Informe Coyuntura Legal e Institucional I semestre de 2017

Informede
coyunturalegal
e institucional
Estudios
Legales
Semestre 2017
1er

La preparación de este informe concluyó el
28 de julio de 2017
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura Legal e Institucional
Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, Depto. de La Libertad, El Salvador, C.A.
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.

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Informede
coyunturalegal
e institucional
Semestre 2017
1er

v
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pág.Índice general

RESUMEN EJECUTIVO i
SIGLAS UTILIZADAS v
ESTADO DE DERECHO 1
INTRODUCCIÓN: ESTADO DE DERECHO EN LA AGENDA GLOBAL 2
1. INDICADORES 2
1.1. Reporte Anual 2016 del PNUD sobre Estado de derecho 2
1.2. Independencia judicial según el World Economic Forum 2016-2017 3
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS 4
2.1. Amenazas a la independencia de la Sala de lo Constitucional 4
2.2. Cumplimiento de sentencias de constitucionalidad 5
2.2.1 Seguimiento a la sentencia de inconstitucionalidad de la
Ley de Amnistía General 5
2.2.2. Cumplimiento de la sentencia de amparo sobre viajes presidenciales 5
2.3. Vetos y observaciones 6
3. LEYES CLARAS, PÚBLICAS Y APEGADAS A LA CONSTITUCIÓN 8
3.1. Dispensa de trámites y la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales 8
3.2. Reformas a la Ley de Extinción de Dominio 8
3.2.1. Bienes equivalentes 8
3.2.2. Autonomía de la acción 8
3.2.3. Carga de la prueba 9
3.2.4. Medidas cautelares y etapa inicial o de investigación 9
3.2.5. Prescripción y archivo 10
3.2.6. Contenido de la sentencia 10
3.2.7. Recursos 10
3.2.8. Nulidad del proceso 11
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 11
4.1. Combate a la delincuencia y derechos fundamentales 11
4.2. Elecciones de segundo grado de funcionarios 12
4.2.1. Elección TEG 13
4.2.2. Elección de magistrados de la CCR 13
4.2.3. Elección de magistrados de la CSJ 2018 13
4.3. Nombramiento de funcionarios con fuero constitucional 14

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Informede
coyunturalegale
institucional
InformedeCoyunturaLegaleInstitucional• Primersemestre2017
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 15
5.1. Trabajo jurisprudencial de las salas de la CSJ 15
5.2. Sentencias de inconstitucionalidad 17
5.3. Resoluciones relevantes de la Sala de lo Constitucional:
Medida cautelar en caso SITRAMSS 18
5.4. Depuración judicial y profesional 20
6. SISTEMA ELECTORAL 21
6.1. Estado de la legislación sobre temas electorales 21
6.1.1. Ciudadanización de los organismos electorales temporales:
asuntos pendientes 21
6.1.2. Financiamiento de los partidos políticos: obligaciones incumplidas 22
6.1.3. La confidencialidad de la afiliación política no es inconstitucional 23
6.1.4. Democracia interna: ejercicio controlado por las cúpulas de los partidos 23
6.1.5. El transfuguismo en los concejos municipales es inconstitucional 24
6.1.6. El transfuguismo será sancionado 24
6.1.7. No habrá voto por rostro en las elecciones municipales 25
6.1.8. Temas que deben implementarse y que no han sufrido
cambios en este semestre 25
6.2. Demandas de inconstitucionalidad pendientes sobre temas electorales 26
6.3. Financiamiento para las elecciones 2018 26
7. CONCLUSIONES 27
TRANSPARENCIA 29
1. INTRODUCCIÓN 30
2. INDICADORES E INFORMES 30
2.1. Encuesta Dinámica Empresarial 30
2.2. Encuesta IUDOP 31
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES
EN MATERIA DE TRANSPARENCIA 33
3.1. Seguimiento a convenciones internacionales contra la corrupción 33
3.2. Alianza de Gobierno Abierto 33
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA,
PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS 35

