Inf. coyunt. legal inst. 1er sem. 2016: problemas elección autoridades, estado cosas inconst. hacinamiento y desafíos ley electoral

Informede
coyunturalegal
e institucional
Estudios
Legales
Semestre 2016
1er

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La preparación de este informe concluyó el
22 de julio de 2016
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura Legal e Institucional
Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador.
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

Estudios
Legales
Informede
coyunturalegal
e institucional
Semestre 2016
1er

págÍndice general
RESUMEN EJECUTIVO
SIGLAS UTILIZADAS
ESTADO DE DERECHO
1. INDICADORES: Índice de Transformación Bertelsmann Stiftung 2016
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Cumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad
2.2. Declaraciones contra la Sala de lo Constitucional
2.3. Vetos y observaciones
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
3.1. Falta de regulación del procedimiento de extradición
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
4.1. Respeto a la ley y a los derechos fundamentales en el
combate a la delincuencia
4.2. Atrasos injustificados en la elección del CNJ
4.3. Atrasos injustificados en la elección de la PGR
4.4. Propuestas de reformas sobre la elección de jueces y magistrados
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Rendición de cuentas de la CSJ
5.2. Actividad jurisprudencial de las salas
5.3. Sentencias de inconstitucionalidad
5. 4. Sentencias destacadas en temas constitucionales
5.4.1 Estado de cosas inconstitucional: el hacinamiento carcelario
5.4.2. Inconstitucionalidad de la elección de los magistrados de la Corte
de Cuentas de la República
5.5. Sanciones a funcionarios judiciales
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. Reformas incompletas en temas electorales
6.2. Transfuguismo municipal
7. CONCLUSIONES

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CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
1. INDICADORES Y ENCUESTAS
1.1 Indicadores internacionales
1.1.1 Índice de Libertad Económica 2016, The Heritage Foundation
1.2 Indicadores nacionales
1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES
2. APUESTAS DE PAÍS
2.1 Fomilenio II
2.2 Asocio para el Crecimiento
2.3 Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS
3.1 Seguridad jurídica en el sistema de pensiones es fundamental
para los trabajadores
3.2 Cobro de las deudas y multas a favor del Estado deben hacerse
de forma constitucional
3.3 Cargo del 13% a la energía eléctrica, un exceso del poder
reglamentario
4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
4.1 Evolución de los homicidios
4.2 Evolución de las extorsiones
4.3 FGR y el combate a los homicidios y extorsiones
4.4 Nueva legislación en el ámbito de seguridad ciudadana
4.4.1 Medidas especiales transitorias en centros penales
4.4.2 Población carcelaria y Disposiciones Transitorias para el
Descongestionamiento de Centros Penales
4.5 Reformas legales en materia de seguridad ciudadana
5. CONCLUSIONES
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TRANSPARENCIA
1. INTRODUCCIÓN
2. INDICADORES E INFORMES
2.1 Encuesta Dinámica Empresarial
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA
DE TRANSPARENCIA
3.1 Seguimiento a convenciones internacionales contra la corrupción
3.2 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN
DE CUENTAS
4.1 Estado del acceso a la información pública
4.1.1 Informes del IAIP
4.1.2 Resoluciones sobre acceso a la información pública del IAIP
4.1.3 Amparo contra el IAIP por confirmar reserva de información
de la Presidencia de la República
4.1.4 Promoción del derecho de acceso a la información pública
4.1.5 Acceso a la información de partidos políticos
4.2 Fiscalización de los recursos públicos
4.2.1 Gestión de la Corte de Cuentas de la República
4.3 Integridad de los servidores públicos
4.3.1 Sección de Probidad
4.3.1.1 Declaraciones patrimoniales
4.3.1.2 Juicios civiles por enriquecimiento ilícito
4.3.1.3 Ley de Probidad
4.3.2 Ética Gubernamental
4.3.2.1 Desempeño del TEG
4.3.2.2 Nuevos miembros del TEG
4.3.2.3 Amparo en caso del TEG
4.4 Persecución penal de la corrupción
5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN
5.1 Amenazas a la libertad de expresión
5.2 Reformas a la Ley de Telecomunicaciones
6. CONCLUSIONES
NOTAS FINALES
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RESUMEN EJECUTIVO
Resumenejecutivo • Primersemestre2016
En el primer semestre de 2016, destacan los problemas para elegir a tiempo a los funcionarios que dirigen instituciones
importantes. El caso más emblemático es el atraso en la elección de los consejeros del Consejo Nacional de la Judicatura,
una institución que al cierre de este informe lleva más de nueve meses sin poder cumplir sus funciones constitucionales, lo
cual genera disfuncionalidades, por ejemplo, la falta de nombramiento de los jueces para las vacantes existentes. Junto al
CNJ, la Procuraduría General de la República tuvo su titular el 14 de abril de 2016, con tres meses de retraso, afectando una
institución con funciones trascendentales, como la defensa pública en materia penal. Finalmente, el nombramiento de los
magistrados de la Corte de Cuentas de la República fue declarado inconstitucional porque la Asamblea Legislativa omitió
documentar la no afiliación partidaria de dos de los magistrados y porque no se justificó el cumplimiento de los requisitos
constitucionales de los tres profesionales que fueron elegidos. Las instituciones son los mecanismos que el Estado emplea
para cumplir sus funciones, de modo que cuando no se designa conforme con el ordenamiento jurídico a los titulares de
estas, el Estado falla a sus ciudadanos.
Igualmente, son relevantes los acontecimientos jurídicos que ponen en la discusión pública que en un Estado de derecho
la persecución y castigo por los delitos no pueden ser en contra del debido proceso o los derechos fundamentales. Por un
lado, se han iniciado investigaciones penales por supuestas ejecuciones extrajudiciales cometidas por miembros de los
cuerpos de seguridad. Por otra parte, la Sala de lo Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional con relación
al hacinamiento carcelario, lo que obliga al Estado a otorgar condiciones mínimas de espacio y salubridad en los centros
penitenciarios y en las bartolinas policiales. Aunque esto tiene costos para el Estado y la implementación de las medidas
solo puede ser progresiva, la resolución pone en la agenda de las políticas públicas que los condenados por delitos pierden
ciertos derechos, pero conservan el resto.
Por último, este semestre se ha observado cierta actividad legislativa en materia electoral en relación con algunos progresos
en la legislación sobre el voto cruzado y en el cumplimiento de la sentencia que obliga a la transparencia del financiamiento
de los partidos políticos. Sin embargo, también se ha puesto en perspectiva la compleja tarea de regular cuanto
antes lo necesario para que en las elecciones de 2018, los ciudadanos puedan ejercer su derecho al sufragio con los
alcances que actualmente se les atribuye en el derecho constitucional salvadoreño. Aspectos trascendentales como
la democracia interna de los partidos, la regulación de la participación de candidatos no partidarios mediante planillas
y la ciudadanización de los organismos electorales temporales, son algunos de los desafíos que deberán atenderse en
los próximos meses para evitar las complicaciones en el calendario electoral producto de las reformas a destiempo.
Aunque la Asamblea Legislativa ha prohibido cambiar la legislación electoral en el año previo a las elecciones, esto
dependerá de que se regule en el momento oportuno.

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En cuanto al clima de negocios, el país continúa enfrentando retos importantes debido a los altos niveles de inseguridad,
tensiones entre el Órgano Ejecutivo y el sector privado, carencia de un acuerdo de país para salir del círculo vicioso de falta
de crecimiento, inversión y empleo, y de excesiva burocracia.
De acuerdo a la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en el segundo trimestre de 2016, el 38.2% de los empresarios
encuestados señaló que la delincuencia es el factor que más afecta el clima de inversión, por encima de la falta de inversión
(22.8%) y del ciclo económico (22.8%). Si bien la delincuencia continúa siendo el factor más desfavorable, esta tuvo una
reducción en comparación con el primer trimestre de 2016 y con el cierre de 2015, lo cual puede estar relacionado con la
reducción de homicidios que se percibió en el segundo trimestre de 2016. Según muestra un estudio publicado durante este
semestre por el Banco Central de Reserva, BCR, los costos por la violencia representaron alrededor del 16% del PIB del país,
es decir, US$4,026.3 millones.
En materia de seguridad ciudadana cabe destacar que ha habido una disminución importante de los homicidios en el
semestre, pero que no es suficiente, pues continuamos con altos índices de criminalidad. El promedio de homicidios diarios
de los primeros 6 meses de 2016 fue de 16.8. En los meses de abril a junio, que han sido los menos violentos, el promedio
diario de homicidios fue de 11.4, lo cual es notablemente inferior que el promedio de 22.1 en los primeros tres meses del
año. En cuanto a las extorsiones, el número de denuncias por extorsión en el primer semestre de 2016 fueron 1,123,
superior a las 1,005 del primer semestre de 2015. En informes previos se ha consignado que según la Encuesta Dinámica
Empresarial de FUSADES, aproximadamente un 40% de las víctimas de un delito en El Salvador no denuncian, por temor a
represalias o por la falta de confianza en las autoridades.
Fuente:EncuestaDinámicaEmpresarialdeFUSADES,segundotrimestrede2016
Principales factores que afectan el clima de inversión

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Legales
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En cuanto a la seguridad jurídica, en este primer semestre hubo ciertos hallazgos que tuvieron un efecto negativo en el clima
de negocios y que han distanciado al sector público del privado. Entre estos cabe mencionar: i) Las reformas al sistema de
pensiones que está impulsando el Órgano Ejecutivo que busca migrar de un sistema en el que cada trabajador que cotiza
es dueño de sus ahorros, a un sistema mixto, en el cual hay un pilar de reparto, donde se crea un fondo común, vulnerando
derechos fundamentales como el de propiedad y de seguridad social, y ii) el proyecto de Ley de Cobro de las Deudas y
Multas a favor del Estado, el cual dista mucho de resguardar los derechos constitucionales de los administrados y se enmarca
dentro de una serie de medidas atribuibles al Ministerio de Hacienda, que en los últimos años busca la obtención de recursos
por medios que constituyen presiones indebidas sobre los contribuyentes.
El Salvador continúa enfrentando retos importantes en cuanto a los niveles de inversión. Al cierre del primer trimestre
de 2016, El Salvador cuenta con saldos netos de inversión extranjera directa que ascienden apenas a US$142 millones
de dólares, en comparación con Nicaragua, cuya inversión extranjera directa asciende a US$391 millones de dólares y
Costa Rica, el que tiene mayores niveles de inversión en la región, que asciende a US$932 millones de dólares.
Como país se requiere de una estrategia para reactivar la inversión, el empleo y la competitividad, para lo que es necesario
un acuerdo de país para salir del círculo vicioso de estancamiento en materia de competitividad. Este acuerdo debe
ser construido a partir de un involucramiento activo de actores claves como el de la sociedad civil, academia y el sector
privado, cuyo enfoque sea uno de país, y no de gobierno.
Fuente:SecretariadelConsejoMonetarioCentroamericano
http://www.cepal.org/sites/default/files/pr/files/ied_2016_cuadros_0.pdf
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40213/1/S1600415_es.pdf
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Centroamérica: Saldos Netos de Inversión Extranjera Directa
(millones de US$), al primer trimestre de cada año

