe es extenso,
pero este semestre se destaca la actividad jurídica e institucional en materia electoral, desde la Asamblea Legislativa, el
Tribunal Supremo Electoral, la Sala de lo Constitucional y la Presidencia de la República.
Desde la Asamblea Legislativa, debe recordarse que, aunque se analizó en el Informe anterior, el nuevo Código
Electoral se emitió hasta en este semestre. El Tribunal Supremo Electoral ha tenido mucha actividad, por ejemplo,
ha conocido sobre temas relacionados con campaña electoral anticipada, sobre la cual sigue sin sancionar, ha
conocido las inscripciones de candidatos presidenciales, algunas de las cuales se han demandado en procesos de
inconstitucionalidad; e incluso, sobre la imparcialidad de uno de sus magistrados, al cual recusó de conocer en casos
concretos. La Sala de lo Constitucional declaró que el voto por bandera en las elecciones presidenciales es válido si el
legislador lo considera así y, además, conoció de varias demandas contra las inscripciones de candidatos presidenciales,
declarando improcedentes la mayoría de ellas, admitiendo una contra el candidato de Unidad y publicando que se
respetará el normal desarrollo del proceso electoral. El Presidente de la República vetó el Decreto Legislativo 412 que
pretendía prohibir la crítica a candidatos presidenciales, el cual era inconstitucional.
A la par de ello, el control de constitucionalidad sigue moldeando el ordenamiento jurídico. La Sala de lo Constitucional
dictó 8 sentencias definitivas de inconstitucionalidad, algunas de ellas de gran relevancia. Por ejemplo, declaró
inconstitucional la elección del abogado José Salomón Padilla como Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
por tener vinculación partidaria; algunas potestades de la Corte Centroamericana de Justicia; las disposiciones que
imponían un pago de impuesto sobre la renta sobre las ventas, sin considerar los costos; la creación de una comisión
legislativa para investigar la legalidad del nombramiento de magistrados de la CSJ 2009 y el acuerdo de reforma
constitucional que buscaba prohibir las listas desbloqueadas y de las candidaturas independientes. Todas se pueden
considerar sentencias muy bien fundamentadas y en la mayoría de casos, con criterios acertados.
Las afectaciones al Estado de derecho más significativas han sido la continuidad de atentados contra la Sala de lo
Constitucional y sus magistrados, tanto con nuevas solicitudes de antejuicio como con nuevos procesos judiciales en
contra de su nombramiento; así como el intento de limitar la libertad de expresión en cuanto a la crítica de candidatos
presidenciales, lo cual fue vetado. Sin embargo, también existen otras afectaciones como el tardío nombramiento del
Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y la falta de acuerdo para designar al Presidente de la CSJ.
En materia de seguridad ciudadana, el presente semestre ha sido marcado por una tendencia al alza en los homicidios
en comparación con el mismo semestre del año pasado, y por una leve disminución en las extorsiones. La Asamblea
Legislativa aprobó durante el semestre importantes normas en materia de combate a la delincuencia, como la Ley de
Extinción de Dominio y reformas al Código Penal y al Código Procesal Penal; además de que los diputados discuten
i

10. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Resumen ejecutivo • Segundo semestre 2013
unas reformas a la Ley de Telecomunicaciones, para evitar o disminuir el uso de celulares en las cárceles. No obstante
ello, se desaprovechó la oportunidad de aprobar buenas reformas a la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos.
En las cárceles continúa el hacinamiento, que ya alcanza niveles aproximados del 325%, pero han ingresado a discusión
de la Asamblea Legislativa dos proyectos de ley encaminados a disminuir tales niveles, siendo estos el Proyecto de Ley
Reguladora del Uso de Vigilancia Electrónica, y el Proyecto de Ley con Disposiciones Transitorias de Emergencia para el
Descongestionamiento del Sistema Penitenciario. Además, la Asamblea aprobó un préstamo por US$71 millones para
fortalecer el sistema penitenciario y ampliar su capacidad. Se destaca también como positiva la tendencia a superar las
observaciones en materia de combate al crimen e inseguridad, hechas en el marco del Asocio para el Crecimiento, así
como la supuesta intención de cumplir con los requisitos de Fomilenio II en el tema de seguridad.
En cuanto al clima de negocios, continúan oportunidades pendientes de aprovechar para revertir la tendencia de
los indicadores de competitividad del país. Por ejemplo, en el Índice Global de Competitividad del Foro Económico
Mundial, publicado en septiembre de 2013, cabe observar que El Salvador se encuentra en la posición 97 de los 148
países evaluados, y en el reporte Doing Business del Banco Mundial, publicado en octubre de 2013, el país ocupa la
posición 118 de 189 países, ambos resultados son menos favorables que en ediciones anteriores. Asimismo, la Encuesta
Dinámica Empresarial de FUSADES señaló que persiste una negativa percepción de los empresarios sobre el clima de
negocios, e indica nuevamente como los principales factores que lo afectan la delincuencia, incertidumbre política y
económica, y el ciclo económico.
Para promover un mejor clima de negocios se destaca la iniciativa gubernamental del Asocio para el Crecimiento con
el Gobierno de Estados Unidos, que a través del Consejo Nacional para el Crecimiento, han impulsado la aprobación
del paquete de leyes pro inversión, especialmente las reformas a la recientemente aprobada Ley Especial de Asocios
Público Privados (Ley APP) y la aprobación de una ley para la creación de PROESA, que permitirá contar con una
institucionalidad adecuada para garantizar la plena y efectiva implementación de la ley, y ejecutar una cartera de
proyectos estratégicos en todas aquellas áreas esenciales para el desarrollo social y económico. Al cierre de este
informe, estas tan necesitadas reformas a la Ley APP y la aprobación de la ley de creación de PROESA todavía están
pendientes. Por otra parte, el Consejo está apoyando el esfuerzo para cumplir los requisitos necesarios para concretar la
aprobación del segundo compacto de Fomilenio (Fomilenio II).
Otros acontecimientos relevantes para el clima de negocios son la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación de
Centroamérica y la Unión Europea, y la aprobación de las siguientes leyes: la Ley de Garantía Mobiliaria, la Ley para la
Agilización de Trámites de los Proyectos de Construcción, la Ley Reguladora de Otorgamiento de Concesiones para
Proyectos de Generación Eléctrica de Pequeña Escala, las reformas a la regulación para la concesión del Puerto de La
Unión Centroamericana, la Ley Reguladora de la Prestación Económica por Renuncia Voluntaria. Además, se destaca
la participación de grupos de la sociedad civil en la promoción de una propuesta normativa sobre el arbitraje, como
un mecanismo de solución alternativa de controversias y modernizar la legislación de acuerdo a las mejores prácticas
internacionales.
ii

11. Estudios
Legales
Es preocupante que en el país se estén aprobando leyes deficientes e incompletas y que la ciudadanía tenga que
poner sus esperanzas en una observación, un veto presidencial o en su posterior reforma, tal como la Ley APP y la ley
presupuestaria de 2014 que presenta deficiencias técnicas y legales.
La modernización del Estado avanza a ritmo lento, ya que luego de un año de consultas se presentó un anteproyecto
de la Ley de la Función Pública, y esta continúa sin presentarse a la Asamblea Legislativa. Por otra parte, el país continúa
con un rezago importante en materia de simplificación administrativa, y cada vez se torna más evidente la necesidad
de una política nacional estratégica de simplificación administrativa y profesionalización del servicio civil, así como la
aprobación de una Ley de Procedimientos Administrativos, y por ello, es indispensable la aprobación del Fomilenio
II, que posee un componente relativo al clima de inversión, que permitirá atacar la burocracia excesiva e incorporar la
mejora regulatoria continua.
Finalmente, en el Eje de Transparencia se resumen los principales sucesos relacionados con la promoción del acceso
a la información pública, la probidad gubernamental y la lucha contra la corrupción. El Salvador continúa con una
alta percepción de corrupción. En el Índice de Percepción de la Corrupción de 2013, elaborado por Transparencia
Internacional, se obtuvo una valoración del 38%. En el Índice de Competitividad Mundial 2013 se evaluaron varios
indicadores que revelaron una falta de transparencia en la gestión pública, siendo la corrupción el tercer factor que más
afecta el hacer negocios. Es preocupante, por ejemplo, que El Salvador se ubicó en el puesto 117 de 148 países en el
indicador sobre la necesidad de hacer pagos irregulares y sobornos.
La implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública continúa como un proceso gradual, cuyo avance
varía en distintas entidades obligadas, continuando rezagadas las municipalidades que incluso nombraron a sus
oficiales de información con casi dos años de retraso. Es positivo que el número de solicitudes de información ha ido
incrementando en el tiempo, que las instituciones han ido mejorando en la publicación de información oficiosa y que
hasta el 87% de la información se esté entregando de forma completa, según señala el informe de la Subsecretaría
de Transparencia y Anticorrupción. Sin embargo, en las peticiones de información sensible para los funcionarios,
se continúan evidenciando negativas de información ilegales. Particularmente preocupante ha sido el caso en el
que la Asamblea Legislativa negó a un ciudadano información sobre los asesores empleados por dicha institución,
información que debería publicarse automáticamente. Esa negativa fue apelada ante el Instituto de Acceso a la
Información Pública, IAIP, pero sus resoluciones no fueron acatadas por los diputados. En la actualidad, la Sala de
lo Contencioso Administrativo de la CSJ estudia la apelación a la resolución del IAIP que obligaba a la entrega de la
información al ciudadano. Se espera que esta entidad judicial reafirme el criterio del IAIP a favor de la transparencia.
Preocupan también las dificultades enfrentadas por el IAIP para obtener fondos para su funcionamiento y que su
presupuesto para 2014 se haya disminuido en $105,735.00.
También este semestre se caracterizó por el inicio de investigaciones fiscales sobre supuestos actos de corrupción de
gran envergadura: caso Diego de Holguín y caso del contrato de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
(CEL) con la empresa italiana Enel Green Power.
iii

12. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Siglas utilizadas • Segundo semestre 2013
SIGLAS UTILIZADAS
•
AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
•
APC: Asocio para el Crecimiento
•
APP: Asocios Público Privados
•
ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
•
CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y Estados
Unidos de América
•
CCR: Corte de Cuentas de la República
•
CE: Código Electoral
•
CEL: Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
•
CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura
•
CNUCC: Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción
•
CPCM: Código Procesal Civil y Mercantil
•
CSJ: Corte Suprema de Justicia
•
DEL:Departamento de Estudios Legales de FUSADES
•
DGCP: Dirección General de Centros Penales
•
D.L.: Decreto Legislativo
•
D.O.: Diario Oficial
•
FEDAES: Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador
•
FESPAD: Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho
•
FGR: Fiscalía General de la República
•
FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
•
FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
•
FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
•
GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional, partido político
•
GOES: Gobierno de El Salvador
•
IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
•
LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
•
LGE: Ley General de Electricidad
•
MESICIC: Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana
contra la Corrupción
•
MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
•
OEA: Organización de los Estados Americanos
•
PNC: Policía Nacional Civil
iv