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4.1. Estado del acceso a la información pública 35
4.1.1. Proceso de elección de comisionados del IAIP 35
4.1.2. Integración del pleno del IAIP 37
4.1.3. Estadísticas del IAIP 38
4.1.4. Informe de Transparencia Municipal del IAIP 40
4.1.5. Resoluciones sobre Acceso a la Información Pública 42
4.1.5.1. Amparos de magistrados de la CSJ contra el IAIP 42
4.1.5.2. Decisión del Pleno de la CSJ de reservar información
de la Sección de Probidad 43
4.1.5.3. Casos de acceso a la información pública ante la
Sala de lo Contencioso Administrativo 45
4.1.5.4. Amparo contra la Sala de lo Contencioso Administrativo
por obstaculizar derecho de acceso a la información
en materia de pensiones 47
4.1.6. Acceso a la información de partidos políticos 47
4.2. Fiscalización de los recursos públicos 48
4.2.1. Gestión de la Corte de Cuentas de la República 49
4.2.1.1. Elección de nuevos magistrados 49
4.2.1.2. Desempeño durante el semestre 49
4.3. Integridad de los servidores públicos 50
4.3.1. Sección de Probidad 50
4.3.2. Ética gubernamental 53
4.3.2.1. Elección de nuevos miembros 53
4.3.2.2. Sanciones emblemáticas 54
4.4. Persecución penal de la corrupción 56
5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 58
6. CONCLUSIONES 60
CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA 61
1. INTRODUCCIÓN 62
2. INDICADORES Y ENCUESTAS 62
2.1. Indicadores internacionales 62
2.1.1. Índice de Paz Global 62
2.1.2. Índice de Libertad Económica 63
2.1.3. Informe Riesgo País 2017 65

2.2. Indicadores nacionales 66
2.2.1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES 66
2.2.2. Encuesta IUDOP 69

3. APUESTAS DE PAÍS 70
3.1. Fomilenio II 70
3.2. Asocio para el Crecimiento 71
3.3. Plan para la Prosperidad del Triángulo Norte (PPTN) 71
4. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS Y LA SEGURIDAD JURÍDICA 73
4.1. Presupuesto 2017 73
4.2. Sistema de pensiones 75
4.3. Reformas a la Ley Especial de Asocios Público Privado 78
4.4. Modernización del Estado 80
4.4.1. Mejora regulatoria 80
4.4.2. Ley de Procedimientos Administrativos 81
4.4.3. Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 82
4.4.4. Ley de la Función Pública 83

5. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 84
5.1. Estado de los homicidios 86
5.2. Estado de las extorsiones 87
5.3. Medidas especiales transitorias en centros penales 89
5.4. Población carcelaria 90
5.5. Reformas legales en materia de seguridad ciudadana 93