iv
En mayo de 2016, se cumplieron 5 años de la aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP). Si bien
hay avances evidentes en la garantía de este derecho humano, aún existen obstáculos para su pleno ejercicio, entre los
cuales se puede señalar: abusos en la reserva de información, como se evidencia en los índices de información reservada,
publicación de información en portales que es difícil de ubicar y en formatos que no permiten su reutilización y, sobre todo,
las resistencias a la transparencia que demuestran altos funcionarios. Lo positivo es que la LAIP ofrece un mecanismo para
coaccionar una mayor transparencia, por ejemplo, como se ha hecho con los partidos políticos a través de solicitudes de
información que también buscan hacer cumplir la sentencia de inconstitucionalidad 43-2013, que determinó la violación
a la Constitución por parte de la Ley de Partidos Políticos, al omitir garantizar el acceso a información de estos institutos,
incluyendo la que se refiere a su financiamiento.
El Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), si bien por lo general ha defendido este derecho humano, también
ha resuelto contra ley expresa confirmando la denegatoria de la Presidencia de la República de información sobre viajes y
otros gastos. Este caso ahora se ventila ante la Sala de lo Constitucional como el primer amparo presentado contra el IAIP.
Un punto importante a resaltar es que este amparo fue impuesto por un tercero y no por los solicitantes originales de la
información, pues la Sala interpretó que la decisión del IAIP que confirma la reserva de información afecta a la colectividad,
por lo que cualquier ciudadano está legitimado para reclamar dicha decisión. Como medida cautelar, se comisionó a un juez
para que reconstruyera la información que si bien en un inicio se había declarado reservada, posteriormente la Presidencia
de la República sostuvo que era inexistente.
Las instituciones de control que velan por la transparencia y la lucha contra la corrupción deben a la ciudadanía mejores
resultados. En particular, se señala como deficitario el trabajo delTribunal de Ética Gubernamental (TEG), que tiene nueve
años de operar en los que ha sancionado apenas a 133 personas, cerca de la mitad con una sanción de amonestación.
Luego de duras críticas, en julio de 2016 el TEG dio a conocer una de las resoluciones que más impacto ha tenido, al
haber sancionado con la multa máxima de US$8,964 al ex Fiscal General de la República, Luis Martínez, por aceptar
beneficios indebidos de un empresario que estaba siendo investigado por la Fiscalía General de la República (FGR). La
misma FGR tiene un importante rol en investigar delitos relacionados con la corrupción, y tendrá ahora el reto de investigar
a quien la lideró. La Corte de Cuentas de la República también continúa siendo señalada por tener un desempeño pobre
e influenciado por la política partidaria y a través de reportajes periodísticos se ha conocido de gastos superfluos y
nepotismo en la institución.
La Sección de Probidad ha estado activa en este semestre con respecto a las investigaciones que posibilitaron que
la Corte Suprema de Justicia enviara a juicio civil por enriquecimiento ilícito a dos expresidentes y algunos de
sus familiares, sumando así cuatro procesos de este tipo, a pesar de existir una ley vigente desde 1959. La tramitación de
estos dos últimos casos fueron posibles debido a la resolución de la Sala de lo Constitucional que admitió una demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley de Probidad, aprobada en diciembre de 2015, dejando en vigencia la Ley sobre el

Estudios
Legales
v
Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos. La demanda de inconstitucionalidad se presentó bajo
el argumento de que la ley elimina la función de Corte Plena de ordenar el inicio de un juicio civil, lo que se estima
violenta el art. 240 Cn., otros dos motivos también se han alegado. La ley aprobada tiene déficits al compararla con la
propuesta de ley que presentó en 2014 el Equipo Gestor de la Ley de Probidad Pública, puesto que omite la regulación
sobre los conflictos de intereses y no incluye a los ex servidores públicos como sujetos obligados, entre otras. El
reciente funcionamiento de la Sección de Probidad pone en evidencia la importancia de la voluntad política, la cual
puede hacer funcionar hasta los marcos legales más obsoletos.
En materia de libertad de expresión, se observa que continúan las expresiones confrontativas del Presidente contra
los medios de comunicación y periodistas. Por otra parte, fue importante la aprobación de reformas a la Ley de
Telecomunicaciones en mayo de 2016, las cuales se dan como cumplimiento de la sentencia del 29 de julio de 2015
de la Sala de lo Constitucional, luego de una ampliación del plazo dado originalmente. Por tanto, se incorpora una
modalidad de adjudicación de frecuencias por concurso, pero este no solo se habilita para los medios comunitarios,
sino para todo tipo de concesión del espectro radioeléctrico. Otro aspecto que se modifica es el procedimiento para
renovación de las concesiones de todo tipo y no solo para radio y TV como consignaba la sentencia de la Sala de lo
Constitucional. Asimismo, de conformidad con la sentencia, se regula la transición a la televisión digital, que incluye
el deber de la SIGET de trasladar a los afectados a nuevas frecuencias respetando el ancho de banda originalmente
otorgado. Las reformas adicionales a lo ordenado por la Sala son múltiples y son aspectos fundamentales. Como se ha
advertido anteriormente, habrá que monitorear los procesos de asignación de frecuencias para medios, sobre todo los
comunitarios, de manera que no se haga una manipulación de los mismos.

SIGLAS UTILIZADAS
! AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
! APC: Asocio para el Crecimiento
! ANEP: Asociación Nacional de la Empresa Privada
! ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
! ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
! ASAFONDOS: Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de
Pensiones
! ASGOJU: Alianza Social por la Gobernabilidad y la Justicia
! ASI: Asociación Salvadoreña de Industriales
! ASOTRAJUPDES: Asociación de Trabajadores Jubilados y Pensionados de El
Salvador
! ATN: Alianza para el Triángulo Norte
! CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y
Estados Unidos de América
! CAMARASAL: Cámara de Comercio e Industria de El Salvador
! CASALCO: Cámara Salvadoreña de la Construcción
! CCR: Corte de Cuentas de la República
! CE: Código Electoral
! CIFACIL: Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio
! Cn.: Constitución de la República
! COEXPORT: Corporación de Exportadores de El Salvador
! COMTRADEFOP: Comité de Trabajadores en Defensa de los Fondos de Pensiones
de El Salvador
! CSJ: Corte Suprema de Justicia
! DEL: Departamento de Estudios Legales de FUSADES
! D.L.: Decreto Legislativo
! D.O.: Diario Oficial
! FGR: Fiscalía General de la República
! FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
! FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
! FUNDAUNGO: Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo
! FUNDE: Fundación Nacional para el Desarrollo
! FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
! GOES: Gobierno de El Salvador
! IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
! INTERPOL: Organización Internacional de Policía Criminal*
! LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
Siglasutilizadas • Primersemestre2016
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Legales
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Estudios
Legales
! LGE: Ley General de Electricidad
! LT: Ley de Telecomunicaciones
! MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
! MS: Ministerio de Salud
! OEA: Organización de Estados Americanos
! PGR: Procuraduría General de la República
! PNC: Policía Nacional Civil
! SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
! SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
! TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
! TSE: Tribunal Supremo Electoral
! UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
! USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
*Por sus siglas en inglés

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Estudios
Legales
EJE ESTADO DE DERECHO

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1. INDICADORES: Índice de
Transformación Bertelsmann
Stiftung 2016
El Índice de Transformación es elaborado cada dos años
por la fundación Bertelsmann de Alemania y evalúa si
los países en desarrollo y en transición están dirigiendo
el cambio social hacia la democracia y la economía
de mercado. Como es usual en informes globales que
necesitan un periodo de procesamiento de información,
la edición 2016 incluye datos entre el 1 de febrero de
2013 y el 31 de enero de 2015, los cuales son relevantes
para ilustrar cómo se encontraba El Salvador en un
momento determinado en relación con otros países.
La metodología es compleja, pero simplificando, se
trata de una evaluación de expertos provenientes de
prestigiosas universidades y centros de pensamiento,
quienes asignan una nota basados en un reporte de lo
acontecido en cada país, tomando en cuenta 17 criterios
que son estándar para los 129 países analizados. Luego,
las evaluaciones pasan por una serie de controles y
revisiones para evitar, en todo lo posible, la subjetividad.
Como el índice se refiere a países en desarrollo o en
transición, excluye a aquellos que eran miembros de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) en el año 1989. También deja fuera
a pequeños Estados con menos de dos millones de
habitantes, salvo algunas excepciones por ser casos
especialmente ilustrativos1
.
ESTADO DE DERECHO
El informe es amplio y se divide en Índice de Situación
e Índice de Gestión. El primero tiene dos dimensiones
analíticas: transformación política y transformación
económica, a fin de estudiar el camino hacia la democracia
en el marco del Estado de derecho y la ruta hacia una
economía social de mercado. Por otra parte, centrándose
en la calidad del gobierno, el Índice de Gestión evalúa
la perspicacia con la que los tomadores de decisiones
dirigen los procesos políticos.
En este Informe de Coyuntura Legal e Institucional,
debido al tema que nos ocupa, se retoma únicamente
el ranking en el componente de transformación política,
que forma parte del Índice de Situación y se detalla la
calificación en la escala de cero a 10 de los indicadores
que lo integran, donde cero es lo peor y 10 es lo
mejor. El indicador “Fortaleza del Estado”se refiere al
monopolio del uso de la fuerza, identidad y legitimidad,
separación del Estado de la religión y administración
pública básica. El indicador“Participación política”se
refiere a elecciones libres y justas, poder efectivo para
gobernar, derechos de asociación y reunión y libertad
de expresión. El indicador“Estado de derecho”se refiere
a la separación de poderes, independencia judicial,
persecución del abuso de poder y derechos civiles. El
indicador“Estabilidad de las instituciones democráticas”se
refiere al desempeño de las instituciones democráticas y
al compromiso de la ciudadanía y los gobernantes con
estas. El indicador“Integración social y política”se refiere
al sistema de partidos, grupos de interés, aprobación de la
democracia y al capital social.
EjeEstadodederecho • Primersemestre2016

3
Estudios
Legales
El cuadro 1 muestra la situación de El Salvador en
cuanto al elemento transformación política, en el cual
ocupa la posición 30 de los 129 países evaluados. Se
compara en dicho cuadro con los países mejor y peor
evaluados, así como con Costa Rica porque suele ser un
referente de estabilidad democrática en Centroamérica.
Debe recordarse que aquí se excluyen las naciones
desarrolladas, por lo que la posición obtenida es solo
entre países en desarrollo o en transición. Esta evaluación
hace recordar que hay cierto nivel de libertades que se
deben defender, pues aunque ciertamente El Salvador
está muy lejos de Uruguay o Estonia que ocupan los
primeros lugares, incluso de Costa Rica que es un punto
de referencia en Centroamérica, también es cierto que
hay países que se encuentran en una peor situación.
2. RELACIONES
INTERORGÁNICAS
2.1. Cumplimiento de sentencias de
inconstitucionalidad
La Sala de lo Constitucional ejerce controles interorgánicos
a otras instituciones del Estado, incluso a la Asamblea
Legislativa, en cuanto verifica que las leyes y decretos
cumplan con la Constitución Política de la República
de El Salvador (Cn.). Las sentencias, por el bien de la
democracia y la república, deben ser cumplidas.
La sentencia de inconstitucionalidad 65-2012/36-
2014 del 29 de julio de 2015 dio dos mandatos:
regular mecanismos alternativos a la subasta para la
adjudicación de las concesiones para la explotación
del espectro radioeléctrico y aprobar la normativa
sobre las condiciones en que se llevarán a cabo las
prórrogas de la concesión de las frecuencias. A finales
de 2015, la Asamblea Legislativa pidió una prórroga
para cumplir las órdenes y la Sala le otorgó tres meses.
Sin embargo, el plazo finalizó el 31 de marzo de 2016,
sin que se hubieran realizado las reformas a la Ley de
Telecomunicaciones. La sentencia se cumplió finalmente
el 5 de mayo de 2016 y en el eje de trasparencia de este
informe se analiza el contenido de la reforma.
En materia electoral, el 25 de febrero de 2016, la
Asamblea Legislativa reformó el Código Electoral
para normar el ejercicio del voto bajo el sistema de
listas abiertas, o voto cruzado. A pesar de ello, no
reguló que los candidatos independientes deberán
competir formando una planilla (inc. 59-2014 del 17
de noviembre de 2014).
Cuadro 1. Evaluación de la transformación política de El Salvador en el Índice de Situación
de la Fundación Bertelsmann
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenBertelsmannTransformationIndex2

4
Igualmente, permanece parcialmente pendiente de
cumplirse por los partidos políticos la sentencia 43- 20133,
que ordena que la información sobre el financiamiento de
estos debe ser pública. Los partidos políticos no cumplieron
en tiempo, por lo que fueron sancionados por el TSE;
sin embargo, la mayoría ya han hecho públicos algunos
listados, los cuales el TSE no ha examinado en cuanto a
su veracidad y exactitud4. La sentencia 43-2013 también
ordenaba regular los mecanismos de democracia interna,
una obligación que aún permanece sin cumplirse, puesto
que, aunque se hace alusión a esta en un decreto de 20155
que modifica el art. 37 de la Ley de Partidos Políticos,
nada se reguló sobre el fondo del asunto, sino que solo se
señaló que la ley lo regularía. FUSADES ha elaborado una
propuesta de reforma sobre ambos aspectos6.
Finalmente, la Asamblea Legislativa debe cumplir dos
sentencias más recientes: la inconstitucionalidad de la
elección de magistrados de la Corte de Cuentas de la
República que ordena a la Asamblea Legislativa una
nueva elección (Inc. 3-2015/9-2015/22-2015, del 24 de
junio de 2016), y el estado de cosas inconstitucional del
hacinamiento carcelario, que le ordena emitir legislación
orientada a superar esa situación (habeas corpus 119-
2014 y acumulados del 27 de mayo de 2016).
2.2. Declaraciones contra la Sala de lo
Constitucional
Durante el semestre se han documentado declaraciones
que pueden interpretarse como presiones a la Sala de lo
Constitucional. El Presidente de la República atendió el
XXII Foro de Sao Paulo, una reunión de representantes de
partidos de izquierda de diferentes países. Según medios
de comunicación, en dicha reunión arengó contra la Sala
de lo Constitucional:“El día de ayer aquí en El Salvador
como ya sabemos, la Sala de lo Constitucional que se ha
arrogado el derecho de quitar y poner funcionarios anuló
la elección de funcionarios de la Corte de Cuentas y todo
con un propósito: tratar de enfilar sus ataques contra
nuestro gobierno y contra el FMLN”7.
El Presidente no tendría por qué considerar que la
inconstitucionalidad de la elección de estos funcionarios
es un acto contra su Gobierno y su partido, puesto que
lo que la ley y la Constitución exigen es que estos sean
imparciales y es lo mismo que la Sala de lo Constitucional
protege. La Sala de lo Constitucional lo que ha reivindicado
es la independencia de las instituciones estatales que
ejercen control sobre otras, pues como es lógico,
nadie que tenga un conflicto de intereses controlará
adecuadamente.
Antes, el 31 de mayo, con ocasión de los dos años de
Gobierno de Salvador Sánchez Cerén, la Comisión Política
del FMLN presentó lo que ellos consideran avances del
país, los cuales, dijeron, se han desarrollado a pesar de
que sectores conservadores han utilizado a la Sala de lo
Constitucional para entorpecer y bloquear la aprobación
de fondos necesarios para diversas actividades8.
FUSADES ha señalado que, al menos hasta junio del
presente año, el tono de las declaraciones en contra de la
Sala de lo Constitucional no han llamado a desobedecer
sentencias ni se han realizado acciones concretas en
contra de la estabilidad de los magistrados en su cargo,
pero ha considerado que el lenguaje de descalificaciones
y reiterados reclamos debe evitarse en aras de mantener

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Estudios
Legales
Conteo Fecha de presentación del veto Asunto
1 7 de enero de 2016
Veto por razones de inconveniencia al D.L. 224, del 10-
12-2015, que contiene reformas a la Ley de Zonas
Francas Industriales y de Comercialización.
Conteo
Fecha de presentación
de la observación
Asunto
1 7 de enero de 2016
Observación al D.L. 222, del 10-12-2015, sobre la disposición
transitoria para prorrogar por seis meses la obligación de los
entes obligados de nombrar un o cial de cumplimiento de
la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos.
2 1 de marzo de 2016
Observación al D.L. 278, del 11-2-2016 sobre reformas a la
Ley General de Educación, en cuanto a la fecha a partir de la
cual se debe implementar la asignatura de Moral, Urbanidad
y Cívica.
3 9 de marzo de 2016
Observación al D.L 282, del 17-2-2016 sobre varios aspectos
de la Ley Especial de Adopciones.
4 12 de mayo de 2016
Observación al D.L. 350, del 21-4-2016, sobre varias reformas
a la Ley contra la Usura.
el respeto en los órganos del Estado9. La situación cambió,
cuando en julio, la Sala declaró la inconstitucionalidad
de la elección de los diputados suplentes y de la Ley
de Amnistía General para la Consolidación de la Paz,
pues se anunció que se buscarían acciones contra la
Sala y sus sentencias10. Es pertinente reiterar que las
inconformidades por resoluciones jurídicas de la Sala de
lo Constitucional no pueden desencadenar presiones
indebidas sobre el Órgano Judicial.
2.3. Vetos y observaciones
Durante el primer semestre de 2016, el Presidente
de la República vetó un decreto legislativo, cuyo
detalle se presenta en el cuadro 2. En el mismo
periodo observó 4 decretos legislativos, los cuales
se presentan en el cuadro 3. Desde su toma de
posesión, el Presidente de la República ha realizado
3 vetos y 15 observaciones.
Cuadro 2.Vetos a decretos legislativos durante el primer semestre de 2016
Cuadro 3. Observaciones a decretos legislativos durante el primer semestre de 2016
Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpública

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3. LEYES CLARASY PÚBLICAS,
DICTADAS CONFORME CON
LA CONSTITUCIÓN
3.1. Falta de regulación del
procedimiento de extradición
En un Estado de derecho, las leyes emitidas deben
ser públicas, claras y respetuosas de las normas
fundamentales; pero también deben evitarse vacíos
legislativos que pongan en riesgo la seguridad jurídica
por falta de normas. Este es el caso de la falta de
regulación de un procedimiento de extradición.
La Constitución de la República establece en el art. 28 que
“La extradición será regulada de acuerdo a losTratados
Internacionales y cuando se trate de salvadoreños, sólo
procederá si el correspondiente tratado expresamente
lo establece y haya sido aprobado por el Órgano
Legislativo de los países suscriptores […]”. En el art. 182,
número 3, la Constitución otorga a la CSJ la facultad de
conceder la extradición. Si bien es cierto que los tratados
internacionales son los que habilitan la extradición y las
condiciones para que proceda, también es cierto que se
requiere una ley interna que permita implementar los
mandatos de los tratados.
Esta necesidad quedó manifiesta este semestre cuando
se decretó en España una difusión roja de INTERPOL para
que se arrestara a un grupo de militares que han sido
relacionados con el caso del asesinato de los sacerdotes
Jesuitas en 1989, con miras a solicitar su extradición.
El 5 de febrero de 2016 fueron arrestados cuatro de los
militares requeridos11, mientras que el resto no fueron
detenidos. Al cierre de este informe, la CSJ no había
decidido sobre la extradición y los cuatro militares
seguían privados de libertad, sin certeza de un plazo
que obligue a la CSJ a resolver.
En paralelo, la Sala de lo Constitucional no ha resuelto
ninguno de los habeas corpus que fueron presentados
por los defensores de los militares requeridos. Los
primeros procesos de habeas corpus fueron iniciados el
21 de enero de 2016, con carácter preventivo12, y luego
de la detención de 4 militares, se solicitó que esos casos
se recalificaran a habeas corpus correctivos. Al cierre
del informe estos procesos no se habían resuelto. El
próximo semestre se observará la evolución de este tema.
La CSJ deberá pronunciarse sobre la procedencia
o no de la extradición, pero lo que ha quedado en
evidencia es la falta de una normativa que aclare el
procedimiento. Debe tenerse en cuenta que la sola
difusión roja internacional implica la detención de los
indiciados (art. 327 Código Procesal Penal), por lo que
es necesario establecer un límite a esa detención, un
plazo para que la CSJ decida el proceso para poner a
disposición de un juez a los detenidos, garantías como
la de un traductor en caso que sea necesario y aspectos
tan importantes como decidir si en El Salvador la
denegación de la extradición por una vez impide que
en el futuro se pueda detener a una persona por una
nueva difusión roja por un mismo delito sobre el que
ya se ha denegado la extradición.
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
4.1. Respeto a la ley y a los derechos
fundamentales en el combate a
la delincuencia
En un Estado de derecho, el Estado debe garantizar la
seguridad ciudadana, pero lo debe hacer respetando los

7
Estudios
Legales
derechos fundamentales. Durante el presente semestre,
la Fiscalía General de la República inició un proceso de
investigación y detuvo a varias personas miembros de
un presunto grupo de exterminio, entre los cuales había
cuatro policías13. La investigación sigue en curso, sin
que se haya absuelto o condenado a nadie todavía, pero
se estará pendiente de los resultados que arroje. Por su
parte, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos realizó una investigación en la que concluyó
que existen casos de ejecuciones extrajudiciales14.
Algunos medios de comunicación han reportado la
existencia de operativos completamente militares, sin
presencia de la policía, que es la encargada de la seguridad
ciudadana, de acuerdo con la Constitución15. Por el hecho
que se ha vuelto habitual, no debe olvidarse que,
jurídicamente, la participación de la Fuerza Armada en
materia de seguridad ciudadana es una excepción y que
por lo tanto, deben realizarse al menos dos acciones
coherentes con ello: por un lado, deben rendirse
los informes que ordena el art. 168 ord. 12° Cn.,
los cuales nunca se han rendido, contrariando con
ello una norma constitucional expresa; y por el otro,
deben buscarse los mecanismos para que sea la Policía
Nacional Civil (PNC) la que se encargue de esta tarea a
plenitud.
Ya se ha expuesto en informes anteriores que se reconoce
la necesidad de una operatividad efectiva de las fuerzas
de seguridad, pero esta debe ser enmarcada en la ley.
Las acciones fuera de la ley y los abusos de autoridad
deben ser investigados y sancionados 16, porque el
respeto a los derechos fundamentales es un límite a
cualquier actuación del Estado, aunque esa acción sea
para garantizar la seguridad ciudadana.
4.2. Atrasos injustificados en la
elección del CNJ
La Asamblea Legislativa tiene problemas para lograr
consensos de país y deponer intereses partidarios, aun si
con esto contraría mandatos legales o, incluso, si afecta
el funcionamiento de importantes instituciones para el
país. Esto quedó demostrado con el proceso de elección de
los miembros del Consejo Nacional de la Judicatura. El
atraso fue especialmente grave, puesto que cinco de los
siete miembros del CNJ terminaron su periodo el 22 de
septiembre de 2015 y al cierre de este informe no se habían
elegido los nuevos funcionarios, lo cual significa un
retraso de más de nueve meses. Tan grave es la situación
que los únicos dos miembros del CNJ que están en
funciones finalizan su periodo en agosto de este año y la
elección pendiente casi se traslapa con la venidera.
Para esta elección se requieren 56 de 84 votos (art. 187
Cn.). Esto supone que, dada la configuración legislativa
actual, al menos los principales partidos deben llegar a
un consenso sobre las personas que deben dirigir estas
instituciones. Lo que está en juego no es menor. El CNJ
está encargado de proponer ternas para que la CSJ
elija los jueces y magistrados de segunda instancia
del país, debe capacitarlos y evaluarlos, pero sobre
todo, debe proponer 15 de los 30 candidatos a
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, lo cual es
especialmente significativo en esta ocasión, porque en
2018 se elegirán cuatro nuevos magistrados de la Sala
de lo Constitucional.
Las afectaciones a la institucionalidad por la falta de
elección de los miembros del CNJ son graves. En entrevista
a una consejera del CNJ se identificaron algunas de
las principales áreas problemáticas y varias de las