13. Estudios
Legales
•
RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
•
SC: Superintendencia de Competencia
•
SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
•
STA: Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción
•
TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
•
TSE: Tribunal Supremo Electoral
•
UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
•
USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
•
UTE: Unidad Ejecutiva del Sector Justicia
•
*Por sus siglas en inglés
v

14. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Introducción • Segundo semestre 2013
INTRODUCCIÓN
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional del Departamento de Estudios Legales (DEL), es un documento semestral,
elaborado por el equipo de investigadores del DEL desde hace varios años, con el objeto de dar seguimiento a los
hechos y temas de mayor relevancia en materia legal e institucional en nuestro país. En esta edición, se presenta
el análisis de la coyuntura del segundo semestre de 2013, dividido en los cuatro grandes ejes tradicionales de cada
informe: 1. Estado de derecho e institucionalidad, 2. Seguridad ciudadana, 3. Clima de negocios y legislación comercial,
y 4. Transparencia, pero con un contenido de temas propio para el segundo semestre de 2013.
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional contiene una selección de algunos de los tópicos que se analizan en
el DEL durante el semestre, escogidos con base en el interés que puedan tener para el público en general y para la
comunidad jurídica en particular. Además del monitoreo y análisis, en muchos de los temas se incluyen consideraciones
de FUSADES y también algunas recomendaciones y conclusiones para cada uno de los 4 ejes, con el objetivo de
presentar un documento analítico, pero también propositivo.
La metodología que se ocupa para este informe consiste en una verificación diaria de las noticias y de los hechos
que ocurren en nuestro país, relacionados con los temas que guían el trabajo del DEL : Estado de derecho e
institucionalidad , y seguridad jurídica. Esto implica una verificación de los medios de comunicación, entrevistas
con actores relevantes y tomadores de decisión, análisis de leyes, análisis de estudios nacionales e internacionales,
monitoreo de las sesiones plenarias de la Asamblea Legislativa, de las sesiones de Corte Plena y de las 4 Salas de la CSJ,
así como de la jurisprudencia de distintos tribunales del país, con especial énfasis en la jurisprudencia constitucional.
Cabe destacar los insumos que se extraen de los Observatorios Legislativo y Judicial.
También en esta edición se ha utilizado la Ley de Acceso a la Información Pública, para obtener una gran cantidad
de datos a través de la presentación de un número considerable de solicitudes de información directamente a las
instituciones estudiadas, con el propósito de tener datos fidedignos y directamente de su fuente de producción.
En varios de los temas incluidos en el Informe, se incluyen indicadores nacionales como los resultados de la Encuesta
Dinámica Empresarial realizada trimestralmente por FUSADES o indicadores internacionales, como el informe sobre el
cumplimiento de metas del Asocio para el Crecimiento, entre otros. En algunos casos, en los que el DEL obtiene datos
de distintas fuentes, también se presentan estadísticas o indicadores de elaboración propia.
El periodo cubierto por esta edición del informe incluye desde el 1 de julio hasta el 31 de diciembre de 2013.
vi

15. Estudios
Legales
EJE ESTADO DE DERECHO
1

16. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
ESTADO DE DERECHO
1. INTRODUCCIÓN
el respeto a la separación de poderes han presentado los
El Estado de derecho como modo de organizar
candidatos a la Presidencia de la República en 2014.
las sociedades, es un ideal por el que grandes y
reconocidos hombres, como Nelson Mandela, han
Los temas de administración de justicia, nuevamente
luchado, pero por el que todos podemos hacer algo
están encabezados por el impacto que está teniendo
y desde luego, beneficiarnos de ello. En FUSADES
en el ordenamiento jurídico la jurisprudencia
contribuimos por medio de un monitoreo semestral
constitucional, empezando por la inconstitucionalidad
mediante el cual se sistematizan y analizan los eventos
del nombramiento del Presidente de la CSJ en relación
jurídicos e institucionales que lo debilitan o lo fortalecen.
con la despolitización de las instituciones contraloras
del Estado, pasando por el tema del voto por rostro
En esta ocasión, se incluye como indicador numérico del
en las elecciones presidenciales, las facultades de la
Estado de derecho, la calificación que los empresarios
Corte Centroamericana de Justicia y el control de las
de El Salvador tienen de ciertas instituciones, donde
reformas constitucionales orientadas a prohibir las listas
el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda
desbloqueadas y las candidaturas independientes.
y Desarrollo Urbano (MOP) destaca y la Asamblea
Legislativa se rezaga.
Finalmente, se analizan los temas en materia electoral
más destacados, por ejemplo, lo relacionado con los
En cuanto a las relaciones entre las instituciones del
finiquitos, demandas de inconstitucionalidad de las
Estado, en esta ocasión se destaca la postura que sobre
candidaturas presidenciales y actuación del TSE.
2. INDICADORES
forma como cumplen las leyes, como por su atribución
de hacerlas cumplir.
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional busca
presentar mediciones numéricas relacionadas con el
En la pregunta realizada, se pide a los encuestados
Estado de derecho, para monitorear su situación. En este
que califiquen en la escala de 0 a 10 a las diferentes
semestre se toman los datos de la Encuesta Dinámica
instituciones mostradas en el cuadro 1, lo cual luego se
Empresarial de FUSADES del tercer trimestre de 2013, en
lo relativo a la evaluación que los empresarios hacen de
promedia. Las respuestas muestran aquellas instituciones
que han generado entre los usuarios empresariales la
percepción de un mejor servicio en cumplimiento de sus
varias instituciones. Debe recordarse que el rol de estas
atribuciones. El MOP es la mejor evaluada, con 6.5, y la
es trascendental para el Estado de derecho, tanto por la
peor es la Asamblea Legislativa, con 4.1.
2

17. Estudios
Legales
Cuadro 1. Valoración de las instituciones, tercer trimestre de 2013
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, tercer trimestre de 2013.
3. RELACIONES INTERORGÁNICAS
Cada uno de los Órganos del Estado tiene atribuidas sus
diseñado para limitar posibles arbitrariedades. En este
propias funciones, pero entre ellos deben colaborar, y
apartado se identifican algunas de estas relaciones para
en algunos casos, controlarse unos a otros, mecanismo
analizar, desde el punto de vista jurídico, la forma como
propio de la idea republicana de separación de poderes,
están funcionando.
3

18. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
3.1 La postura de los candidatos
presidenciales sobre la independencia
de las instituciones
El Vicepresidente Salvador Sánchez Cerén, candidato del
El Salvador ha tenido problemas de independencia de
de la Sala de lo constitucional se han acatado, pero que
poderes en los últimos años, causados especialmente
por el conflicto entre la Asamblea Legislativa y la Sala
de lo Constitucional, pero también por desencuentros
entre el Presidente de la República y dicha Sala. El papel
del Presidente como figura política es importante en el
contexto de la armonía institucional. En este sentido, los
candidatos presidenciales se han pronunciado a favor
del respeto absoluto de la independencia de poderes,
lo que debe entenderse como un compromiso
adquirido para respetar el sistema republicano
establecido en la Constitución de El Salvador.
En el Diálogo con los Candidatos a la Presidencia de la
República, organizado por FUSADES y FUNDE, entre el
23 y el 27 de noviembre de 2013, cada uno expuso su
perspectiva1.
FMLN, expuso que la Constitución establece tres poderes
del Estado, ninguno encima del otro, con atribuciones
determinadas por las leyes. Estimó que las decisiones
se debe discutir sobre las facultades de la Sala para
interpretar y reformar la Constitución, porque eso puede
deformar el Estado de derecho5.
El Lic. Óscar Lemus, candidato del Partido Fraternidad
Patriota Salvadoreño, considera que se ha perdido el
respeto a las instituciones del Estado, consecuencia
de arreglos políticos no transparentes. Promete
un gobierno respetuoso de las decisiones de los
demás Órganos del Estado y estima que la Sala de lo
Constitucional es la máxima autoridad judicial en esa
materia. También aseguró que cree en su rol y que la
Fuerza Armada debe respetar el poder civil6.
Estas declaraciones sobre el respeto a la institucionalidad
comprometen a los candidatos a respetar la Constitución
en cuanto al sistema democrático y republicano, más
El candidato del Partido Salvadoreño Progresista, René
todavía cuando han sostenido esa posición en otros
Rodríguez Hurtado, dijo que cree en la independencia
foros7. Eso es lo que la ciudadanía demandará de quien
del Estado. Pretende lograr la independencia de poderes
elija como su Presidente.
mediante la formación de una nueva clase política a
través de un pacto social, trabajo con jóvenes y personas
3.2 Vetos y observaciones
educadas que busquen el bienestar de muchos. También
reconoce que la Fuerza Armada debe ser apolítica 2.
El expresidente Elías Antonio Saca, candidato de la
coalición Unidad, expresó que ha dado muestras de
darle la razón a quien la tiene, de respaldar a la Sala
de lo Constitucional cuando hace algo dentro de sus
competencias y respetar lo que haga otro Órgano del
Estado. Concluyó que es un tema de leyes y si cada uno
asume su rol, la democracia camina 3.
El doctor Norman Quijano, candidato de ARENA, dijo que
se deben despartidizar las instituciones y su postura en
relación con los fallos de la Sala de lo Constitucional es
de total y absoluto respeto a ellos, y reconoció que son
inapelables4.
Desde la perspectiva política, el uso del veto y las
observaciones no ha sido especialmente conflictivo este
semestre. Como se muestra en los cuadros 2 y 3, este
semestre hubo 4 vetos y 5 observaciones. Con esto, el
Presidente de la República ha realizado 34 vetos y 59
observaciones en sus 4 años y medio de gobierno, lo
cual es alto, pero no implica necesariamente problemas
de gobernabilidad.
Estos mecanismos de control han sido utilizados
adecuadamente desde el punto de vista jurídico
utilizando las causas procedentes, es decir,
inconstitucionalidad en dos ocasiones e inconveniencia
en otras dos. El decreto legislativo N° 412 pretendió
dar una protección diferenciada a los candidatos
4

19. Estudios
Legales
presidenciales contra la crítica que pudieran recibir, más
Las observaciones fueron por regla general aceptadas,
allá de lo razonable y limitando la libertad de expresión
salvo la última del año, que se refirió a la protección
de los ciudadanos. El decreto fue vetado, evitando que
especial que pretendía darse a policías y militares, la cual
se convirtiera en ley y por lo tanto, una afectación a
fue superada mediante dispensa de trámites.
derechos fundamentales.
El veto al Decreto Legislativo N° 533 por inconveniencia
se debió a que se estaba implementando un sistema
de pago electrónico en el transporte público, pero
posteriormente los diputados reformaron la Ley de
Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial para
que los usuarios pudieran pagar también con efectivo.
Establecida la costumbre de uso de circulante, sería difícil
que los ciudadanos se adaptaran a la modernización
del sistema de pago, la cual el Presidente estimó que es
beneficiosa para la colectividad.
Cuadro 2. Vetos del segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en información proveída por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Presidencia de la República.
5

20. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Cuadro 3. Observaciones del segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en información proveída por la Unidad de Acceso a la Información Pública de la Presidencia de la República.
4. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON
LA CONSTITUCIÓN
Las normas jurídicas que obligan a gobernantes y
Fomilenio II e importantes reformas en materia penal
gobernados deben ser claras y públicas. La Asamblea
y de seguridad ciudadana, como las reformas a la Ley
Legislativa es el legislador por excelencia. Su actividad
contra el Lavado de Dinero y de Activos, las cuales se
normativa en este semestre ha sido variada. Las áreas
abordan en detalle en el Eje de Seguridad Ciudadana de
destacadas en las que ha legislado son: temas electorales,
este informe.
legislación comercial para crear condiciones para
6

21. Estudios
Legales
4.1 Clasificación de decretos
legislativos emitidos
de Agilización de Trámites para el Fomento de Proyectos
de Construcción y la Ley Especial de Extinción de
Dominio y de la Administración de los Bienes de Origen
Durante este semestre se aprobaron 187 decretos
o Destinación Ilícita. También se aprobaron importantes
legislativos, como se ve en la gráfica 1. Los más
nuevas leyes en materia de ejercicio de derechos
numerosos fueron las reformas a la Ley de Presupuesto
2013, las reformas a leyes existentes y las exoneraciones
de impuestos. Se aprobaron diez nuevas leyes
fundamentales, como el Código Electoral, la Ley para el
Ejercicio del Derecho de Rectificación o Respuesta y la
Ley de Prestación Económica por Renuncia Voluntaria.
permanentes, entre las que destacan las que buscan
crear condiciones para mejorar el desempeño
En este periodo previo a las elecciones presidenciales de
económico del país y mejorar el combate al crimen,
2014, también suele haber reformas en temas electorales.
como la Ley Reguladora para el Otorgamiento de
Además de la renovación del Código Electoral en julio,
Concesiones de Proyectos de Generación Eléctrica en
también se aprobó el presupuesto extraordinario para el
Pequeña Escala, Ley de Garantías Mobiliarias, Ley Especial
voto residencial.
Gráfica 1. Producción legislativa del primer y segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en el índice de Decretos de la Asamblea Legislativa y resumen de las sesiones plenarias.
7

22. Informe de
coyuntura legal e
institucional
4.2 Decretos mediante dispensas de
trámites y sesión simultánea
En un Estado de derecho, las leyes deben aprobarse
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
al del semestre anterior. No se considera que en este
semestre haya habido grave mal uso de esta figura,
a pesar que continúa la costumbre de no justificar la
urgencia que motiva la dispensa.
conforme con los procedimientos establecidos. En
En cuanto a los dictámenes mediante sesión simultánea,
El Salvador, se exige la discusión política abierta en
durante este semestre se emitieron seis, es decir, nueve
las comisiones legislativas, salvo que exista urgencia,
menos que el semestre anterior, la mayoría para hacer
caso en el cual se justifica la aprobación de decretos
recomendaciones. Tampoco se percibe que en este
con dispensa de trámites, esto es, sin discusión en las
semestre este mecanismo haya sido instrumentalizado
comisiones legislativas, o bien, con dictamen en reunión
para afectar el Estado de derecho desde la perspectiva
de comisión simultánea a la sesión plenaria. Del mal uso
del proceso de formación de ley.
de estas figuras nacen lo que se ha dado en llamar
los “madrugones legislativos” y es por ello que se
monitorean en este informe.
4.3 Reglamentos
El cuadro 4 muestra la cantidad de reglamentos
Durante el segundo semestre de 2013 hubo 39 dispensas
publicados en el segundo semestre de 2013, clasificados
de trámites, de las cuales 21 fueron para decretos (el
de acuerdo con varios criterios. Lo más destacado
resto para acuerdos y pronunciamientos)8. Esto significa
continúa siendo la continuidad de la costumbre
que del total de 187 decretos emitidos, el 11% han
de que instituciones ajenas a la Presidencia de la
sido mediante este mecanismo, porcentaje idéntico
República sigan emitiendo reglamentos o decretos.
8

23. Estudios
Legales
Cuadro 4. Decretos y reglamentos publicados en el Diario Oficial, segundo semestre 2013
Fuente: Elaboración propia.
4.4 Legislación municipal
Destaca nuevamente la cantidad de ordenanzas
La publicidad de las leyes, como principio del Estado
temporales de exención de multas e intereses para
de derecho alcanza a todas las normas de obligatorio
pago de impuestos, una práctica ampliamente
cumplimiento, incluidas las ordenanzas municipales.
Aquí se monitorean las aparecidas en los diarios oficiales
desde el N° 107, Tomo 399, del 12 de junio de 2013 al N°
difundida por los municipios y que puede referirse a
un desorden en las finanzas municipales, donde no
223, Tomo 401, del 28 de diciembre de 2013.
se cobran a tiempo las tasas e impuestos. En el lado
Se publicaron 226 ordenanzas, de las cuales 55 son
ordenanzas en materia de contravenciones, adecuando
permanentes, 95 son temporales o prórrogas de
sus normativas a la Ley Marco para la Convivencia
ordenanzas temporales, y 76 constituyen reformas a
Ciudadana y Contravenciones Administrativas, no
ordenanzas permanentes preexistentes. Esto significa
obstante hacerlo con retraso con respecto a los plazos de
una disminución del 12% frente al segundo semestre de
esta ley.
positivo, varias municipalidades están aprobando sus
2012, cuando en total hubo 256.
9

24. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
4.5 Atraso en la circulación del Diario
Oficial
5.2 Elección de funcionarios de
segundo grado
Como es costumbre, continúa el desfase entre la fecha
El Informe de Coyuntura Legal e Institucional
del Diario Oficial y la de su publicación efectiva. Al 31
incluye cada semestre el monitoreo de la elección
de diciembre, el último diario en circular era el del 28
de funcionarios de segundo grado, por dos razones
de noviembre, con un atraso de 34 días. Esto significa
importantes para el Estado de derecho. La primera
que pueden haber normativas vigentes desde hace
es que una institución diseñada para ser dirigida por
varios días sin que se hayan difundido efectivamente.
determinado funcionario, no puede desempeñar
Por ejemplo, este retraso podría causar que una
sus funciones con regularidad en el periodo de
normativa temporal, una que dure un mes, nunca sea
acefalía. La segunda es que, si bien es cierto que
divulgada durante su vigencia. Uno de los principios
la idea de Estado de derecho no puede concebirse
del Estado de derecho es que las leyes sean claras y
aislada del sistema político, sí es imperativo que
públicas, el cual resulta afectado con este retraso.
el funcionamiento del Estado esté sometido a
normas que deben cumplirse sin excepción, en
5. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
5.1 Examen de notariado
este caso, ciertos plazos claramente definidos. La
negociación política debe diseñarse por los diputados,
de modo que encaje en el sistema legal, porque debe
recordarse que ellos son servidores públicos encargados,
principalmente, de configurar el sistema jurídico y mal
La CSJ tiene entre sus obligaciones realizar anualmente
cumplen esta función si son los primeros en afrentar las
un examen a los abogados que deseen autorizarse para
normas que ellos crean.
el ejercicio del notariado (art. 145 de la Ley Orgánica
Judicial). Formalmente, esta obligación fue cumplida con
Así sucedió este semestre con el Procurador para la
la realización de esta prueba los días 24 de noviembre
Defensa de los Derechos Humanos. El titular para el
y 1 de diciembre de 2013. El proceso de inscripción fue
periodo 2010-2013, Oscar Luna, terminó sus funciones
anunciado públicamente y todos los abogados tuvieron
la oportunidad de inscribirse y realizar la prueba, de
acuerdo con un instructivo elaborado por la CSJ. Al final,
10,601 abogados se sometieron al examen y 3,779 lo
aprobaron.
el 5 de julio 9, pero la Asamblea Legislativa se tardó
hasta el 9 de agosto para elegir a David Morales como su
sucesor10, es decir, esta institución pasó acéfala durante
más de un mes.
Con esto, la CSJ cumple su deber legal; sin embargo,
Luego de la declaratoria de inconstitucionalidad del
sobre el ejercicio de la profesión notarial y la forma
nombramiento del Presidente de la CSJ en octubre de
en que se encuentra regulada, se pueden hacer
2013, también quedó una vacante que la Asamblea
cuestionamientos. El principal es la capacidad de
Legislativa debe llenar. Aunque hay una forma de suplir
control de la CSJ sobre un número creciente de estos
temporalmente este vacío, lo ideal es que se tenga un
profesionales encargados de dar fe en nombre del
titular cuanto antes. Al cierre de este informe, no se había
Estado. Se trata de un tema al que hay que prestar
designado al nuevo Presidente de la CSJ.
atención y buscar formas de controlarlo mejor.
10

25. Estudios
Legales
Cuadro 5. Principales nombramientos de funcionarios
en el segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia.
Cuadro 6. Cargos identificados como pendientes
de nombrar al 31 de diciembre de 2013
Fuente: Elaboración propia.
11

26. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
6. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
2009-2018, incluidos los que estaban conociendo el caso
6.1 Desgaste institucional en el
sistema de justicia
a lo cual luego se agregaron otras dos demandas. El 25
6.1.1 Conflicto entre la Sala de
lo Constitucional y la Sala de lo
Contencioso Administrativo
Administrativo abstenerse temporalmente de conocer
Desde 2010, no han cesado los atentados en contra
admitió tres demandas contra el nombramiento de los
de la justicia constitucional. Estos han provenido
magistrados 2009-2018, a pesar de la resolución de la
principalmente desde el sector político, ya sea
Sala de lo Constitucional, y el 12 de agosto denunció ante
tratando de legislar para anular las facultades de la
la FGR a los magistrados de la Sala de lo Constitucional
Sala, para remover a sus magistrados o para incumplir
por haberla emitido. El 13 de agosto, la Sala de lo
sus sentencias. El problema, en este caso, ha sido de
Constitucional declaró inaplicable las admisiones de la
irrespeto a los procedimientos para crear la ley o de crear
Sala de lo Contencioso Administrativo. El 26 de agosto,
normas con contenidos legales que irrespetan el acuerdo
la Sala de lo Contencioso Administrativo emitió una
fundamental para las relaciones sociales que está
resolución en la que declaró improcedente la declaratoria
expresado en la Constitución, la cual recoge el principio
de inaplicabilidad que la Sala de lo Constitucional hizo
de que lo más importante es la persona humana, con su
de la admisión de la demanda que impugna la elección
dignidad y sus derechos.
de magistrados para el periodo 2009-2018 y admitió una
del magistrado Padilla en la Sala de lo Constitucional11,
de julio, la Sala de lo Constitucional emitió una medida
cautelar 12, ordenando a la Sala de lo Contencioso
esa demanda.
El 7 de agosto, la Sala de lo Contencioso Administrativo
ampliación a la demanda originalmente planteada en
Pero ha habido otro tipo de atentados. Las amenazas
sede contenciosa.
a la independencia de la Sala de lo Constitucional
también han sido en el campo judicial, donde la
Desde la perspectiva jurídica, deben hacerse dos
problemática es de aplicación de la ley, donde se ha
consideraciones. La primera, es que la Sala de lo
buscado que esta se aplique indebidamente para
Constitucional no debió ordenar a la Sala de lo
mermar el control judicial sobre el poder político.
Contencioso Administrativo que se abstuviera de
Este semestre se ha continuado en esta dirección al
conocer un caso sometido a su juzgamiento, porque
llevar, sin fundamento, ante la Sala de lo Contencioso
puede considerarse una afectación a la independencia
Administrativo el control de legalidad de la elección
judicial. La segunda, es que la demanda interpuesta
de magistrados para el periodo 2009-2018, entre los
contra el nombramiento de magistrados de la CSJ para
que se incluyen 4 magistrados titulares de la Sala de lo
el periodo 2009-2018 carece de todo fundamento
Constitucional, en una complicada serie de resoluciones
jurídico y no debió haber sido admitida, en cuanto fue
jurídicas reactivas.
presentada por alguien que ni siquiera tiene un interés
El 13 de mayo y el 18 de junio de 2013, se presentaron
dos demandas de inconstitucionalidad contra el
nombramiento del magistrado Salomón Padilla,
Presidente de la CSJ, las cuales se admitieron el 24
de julio. El día anterior a la admisión, el 23 de julio, se
difuso en el asunto, cuando la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa exige un interés directo; se
demandó fuera del plazo de 60 días que la misma ley da
para hacerlo, lo cual se trató de justificar alegando una
nulidad de pleno derecho.
impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo
Los hechos alegados no encajan en la configuración que
la elección de los magistrados de la CSJ para el periodo
jurisprudencialmente se ha hecho de nulidad de pleno
12

27. Estudios
Legales
derecho que ha elaborado la Sala de lo Contencioso
como un intento de evitar que los actuales magistrados
Administrativo, por ejemplo, en la sentencia 213-2005 del
conocieran de la posible inconstitucionalidad de la
25-6-2010, se exige que el acto administrativo transgreda
elección del magistrado Salomón Padilla, la cual fue
la normativa secundaria de carácter administrativo, por
impugnada porque los demandantes consideraron
haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades
que tenía vínculos partidarios que ponían en riesgo
normativas. En las demandas contra la elección de
su independencia como juez del máximo tribunal. La
magistrados 2009-2018 lo que se impugna es un decreto
demanda 328-2008 aludía expresamente a la necesidad
cuya emisión es potestad constitucional de la Asamblea
de evitar que los actuales jueces de la jurisdicción
Legislativa. También se impugna la conformación de
constitucional conocieran de ese proceso14 e incluso,
la lista de candidatos a la CSJ, que fue realizada por el
solicitaron a la Sala de lo Contencioso Administrativo
CNJ, lo cual es, efectivamente, una potestad de esta
institución, de modo que no se cumple con el elemento
conceptual de nulidad de pleno derecho. Finalmente, se
demandó por vicios de legalidad un acto político cuya
que dictara una medida cautelar que les impidiera
inmediatamente seguir realizando sus funciones.
Esta problemática en particular, y las confrontaciones
regulación es constitucional y, por lo tanto, su control
con la justicia constitucional siguen sin resolverse
judicial debiera ser en sede constitucional13.
definitivamente. En este contexto, de nuevo debe
Debe tenerse en cuenta que existe una continuidad de
hacerse un llamado a la reflexión sobre el daño que
acciones contra la justicia constitucional desde 2010.
hacen al país los atentados contra el sistema de
Por ello, si bien en esta nueva confrontación existen
justicia, y a cesar este tipo de acciones que desgastan
elementos jurídicos que discutir, lo verdaderamente
la inconstitucionalidad, así como a que impere la
preocupante es que los procesos en contra del
sensatez y la prudencia para que las resoluciones
nombramiento de magistrados 2009-2018 se iniciaron
judiciales sean conforme a derecho.
13

28. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
6.1.2 Nueva petición de antejuicio
contra magistrados de la Sala de lo
Constitucional
modificó para que la promoción del antejuicio dependa
En la sesión plenaria del 3 de octubre de 2013, ingresó
al excluirse mediante reforma infraconstitucional al Fiscal
una pieza de correspondencia en la que se solicitó abrir
General de la República de la promoción de la acción
un antejuicio a los magistrados titulares de la Sala de
penal en contra de funcionarios con fuero y pasarlo a
lo Constitucional: José Belarmino Jaime, Sidney Blanco,
la Asamblea Legislativa, contraría las disposiciones que
Rodolfo González y la magistrada suplente, Sonia
establecen que la acción penal corresponde a la Fiscalía
Dinora Barillas de Segovia. La denuncia presentada
(Art. 193 inc. 4° Cn.) y la intención de que exista una
por el profesor Julio Enrique López, considera que los
garantía de protección en el cargo de los magistrados
mencionados magistrados han cometido los delitos de
y otros funcionarios mediante el fuero (art. 236 Cn.) en
prevaricato y desobediencia, tipificados en los arts. 310
caso de una acusación penal. El antejuicio es posterior
y 322 del Código Penal, al declarar inaplicables en el
a una acusación no un mecanismo para acusar y la
proceso de inconstitucionalidad 77-2013/97-2013, ciertas
función de la Asamblea en este proceso es verificar,
resoluciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
precisamente, que la acusación no sea arbitraria.
La pieza de correspondencia pasó a la Comisión de
6.2 Fortalecimiento del sistema de
justicia
Legislación y Puntos Constitucionales. En la reunión
del 7 de octubre, esta Comisión acordó emitir un
dictamen en el sentido que dicha petición no reúne
los requisitos para que se abra un antejuicio según
lo que establece el art. 236 inc. 2º de la Cn., pero
al cierre de este informe, el acuerdo no se había
materializado en un documento, y por lo tanto,
tampoco en el archivo de esa solicitud.
exclusivamente de la Asamblea Legislativa15. Esta
regulación es de cuestionable constitucionalidad, porque
6.2.1 FGR archiva denuncia contra
funcionarios de la CSJ
La FGR decidió archivar la denuncia interpuesta por
la Corte Plena en contra del magistrado de la Sala
de lo Constitucional, Rodolfo González; el Director
El antejuicio es un requisito necesario para poder juzgar
de Medicina Legal, Miguel Fortín Magaña; el señor
en materia penal a ciertos funcionarios del Estado, entre
Balmore Leiva y tres sindicalistas por supuestos actos de
ellos, los magistrados de la CSJ, en virtud que cuentan
corrupción. En su resolución, la Fiscalía sostuvo que
con fuero constitucional (art. 236 inc. 1° Cn.). Luego del
“no existen elementos objetivos de juicio suficientes
antejuicio, si se encuentran motivos suficientes para
para razonable, seria, y responsablemente sostener
iniciar un proceso penal, la Asamblea Legislativa remite
que haya existido delito o falta alguna que deba
el caso a la Cámara Primera de lo Penal, de la Primera
Sección del Centro (art. 139 del Reglamento Interior de
la Asamblea Legislativa) y los funcionarios procesados
quedarán suspendidos en el ejercicio de sus funciones
mientras se tramita el proceso penal.
perseguirse penalmente.”16 .
Esta resolución es importante porque se trató de una
denuncia realizada por varios magistrados de la CSJ,
cuando a finales de 2012 e inicios de 2013, la Sala de
lo Constitucional dictó medidas cautelares a favor de
Hasta 2012, la promoción de antejuicio correspondía al
la estabilidad laboral de varios empleados del Órgano
Fiscal General de la República, pero en el marco de la
Judicial y uno de estos empleados declaró que había
confrontación que desde 2010 ha tenido la Asamblea
pagado a los denunciados a cambio de ser reinstalado en
Legislativa con la Sala de lo Constitucional, esto se
su puesto.
14

29. Estudios
Legales
6.2.2 Inconstitucionalidad de la elección
del Presidente de la CSJ
duda si se considera que la afiliación a un partido genera
El 23 de octubre de 2013, la Sala de lo Constitucional
La sentencia deja claros sus efectos. Desde la
declaró inconstitucional el decreto legislativo17 de
notificación, el Magistrado Salomón Padilla cesa en el
nombramiento del Magistrado Presidente de la CSJ,
cargo, todos sus actos realizados mientras ejerció como
Salomón Padilla. La sentencia del 14-X-2013 en los
magistrado conservan su validez, la Asamblea Legislativa
procesos acumulados 77-2013/97-201318, interpretó
deberá nombrar nuevamente al Presidente de la CSJ
que los funcionarios de las instituciones que ejercen
exclusivamente entre el listado de candidatos propuesto
control institucional, como los magistrados del TSE
en 2012, para lo cual no da plazo, pero expone que velará
nombrados por la CSJ, la CCR y la CSJ deben ser
por el cumplimiento de la sentencia, y finalmente, señala
imparciales e independientes, por lo que su cargo es
que mientras no se nombre al titular, el Primer Vocal hará
incompatible con la afiliación partidaria.
las funciones de Presidente, conforme con el art. 2 de la
Los demandantes argumentaron que el nombramiento
obligaciones para el afiliado.
Ley Orgánica Judicial.
de magistrados que pertenezcan a partidos políticos
Se considera que la sentencia está bien fundamentada.
violenta la independencia judicial, en tanto estos
Es apegada a una interpretación histórica originaria
funcionarios deben estar exentos de vinculaciones
que privilegia lo que quiso decir el legislador
con partidos políticos y de cualquier otro vínculo o
constituyente, la Sala pondera los derechos
presión. Si bien esto no es una disposición expresa en la
fundamentales favoreciendo el de los ciudadanos,
Constitución, es claramente una norma contemplada en
esto es el interés general, frente al interés de los
el art.85 Cn., que garantiza la independencia de poderes,
funcionarios, considerando que esa calidad demanda
en relación con el 176 Cn., que establece los requisitos
ciertas condiciones, en este caso, limitar su afiliación
para el cargo de magistrado de la CSJ.
política mientras ocupen el cargo de magistrados.
En cuanto a las reacciones sobre la sentencia, el
La Sala interpretó que, efectivamente, la Constitución
magistrado Padilla la acató, lo cual es positivo, pero la
busca la independencia del Órgano Judicial, la cual
también debe entenderse de los partidos políticos. Para
ello, se avocó al Informe Único de la Comisión Redactora
de la Constitución que expresa: “En cuanto al Presidente
de la CSJ, es obvio que su cargo es absolutamente
incompatible con toda actividad de orden partidista”19 . Al
valorar para el caso concreto la colisión de derechos entre
el que tienen los ciudadanos a una justicia independiente
y el que tiene el ciudadano funcionario a ser miembro de
partidos políticos, la Sala concluyó que el derecho que
debe limitarse es el del funcionario, en razón de su cargo,
algo que la Constitución hace expresamente, por ejemplo
con los militares, quienes no pueden ser candidatos
calificó de “vergonzosa”, porque sentía que le habían
violado derechos fundamentales20. A diferencia de
ocasiones previas, los partidos de la Asamblea Legislativa
expresaron que acatarían la sentencia, aunque algunos
expresaron su disconformidad con ella.
Se nombró una subcomisión de la Comisión Política, para
estudiar los candidatos al cargo, pero esta tuvo algunas
dudas sobre las propuestas de entre las cuales debe
seleccionar al nuevo magistrado y si puede elegir como
Presidente de la CSJ a uno de los actuales magistrados21.
El magistrado debe elegirse de la lista de 2012, y que
como Presidente se debe nombrar a cualquiera de los
a cargos de elección popular. La Sala deja claro que la
regla general es que los funcionarios pueden participar
magistrados de la Sala de lo Constitucional.
en partidos políticos, pero esto no aplica para quienes
Al cierre de este informe, no se había designado al nuevo
forman parte de instituciones de control estatal, puesto
Presidente de la CSJ, en una tardanza de más de dos
que de ellos se exige independencia, la cual se pone en
meses desde que fue emitida la sentencia.
15

30. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
6.2.3 La Procuraduría General de la
República y la administración de justicia
al menos tantos casos como los que ingresan, las Salas
están acumulando expedientes activos, y por lo tanto,
afectando la pronta y cumplida justicia.
Este semestre, la PGR ha sufrido un paro de labores
como medida de presión para que se le otorgue a esa
La gráfica 2 muestra los casos ingresados, resueltos y
institución un aumento presupuestario del alrededor
acumulados en el segundo semestre de 2013 (ordenados
de 13 millones de dólares, debido a que las condiciones
por cantidad de casos recibidos), y la 3 presenta el
actuales no permiten prestar un buen servicio al
porcentaje de los casos que las salas resolvieron en
usuario y se requiere más personal, remodelación de
relación con los que recibieron (ordenados de mayor a
infraestructura y mejora en las condiciones laborales22.
menor eficacia). Los datos cubren los meses de julio a
noviembre de 2013. El número de casos ingresados es
Las atribuciones de la PGR son de gran importancia
la suma de los que ha recibido cada sala en cualquiera
para el funcionamiento del Estado de derecho. A ella
de las materias e instancias de su competencia; y en
corresponde principalmente velar por la defensa de la
los egresados, todos aquellos concluidos por sentencia
familia y de las personas e intereses de los menores y
definitiva o por cualquiera de las formas anormales de
dar asistencia legal a las personas de escasos recursos
terminación del proceso.
económicos y representarlas judicialmente en la
defensa de su libertad individual y de sus derechos
La Sala ante la cual más casos se han presentado en el
laborales. Esta última función es fundamental para
periodo estudiado, es la Sala de lo Constitucional, con
la administración de justicia, porque una persona
700; luego, la de lo Contencioso Administrativo, con
solo puede ser condenada si ha tenido un proceso
261; después, la de lo Civil con 230; y finalmente, la de
conforme a derecho, con una debida defensa técnica.
lo Penal, con 203. En cuanto al rendimiento, tres salas
han acumulado casos. La Sala de lo Constitucional,
Tomando en cuenta el presupuesto votado, en
logró resolver el 91% de los casos recibidos; la de lo
2014 la PGR obtuvo US$24,231,460, que equivalen
Contencioso 74% y la de lo Civil, 54%. La Sala de lo
a US$3,031,460 más que los $ 21,200,000 que se le
Penal redujo sus expedientes en 436, al resolver 299%,
asignaron en 2013. Además, en la Ley Especial de
y continuó su tendencia de los últimos semestres23.
Extinción de Dominio y de la Administración de los
Bienes de Origen o Destinación Ilícita, se estableció que
le corresponde el 5% de los bienes extinguidos (art. 94).
Estas son medidas positivas, ya que por la naturaleza
de sus atribuciones, la PGR es una institución que debe
fortalecerse.
6.3 Actividad jurisprudencial de las
salas
En los Informes de Coyuntura se trata de monitorear
cómo se han desempeñado las Salas de la CSJ en el
semestre respectivo, en cuanto a finalizar casos activos.
Para ello, se miden los casos ingresados y los que se
han resuelto, bajo la lógica de que si no se resuelven
16

31. Estudios
Legales
Gráfica 2. Casos ingresados, egresados y acumulados por las
Salas de la CSJ, segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a
la Información Pública de la CSJ.
Gráfica 3. Relación ingresos/egresos de casos, segundo semestre de 2013
Fuente: Elaboración propia con base en datos proveídos por la Unidad de Acceso a
la Información Pública de la CSJ.
17

32. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
6.4 Sentencias de inconstitucionalidad
Cuadro 7: Sentencias definitivas de inconstitucionalidad
en el segundo semestre de 2013
18

33. Estudios
Legales
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de información a la CSJ
6.5 Sentencias destacadas en temas
constitucionales
corpus será definida por las reglas de competencia
6.5.1 Delimitación de la competencia
territorial de las Cámaras de Segunda
Instancia en los procesos de hábeas
corpus
demandada”. No es que la Sala regula la competencia, ya
territorial que establece el Código Procesal Civil y
Mercantil, en este caso, el domicilio de la “autoridad
que esta debe ser establecida por ley, sino que interpreta
que una norma supletoria debe ser aplicada.
Tanto el art. 247 Cn. como la Ley de Procedimientos
Constitucionales en sus arts. 4 y 41, dotan a las Cámaras
de Segunda Instancia de competencia para conocer
6.5.2 Inconstitucionalidad sobre
la competencia de la Corte
Centroamericana de Justicia
de los procesos de hábeas corpus fuera de la capital,
En la sentencia 71‐2012, la Sala de lo Constitucional
pero no especifican la competencia territorial de las
declaró inconstitucional el artículo 22, letra f ) del
mismas. En jurisprudencia anterior, se resolvió que ni la
Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ),
Constitución ni la ley delimitan esta materia, por lo que la
por vulnerar los arts. 83, 86 inc. 1°, 146 y 172 inc. 1° Cn.
jurisprudencia tampoco la haría, tanto para evitar afectar
Además, por conexión, expulsó del ordenamiento los
la tutela jurisdiccional brindada por el hábeas corpus
arts. 62 y 63 de la Ordenanza de Procedimientos de la
como para respetar la libre configuración del legislador.
CCJ.
Esta interpretación queda superada con la resolución en
el proceso de hábeas corpus 260‐2013R.
En el art. 22 letra f ) se establecía que la CCJ podía
conocer y resolver sobre conflictos internos entre
La Sala resolvió que la competencia territorial de las
Órganos; así como hacer cumplir fallos judiciales. Por otra
Cámaras de Segunda Instancia en procesos de hábeas
parte, el art. 172 Cn. salvadoreña establece que el Órgano
19

34. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Judicial es el único competente para juzgar y hacer
Comisión mientras duraba el proceso, lo cual no está
ejecutar lo juzgado y que en materia constitucional,
regulado expresamente por la Ley de Procedimientos
el máximo tribunal es la Sala de lo Constitucional (art.
Constitucionales, pero se concedió por la Sala y se acató
183 Cn). El demandante argumentó, por lo tanto, que
por la Asamblea Legislativa.
las competencias y funciones establecidas en el tratado
violaban la Constitución.
La Sala estimó que la creación de este tipo de comisión
Ante estos argumentos, la Sala de lo Constitucional
Legislativa se estaría autocontrolando (Arts. 172 y 186
consideró que efectivamente, el Estatuto de la
Cn.), invade el principio de exclusividad de la jurisdicción
CCJ despoja al Estado de la capacidad de decisión
porque el control de los productos legislativos es
autónoma sobre las competencias de sus órganos,
competencia jurisdiccional (Art. 172 Cn.) que es
atentando en contra de la prohibición constitucional
independiente, imparcial y técnica, a diferencia de una
de indelegabilidad de funciones de los órganos e
comisión legislativa que ejerce control político. Además,
irrespetando el carácter exclusivo de la Ley Suprema.
atenta contra la estabilidad judicial como garantía de
Finalmente, se señaló que el art. 22 f ) del Estatuto y
independencia e imparcialidad y era una amenaza
los arts. 62 y 63 de la Ordenanza citada, quedan en
latente, orientada a remover a los magistrados de la Sala
situación de ineficacia. Con esto se confirma la calidad
de máximo intérprete de la Constitución de la Sala
de lo Constitucional cuando se trate de esa materia,
y queda claro que a la CCJ le corresponde conocer lo
que se refiere a integración centroamericana.
vulnera la separación de poderes, porque la Asamblea
de lo Constitucional, algo que la Asamblea puede hacer,
pero solo por causas legalmente establecidas (Art. 186
Cn.).
En principio, la sentencia solventa un problema
práctico, puesto que esta comisión pretendía
establecer la ilegalidad de la elección de 2009 para
6.5.3 Inconstitucionalidad de la Comisión
que investiga a la CSJ
El 4 de diciembre, la Sala de lo Constitucional emitió la
sentencia en el proceso de inconstitucionalidad 41-2012,
mediante la cual expulsó del ordenamiento jurídico
el Acuerdo Legislativo de creación de una “Comisión
Legislativa Especial de Investigación de la legalidad de la
atentar contra la estabilidad de los magistrados
de la Sala de lo Constitucional. A pesar de ello, en
la sentencia pueden existir criterios discutibles,
por ejemplo, que la Asamblea no puede revisar la
legalidad de sus propios actos.
6.5.4 Inconstitucionalidad de acuerdos
de reforma constitucional
elección de Magistrados de la CSJ 2009”. Esta Comisión se
creó en medio de la crisis institucional de 2012, y era una
La Sala de lo Constitucional emitió la sentencia del
especie de autocontrol de la Asamblea Legislativa, donde
16 de diciembre de 2013, en el proceso 7-2012, en la
se decidiría si sus actuaciones en 2009 eran legales, en
cual declara inconstitucional el acuerdo de reforma
una especie de acto de contrición institucional, con el fin
adoptado por la Asamblea Legislativa en el año 2010,
de quitarle efectividad a esa elección.
sobre el art. 126 Cn., en el cual se proponía el sistema
de listas cerradas y bloqueadas y la pertenencia a un
El demandante pidió la suspensión del acto reclamado
partido político como requisito para ser postulado a
en el proceso de inconstitucionalidad, es decir, que la
diputado. Es la primera vez que se realiza un control de
Sala ordenara la suspensión de las actividades de la
constitucionalidad de esta fuente del derecho.
20