6. Conclusiones 94
NOTAS FINALES 95

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RESUMEN EJECUTIVO
Resumenejecutivo • Primersemestre2017
En el primer semestre de 2017 continuaron las denuncias de afectaciones a derechos fundamentales. La PDDH informó
que en los primeros seis meses de 2017 recibió 185 denuncias por esta causa contra la PNC y 25 contra la FAES. La
Inspectoría General de Seguridad Pública respondió a una solicitud de acceso a información señalando que recibió
340 denuncias para iniciar procesos disciplinarios por presuntos abusos o violaciones a derechos humanos. En enero
del presente año, la Sala de lo Constitucional dio lugar a un habeas corpus sobre la desaparición de tres jóvenes en
Armenia, Sonsonate, atribuida a militares. La FGR reportó que hubo 19 condenas penales contra miembros de la PNC,
pero dentro de esas ninguna fue por delitos relativos a derechos y garantías fundamentales de la persona considerados
en el Código Penal, pero sí hubo condenas por delitos de cohecho propio e impropio, agrupaciones ilícitas, extorsión,
robo, amenazas, tráfico ilícito, entre otros. Los derechos fundamentales no pueden limitarse si no es en los casos y
alcances legales y mediante procedimientos preestablecidos y, por ello, en el combate a la delincuencia no deben
tolerarse actuaciones extrajurídicas.
La protección de los derechos fundamentales, en última instancia, corresponde a la Sala de lo Constitucional, por
lo cual es indispensable que lo haga con independencia e imparcialidad. Sus resoluciones de medidas cautelares,
suspendiendo en el cargo a un magistrado del TSE y abriendo al uso público el carril segregado del SITRAMSS, les
acarreó a los magistrados diversas denuncias y una iniciativa legislativa de destitución. Es necesario señalar, también,
el peligro que representa el apoyo del partido en el Gobierno a propuestas antidemocráticas y totalitarias que buscan
romper con el sistema de frenos y contrapesos, tan necesario para evitar abusos de poder. El documento base del Foro
de Sao Paulo, celebrado en Nicaragua del 15 al 19 de julio de 2017, sostiene que“La izquierda debe proponerse la toma
de todas las instituciones y no solamente la presidencia y las diputaciones. Es importantísima la toma del poder judicial,
los aparatos militares y los medios de comunicación”. Esto es una amenaza clara a la independencia judicial, pero sobre
todo, a la libertad y derechos fundamentales de todas las personas.
Tan importante es para los controles interorgánicos tener un Órgano Judicial independiente, como que se cumplan las
sentencias. La que se refiere a la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz es de suma importancia para
el país por sus implicaciones humanas, jurídicas, políticas y presupuestarias, pero no se le ha dado prioridad. Un año
después de pronunciada, la sentencia ya ha producido algunos efectos, con casos reabiertos y nuevas denuncias. La
Sala de lo Constitucional ha empujado el cumplimiento por medio de una audiencia a la cual convocó a la Asamblea
Legislativa, al Órgano Ejecutivo y a la FGR. Fue reportado que en la audiencia se encontró que la Asamblea no ha
realizado avances en una normativa sobre justicia transicional, y a pesar que a inicios de 2017 el Presidente de la
República declaró que existía un anteproyecto de Ley de Reconciliación Nacional, el Ejecutivo no reportó avances
en este sentido. La FGR sí anunció que ha creado una unidad especial con tres fiscales para investigar los delitos del
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conflicto armado y que tiene en su conocimiento 139 casos, de los cuales está investigando 19. FUSADES dio su
posición sobre esta inconstitucionalidad en un Análisis Legal e Institucional en 2016.
El Estado de derecho encuentra su legitimidad en el ejercicio de la democracia. Por ello, entre otros temas, este informe
establece la situación en la que se halla la legislación sobre diferentes temas electorales que serán protagonistas en las
elecciones de 2018. A grandes rasgos, se encontró que hay asuntos pendientes en cuanto a la ciudadanización de los
organismos electorales temporales; que los partidos políticos han incumplido obligaciones relativas a la transparencia
de su financiamiento; que la jurisprudencia constitucional determinó que la afiliación política es confidencial, pero que
eso no influye en el deber de revelar los donantes de los partidos; que el requisito de democracia interna para elegir
candidatos se está cumpliendo formalmente, pero que es un ejercicio controlado por las cúpulas de los partidos; que el
transfuguismo en los concejos municipales es inconstitucional y será sancionado en este caso y en el de los diputados;
y que no habrá voto por rostro en elecciones municipales.
El informe aborda también otros temas como los vetos y observaciones, reformas a la Ley de Extinción de Dominio,
elecciones de segundo grado de funcionarios, nombramiento de funcionarios para otorgarles fuero constitucional,
trabajo jurisprudencial de las salas de la CSJ y depuración judicial y profesional. Todos ellos se incluyen con la firme
convicción de que el fortalecimiento del Estado de derecho es un tema de relevancia global por su relación con el
desarrollo sostenible.
En materia de transparencia, acceso a la información pública y lucha contra la corrupción, el semestre estuvo marcado
por algunos avances, pero también por algunas señales preocupantes que se analizan en el Eje de Transparencia. Sigue
habiendo muestras concretas de resistencias en materia del derecho de acceso a la información pública, las cuales se
han hecho patentes en la falta de cumplimiento total de la sentencia de la Sala de lo Constitucional que obligó a los
partidos políticos a revelar los nombres de sus donantes privados, aún 3 años después de haber sido pronunciada la
sentencia, así como en la decisión de la Corte en Pleno de declarar reservada la información sobre las investigaciones
que realiza la Sección de Probidad para detectar indicios de enriquecimiento ilícito.
La Sección de Probidad tiene un listado de 493 funcionarios y exfuncionarios a ser investigados con el objeto de
determinar si ha existido enriquecimiento ilícito. Sin embargo, por su limitada capacidad instalada, solo 57 están
actualmente bajo evaluación al cierre de este estudio. Algunas de las auditorías han iniciado por orden del IAIP, como
resultado de solicitudes ciudadanas de acceso a la información y otras, oficiosamente iniciadas a partir de criterios
dictados por la misma CSJ. Esta situación ocurre porque durante años la Sección de Probidad no realizó esta labor y
cuando un ciudadano solicita información respecto de alguna auditoría concreta, la respuesta es la inexistencia, lo cual
tiene como resultado que el IAIP conozca en apelación y ordene a dicha sección generar la información.
Por otra parte, el semestre estuvo marcado por los procesos de elección de varios de los titulares de algunos entes
de control debiendo sustituir a: dos comisionados del IAIP, los tres magistrados de la CCR y al presidente del TEG.
El resultado de dichos procesos todavía no se enfoca en la idoneidad de los candidatos, ya que persisten intentos
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Estudios
Legales
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políticos por controlarlos. Esta mala práctica bastante usual en nuestro país, ha evitado que varias instituciones de
control funcionen adecuadamente y cumplan con su rol fiscalizador del buen manejo de los fondos y de la ética
pública. Las elecciones sectoriales -gremiales y universidades- de los dos comisionados del IAIP, concluyeron con
la impugnación de la elección de la terna de las gremiales empresariales, por irregularidades durante el proceso; la
elección del Presidente del TEG ha sido altamente cuestionada en función de la trayectoria del funcionario electo y
la elección de la CCR no se había concluido al cierre de este informe, pero los resultados de la misma suscitan fuertes
preocupaciones.
Finalmente, hay que mencionar que durante el semestre surgieron algunos indicios preocupantes en materia de
libertad de expresión, ya que por una parte la clasificación del país en informes internacionales ha bajado y por otra,
porque internamente hubo señales de menor tolerancia hacia la crítica en contra del Gobierno, ya que un programa
matutino de análisis de la realidad nacional recibió fuertes presiones para cerrar y además desde el Órgano Ejecutivo se
promovió un proyecto de ley que incluye elementos que podrán constituir formas veladas de censura en contra de la
prensa.
Durante el primer semestre de 2017, el clima de negocios y la seguridad ciudadana continúan con retos importantes
que requieren de acciones concretas y de un impulso renovado de políticas públicas, las cuales se deben orientar a
dar un giro que permita atender la situación actual. La ausencia de una visión de país compartida entre los diferentes
actores, la falta de acuerdos nacionales, la alta incertidumbre jurídica y política, la excesiva burocracia, el bajo
crecimiento económico, el peligro de nacionalizar las pensiones, el rezago en la inversión extranjera directa, y los bajos
niveles de empleo formal, son algunos de los factores que han caracterizado a estos seis meses.
De acuerdo con la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, tanto la delincuencia, la incertidumbre económica/
política y las políticas públicas erradas, se encuentran dentro de los cinco factores principales que afectan el clima de
negocios en este primer semestre del año 2017. En este sentido, cabe mencionar que hubo una serie de hechos que
han generado incertidumbre a los salvadoreños, siendo dos de ellos: i) la amenaza que existe por parte del Gobierno y
de los diputados de confiscar los ahorros de los trabajadores, al querer aprobar una reforma de pensiones confiscatoria
e inconstitucional que vulnera el derecho de propiedad privada de los trabajadores, y ii) el haber llevado al país a un
default selectivo, al que se llegó por el desorden fiscal del Gobierno y por prevalecer la práctica inconstitucional de no
incluir todos los gastos previsibles en el presupuesto general de la nación para el año 2017. La falta de estos fondos
no presupuestados, hizo que el Estado no pudiera cumplir con sus obligaciones, siendo una de ellas, el pago de
capital e intereses a los trabajadores por el dinero que le prestan al Estado por medio de la compra obligatoria de los
Certificados de Inversión Previsional (CIP).
En cuanto a la modernización del Estado, en este semestre se han visto pocos avances. Por un lado, en materia de
servicio civil, ni siquiera se ha dado inicio a la discusión de la Ley de la Función Pública en la Asamblea Legislativa,
cuando reformar el régimen del servicio civil en el país es urgente, a fin de garantizar que el ingreso sea por mérito a la
carrera civil y poner fin a una cultura de clientelismo político. Por otra lado, el país continúa en deuda con la aprobación
iii