8
repercusiones17. En cuanto a la función de proponer las
ternas para el nombramiento de jueces y magistrados
de cámara, el CNJ no ha propuesto ninguna desde
septiembre de 2015. Esto ha dado lugar, por ejemplo, a
que no se hayan podido crear los tribunales especializados
para una vida libre de violencia y discriminación para las
mujeres, tal como lo retoma el dictamen de la Comisión
de Legislación y Puntos Constitucionales de la Asamblea
Legislativa sobre la solicitud de la CSJ pidiendo que la
entrada en funciones de dicho tribunal, prevista para junio
de 2016, se prorrogara hasta diciembre de ese año, lo cual
fue aprobado por los diputados18.“Si queremos establecer
hasta dónde llega el daño de no integrar el pleno, esto es
una larga cadena”, ha expresado la consejera.
Se conoce que hasta el 28 de junio, no se había podido
avanzar en el nombramiento de 53 jueces o magistrados
propietarios y tampoco 116 suplentes, porque el CNJ
debe proponer las ternas de candidatos para cada
nombramiento19.
En materia de capacitación y evaluación de jueces, la
Escuela de Capacitación Judicial debe tener aprobados
sus planes cada tres meses y la facultad para hacerlo es del
pleno, según la consejera entrevistada. Las capacitaciones
funcionaron el primer trimestre porque quedaron
aprobadas en 2015, pero luego de eso han funcionado
irregularmente. Por si fuera poco, no tienen director ni jefe
de metodología nombrados. Por otra parte, la evaluación
de jueces estaba programada, pero se ha iniciado sin
acuerdo, con la esperanza que el nuevo pleno ratifique lo
actuado cuando finalmente se integre.
Por último, la consejera entrevistada expuso múltiples
problemas en materia administrativa. La Asamblea
Legislativa aprobó en enero de 2016 el Decreto
Legislativo 241, mediante el cual otorgó facultades
extraordinarias al Gerente General del CNJ para que
refrendara los nombramientos del personal y ratificara
los contratos del personal bajo cualquier modalidad
de contrato, cuya vigencia finalizó el 31 de diciembre
de 2015. También se le autorizó para la contratación
y prórroga de contratos de suministro de bienes y
servicios, que en forma continua requiere la institución
y sus dependencias, así como para que ejerza todas
aquellas actividades propias del quehacer administrativo
y financiero del CNJ que garanticen el pago de salarios
y otras prestaciones que sean estrictamente necesarias
para su funcionamiento. El primer problema del decreto
es que es impreciso y no tiene límites claros de cuántas
facultades del pleno del CNJ puede ejercer el gerente, y
luego que hay temas administrativos que definitivamente
no puede llevar a cabo, como el nombramiento del
director de la Escuela de Capacitación Judicial.
El atraso en esta elección es una afectación al
funcionamiento de la institucionalidad democrática.
Como se ha descrito en este apartado, un
incumplimiento de atribuciones de la Asamblea
Legislativa y, en general, una violación al Estado
de derecho y la Constitución, cuyo funcionamiento
pasa por el respeto de la ley, incluso de quienes
están encargados de crearla. Preocupados por la
institucionalidad, organizaciones de la sociedad civil han
presentado notas a la Asamblea Legislativa exigiendo el
nombramiento del CNJ e incluso se ha presentado a la Sala
de lo Constitucional una demanda de inconstitucionalidad
por omisión contra la Asamblea Legislativa20. A pesar
de la preocupación de la sociedad, algunos diputados
han reaccionado con desdén, despreocupados por el
cumplimiento de sus atribuciones, y uno de ellos expresó
que“ni hincados que pongan a los 84 diputados se
lograrían los nombramientos” 21.

9
Estudios
Legales
4.4. Propuestas de reformas sobre la
elección de jueces y magistrados
El 10 de marzo de 2016 ingresó a estudio de la
Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, una
propuesta para reformar la Ley de la Carrera Judicial,
la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura y la Ley
Orgánica Judicial en cuanto a la forma de elegir jueces
y magistrados de cámaras de segunda instancia. La
intención declarada de las reformas es dar cumplimiento
a la jurisprudencia constitucional sobre elecciones de
segundo grado. Específicamente, se pretende retomar
la jurisprudencia sobre motivación, transparencia y
publicidad de los procesos. Sin embargo, también se
regula el papel que tendrá la Comisión de Jueces de la
CSJ en la elección de jueces, limitando su alcance.
El 5 de mayo se aprobaron las reformas a la Ley de la
Carrera Judicial. La modificación al art. 15 obliga al
CNJ a que haga públicos los procesos de selección
de candidatos a jueces y magistrados de Cámaras
de Segunda Instancia que proponga a la CSJ, ya sea
para cubrir vacantes o en el caso que se abran nuevos
juzgados o cámaras. La reforma al art. 23 de la misma
ley exige publicidad para las decisiones de la CSJ sobre
ascensos y promociones de jueces.
Dos comentarios son pertinentes. El primero es que la
transparencia en la elección de jueces y magistrados
de cámara favorece el Estado de derecho, en la medida
que permite saber cómo se designa a los funcionarios
que deciden sobre los derechos de los ciudadanos y
porque puede influir en la calidad de estos funcionarios.
La reforma, incluso, debería considerar la exigencia de
fundamentación en todas las etapas del nombramiento
La elección a tiempo de los funcionarios del CNJ
es una obligación fundamental de la Asamblea
Legislativa. El desfase es un incumplimiento
de deberes y constituyen un menosprecio a la
Constitución.
4.3. Atrasos injustificados en la
elección de la PGR
El atraso en el nombramiento de los miembros del
CNJ no es el único incumplimiento de la Constitución
por la Asamblea Legislativa. La Procuradora General
de la República, Sonia Elizabeth Cortez de Madriz, fue
nombrada con un atraso de tres meses, pues su periodo
había vencido el 23 de enero de 2016 y no fue sino hasta
el 14 de abril que se reeligió para el cargo. La PGR tiene
a su cargo velar por la defensa de la familia y de las
personas e intereses de los menores y demás incapaces
y dar asistencia legal a las personas de escasos recursos
económicos, y representarlas judicialmente en la defensa
de su libertad individual y de sus derechos laborales.
Más allá de los problemas concretos que acarrea un solo
retraso en la elección de funcionarios, preocupa más
todavía que la Asamblea Legislativa está normalizando
el incumplimiento de plazos constitucionales para
elegir funcionarios. Se han presentado dos ejemplos
en este informe, pero también se eligió a destiempo al
Fiscal General de la República, cuyo nombramiento se
hizo en enero de 2016, un mes después de lo establecido;
y en similar sentido, en 2015, los magistrados de la CSJ
se eligieron con casi tres meses de desfase. No debe
volverse costumbre el irrespeto de la Ley Fundamental.

10
o ascenso y promoción de estos funcionarios. En ese
sentido, es conveniente que se aprueben también las
reformas a La Ley Orgánica Judicial sobre la transparencia
en la elección de jueces y magistrados por la CSJ a partir
de las ternas que le envía el CNJ.
El segundo comentario es en atención a la regulación
de las facultades de la Comisión de Jueces de la CSJ.
Las comisiones de la CSJ son una forma de organizar
su trabajo interno para cumplir con sus atribuciones.
En ese sentido, se considera necesario, en respeto a la
separación de poderes que establece la Constitución,
que estas tengan las atribuciones que la Corte Plena
les atribuya y no las que la Asamblea Legislativa les
imponga. En cuanto a la propuesta de la publicidad
de las sesiones de Corte Plena, FUSADES lo considera
necesario, pero debe hacerse con la regulación completa,
incluidos los casos de reserva y con plena participación
de la CSJ en el proceso de formación de esa normativa.
5.ADMINISTRACIÓNDEJUSTICIA
5.1. Rendición de cuentas de la CSJ
El 7 de marzo de 2016, la CSJ presentó su informe de
rendición de cuentas sobre el trabajo realizado durante
2015 22. Es destacable que se trató de una rendición
conjunta de las diferentes salas y de los principales
departamentos de la Corte Suprema de Justicia. Debe
tenerse en cuenta que la práctica de rendir cuentas
en este tipo de eventos fue iniciada por la Sala de lo
Constitucional y luego se fueron uniendo el resto de salas.
La rendición de cuentas todavía no fue uniforme
en cuanto a los periodos reportados y a los
indicadores presentados. Se estima que esta es un
área de mejora, para que en el futuro sea posible,
por ejemplo, comparar a partir de la rendición de
cuentas, el desempeño de un año respecto a otro o
incluso, el de una sala en relación con las demás.
5.2. Actividad jurisprudencial de
las salas
En esta sección se presenta el movimiento de casos en
las salas de la CSJ durante el primer semestre de 2016.
Los procesos se entienden del siguiente modo: en la
Sala de lo Constitucional, se trata de los casos de habeas
corpus23, amparos e inconstitucionalidades; en la Sala de
lo Contencioso Administrativo, del juicio contencioso
administrativo; en la Sala de lo Penal, de las casaciones
en todos los procesos para los que es competente, y en la
Sala de lo Civil, de las apelaciones y casaciones de todas las
materias que le corresponde conocer. No se incluyen otras
actividades o diligencias varias que realizan algunas salas24.
Los ingresos y egresos de casos se refieren a los
procesos iniciados y a los finalizados por cualquier
forma de terminación; el número de casos“disminuidos”
o “acumulados”se refiere al efecto que el trabajo
del semestre tiene en el cúmulo de procesos activos
pendientes de resolver; y, finalmente, los casos“activos
al final”se refiere al número de casos que cada Sala
tiene en trámite al 30 de junio de 2016. Se presentan
además, el número de colaboradores jurídicos con los
que cuenta cada Sala para realizar su trabajo.
Como se aprecia en la gráfica 1, la Sala de lo Constitucional
resolvió 243 procesos menos que los 838 que le ingresaron

11
Estudios
Legales
en el periodo. Esto le hizo cerrar el semestre con 1,115
procesos activos. Es un semestre en el que la Sala resolvió
bastante menos de lo que le ingresó, obligándola a
aumentar su número de casos activos.
La gráfica 2 muestra que la Sala de lo Contencioso
Administrativo resolvió 8 procesos más que los 328 que le
ingresaron en el periodo. Esto le permitió cerrar el semestre con
2,283 procesos activos. El semestre anterior, esta Sala resolvió
más del doble de los procesos que le ingresaron, pero este
semestre retrocede con relación a esa proporción. Esta es la
Sala de la CSJ que más juicios pendientes acumula y la que
tiene el desafío más grande para ponerse al día.
La Sala de lo Penal resolvió 25 procesos menos
que los que le ingresaron, con lo cual cerró el
semestre con 227 procesos activos, tal como se
observa en la gráfica 3. Es el segundo semestre
consecutivo en el que esta Sala resuelve menos
de lo que le ingresa, pero aun así, mantiene una
cantidad de procesos manejable.
La gráfica 4 muestra que la Sala de lo Civil resolvió 139
procesos más que los 269 que le ingresaron, lo cual
determinó que cerrara el semestre con 528 procesos
activos. Al igual que en el semestre anterior, resolvió
más casos que los que le ingresaron.
Gráfica 1. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016.
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de enero
y el 30 de junio de 2016.
Ingresos
Egresos
Acumulados
Activos al final
243
595
838
49colaboradores
1,115
Ingresos
Egresos
Disminuidos
Activos al final
8
36colaboradores
2,283
328
336