35. Estudios
Legales
En cuanto a la parte del acuerdo que establecería
constitucionalmente las listas cerradas y bloqueadas, la
Sala declaró que vulnera el art. 248 inc. 4° de Cn., que
se refiere a la forma y sistema de gobierno y es una
de las normas pétreas, que no pueden cambiarse aún
por acuerdo de reforma constitucional. La Sala agregó
que, en consecuencia, la Asamblea Legislativa no podrá
someter a ratificación de la presente legislatura el
Acuerdo declarado inconstitucional.
En lo relativo al requisito de que para llegar a ser
diputado se necesita ser postulado por un partido
reformar la norma suprema. También preocupa al
legalmente inscrito, la Sala hizo una interpretación
Centro de Estudios Jurídicos que la Sala haya dicho
conforme con la Constitución y declaró que no existe
que los acuerdos de reforma constitucional relativos
una vulneración al art. 248 inc. 4° Cn., siempre que se
a las cláusulas pétreas son permitidos si se mejora el
entienda que también los ciudadanos, individualmente o
contenido protegido por ellas, porque las cláusulas
asociados con otros, pueden presentar sus candidaturas,
pétreas son una puerta que el Constituyente quiso dejar
al margen de los partidos políticos.
completamente cerrada.
Sobre esta sentencia hubo una opinión muy
6.6 Las resoluciones de Corte Plena
interesante, y a nuestro juicio, acertada, emitida
por el Centro de Estudios Jurídicos24. Sostiene que
la Sala de lo Constitucional efectivamente puede
valorar la constitucionalidad del proceso que se sigue
Al cierre del segundo semestre de 2013, en la página
para reformar la Constitución, así como si respeta
web de la CSJ y en la de trasparencia del Órgano Judicial
las cláusulas inmodificables establecidas en esta.
se publicaron 29 actas de Corte Plena, ocho menos que
También comparte que la atribución de sentido que
el semestre anterior. La primera corresponde al 11 de
realiza la Sala en su jurisprudencia queda incorporada
junio y la última al 29 de octubre de 2013. Definiendo un
acuerdo como todo aquello en lo que hay una votación
en el contenido normativo de las disposiciones
constitucionales, de modo que existiendo una sentencia
previa, las candidaturas independientes y las listas
suficiente para decidir un asunto, se alcanzaron 193
decisiones, 40% menos que las alcanzadas según las
actas publicadas en el semestre anterior.
desbloqueadas quedan incorporadas en el sistema
de gobierno y no podían modificarse. No obstante lo
Es necesario destacar que hay un retraso en
anterior, el Centro expresa su preocupación por algunos
la publicación de las actas, dado que, al 18 de
contenidos de la sentencia que pueden ser mal utilizados
diciembre, la última que estaba disponible era la del
en el futuro, tal es el caso de que la interpretación
29 de octubre. Esto explica, en parte, la disminución en
que haga la Sala sea una reforma no formal de la
los acuerdos contabilizados. En el Observatorio Judicial
Constitución. Es cierto que la Sala es el máximo intérprete
se publican mensualmente en la sección de noticias un
de la Constitución, pero sus interpretaciones no pueden
listado resumen de los acuerdos tomados cada mes.
21

36. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Cuadro 8. Acuerdos de Corte Plena en las actas difundidas
en el segundo semestre de 2013 25
Fuente: Elaboración propia con datos de las actas de las sesiones de Corte Plena difundidas en el segundo semestre de 2013
6.7 Actividad sancionadora de la
Corte Plena
La Corte Plena, en el segundo semestre de 2013, emitió
8 resoluciones para sancionar, absolver o confirmar
sanciones a funcionarios judiciales, tal como se
observa en el cuadro 9. Al 9 de diciembre de 2013, se
solo se dieron 8 resoluciones, en lugar de las 30 del
semestre anterior; y se acumularon 60 informativos
más de los 1,221 que había en junio de este año.
Por su parte, el cuadro 10 muestra las decisiones
tomadas sobre abogados y notarios. Solo 3 casos fueron
decididos definitivamente, mientras que un total de 155
fueron presentados.
encontraban en trámite 1,281 informativos disciplinarios
De nuevo, se evidencia la continuidad de este problema.
en el Departamento de Investigación Judicial de la CSJ.
Por un lado, no se garantiza pronta y cumplida justicia
a los funcionarios o profesionales denunciados y, por el
En relación con la situación en junio de este año, el
otro, no se está atendiendo el problema de sancionar a
ritmo de resoluciones se ha vuelto más lento y se han
quienes efectivamente han cometido faltas. El Estado de
acumulado expedientes. En los últimos seis meses,
derecho se ve afectado por dos vías.
Cuadro 9. resoluciones de la CSJ en temas disciplinarios
sobre miembros de la carrera judicial
22

37. Estudios
Legales
Fuente: Información proveída por la Dirección de Investigación Judicial de la CSJ
Cuadro 10. resoluciones de la CSJ en temas disciplinarios sobre
abogados y notarios
Fuente: Información proveída por la Sección de Investigación Profesional de la CSJ
las actividades administrativas y jurisdiccionales
7. SISTEMA ELECTORAL
relacionadas con la elección presidencial de 2014, en
cuanto había hecho diversas declaraciones sobre su
Las reglas del juego democrático se establecen en
reglas jurídicas. Es la conexión entre Estado de derecho
y la democracia. Aquí se monitorean lo eventos más
simpatía por el candidato presidencial del partido GANA
y en contra del candidato de ARENA, aun cuando fue
nombrado por la Asamblea Legislativa de una terna
relevantes sobre ese aspecto.
presentada por este partido26, con base en el art. 208 Cn.
7.1 La imparcialidad de la justicia
electoral: recusación de magistrado
del TSE
El TSE consideró que la recusación no tiene una
regulación expresa en materia electoral, de modo
que debe regirse por el derecho común, y aplicó el
Código Procesal Civil y Mercantil. (arts. 52 y ss.) Luego
El artículo 208 Cn. otorga al TSE facultades para
expresó que se trata de un incidente que debe referirse
administrar justicia electoral, por lo que la imparcialidad
necesariamente a un proceso previamente entablado,
es un atributo con el que los magistrados deben contar.
concreto y con potencial de afectar al partido ARENA.
Siendo que la recusación persigue garantizarla, esta
Así, hizo un análisis de procedencia y encontró que no
figura jurídica es aplicable a los magistrados, pero debe
existe un proceso principal, de modo que aunque se
determinarse en qué casos. Durante este semestre,
concediera, la recusación no tendría sentido porque no
representantes del partido ARENA presentaron una
habría nada de qué separar al magistrado Araujo.
solicitud de recusación contra el magistrado del TSE,
Walter Araujo, la cual fue declarada improcedente.
La fundamentación del TSE es muy clara. Desde el
En la solicitud se consideró que estaba viciada
concretos en los que un determinado magistrado
la imparcialidad de dicho magistrado para todas
debe pronunciarse. Recusar al magistrado para el
punto de vista procesal, la recusación es para procesos
23

38. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
ejercicio de sus funciones en general, equivale a una
obtuvieron más votos en la última elección presidencial
suspensión del ejercicio del cargo, un tema que al igual
para tener un representante en esa institución y la
que la destitución, no está regulado en la normativa
falta de esto, afectaría el diseño y funcionamiento de la
constitucional o electoral.
institución, en similar forma que lo haría si uno de los
En este panorama, surge una pregunta sobre la
representación que los partidos políticos tienen en el TSE.
La Constitución (art. 208) establece que tres de los cinco
magistrados propuestos por la CSJ sirviera a un partido.
Sería una especie de transfuguismo dentro del TSE. Se
considera que este es un argumento más sólido.
magistrados del TSE los elegirá la Asamblea Legislativa
De nuevo, en este caso se plantea la necesidad de una
de ternas propuestas por los tres partidos con más votos
justicia electoral independiente, separada del proceso
en la última elección presidencial. ¿Debe entenderse a
organizativo de las elecciones. Esta es una medida que
partir de esto, que esos magistrados representan a sus
FUSADES ha promovido anteriormente29.
respectivos partidos?
Lo que sí ha sido concedido por el TSE es la
Se pueden sostener posturas adversas. Por una parte, la
recusación para casos concretos. Luego de que el
Sala de lo Constitucional ha interpretado en la sentencia
23 de octubre se declarara que era procedente una
7-2011, que los funcionarios de segundo grado, como
primera recusación30, el 11 de diciembre se separó
los magistrados del TSE, les aplica la prohibición de
al magistrado Araujo de conocer otros cuatro casos
mandato imperativo establecida en el caso de los
sobre supuesta campaña indebida en los que ARENA
funcionarios de elección popular directa. De este modo,
era parte31. Con esto se confirma, por un lado, el
los funcionarios representan a los electores, no a los
análisis de que la recusación es procedente para los
partidos políticos, a pesar que estos son importantes
casos concretos, y por otro, que el magistrado Araujo,
en el sistema democrático representativo. De este
efectivamente, afectó su imparcialidad por sus
principio se podría sostener que si un magistrado que
declaraciones.
representa a un partido luego se cambia a otro, no se
afecta la estructura y funcionamiento del TSE que la
Constitución establece. La sentencia citada se refiere
concretamente a los magistrados que no son nombrados
7.2 Voto por bandera en las elecciones
presidenciales
por la Asamblea Legislativa entre las propuestas de los
partidos políticos, por lo que no es una sentencia que
La Sala de lo Constitucional determinó en la sentencia
se refiera específicamente a la representación que los
del proceso de inconstitucionalidad 16‐2012, que
partidos puedan tener en el TSE, pero en todo caso, es un
no es inconstitucional el art. 182 inc. 1° letra a) del
argumento posible.
nuevo Código Electoral, el cual establece que para
Por otro lado, el Informe Único de la Comisión de Estudio
del Proyecto de Constitución27 y la discusión sobre
las reformas constitucionales de 1991 28, encaminadas
a alcanzar la paz, se refieren en todo caso al diseño
la elección de Presidente y Vicepresidente de la
República y de Concejos Municipales, se emitirá
el voto marcando sobre la bandera del partido o
coalición que prefiera el ciudadano.
del TSE con representación de los partidos para que
El demandante sostenía que, tal como se modificó el
se controlaran a sí mismos, aunque con un elemento
Código Electoral para permitirle al ciudadano la opción
de imparcialidad proveída por la participación de
de votar por el candidato o el partido para las elecciones
magistrados nombrados por la CSJ. Esto podría
de diputados de la Asamblea Legislativa y del Parlamento
entenderse como el derecho de los tres partidos que
Centroamericano, también debía establecerse el voto por
24