de la Ley de Procedimientos Administrativos, lo cual constituye un tropiezo para la competitividad de El Salvador, ya
que al carecer de un marco jurídico que homogenice procedimientos, tiempos y de certeza de los requisitos en los
trámites administrativos, deja una puerta abierta para la excesiva burocracia y para actos discrecionales.
En este semestre se abrió la oportunidad para fortalecer la Ley Especial de Asocios Público Privados y corregir las
deficiencias importantes que habían quedado vigentes al momento de su entrada en vigor, entre las cuales se
encuentran las múltiples intervenciones legislativas en el proceso de aprobación de un proyecto de APP. Al cierre del
informe, la Asamblea Legislativa aún no había aprobado las reformas presentadas para mejorar dicho marco normativo,
lo cual es un obstáculo para utilizar esta nueva herramienta de desarrollo tan necesario para contribuir al crecimiento
económico del país. Se espera que los diputados aprueben estas reformas a fin de poder concretar al menos el primer
proyecto de APP en un futuro cercano, y a su vez, poder atraer inversión privada que tenga incidencia positiva en la
población salvadoreña y su clima de negocios.
La calidad de vida de los salvadoreños continúa siendo afectada por los niveles de homicidios y de inseguridad que se
vive en el país. De acuerdo al Índice de Paz Global 2017, se ha estimado que el costo de la violencia asciende a ocho
mil cuatrocientos noventa y seis millones novecientos sesenta y ocho mil ochocientos setenta y seis dólares (US$
8,496,968,876.00), lo cual es equivalente al 29.6% del PIB. Con esto, por la proporcionalidad del costo, El Salvador se
ubicó en el puesto 11 del ranking mundial, superado por países que, en su mayoría, están padeciendo de conflictos
armados. Sin una convivencia pacífica y segura, es difícil hablar de oportunidades de empleo y de generación de
inversión, y por ello la necesidad de atender este que es el problema más grande del país con medidas concretas y
con el apoyo coordinado de todas las instituciones encargadas del crimen y del narcotráfico. Si bien los homicidios
muestran una importante reducción en comparación con los años 2016 y 2015, el primer semestre de 2017 muestra
que nuevamente van a la alza, habiendo sido víctimas un total de 1,773 personas. El hacinamiento carcelario sigue
siendo un problema, cerrando el primer semestre de 2017 con más de 38,000 reos, lo que equivale a un exceso del
227% de la capacidad instalada para albergarlos.
Ante los retos que vive el país, proyectos como Fomilenio II y el Plan Para la Prosperidad del Triángulo Norte se tornan
una oportunidad para combatir dos de los grandes problemas en El Salvador, la inseguridad ciudadana y el mal
clima de negocios por la excesiva burocracia. En este sentido, es importante que estos espacios de cooperación se
aprovechen por una parte en materia de capacitación técnica y por otra, en cuanto a los recursos que Estados Unidos
está destinando para el país. Su tiempo es limitado, por ello debe existir una política de sostenibilidad que asegure que
al finalizar estas iniciativas, el Gobierno podrá darle seguimiento a los proyectos que se haya y que se estén ejecutando.
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Estudios
Legales
SIGLAS UTILIZADAS
• AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
• ALC: América Latina y el Caribe
• ANEP: Asociación Nacional de la Empresa Privada
• ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
• APP: Asocios Público Privados
• Asafondos: Asociación Salvadoreña de Administradores de Fondos de Pensiones
• ARENA: Alianza Republicana Nacionalista
• BCR: Banco Central de Reserva
• BID: Banco Interamericano de Desarrollo
• BM: Banco Mundial
• CCR: Corte de Cuentas de la República
• CE: Código Electoral
• Cifacil: Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio
• CIP: Certificados de Inversión Previsional
• Cn.: Constitución de la República
• CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura
• Comtradefop: Comité de Trabajadores en Defensa de las Pensiones
• CSJ: Corte Suprema de Justicia
• DEL: Departamento de Estudios Legales de FUSADES
• DGCP: Dirección General de Centros Penales
• DGMA: Dirección General de Migración y Extranjería
• D.L.: Decreto Legislativo
• D.O.: Diario Oficial
• EIR: Evaluación de Impacto Regulatorio
• FGR: Fiscalía General de la República
• FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
• FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
• FOP: Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
• FUNDE: Fundación Nacional para el Desarrollo
• FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
• GC: Grupo Consultivo
• GOES: Gobierno de El Salvador
• IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
• ICP: Iniciativa Ciudadana para las Pensiones
• IPSFA: Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada
• IUDOP: Instituto Universitario de Opinión Pública
Siglasutilizadas • Primersemestre2017 Estudios
Legales
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Siglasutilizadas • Primersemestre2017
• LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
• LFP: Ley de la Función Pública
• LGE: Ley General de Electricidad
• LJCA: Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
• LPA: Ley de Procedimientos Administrativos
• LSP: Ley del Servicio Público
• LST: Ley de Simplificación de Trámites
• MR: Mejora Regulatoria
• OMR: Organismo de Mejora Regulatoria
• PNC: Policía Nacional Civil
• PPTN: Plan para la Prosperidad del Triángulo Norte
• PROESA: Organismo Promotor de las Exportaciones e Inversiones de El Salvador
• PYMES: Pequeñas y medianas empresas
• SITRAMSS: Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador
• SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
• STPP: Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de la República
• TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
• TSE: Tribunal Supremo Electoral
• UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
• UCA: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
• USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
*Por sus siglas en inglés
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EJE ESTADO DE DERECHO
Estudios
Legales