12
Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016.
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo civil entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016.
5.3. Sentencias de inconstitucionalidad
A continuación se presenta un listado de los casos de inconstitucionalidad resueltos mediante sentencia
definitiva entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016.
Ingresos
Egresos
Acumulados
Activos al final
25
252
28colaboradores
227
277
Ingresos
Egresos
Disminuidos
Activos al final
139
408 23colaboradores
269
528
No. Referencia del proceso Fecha de la sentencia
1 126-2013 18/01/16
2 109-2013 14/01/16
3 95-2013 25/01/16
4 132-2013 acumulada 25/01/16
5 137-2013 acumulada 25/01/16
6 175-2013 03/02/16
7 165-2013 03/02/16
8 164-2013 03/02/16
9 14-2014 22/02/16
10 178-2013 14/03/16
11 98-2013 acumulada 13/04/16
12 101-2013 acumulada 13/04/16
13 102-2013 acumulada 13/04/16
14 103-2013 acumulada 13/04/16
15 35-2014 15/04/16
16 24-2014 15/04/16
17 23-2014 15/04/16
18 117-2012 09/05/16
19 65-2014 13/05/16

13
Estudios
Legales
5.4. Sentencias destacadas en temas
constitucionales
5.4.1 Estado de cosas inconstitucional:
el hacinamiento carcelario
El 27 de mayo de 2016, la Sala de lo Constitucional
emitió la sentencia en el proceso de habeas corpus
119-2014 y acumulados, mediante la cual declaró
que el hacinamiento carcelario es un estado de cosas
inconstitucional, es decir, una violación sistemática de
derechos fundamentales que debe ser solucionado
con la intervención de diversas autoridades. Los
procesos fueron impulsados por tres detenidos quienes
reclamaron vulneraciones a la integridad física por las
condiciones de su detención, por estar cumpliendo
penas en bartolinas policiales en lugar de un centro
penitenciario y por afectaciones al derecho a la salud.
La Sala concedió los habeas corpus, pero además
consideró que las violaciones a derechos fundamentales
que se demostraron para los demandantes también
aplican para todos los demás reclusos que se encuentran
en las mismas condiciones, por lo que decidió ordenar
a los Jueces de Vigilancia Penitenciaria, Jueces de lo
Penal, Dirección General de Centros Penales, Equipos
Técnicos Criminológicos, Fiscalía General de la República,
Asamblea Legislativa, Ministerio de Salud y Policía
Nacional Civil, que establezcan las políticas y ejecuten
las acciones necesarias para superar el estado de
cosas inconstitucional consistente en la violación de
derechos fundamentales a los detenidos en el sistema
penitenciario y en las bartolinas policiales. Además,
se estableció que serán llamados para que expliquen
y acrediten las medidas que se están tomando para
solventar el problema.
Muchas de las órdenes de la Sala, en realidad son
mandatos legales que ya existen. Tales medidas
consisten, por ejemplo, en la construcción de nuevos
penales o la adecuación de otros inmuebles del Estado
para ese fin; controlar la violencia interna, pero también
hacia afuera de las cárceles; actualizar los casos sobre
penas cumplidas o derechos a beneficios; decretar
detenciones administrativas con cuidado de cumplir los
requisitos legales y no solo porque los fiscales tienen
como metas laborales cierto número de detenciones;
regular herramientas jurídicas para la descongestión de
los centros penales, especialmente alternativas a la pena
de prisión y salidas alternas al proceso penal; establecer
la competencia territorial de cada uno de los jueces de
vigilancia penitenciaria para privación de libertad en las
bartolinas policiales y velar por la salud de los internos.
En cuanto al hacinamiento, la meta es que se atiendan
los parámetros indicados por el Comité Internacional
11 98-2013 acumulada 13/04/16
12 101-2013 acumulada 13/04/16
13 102-2013 acumulada 13/04/16
14 103-2013 acumulada 13/04/16
15 35-2014 15/04/16
16 24-2014 15/04/16
17 23-2014 15/04/16
18 117-2012 09/05/16
19 65-2014 13/05/16
20 3-2015 acumulada 24/06/16
21 9-2015 acumulada 24/06/16
22 22-2015 acumulada 24/06/16
23 15-2014 acumulada 22/06/16

14
de la Cruz Roja, es decir 5.4 m2
por reo en celda
individual y 3.4. m2
por reo en celda compartida.
La sentencia de la Sala tiene características especiales.
Por un lado, a partir de un proceso concreto en donde un
ciudadano demanda a instituciones del Estado, establece
obligaciones para otras instituciones que no formaron parte
del proceso. La Sala fundamenta este alcance de un proceso
concreto más allá de las partes, en el hecho de que ella es
el máximo intérprete de la Constitución, de modo que si el
art. 235 Cn. impone a los funcionarios el deber de respetar
su contenido, también les impone la obligación de atender
la jurisprudencia que lo establece. Esto permite a la Sala
ordenar a instituciones que no son parte en el proceso que,
en el cumplimiento de sus atribuciones, sigan el sentido
de la sentencia. Por otro lado, la sentencia no solo ordena
que se detenga una violación a ciertos derechos, sino que
ordena tomar acciones para hacerlos efectivos, lo cual
deriva de la concepción de que los derechos fundamentales
no son solo derechos subjetivos, sino también elementos
esenciales del orden jurídico político, que imponen al
Estado el deber de protección, de modo que la falta de ella
puede degenerar en la declaratoria de un estado de cosas
inconstitucional.
Las sentencias de este tipo no son nuevas en otros
países, por ejemplo, en Colombia una declaratoria
de estado de cosas inconstitucional por condiciones
penitenciarias data de 199825; pero es relativamente
novedosa en El Salvador, y por supuesto, se abre el
debate sobre algunos temas. Primero, si es posible
que un tribunal o sala constitucional ordene a otras
entidades del Estado que realicen ciertas acciones
de política pública, algo reservado típicamente al
Ejecutivo y al Legislativo. Segundo, si este tipo de
sentencias que obligan al Estado a realizar ciertas
acciones son en realidad útiles, porque muchas veces
las carencias atienden a situaciones fácticas, como la
falta de recursos, y no a situaciones jurídicas, como la
ausencia de facultades para realizar esas acciones.
En respuesta a la primera crítica, es posible sostener que
la Sala de lo Constitucional puede ordenar ese tipo de
medidas en razón de su facultad de velar por el respeto
a los derechos fundamentales, muchos de los cuales
dependen de la acción del Estado para ser efectivos;
aunque por supuesto, debe entenderse que esa facultad es
limitada, por ejemplo, al hecho de que cuando intervenga
lo haga como juez, respondiendo a juicios sobre derechos
existentes26. En cuanto a la segunda crítica, los mandatos
en la sentencia que se analizan deben entenderse en su
justa dimensión: por un lado, los derechos deben realizarse
dentro de las posibilidades fácticas, pero no puede
ignorarse una violación sistemática a estos; y por el otro,
no todo estado de cosas inconstitucional se debe solo a
falta de recursos, sino también a la falta de voluntad
política, deficiencias de implementación de políticas
y paradigmas equivocados; todos, aspectos que una
sentencia como esta puede ayudar a superar.
5.4.2. Inconstitucionalidad de la
elección de los magistrados de la
Corte de Cuentas
EL 24 de junio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió
una sentencia en los procesos de inconstitucionalidad
3-2015/9-2015/22-2015, los cuales fueron incoados en
contra de los decretos legislativos mediante los cuales se
eligieron a los tres magistrados de la Corte de Cuentas de
la República para el periodo que comprende entre el 31
de julio de 2014 y el 30 de julio de 2017.
La Sala declaró que en los decretos de elección de los
exmagistrados Johel Humberto Valiente y Raúl Antonio
López, la Asamblea había incumplido dos deberes al

15
Estudios
Legales
judicial, 92 menos que el segundo semestre de 2015.
Entre los procesos finalizados en Corte Plena, hubo 63
terminados por exoneraciones, 10 por sanciones de
suspensión y 4 por sanciones de remoción.
6.SISTEMAELECTORAL
6.1. Reformas incompletas en temas
electorales
Regulación legal del voto cruzado
Luego de la sentencia de inconstitucionalidad 48-2014, del
5 de noviembre de 2014 que estableció que la prohibición
del voto cruzado era contraria a la Constitución, la
Asamblea Legislativa adquirió el deber de legislar sobre
su implementación antes de las elecciones legislativas
de marzo de 2015. En lugar de ello, emitió el“Decreto
transitorio que faculta al TSE la implementación del voto
cruzado”, estableciendo que para dar cumplimiento
a la sentencia, el TSE emitiera las disposiciones
necesarias para la nueva forma de votación. El 25 de
febrero de 2016, la Asamblea Legislativa reformó el
Código Electoral para normar el ejercicio del voto
bajo el sistema de listas abiertas, o voto cruzado. La
regulación aprobada se apega a la sentencia en
cuanto a establecer la validez del voto cruzado y a
respetar la unidad del voto y el sistema proporcional,
prácticamente estableciendo en la ley, lo que se hizo
en la práctica en las elecciones de 2015.
A pesar de ello, no se reguló un tema íntimamente
relacionado, en la medida que impacta lo que se
considera un voto válido. Se trata de tener en cuenta
que los candidatos independientes deberán competir
formando una planilla. Esto fue establecido en la
sentencia de inconstitucionalidad 59-2014, del 17 de
elegirlos: por un lado, omitió documentar su no afiliación
partidaria, a lo cual está obligada por los arts. 131 ord. 19°,
172 inc. 3°, 186 ord. 5° y 196 Cn.; y por otro lado, no justificó
o argumentó que los elegidos son profesionales mucho más
competentes o calificados que los otros que no superaron
etapas previas del proceso, lo cual debe hacer de acuerdo
con la interpretación de los arts. 131 ord. 19°, 172 inc. 3°, 186
inc. 5°, 196 y 198 Cn. En cuanto al decreto de elección del
exmagistrado Marco Antonio Grande Rivera, la Asamblea
Legislativa sí documentó la no afiliación partidaria,
de modo que su elección fue declarada inconstitucional
solo por la segunda causa mencionada, es decir, la falta de
motivación de su elección.
La Sala moduló su sentencia estableciendo que los tres
magistrados de la CCR continuarán fungiendo como
tales hasta que la Asamblea Legislativa haga una nueva
elección acorde a la Constitución, a más tardar el 29 de
julio de 2016, para evitar la acefalía de esta institución; sin
embargo, deberá quedarse sin titulares si para esa fecha
la Asamblea no ha realizado la nueva elección.
Esta sentencia es solo una resolución más en la
línea jurisprudencial establecida por la Sala de lo
Constitucional sobre la elección de funcionarios de las
instituciones que ejercen control de las actividades
del Estado, la cual exige independencia partidaria y
motivación de por qué se elige a unos candidatos con
respecto a otros.
5.5. Sanciones a funcionarios
judiciales
De acuerdo con el Departamento de Investigación
Judicial de la Corte Suprema de Justicia, entre el 1 de
enero y el 30 de junio de 2016, se finalizaron 201
procesos disciplinarios contra miembros de la carrera