39. Estudios
Legales
rostro para las elecciones presidenciales y de concejos
de las elecciones presidenciales. Además, estipula que la
municipales.
campaña electoral puede hacerse por todos los medios
lícitos de difusión sin más limitaciones que las que
No obstante, la Sala hizo una diferencia entre ambos
tipos de elecciones. En las elecciones de diputados opera
un sistema de representación proporcional, y por ello, se
ofrecen distintas opciones al elector a través de listas o
planillas que le muestran los nombres de los candidatos
establecen las leyes de la materia, la moral y las buenas
costumbres. Tomando las declaraciones de que internet
no se regula en el art. 172, no se entiende la causa de por
qué no es ilegal hacer campaña anticipada por internet.
propuestos por los partidos y los candidatos no
En todo caso, se trata de un caso más en el que el TSE
partidarios que compiten en la elección. En las elecciones
no evita la campaña electoral anticipada.
presidenciales, en cambio, no hay más opción que votar
por la fórmula única propuesta por cada uno de los
El TSE también conoció de otro tipo de ilegalidades en
la campaña. Se reportó que hubo al menos 40 casos
partidos políticos o coaliciones.
denunciados por propaganda ilegal y se sacaron del
En consecuencia, la Sala de lo Constitucional
aire algunos spots publicitarios que violaban el Código
concluyó que para obtener los votos los candidatos
Electoral33. En resolución a solicitud de información, el
pueden presentarse visualmente agrupados bajo un
TSE expuso que, al cierre de 2013, se habían impuesto
símbolo partidista o por cualquier otro medio que los
tres sanciones por diferentes afectaciones a la normativa
individualice, según lo determine el legislador.
electoral 34.
7.3 Campaña electoral y sus
ilegalidades
7.4 El finiquito para candidatos
presidenciales
Un ciudadano interpuso ante el TSE un aviso por
Durante este semestre, se discutió el tema del finiquito,
campaña anticipada contra el FMLN, ARENA y UNIDAD
un requisito constitucional para ser candidato a la
y sus tres candidatos. Dijo que la propaganda incitaba
Presidencia de la República (art. 152 en relación con el
al voto, señalando los sitios de Internet donde se
art. 127 Cn). El caso concreto surgió porque el candidato
encontraba. El 11 de octubre, el TSE celebró una
de ARENA tenía pendientes algunos juicios de cuentas,
audiencia oral conforme con el art. 254 C. E.
pero el tema general es la regulación del finiquito y la
efectividad del funcionamiento de la CCR.
Se reportó que el TSE dio el siguiente fallo: “partido
ARENA, Antonio Saca, Salvador Sánchez Cerén y Norman
Tres temas se perfilan de gran importancia. El primero
Quijano se les sobresee definitivamente”, porque el
es sobre si se debe otorgar finiquito cuando hay juicios
demandante utilizó anuncios publicados en internet y,
pendientes sin condena, el segundo es qué sucede si
para los magistrados, los hechos señalados en su contra
son atípicos. El motivo es que “las actividades realizadas en
internet no están reguladas por el artículo 172 del Código
Electoral”. […] “a los partidos GANA, PCN, PDC y FMLN se
les absuelve, por falta de pruebas en su contra, ya que en la
vertida no fueron identificados” 32 .
hubiera una condena sobreviniente después de inscrito
un candidato y finalmente, si haber sido condenado en
un juicio de cuentas anula en definitiva la posibilidad de
participar en las elecciones.
De acuerdo con el art. 52 de la Ley de la Corte de
El art. 172 del C.E. regula los plazos para hacer campaña,
Cuentas de la República (Ley de la CCR), se presume
retomándolos del art. 86 Cn., el cual es de 4 meses antes
la licitud del actuar del sector público. Solo si en una
25

40. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
auditoría aparecen reparos se da inicio a un proceso que
el finiquito “… es una condición para el ejercicio del
puede terminar en una declaratoria de responsabilidad
derecho al sufragio pasivo en la etapa de postulación
administrativa o patrimonial, que es para lo que la CCR
al cargo de Diputado” (aplicaría la misma razón para
tiene competencia. De este modo, el finiquito debe
Presidente de la República). Así, se dilucida que el
otorgarse mientras no haya una ejecutoria de sentencia
finiquito debe existir al momento de la inscripción,
condenatoria pendiente, por lo que en principio, la
pero no dice nada sobre una sentencia condenatoria
existencia de un juicio en trámite no es razón para negar
sobreviniente.
el finiquito, a pesar que se debe señalar en él la existencia
de estos juicios y con eso debe ser suficiente para la
Lo lógico es pensar que no debiera participar en
inscripción de la candidatura en el TSE.
las elecciones un candidato que, aunque no estaba
condenado al momento de la inscripción, sí lo está y
Quien tiene un juicio de cuentas abierto mientras es
no ha cumplido al momento de la elección. Del texto
candidato tiene varias alternativas de acuerdo con
de la norma constitucional y de la misma sentencia en
la ley. El juicio puede terminarse por absolución o
el proceso 5-2003 se entiende que lo que se pretende
sobreseimiento “cuando mediare pago de las sumas
es que no se elija para un cargo público a quien tiene
reparadas, más los intereses y multas que fueren
cuentas pendientes con el Estado, por ejemplo, cuando
procedentes, podrán las Cámaras, sin necesidad de
en la sentencia se dice que el finiquito tiene por fin
audiencia a la Fiscalía General de la República, sobreseer
facilitar al electorado su decisión entre candidatos
en el procedimiento a favor de los reparados y declarar
que tengan un cierto nivel de confiabilidad, la cual se
libres de responsabilidad…” (art. 92 Ley de la CCR), lo cual
demuestra en parte, con un finiquito.
lleva a que el finiquito deba ser otorgado. Si llegara a
existir ejecutoria de sentencia, en cuyo caso esta se debe
El funcionamiento independiente de la CCR es
cumplir, el finiquito no puede ser otorgado mientras
fundamental para evitar suspicacias sobre el tema
no sea cumplida, así se entiende de la parte final del
del finiquito, pero también una regulación más
art. 93 Ley de la CCR: “Si la sentencia fuere absolutoria,
precisa parece necesaria. Aclarar aspectos como la
la Cámara mandará archivar el juicio definitivamente y
sentencia condenatoria sobreviniente sería óptimo
librará nota al Presidente de la Corte para que, de oficio,
para evitar complicaciones futuras, como una posible
extienda el finiquito; si fuere condenatoria, lo mandará
impugnación de las elecciones por problemas de
archivar provisionalmente, en tanto no haya sido cumplida
finiquito, asunto que puede generar una crisis
la sentencia”.
política grave.
En cuanto a lo que sucede si un candidato fuera
Al final de este semestre se conoció que el candidato de
condenado de manera sobreviniente antes de las
ARENA, Norman Quijano, había sido declarado absuelto
elecciones, se plantea la pregunta de si el finiquito es
de responsabilidad por haber cumplido con lo ordenado
condición para inscribirse como candidato o para ejercer
en una sentencia de cuentas, por lo que su finiquito para
efectivamente el sufragio pasivo, o en otras palabras,
efectos electorales quedaba sin efecto y debía solicitar
si la inscripción podría cancelarse después, si antes
uno nuevo que le sería otorgado, en el que se señalaría
de las elecciones resulta una sentencia condenatoria.
que existía una sentencia ejecutoriada y cumplida35.
No hay una regulación sobre esto, ni la sentencia de
Dependería del TSE el valor que diera a ese finiquito.
inconstitucionalidad 5-2003, del 14 de diciembre de
Dado que no queda responsabilidad pendiente, no
2004, ha dejado claro el tema, la cual consignó que
debiera haber inconveniente en la candidatura.
26

41. Estudios
Legales
7.5 Verificación del financiamiento
político por parte del TSE
públicamente el Departamento de Estudios Políticos de
FUSADES37.
El Presidente del TSE ha declarado que en este proceso
electoral aún no tienen facultades para investigar y regular
7.6 Demandas de inconstitucionalidad
de candidaturas
el origen del financiamiento de los partidos políticos36.
Durante el semestre se han presentado varias
Los arts. 67 y 68 de la Ley de Partidos Políticos vigente
demandas de inconstitucionalidad en contra de las
establece fuentes prohibidas de financiamiento, el art. 71,
candidaturas presidenciales. Este tema es de especial
letra h) dice que recibirlo es una infracción grave y el art. 86
otorga a los partidos 18 meses para readecuar sus estatutos
e institucionalidad partidaria y emitir los reglamentos
necesarios según lo dispuesto en la ley.
relevancia por las implicaciones políticas y sociales que
pudiera tener un fallo en este tema antes o después de
las elecciones.
Los candidatos de ARENA, FMLN y GANA tenían
al menos una demanda. El 20 de noviembre, la
De estas disposiciones debe entenderse que estando
Sala de lo Constitucional admitió una demanda de
vigentes las prohibiciones y las infracciones, el TSE
inconstitucionalidad en contra de la candidatura
debería verificar la licitud del financiamiento de los
presidencial del expresidente Elías Antonio Saca. Se
partidos. Estos últimos no necesitan adecuaciones para
declararon improcedentes varias de ellas, tres contra
limitarse a recibir financiamiento de fuentes lícitas y el
Elías Antonio Saca38 y las de Norman Quijano y Sánchez
TSE debe verificarlo. En este sentido se ha pronunciado
Cerén 39.
27

42. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje estado de derecho • Segundo semestre 2013
Además, ante las diferentes reacciones que se habían
Sala valoraría qué es lo más conveniente, pero repetir
generado sobre el posible efecto de las demandas,
elecciones ha declarado que no es la opción más
el Presidente en funciones de la CSJ declaró que no
racional 41.
resolverán antes de las elecciones del próximo 2 de
febrero ninguna demanda de inconstitucionalidad contra
las candidaturas presidenciales. Esto, debido a que no
cuentan con el tiempo suficiente para analizar cada caso
en particular y primordialmente pretenden respetar los
derechos políticos de la población40.
La inconstitucionalidad de la inscripción de una
candidatura que triunfa en las elecciones sería un
problema serio. Si esto sucediera, la Sala deberá
modular los efectos de las sentencias para garantizar
que la decisión sobre quién es el Presidente de la
República corresponda siempre al soberano que es
Sobre los efectos que tendría una posible resolución
el pueblo. En estos casos lo ideal sería que se fallara
de inconstitucionalidad después de las elecciones, la
antes de las elecciones.
8. CONCLUSIONES
En El Salvador existen valiosos elementos del Estado de derecho que deben
defenderse. Este semestre se destaca lo que se ha trabajado en el sistema de frenos y
contrapesos, especialmente por la Sala de lo Constitucional en variados temas.
Se han aprobado importantes normativas para el país. A pesar de ello, es criticable
en algunos casos la calidad de estas normativas, como sucedió con las reformas a Ley
contra el Lavado de Dinero y de Activos.
El sistema electoral ha estado funcionando bien en términos generales, para
garantizar las elecciones de 2014. A pesar de ello, algunos temas como la campaña
electoral anticipada siguen sin sancionarse.
Las afectaciones al Estado de derecho más significativas han sido la continuidad de
atentados contra la Sala de lo Constitucional y sus magistrados, así como el intento de
limitar la libertad de expresión en cuanto a la crítica de candidatos presidenciales, lo
cual fue vetado.
28