2
Informede
coyunturalegale
institucional
EjeEstadodederecho • Primersemestre2017
INTRODUCCIÓN: ESTADO DE
DERECHO EN LA AGENDA
GLOBAL
“[…] Promover el Estado de derecho y garantizar el
acceso igualitario a la justicia para todos no es solo
un objetivo evidente, sino que es un catalizador de
todos los Objetivos [de Desarrollo Sostenible]. Está
claro que el Estado de derecho proporciona una
base para prevenir los conflictos, fomentar la paz y
promover el desarrollo sostenible”1
. Así se pronunció
la subsecretaria de las Naciones Unidas en la“Reunión
Anual del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) sobre Fortalecimiento del Estado de
Derecho para Sustentar la Paz y Fomentar el Desarrollo”,
celebrada del 12 al 15 de junio de 2017, en Nueva York.
Sus declaraciones responden a una concepción del
Estado de derecho como una herramienta que no solo
sirve para lograr orden y predictibilidad, sino para lograr
el bienestar de las personas. Conforme con esta idea
es que este Informe monitorea semestralmente lo que
ocurre en El Salvador sobre los elementos que integran el
Estado de derecho, con el fin de señalar acontecimientos
que los deterioran o que, por el contrario, los fortalecen.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) propuestos
por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) son
un llamado universal a la acción para terminar con la
pobreza, proteger el planeta y asegurar que toda la
gente disfrute de paz y prosperidad. De los 17 objetivos
planteados, el número 16 se ha denominado“Paz, Justicia
ESTADO DE DERECHO
e Instituciones Fuertes”y dentro de este, el objetivo
específico 16.3 es promover el Estado de derecho a nivel
nacional e internacional y asegurar acceso a la justicia
equitativo para todos. En enero de 2016, estos objetivos
comenzaron a marcar el rumbo de la política y el destino
del financiamiento del PNUD en todo el mundo, y
continuarán haciéndolo hasta 20302
.
En este contexto, el PNUD ejecuta el Programa
Global de Fortalecimiento del Estado de Derecho y
Derechos Humanos para Mantener la Paz y Fomentar
el Desarrollo, el cual provee asistencia estratégica
en ambos temas a 34 países, entre los cuales se
encuentra El Salvador, según ha reportado en un
informe de 2016.
1. INDICADORES
1.1. Reporte Anual 2016 del PNUD
sobre Estado de derecho
El Reporte Anual 2016 sobre el Programa Global de
Fortalecimiento del Estado de Derecho y Derechos
Humanos del PNUD3
fue difundido en junio de
2017, durante la reunión anual de esta agencia de
cooperación que trata sobre esos temas. Su contenido
no es propiamente una medición del Estado de derecho,
sino información de los elementos de este que son
prioridad para la cooperación del PNUD en cada uno de
los 34 países que apoya, la inversión que ha realizado y
los logros que se atribuye.