16
noviembre de 2014, en la que se realizó una interpretación
conforme con la Constitución del art. 217 letra b) del
Código Electoral, sosteniendo que debe entenderse que los
candidatos independientes competirán en listas o planillas.
Ciudadanización de los organismos
electorales temporales
El 22 de julio de 2015, la Sala de lo Constitucional emitió
la sentencia en el proceso 139-2013, mediante la cual
estableció que deben ciudadanizarse los organismos
electorales temporales. Esto significa que la personas
que integren las Juntas Receptoras de Votos, las
Juntas Electorales Municipales y las Juntas Electorales
Departamentales no deben tener vínculos materiales o
formales con los partidos políticos.
La Asamblea Legislativa no ha regulado el tema, aunque
ya se presentaron iniciativas de reforma por el FMLN,
ARENA y GANA. En aras de contribuir a una buena
regulación, FUSADES presentó a la Asamblea Legislativa
una propuesta completa de reformas, en la cual se
interpreta el contenido de la sentencia y se bosqueja
un articulado27.
Prohibición de reformar la ley electoral
un año antes de las elecciones
La Asamblea Legislativa aprobó una reforma al Código
Electoral, armonizando algunos artículos de ese cuerpo
legal para viabilizar la implementación del voto cruzado
y facilitar el ejercicio del sufragio y el correspondiente
escrutinio. Se reformó lo relativo a las características de
las papeletas de votación, los formularios de las actas y la
forma de“desempatar”a dos candidatos a diputados de
un mismo partido o coalición cuando hayan tenido las
mismas preferencias.
El decreto de reforma también establece que en el
año previo a las elecciones no se admitirá ninguna
reforma electoral, salvo las que sean estrictamente
necesarias para ejecutar algún aspecto de la elección.
Si bien la práctica internacional recomienda estabilidad
en la legislación electoral durante un tiempo prudencial
con anticipación a las elecciones, la norma en comento
no parece sentar una situación jurídica estable, dado
que puede ser reformada en cualquier momento por
ser de rango secundario; además, el contenido de la
expresión“estrictamente necesario”queda a criterio
de los diputados. En todo caso, esta norma no debe
aplicarse cuando una reforma sea motivada por
inconstitucionalidades de las leyes electorales, porque
eso sería uno de los casos de necesidad que exceptúa.
Por otro lado, podría alegarse que la reforma contraría la
Constitución al limitar la facultad inherente a la Asamblea
legislativa, consistente en legislar; sin embargo, a esto
podría responderse que se trata de una limitación
legítima, en la medida que es deseable que las reglas del
sistema electoral sean estables en un periodo razonable
antes de los eventos electorales, a fin de brindar
seguridad jurídica y viabilidad operativa a la elección.
Desde luego, tal estabilidad no debe significar la
inmutabilidad de la ley cuando su modificación sea
necesaria para garantizar derechos fundamentales o
cumplir sentencias de constitucionalidad.
Vigilantes y miembros de mesas deben
ser del mismo municipio
La Asamblea Legislativa también aprobó un decreto
modificando el art. 37 del Código Electoral sobre el
aumento de la cantidad de electores en cada Junta
Receptora de Votos (JRV); y con reformas al art. 123
inciso 2º del mismo cuerpo legal, sobre la exigencia

17
Estudios
Legales
otro instituto político. Sucedió, por ejemplo, con varios
concejales de municipios de Chalatenango hacia el
partido GANA28, y con cuatro alcaldes: el de Osicala,
Morazán, que fue elegido por el PCN y se pasó a ARENA; el
de San Francisco Menéndez, Ahuachapán, que fue elegido
por ARENA y se pasó a GANA; la de Santo Domingo, San
Vicente, que fue elegida por el PCN y se pasó a GANA; el
de Tejutla, Chalatenago, que fue elegido por el PCN y se
pasó a GANA29; y el alcalde de San Lorenzo elegido por
el FMLN que pasó a GANA30.
Sobre este tema, se presentó una demanda de
inconstitucionalidad que la Sala deberá resolver. En ella
se alega la omisión de las leyes electorales de prohibir el
transfuguismo municipal31. En cuanto al transfuguismo
de diputados, existe un precedente constitucional
que lo prohíbe. El 10 de octubre de 2014, la Sala de
lo Constitucional dictó sentencia en el proceso de
inconstitucionalidad 66-2013, y expulsó del ordenamiento
jurídico salvadoreño el art. 34 inc. 2º del Reglamento
Interior de la Asamblea Legislativa. Dicho artículo reconocía
a los diputados que abandonen sus partidos, la posibilidad
de gozar de beneficios administrativos cuando se reúnan
en un grupo de cinco o más diputados. La Sala consideró
que dicha disposición transgrede los artículos 72 ordinal
1°, 78, 79 inciso 2° y 85 incisos 1° y 2° de la Constitución,
puesto que desconoce la voluntad inicial del electorado
sobre la configuración de los grupos parlamentarios dentro
de la Asamblea Legislativa. En la misma resolución fue
declarado inconstitucional el Acuerdo de Junta Directiva
de la Asamblea Legislativa, del 24 de abril de 2013, el cual
reconoció a un grupo de cinco diputados que habían
abandonado a sus partidos como grupo parlamentario
“Unidos por El Salvador”. A partir de esta sentencia, los
diputados no están habilitados para abandonar la posición
política representativa en el grupo parlamentario que les
de residencia en el municipio en el que ejercen sus
funciones los vigilantes de los partidos políticos.
El primer aspecto se justificó señalando que, aunque
teóricamente cada JRV puede atender 500 personas,
la verdad es que nunca el 100% de los electores
acude a votar, por lo que puede ampliarse el número
de votantes y de ese modo el número de JRV podría
disminuir. Esto sería útil porque entre menos JRV se
necesiten, menos personas deberán nombrarse, lo cual
resultará especialmente difícil luego de que la Sala de lo
Constitucional estableció limitantes para que quienes
tengan vínculos con partidos políticos integren los
Organismos Electorales Temporales de los cuales forman
parte las JRV. Habrá que considerar, eso sí, que las JRV
tendrán más trabajo, y que por lo tanto, eso puede
repercutir en la agilidad con la que se procesen los
votos y se generen las actas, especialmente en el caso
de elecciones múltiples, como cuando coinciden las
de diputados, alcaldes y diputados del PARLACEN.
La segunda modificación es el seguimiento a un decreto
previo en el que se estableció que los miembros de la JRV
debían ser del municipio en el que presten sus servicios.
Estas personas votan en el lugar en el que desempeñan
sus funciones, así que hace sentido que no incidan en la
elección donde se eligen a funcionarios que no son de
su jurisdicción.
6.2.Transfuguismo municipal
Un tema jurídico electoral pendiente de esclarecer
es el transfuguismo de los miembros de los concejos
municipales. El tema se ha puesto en la agenda este
semestre debido a que se han dado casos de migración
de alcaldes y concejales elegidos por un partido hacia

18
corresponde, y los que sean expulsados de su partido
o renuncien, no podrán unirse a otro partido o grupo
parlamentario, ni crear uno, y desde luego no tendrán los
beneficios que eso llevaba aparejado.También, la Asamblea
Legislativa y su junta directiva deben abstenerse de
reconocer a grupos parlamentarios surgidos al margen de
la voluntad popular32.
El transfuguismo de miembros de los concejos
municipales es un tema que debe regularse cuanto
antes. Es especialmente relevante desde que se
implementaron los concejos municipales plurales,
debido a que la normativa sobre estos se estableció de
tal modo que propiciara la gobernabilidad del partido
ganador, pero el transfuguismo podría generar
que las decisiones sean tomadas por un partido
perdedor.
7.CONCLUSIONES
En el primer semestre de 2016, destacan los problemas para elegir a tiempo los funcionarios que
dirigen instituciones públicas importantes. Se ha documentado un atraso de tres meses en la
elección del Procurador General de la República y un desfase irrazonable de más de nueve meses
en la elección de los consejeros del Consejo Nacional de la Judicatura. En el mismo tema, la elección
de los tres magistrados de la Corte de Cuentas de la República fue declarada inconstitucional. Estos
atrasos son auténticas violaciones a la ley y a la Constitución, y significan incumplimientos de las
atribuciones del Estado que deben corregirse con prontitud.
En el semestre se observan también acontecimientos jurídicos que se están investigando en relación
con el deber del Estado de respetar el Estado de derecho en la persecución y castigo por los delitos.
El inicio de investigaciones penales por supuestas ejecuciones extrajudiciales y la declaratoria de
inconstitucionalidad del hacinamiento carcelario, son un recordatorio de la difícil tarea del Estado de
garantizar seguridad ciudadana actuando dentro del marco de la ley.
En materia electoral se ha observado cierta actividad legislativa sobre el voto cruzado y en el
cumplimiento de la sentencia que obliga la transparencia del financiamiento de los partidos
políticos. Sin embargo, también se ha puesto en perspectiva la compleja tarea de regular cuanto
antes todos los aspectos necesarios para que las elecciones de 2018 sean conforme con el estado
actual del derecho constitucional que les es aplicable. Aspectos como la democracia interna de
los partidos, la regulación de la participación de candidatos no partidarios mediante planillas y la
ciudadanización de los organismos electorales temporales deben regularse a la brevedad.

19
Estudios
Legales
EJE CLIMA DE NEGOCIOS
Y SEGURIDAD CIUDADANA

20
Empleos e inversión son dos necesidades grandes
que tiene el país, y para poder alcanzarlas se requiere
un ambiente de confianza y oportunidades para los
salvadoreños y para las empresas nacionales y extranjeras.
En la actualidad, en El Salvador, la inseguridad ciudadana
afecta la calidad de vida de los salvadoreños, por una
parte, así como el buen desempeño de las empresas,
por otra, elevando sus costos de operación y reduciendo
sus oportunidades de crecimiento y generación de más
fuentes de empleo. Según muestra un estudio publicado
durante este semestre por el Banco Central de Reserva,
BCR, en 2014 los costos por la violencia representaron
alrededor del 16% del PIB del país, es decir US$4,026.3
millones33
.
El ambiente en el que realizan sus operaciones las empresas
es fundamental para obtener resultados óptimos y un
desarrollo sostenible en la economía del país. En el día a
día el número de permisos y licencias que las empresas
usualmente necesitan obtener, y el tiempo que les toma
obtenerlos, representan altos costos y requieren de una
gran cantidad de tiempo. Por ejemplo, en 2015, el promedio
de días que pasó un producto en la aduana fue de 7.7
días34
. Recientemente, la Embajadora de los Estados Unidos
señaló que mejorar la economía pasaría por una apuesta
a las exportaciones, para lo cual es necesario reducir la
tramitología, es decir, el retardo en los procesos de negocios
por papeleo y burocracia35
.
Asimismo, especialistas del Fondo Monetario
Internacional, FMI, recientemente han manifestado
que el ritmo de crecimiento de El Salvador es el más
EjeClimadeNegociosySeguridadCiudadana•PrimerSemestre2016
CLIMA DE NEGOCIOSY SEGURIDAD CIUDADANA
lento de Centroamérica, debido al nivel de inversión
que se encuentra entre los más bajos de América Latina,
señalando que existe una compleja red de factores que
explican el escaso nivel de inversión, relacionados con
la historia, las instituciones y las políticas económicas.
Además, las presiones fiscales, junto a una profunda
división política, han provocado altos déficits fiscales,
aumentando la deuda pública y creando elevadas
necesidades de financiamiento. Estas vulnerabilidades
socavan la confianza de los inversionistas, elevan el
riesgo de que se produzca un ajuste desordenado en
el futuro, y en definitiva debilitan las perspectivas de
crecimiento del país36
.
Al cierre del primer trimestre de 2016, El Salvador cuenta
con saldos netos de inversión extranjera directa que
ascienden apenas a US$142 millones de dólares, en
comparación con Nicaragua, cuya inversión extranjera
directa asciende a US$391 millones de dólares y Costa Rica,
el que tiene mayores niveles de inversión en la región, que
asciende a US$932 millones de dólares (gráfica 1). Como
país se requiere de una estrategia para reactivar la inversión,
el empleo y la competitividad.
En este eje se analizará, precisamente, el estado del clima
de negocios y cómo la seguridad ciudadana, que es el
problema que más afecta a la población, ha evolucionado
durante el último semestre. Asimismo, se abordarán los
factores que están afectando la inversión en el país y
minando la confianza entre los sectores público y privado,
y finalmente se analizan las oportunidades que tiene El
Salvador para mejorar el clima de negocios.