43. Estudios
Legales
EJE SEGURIDAD CIUDADANA
29

44. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
SEGURIDAD CIUDADANA
1. INTRODUCCIÓN
La prevención primaria consiste básicamente en
Este semestre se vio afectado por una tendencia al alza
la importancia de evitar la violencia en el hogar, en
en la tasa de homicidios respecto del primer semestre
las escuelas, y en la comunidad en general. Por su
de 2013. Las autoridades del Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública (MJSP) no han explicado con claridad
los motivos de este repunte, tal como se detallará más
adelante en este eje, aunque algunos funcionarios
señalan que responde a una presunta ruptura de la
tregua entre pandillas42.
En el marco del proceso de aprobación de la segunda
donación de los Fondos del Milenio (FOMILENIO II) por la
impulsar campañas de sensibilización social sobre
parte, la prevención secundaria busca brindar una
atención focalizada a los sectores de la población que
están expuestos o en mayor riesgo de incursionar en
actividades ilícitas, con el objetivo de interrumpir el
desarrollo del fenómeno delincuencial. Finalmente,
la prevención terciaria abarca todos los esfuerzos
que se realizan para garantizar que dentro del sistema
penitenciario se den las condiciones necesarias para
Corporación del Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en
procurar la rehabilitación y readaptación de los internos,
inglés), cuya ratificación sigue pendiente en el Congreso
evitando así la reincidencia. Este tercer tema será
de los Estados Unidos, el Gobierno impulsó una serie
analizado en el apartado de Cumplimiento de la Pena y
de proyectos de ley y reformas en materia de seguridad,
Rehabilitación.
que fueron discutidas y, algunas de ellas, aprobadas por
la Asamblea Legislativa. Estas normativas podrían ser
herramientas efectivas para el combate a la delincuencia.
No obstante su notable importancia, el presupuesto
para prevención otorgado al MJSP durante el 2013, fue
de apenas el 1% del total del presupuesto en seguridad,
No obstante, hay problemas que persisten y que
tal como se señaló en el Informe de Coyuntura Legal
seguimos señalando durante este Informe, como la baja
e Institucional del semestre pasado44. Para 2014, el
inversión estatal en materia de prevención y el tema del
presupuesto será aún menor, tal como se verá en este
hacinamiento carcelario y la endeble rehabilitación de los
apartado.
reos. En este último tema se vislumbran algunos avances,
como la inversión en nueva infraestructura penitenciaria
y el actual análisis de algunos proyectos de ley que
permitirían descongestionar el sistema penitenciario,
pendientes de aprobación por la Asamblea Legislativa al
cierre del año. Todos estos temas serán analizados en el
presente eje.
2.1 Ejecución del presupuesto 2013 en
materia de prevención
Según el Presupuesto General de la Nación 2013, se han
destinado US$3,527,095 para el rubro de Prevención,
Participación y Reinserción Social. De estos fondos, a
2.PREVENCIÓN
finales de octubre, se habían ejecutado US$2, 351,708.69,
Toda estrategia de control y disminución de la
respuesta a una solicitud de información45. De estos,
criminalidad debe incluir un fuerte componente de
aproximadamente el 55.48% había sido utilizado para
prevención en sus distintas facetas: prevención primaria,
pagar remuneraciones permanentes o eventuales.
según datos proporcionados por la UAIP del MJSP en
secundaria y terciaria43.
30

45. Estudios
Legales
La Ley del Presupuesto establece que uno de los
una partida presupuestaria asignada por parte del
objetivos de esta partida es fortalecer la organización
Estado, “ya que es un esfuerzo de voluntades que de
municipal comunitaria y las redes relacionadas con
manera coordinada busca los fondos necesarios en la
la prevención de la violencia, para lo cual durante
cooperación internacional o local” 50.
el año se ejecutaron US$1, 650,320. Estos fondos
En el mismo escrito de respuesta, el MJSP informó que
fueron utilizados en apoyo a los Consejos Municipales
están contemplando este esfuerzo en un programa
de Prevención de la Violencia, en programas de
de apoyo integral a la estrategia de prevención de
prevención de la violencia contra mujeres, niños y
la violencia, el cual está en revisión por tratarse de
adultos mayores, en la atención de jóvenes en riesgo
un préstamo que el Gobierno actualmente negocia
y en la difusión de prácticas y valores de convivencia
ciudadana y de buena vecindad, entre otros46.
con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)51. Es
2.2 Gabinete Metropolitano de
Prevención de la Violencia
que reúnan esfuerzos de distintos actores, como
importante que iniciativas de prevención integrales
podría ser el Gabinete Metropolitano de Prevención
de la Violencia, gocen de una verdadera operatividad
y efectividad en la prevención de la violencia.
En nuestro anterior Informe, resaltamos el esfuerzo que
realizaron en enero, 22 alcaldes de los departamentos
de San Salvador y La Libertad al suscribir la iniciativa
denominada Gabinete Metropolitano de Prevención de
la Violencia, la cual sería ejecutada en coordinación con
2.3 Plan de Prevención y Seguridad
Escolar 2013-2014
el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública para trabajar
de manera conjunta en el tema de la prevención durante
2013 47.
Autoridades del Ministerio de Educación anunciaron, en
A pesar de que el entonces Viceministro de Justicia
Escolar 2013-2014, con el cual se persigue mejorar el
septiembre, el nuevo Plan de Prevención y Seguridad
y Seguridad Pública informó que el Presidente de
clima de seguridad en 345 centros educativos del país 52.
la República había dado instrucciones de asegurar
El Plan cuenta con el apoyo del Ministerio de
los fondos para la sostenibilidad del gabinete, y que
Gobernación, del MJSP, de la Policía Nacional Civil
esperaban poder financiarlo con US$74 millones,
(PNC), de la Fuerza Armada, de la Fiscalía General de la
dicho gabinete no fue puesto en marcha durante
República (FGR) y de gremios magisteriales 53.
este semestre, tal como consta en respuestas
proporcionadas por las instituciones involucradas,
Además de brindar seguridad policial a más de 300
ante una serie de solicitudes de información.
escuelas en zonas de alta peligrosidad, el Plan de
Prevención contiene otras metas, como la realización
En distintas fechas de noviembre se solicitó a las UAIP
del MJSP y de las alcaldías de San Salvador y Santa Tecla,
que informaran acerca del presupuesto y programas
ejecutados en el marco del Gabinete. La Alcaldía de San
de campañas educativas para la sensibilización y
divulgación de procesos de prevención de la violencia
escolar y la construcción de una cultura de paz54.
Salvador respondió que dicho programa no existe, por
En noviembre, el Sindicato de Maestros de la Educación
lo que declaró inexistente la información requerida48.
con Participación de las Comunidades (SIMEDUCO),
De igual forma, la Alcaldía de Santa Tecla informó que
criticó que cuando se retira la presencia policial, las
tampoco han ejecutado programa alguno49. Finalmente,
pandillas regresan y dirigen nuevas amenazas a los
el MJSP confirmó que el Gabinete no cuenta con
profesores que han colaborado con las autoridades.
31

46. Informe de
coyuntura legal e
institucional
Además, manifiestan estar siendo extorsionados.
Esta situación habría provocado que más de 1,200
Eje seguridad ciudadana • Segundo semestre 2013
2.5 Campaña “Dosis de Paz”
maestros soliciten ser trasladados de los centros
La Agencia Andaluza de España (AACID), aportó
educativos donde están destacados55.
US$195,000 al Concejo de Alcaldes del Área
No obstante, el Subdirector de la Policía ha negado
que el Plan de Prevención y Seguridad Escolar sea
disfuncional, y sostiene que la cifra de homicidios de
Metropolitana de San Salvador (COAMSS-OPAMSS),
para lanzar la campaña “Dosis de Paz”, con el objetivo de
sensibilizar a la población en el tema de la prevención
estudiantes bajó de 70 en 2012, a solo 28 para finales
de la violencia58. Dicha campaña inició en septiembre
de noviembre de 201356.
y tuvo una duración de 2 meses, tiempo durante
el cual se invitó a los ciudadanos a ser agentes de
2.4 Proyecto #YoMeApunto, del ILID
cambio en materia de prevención de la violencia, por
La asociación de jóvenes del Instituto de Formación
ciudadana, como la práctica del respeto, la solidaridad,
Política para el Liderazgo Democrático (ILID), ha
iniciado un importante proyecto en materia de
prevención secundaria, denominado #YoMeApunto.
medio de pequeñas acciones de buena convivencia
el humanismo, la identidad cultural y la participación
ciudadana59.
Este programa busca inculcar principios y valores por
Este tipo de campañas de concientización son una
medio del deporte a los niños y jóvenes que habitan
muestra del rol que también desempeña la cooperación
en comunidades de alto riesgo delincuencial en El
internacional en los esfuerzos de prevención primaria de
Salvador.
Según el Presidente del ILID, con esta labor buscan evitar
el reclutamiento de más jóvenes por las pandillas, y
para ello trabajan de la mano con las municipalidades
organizado eventos deportivos, específicamente de
fútbol. A la fecha han desarrollado #YoMeApunto en los
la violencia.
2.6 Fondos para prevención en el
Presupuesto General de la Nación
2014
municipios de Mejicanos, Ayutuxtepeque, Soyapango,
El presupuesto para 2014, en el ramo de justicia
y Nuevo Cuscatlán, gracias al financiamiento de la
y seguridad pública, continúa reflejando la poca
Embajada de Gran Bretaña en El Salvador57.
prioridad que se otorga al rubro de la prevención,
mostrando incluso una desmejora en comparación
con el presupuesto de 2013. El presupuesto total
asignado al MJSP para 2014 es de US$357,391,570,
lo cual representa un aumento de US$1,345,740 en
comparación con 2013, pero la partida de Prevención,
Participación y Reinserción Social sufrió una disminución
de US$38,085, lo cual es significante en un ya de por sí
limitado presupuesto en prevención de US$3,489,01060.
Dicho monto se distribuye según se detalla en la
siguiente gráfica.
32