21
Estudios
Legales
1. INDICADORESY ENCUESTAS
1.1 Indicadores internacionales
1.1.1 Índice de Libertad Económica 2016,
The Heritage Foundation
Este índice, elaborado por la Heritage Foundation desde
1995, mide el impacto de las libertades y el libre mercado
en el progreso alrededor del mundo, bajo la premisa de que
hay una relación positiva entre la libertad económica y el
desarrollo de los países. En su edición de 2016, El Salvador
bajó una posición con respecto a 2015, ubicándose en
la posición 63 de 178 países (siendo 1 la mejor y 178 la
peor). El índice señala que“el giro del Gobierno en
rechazo a la reforma económica y a la liberalización ha
causado que la economía de El Salvador registre una
disminución gradual en dinamismo”. Además, destaca
que algunas“deficiencias institucionales”han frenado
el crecimiento y que“la ineficiencia regulatoria y la
precaria situación de inseguridad han reducido
la competitividad”37
.
El Salvador se encuentra en el segundo lugar de
Centroamérica, varias posiciones por debajo de Costa
Rica, cuadro 1.
Gráfica 1.
Centroamérica: Saldos
Netos de Inversión
Extranjera Directa
(millones de US$), al
primer trimestre de
cada año
Fuente:SecretariadelConsejoMonetario
Centroamericano
http://www.cepal.org/sites/default/files/pr/
files/ied_2016_cuadros_0.pdf
http://repositorio.cepal.org/bitstream/
handle/11362/40213/1/S1600415_es.pdf
57.4
PAÍS PUNTAJE POSICIÓN
El Salvador 65.1 63
Panamá 64.8 66
Guatemala 61.8 82
Nicaragua 58.6 109
Honduras 57.7
57.4
113
Belice 118
Costa Rica 67.4 50
Cuadro 1. Ranking de Centroamérica en
el Índice de Libertad Económica 2016
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseenelÍndicedeLibertadEconómica2016
697
320
317
376
18
932
312
322
391
142
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1,000
Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua El Salvador
2014 2015 2016

22
Hace una década, este índice únicamente medía a
157 países (21 países menos que en la actualidad),
El Salvador se encontraba en la posición número 34
en el ámbito mundial, y se encontraba a la cabeza en
Centroamérica, por encima de Costa Rica (posición
46), Panamá (posición 49), Belice (posición 55),
Guatemala (posición 74), Nicaragua (posición 80), y
Honduras (posición 102)38
. Si bien El Salvador ha bajado
en su posición, es importante destacar que a pesar de
algunas señales negativas para el clima de inversión, se
respetan las libertades económicas.
1.2 Encuestas nacionales
1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de
FUSADES
Los resultados de la más reciente Encuesta Dinámica
Empresarial de FUSADES, al segundo trimestre de 2016,
continúan señalando que las empresas que requieren de
permisos o licencias de instituciones públicas, consideran
que los procedimientos administrativos para su obtención
son engorrosos. Estas empresas calificaron en una escala
de 0 a 10, donde 0 es sumamente engorroso y 10 es
sumamente ágil, el tiempo que tardó su procedimiento
para la obtención de permisos o licencias que su
empresa necesita, ante diversas instituciones públicas,
cuadro 2. Cabe señalar que ANDA, el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales y el Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano, continúan siendo las
peores instituciones calificadas por los empresarios que
realizan trámites. Es por ello la importancia de reformar
la Ley de Agilización deTrámites para la Construcción,
que permita responder a las trabas burocráticas que
enfrentan día a día los empresarios de dicho sector. De
acuerdo con los datos de la Encuesta Dinámica Empresarial,
los que más han detenido la inversión que pensaban hacer,
pertecencen al sector de la construcción, que representan
el 23% de dicho sector.
Cuadro 2. Calificación del tiempo que tardan procedimientos
administrativos en diversas instituciones públicas
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseenresultadosdelaEncuestaDinámicaEmpresarialdeFUSADES,segundotrimestrede2016.
PUNTAJEINSTITUCIÓN
PUNTAJEINSTITUCIÓN
INSTITUCIONES MEJOR EVALUADAS
DIGESTYC
Ministerio de Economía (MINEC)
Ministerio de Hacienda (MH)
INSTITUCIONES PEOR EVALUADAS
Asociación Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
Dirección General de Aduanas
5.5
5.7
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano 5.7
Ministerio de Salud (MS) 6.3
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) 6.3
6.4
Centro Nacional de Registros (CNR) 6.8
Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) 6.8
6.8
6.8
7.4
6.1O cina de Plani cación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS)

23
Estudios
Legales
Además, de los empresarios encuestados, el 38.2%
señaló que la delincuencia es el factor que más
afecta el clima de inversión, por encima de la falta
de inversión (22.8%) y del ciclo económico (22.4%).
Si bien la delincuencia continúa siendo el factor
más desfavorable, esta tuvo una reducción en
comparación con el primer trimestre de 2016 y con
el cierre de 2015, lo cual puede estar relacionado
con la reducción de homicidios que se percibió en el
segundo trimestre de 2016. Por otra parte, el factor
del ciclo económico tuvo un incremento del 7.8% al
cierre de 2015 a 22.4% al cierre del primer semestre
de 2016, debido a que los empresarios perciben
que la economía en el país no está desarrollándose
bien y se encuentra en mal estado. De igual forma,
los factores de falta de inversión e incertidumbre,
también tuvieron un incremento importante en la
percepción desfavorable del clima de inversión al
compararlos con el cierre de 2015 (gráfica 2).
Por otra parte, la encuesta señala que la
delinciencia y algunos factores políticos han
generado incertidumbre en el segundo trimestre
del año; esto queda reflejado cuando a los
empresarios se les hace la pregunta que califiquen
el grado de incertidumbre que provocan los
aspectos señalados en la gráfica 3, en una
escala de 10 puntos, en la cual diez (10) es total
incertidumbre y cero (0) es ninguna incertidumbre.
El 84.4% de los encuestados le otorgaron un
grado de incertidumbre entre 6 y 10 al factor
delincuencia y un 73.4% a la corrupción de las
instituciones públicas. Por otra parte, el 72% de
los encuestados, de los que calificaron entre 6
y 10 señaló a la reforma de pensiones que esta
impulsando el Órgano Ejecutivo, como otro factor
de incertidumbre39
. Este punto se analizará con
mayor detalle en el apartado 3 del presente eje.
Las diferencias entre el Ejecutivo y empresarios, es
otro de los aspectos que generaron incertidumbre
en este primer semestre del año. Dos ejemplos de
las diferencias que se generaron entre el Órgano
Ejecutivo y los empresarios en este semestre fueron,
por una parte, la propuesta de incremento del 13%
Gráfica 2.
Principales factores
que afectan el clima
de inversión
Fuente:EncuestaDinámica
EmpresarialdeFUSADES,segundo
trimestrede2016

24
en el costo de la energía eléctrica sin contar con
una ley que respaldara dicho incremento, y por otra, la
promoción de un proyecto de ley que permite recuperar
la deuda tributaria sin resguardar los derechos
constitucionales del contribuyente (gráfica 3). En el
apartado 3 de este eje se desarrollarán ambos temas
con mayor detalle.
Al preguntarles si la empresa está pensando en
invertir, el 58.6% indicó“no tener interés en invertir”,
el 21.7 % manifestó que“está evaluando realizar
alguna inversión”, y el 11.9% reiteró“haber detenido
inversiones que pensaba hacer en el país”(cuadro 3). Es
decir que en el segundo trimestre de 2016 hay mayor
porcentaje de empresas que han detenido la inversión
que pensaban desarrollar.
Gráfica 3. Aspectos
que provocan
incertidumbre a los
empresarios
Cuadro 3. Interés
de invertir en
El Salvador
Fuente:FUSADES,EncuestaDinámica
Empresarial(IItrimestredecadaaño).
Fuente:FUSADES,EncuestaDinámica
Empresarial.Enestosmomentossu
empresa:¿Estáejecutandoalguna
inversión?¿Estáevaluandorealizar
algunainversión?¿Hadetenido
inversionesquepensabahacer?¿No
tieneinteréseninvertir?
Al segundo trimestre de cada año
Todas las empresas
2013 2014 2015 2016 Var.
Ejecuta inversión 17.2 18.3 16.3 18.9 2.6
Evalúa ejecutar inversión 22.0 23.4 22.6 21.7 -0.9
Ha detenido inversión que planeaba 8.1 9.6 7.2 11.9 4.7
No tiene interés en invertir 57.2 55.0 58.4 58.6 0.2
Fuente:FUSADES,EncuestaDinámicaEmpresarial.
64.8
65.41
66.32
67.3
68.5
68.2
70.4
72.0
73.4
84.4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Propuesta de cambiar Sist. Eco.
Conflicto entre Asamblea, Corte Suprea y Ejecutivo
Actuaciones del Sistema Judicial
Actuación del Ministerio de Hacienda
Política económica del Ejecutivo
Crecimiento de la economía nacional
Diferencias entre Ejecutivo y empresarios (modelo económico)
Cambios en sistema de pensiones
Corrupción de instituciones públicas
Inseguridad ciudadana/delincuencia
2016
2015

25
Estudios
Legales
2. APUESTAS DE PAÍS
2.1 Fomilenio II
El componente de clima de inversiones de Fomilenio II
tiene asignado un monto de US$92.4 millones. Con este
componente se busca incrementar la inversión privada al
mejorar el clima para hacer negocios en el país, a través
de la mejora continua en las regulaciones y trámites
relacionados, fortalecimiento de la capacidad institucional,
y asegurando que los servicios públicos claves sean
eficientes y acerquen al sector privado y a los ciudadanos
con la administración pública. Tal como se ha mencionado
en informes anteriores, este proyecto cuenta con dos
actividades principales: a) mejora regulatoria; y b) desarrollo
de asocios con el sector privado.
En este semestre, en materia de mejora regulatoria, el
Organismo de Mejora Regulatoria (OMR), ha iniciado
labores para el cumplimiento de los objetivos y
mandatos del Decreto Ejecutivo N° 90, que creó el
Sistema de Mejora Regulatoria y estableció la obligación
al Órgano Ejecutivo de aplicar la mejora regulatoria
a sus actividades. El Consejo de Mejora Regulatoria, la
máxima autoridad de la materia en el país, ha sostenido
cinco sesiones de trabajo, y sus principales productos son
la aprobación de la Estrategia de Mejora Regulatoria y el
Programa de Mejora Regulatoria.
La Estrategia de Mejora Regulatoria es una herramienta de
política pública de cuatro años para mejorar el clima
de negocios, con el objetivo de promover la calidad
y eficiencia de las regulaciones y sus procesos de
instrumentación, reduciendo el costo de la aplicación de
trámites para las instituciones públicas y los ciudadanos,
sin incrementar con ello los costos sociales, así como
simplificar de manera contundente todos los trámites
gubernamentales. El reto del OMR es lograr permear
la cultura en el sector público y privado con una nueva
forma de elaborar las normas en el país, tanto las
iniciativas de ley como los reglamentos, circulares,
disposiciones administrativas, entre otras.
Diagrama 1.Temas
prioritarios del OMR
en los próximos seis
meses
Fuente:OrganismodeMejoraRegulatoria
1. Gestión Pública: Diálogo público-privado liderado por el MINEC, en el que se están evaluando los procesos
de inicio y operación de empresas.
3. Infraestructura: Se está revisando la Ley de Agilización de Trámites para la Construcción, en la que se hará
un estudio de impacto regulatorio que sirva de guía para identificar los medios apropiados para solventar los
problemas medulares.
2. Comercio Exterior: Liderado por la Dirección General de Aduanas (DGA), enfocado en la facilitación del
comerio, usando de punto de partida acciones propuestas por CIFACIL. En 2016 trabajarán en el régimen
de multas y sanciones aduaneras y en el tema de la importación de muestras comerciales.

26
De acuerdo con lo establecido en el proyecto de Fomilenio,
el OMR tendrá listo para el 9 de septiembre de 2016 el
primer paquete de leyes que requieren modificación acorde
a esta nueva metodología. Se espera que en el segundo
semestre de 2016, se pueda iniciar a ver resultados
concretos que permitan ir avanzando en la agenda de
desburocratización y facilitación del comercio40
.
En materia de diálogo, el Consejo de Mejora Regulatoria
es el espacio de diálogo al más alto nivel, conformado
por representantes de los sectores públicos y privados
para solucionar los problemas regulatorios mediante
una política pública estratégica y participativa. Además,
se han establecido comités técnicos con representantes
del sector público y privado para identificar los trámites
prioritarios que requieren ser atendidos. En estos comités
participan CASALCO, COEXPORT, CAMARASAL, ANEP, ASI,
CIFACIL, entre otros.
No obstante, para que esto pueda tener un mayor impacto
y en un tiempo más corto, es importante aprobar una
Ley de Procedimientos Administrativos que ayude a
uniformar las relaciones entre el Gobierno y la ciudadanía,
y que incorpore la creación del Organismo de Mejora
Regulatoria vía ley, junto con un procedimiento que
permita a la ciudadanía la presentación de denuncias
ante trámites ilegales o irracionales y, las atribuciones
al Organismo para resolver dichas situaciones. En la
actualidad, este proyecto de ley se encuentra en revisión
de la Secretaría de Asuntos Legislativos y Jurídicos de la
Presidencia de la República, por lo que el Órgano Ejecutivo
debería remitirlo a la Asamblea Legislativa a la brevedad
del caso, ya que esto daría señales de un interés genuino
en favor de la competitividad y agilización de trámites.
En cuanto al desarrollo de los asocios público privados
(APP), que es otra de las apuestas de Fomilenio II, el reto
sigue estando en contar con una efectiva aplicación de
la Ley Especial de Asocios Público Privados (Ley de APP)
y que se logre aprobar una política pública de APP que
sea el resultado de un consenso público-privado de
la estrategia que se requiere en el país; la generación
de una cultura de aprovechamiento de APP para la
inversión pública, un liderazgo institucional decidido
en la promoción de APP y la contratación de un servicio
civil caracterizado por el profesionalismo y la capacidad
técnica que permita que sean los mejores promotores
de este tipo de esquemas41
. Actualmente, el
Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones
de El Salvador (PROESA) tiene identificados y bajo
evaluación cuatro proyectos específicos, infografía 1.
Al cierre del informe, estos proyectos se encontraban
en proceso de evaluación de PROESA42
. La ampliación y
modernización del aeropuerto, no obstantes los avances
que se han tenido en la expansión del mismo, continúa
siendo un reto y una necesidad para el país, por lo que sería
importante, no solo valorar vía APP la modernización de la
terminal de carga, sino la ampliación y remodelación de la
infraestructura aeroportuaria en su totalidad.
Además del importante rol que tiene PROESA para
determinar la viabilidad de los proyectos que podrán
hacerse bajo la figura de la APP, es importante revisar la
Ley de APP y reformar aspectos medulares tales como:
la excesiva intervención de la Asamblea Legislativa en el
proceso de aprobación de un proyecto y la prohibición de
llevar a cabo APP para el tratamiento de agua, en materia
de educación y de seguridad.

27
Estudios
Legales
2.2 Asocio para el Crecimiento
En noviembre de 2016, finalizará el Asocio para el
Crecimiento (APC), y por ende, finaliza el período
para el cual fue creado el Consejo Nacional para el
Crecimiento (CNC), espacio de diálogo y cooperación
público-privado que buscó fomentar un clima de
confianza, comunicación franca y colaboración entre
el Gobierno y el sector empresarial. Asimismo, ha
servido como un espacio de diálogo sobre los desafíos
para propiciar el crecimiento económico y para darle
seguimiento a los progresos del APC, a fin de mejorar el
clima de negocios e inversiones en actividades o sectores
considerados como estratégicos.
A pocos meses de finalizar esta alianza con Estados
Unidos, El Salvador enfrenta el reto sobre qué sigue y qué
rumbo tomará el Consejo Nacional para el Crecimiento.
Será importante no retroceder en aquellas metas que
se han avanzado, y tomar lecciones de este espacio de
diálogo que sirvan de insumo para otros espacios de
diálogo vigentes. Cabe destacar que ninguna de las metas
ha sido completada en un cien por ciento aún.
La sostenibilidad de este tipo de cooperación es un
pilar fundamental para el país, por lo que es importante
que al finalizar el CNC, el país logre construir una agenda
nacional que busque la generación de mayores y mejores
empleos, así como elevar los niveles de competitividad
del país; una agenda que sea una ruta a seguir para
reactivar la economía del país y lograr generar más
oportunidades para los salvadoreños. Esta debe
contener aspectos medulares que permitan responder a
exigencias internacionales como a la reciente suscripción
del Acuerdo de Bali, que busca la facilitación del
comercio entre los países miembros de la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
Infografía 1. Proyectos de asocio público privados bajo evaluación de PROESA
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseendatosdePROESA
Parque tecnológico en Zacatecoluca
• Propuesta del Viceministerio de Ciencia y Tecnología del Ministerio de Educación
Iluminación y videovigilancia de carreteras
• Propuesta del Ministerio de Obras Públicas
Nuevo centro de Gobierno en Antiguo Cuscatlán
• Propuesta del Ministerio de Hacienda
Terminal de carga del aeropuerto internacional
• Propuesta de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA)

28
2.3 Alianza para la Prosperidad del
Triángulo Norte
Otro de los apoyos que el país está recibiendo del gobierno
de los Estados Unidos, es bajo la Alianza para la Prosperidad
delTriángulo Norte (APTN), el cual busca ayudar a los países
del Triángulo Norte, El Salvador, Honduras y Guatemala, a
resolver los principales retos de estos países, como son el
bienestar y arraigo de la población, aumentar la confianza
en las instituciones y la generación de oportunidades, con
énfasis en la juventud.
A El Salvador, en concepto de cooperación bilateral, Estados
Unidos le ha asignado US$65 millones; a Guatemala,
US$112 millones; y a Honduras, US$98 millones. No
obstante, existe la posibilidad de aplicar a fondos
destinados a cooperación regional, por un monto superior
a los US$400 millones. De acuerdo a lo señalado por
Estados Unidos, los Gobiernos no van a recibir ese dinero,
sino que la ejecución ha sido asignada a la Agencia de
Cooperación de los Estados Unidos –USAID–, tomando
como base los planes que acuerden los países.
En febrero de 2016, los presidentes del Triángulo Norte
y el Vicepresidente de los Estados Unidos de América se
reunieron en Washington, para revisar los compromisos de
los países, bajo el Plan de la Alianza para la Prosperidad del
Triángulo Norte. En esta reunión, Estados Unidos reiteró
que esta cooperación se otorga con el fin de apoyar a los
gobiernos para una mayor transparencia, rendición de
cuentas y con capacidad de proporcionar los servicios
básicos y la defensa del Estado de derecho.
En mayo de 2016, se sostuvo la segunda reunión del
año entre los mandatarios del Triángulo Norte y el
Vicepresidente Biden, en la cual se ultimaron detalles
para definir cómo se va a dar inicio a la ejecución de los
recursos aprobados por el Congreso de los Estados Unidos
de América. En la actualidad, los países deben trabajar en
el diseño de los potenciales proyectos y posteriormente en
la implementación de los mismos.
El Salvador tiene el reto de diseñar proyectos que tengan
un impacto directo en la seguridad del país y que, a su vez,
ayuden a que haya más y mejores oportunidades para
jóvenes y adultos, y así poder desacelerar la migración
hacia los Estados Unidos de América por la falta de
oportunidades en el país. Asimismo, otro gran reto es lograr
que el Consejo Consultivo, espacio público- privado de la
Alianza para la Prosperidad delTriángulo Norte, tenga un
involucramiento estratégico, logre una participación activa
y sirva de garante para los proyectos que se ejecuten bajo
esta iniciativa respondan a las necesidades reales del país.
El rol de la sociedad civil, academia y sector privado, es
fundamental para la implementación de esta iniciativa.
El Salvador debe aprovechar las oportunidades bajo
estos espacios de cooperación bilateral, Asocio para el
Crecimiento, Fomilenio II, y el Plan para la Prosperidad del
Triángulo Norte, ya que las tres iniciativas buscan apoyar
a El Salvador para mejorar el clima de inversión, a fin de
generar más oportunidades para los salvadoreños.
3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA
DE NEGOCIOS
En el primer semestre de 2016 hubo ciertos hallazgos que
tuvieron un efecto negativo en el clima de negocios y que
han distanciado al sector público y al privado de ese gran
acuerdo de país que se requiere para salir del círculo vicioso
que se está viviendo en El Salvador.

29
Estudios
Legales
3.1 Seguridad jurídica en el sistema
de pensiones es fundamental para
los trabajadores
El 24 de febrero de 2016, el Ejecutivo presentó una
propuesta de reforma al sistema de pensiones a la
Asamblea Legislativa, que busca migrar de un sistema en
el que cada trabajador que cotiza es dueño de sus ahorros,
a un sistema mixto, en el cual hay un pilar de reparto, donde
se crea un fondo común. La propuesta permitiría al Estado
tomar parte del ahorro de los cotizantes y transferirlo a
un sistema de reparto, lo cual se considera que viola el
derecho de propiedad privada en función de una pensión
digna por jubilación, lo cual está protegido por los arts.
50 y 103 de la Constitución. Además de ser una propuesta,
a juicio de FUSADES inconstitucional, vale señalar que
tampoco fue una propuesta consultada con la sociedad
civil, esto ha generado incertidumbre entre diferentes
sectores del país.
En marzo del presente año, la Asamblea Legislativa
llevó a cabo consultas con expertos en el tema, para
escuchar sus opiniones, entre las instituciones invitadas
estuvieron ASGOJU, FUNDAUNGO, FUNDE, COMTRADEFOP,
ASOTRAJUPDES, ASAFONDOS y FUSADES. En esta ocasión,
FUSADES señaló que preocupa“pasar de un sistema del
que uno es propietario de su ahorro y tiene garantizada
su pensión con base en sus ahorros, a uno en el que ya
no sería dueño de sus cotizaciones, las cuales serían
parte de un fondo común, a cambio de la promesa de
una pensión vitalicia que es incierta”43
. Asimismo, se
reiteró que la reforma presentada no era una reforma
al sistema de pensiones, sino que su fin era meramente
fiscal, ya que no contemplaba reformas que buscaran
el beneficio de los trabajadores y garantizarles una
pensión digna para su retiro. En este sentido, se reiteró
que esta es una propuesta inconsulta e inconstitucional.
Si bien, la mayoría de los expertos consultados advirtieron
la inconstitucionalidad del proyecto presentado por el
Gobierno, no fue un aspecto técnico que se tomó en
cuenta, ya que el proyecto de ley, al cierre de este informe,
continúa con los mismos vicios de inconstitucionalidad.
En el mes de junio del presente año, el FMLN presentó una
nueva propuesta a la presentada por el Órgano Ejecutivo,
la cual también es cuestionable desde un punto de vista
constitucional, ya que mantiene la confiscación de los
ahorros de los trabajadores.
También en el mes de junio, ante la falta de un espacio
técnico que propusiera soluciones de mejoramiento del
sistema previsional, se creó la Iniciativa Ciudadana para
las Pensiones, ICP. Este es un esfuerzo de organizaciones
e instituciones de la sociedad civil que han sido
relevantes protagonistas en el debate para proponer
soluciones de mejoramiento del sistema previsional, que
garanticen los derechos de los trabajadores, en un marco
de legalidad y sostenibilidad. La ICP está conformada por
el Comité de Trabajadores en Defensa de los Fondos de
Pensiones en El Salvador (COMTRADEFOP), la Asociación
Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Asociación
Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones
(ASAFONDOS), y la Fundación Salvadoreña para el
Desarrollo Económico y Social (FUSADES).
El objetivo de esta iniciativa es llevar a cabo una consulta
ciudadana y formular una propuesta que garantice los
derechos de los trabajadores (afiliados y no afiliados
al Sistema de Ahorro para Pensiones) y fortalecer

Inf. coyunt. legal inst. 1er sem. 2016: problemas elección autoridades, estado cosas inconst. hacinamiento y desafíos ley electoral

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