3
Estudios
Legales
Los principales problemas de Estado de derecho que
identifica el reporte son la inseguridad ciudadana,
los desplazamientos forzados por la violencia,
los abusos de derechos por las autoridades de
seguridad, transgresiones a los derechos de personas
pertenecientes a grupos vulnerables y la contribución
de la violencia al deterioro de la economía.
El PNUD ha calculado que su asistencia al Estado de
derecho en El Salvador durante 2016 ascendió a US
$830,103 y se ha enfocado en apoyar a las instituciones
de seguridad, especialmente al Ministerio de Justicia
y Seguridad Pública, en la implementación del Plan
Nacional para la Seguridad El Salvador Seguro, en 26
municipios priorizados. El principal logro que reporta
es que en 2016, en comparación con 2015, se redujo
la tasa de homicidios, una tendencia sobre la que
deben hacerse esfuerzos para que sea sostenible. Ese
es también el rumbo que tomará la cooperación en el
futuro, apuntando a reducir la incidencia del crimen y
la violencia, mejorar la coordinación y efectividad de
la investigación penal, detener la influencia de grupos
criminales y mejorar el sistema penitenciario.
1.2. Independencia judicial según
el WorldEconomicForum 2016-
2017
El Índice de Competitividad Global 2016-20174
mide
la situación de la independencia judicial como parte
de su componente más amplio que se refiere al
desempeño de las instituciones. El Salvador se ubica
en la posición 99 de 138 países, con una puntuación de
3.2 en una escala donde 1 es fuertemente influenciado
y 7, completamente independiente. El informe se basa
en encuestas que preguntaron:“En tu país, ¿qué tan
independiente es el Órgano Judicial de influencias de
miembros del gobierno, ciudadanos o corporaciones?
[1 = fuertemente influenciado; 7 = completamente
independiente].”
El cuadro 1 muestra la puntuación que este informe
ha asignado a El Salvador en cuanto a independencia
judicial en los últimos años.
Cuadro 1. La independencia judicial en El Salvador en el Índice de Competitividad Global
Años del informe Puntaje (escala de 1 a 7) Posición
2016-2017 3.2 99 de 138
2015-2016 3.4 90 de 140
2014-2015 3.6 73 de 144
2013-2014 3.0 105 de 148
2012-2013 2.7 116 de 144
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosdelÍndicedeCompetitividadGlobal

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Informede
coyunturalegale
institucional
2. RELACIONES
INTERORGÁNICAS
2.1. Amenazas a la independencia
de la Sala de lo Constitucional
Durante el primer semestre de 2017, dos casos han
provocado nuevas acciones de desgaste en contra
de la Sala de lo Constitucional y sus magistrados. El
primero es una medida cautelar en el proceso de
inconstitucionalidad 19-2016, mediante la cual se
suspendió en el ejercicio del cargo al magistrado del
Tribunal Supremo Electoral (TSE), Ulises Rivas, por
supuestos vínculos con el partido FMLN, lo cual afectaría
su imparcialidad. Esto desencadenó una denuncia contra
los magistrados de la Sala ante la Fiscalía General de
la República (FGR), acusándolos de prevaricato5
, una
denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos6
y numerosas declaraciones en las que se les
acusó de atentar contra el sistema electoral7
.
El segundo caso se refiere a la medida cautelar del 8 de
mayo de 2017, en el proceso de inconstitucionalidad
37-2015, en el que la Sala debe decidir si son
constitucionales las normas en las que se basó el
Órgano Ejecutivo para entregar a una empresa privada
el uso exclusivo de la infraestructura del Sistema
Integrado de Transporte del Área Metropolitana de
San Salvador (SITRAMSS) sin haber realizado una
concesión legislativa. Si bien los funcionarios tienen
el derecho de disentir de las resoluciones y criticar sus
fundamentos jurídicos, no pueden llamar a irrespetar la
institucionalidad democrática, como hizo el Viceministro
de Transporte cuando pidió a la población no acatar la
resolución emitida por la Sala8
. Por su parte, el Secretario
General del partido FMLN, Medardo González, instó
a la ciudadanía, por medio de una entrevista, a que
presionara a los magistrados por la decisión de imponer
la medida cautelar9
. Frente a la Corte Suprema de
Justicia (CSJ) hubo protestas violentas que excedían
la libertad de expresión, en la medida que llegaron a
dañar la infraestructura de esta institución del Estado10
.
Además, la diputada Jackeline Rivera del FMLN11
introdujo una pieza de correspondencia12
a la Asamblea
Legislativa para iniciar un proceso de destitución de
cuatro magistrados de la Sala, sin proponer fundamento
jurídico para ello.
Por último, es necesario señalar la amenaza que
representa el apoyo del partido en el Gobierno a
propuestas antidemocráticas que buscan romper con
el sistema de frenos y contrapesos, tan necesario para
evitar abusos de poder. Del 15 al 19 de julio de 2017,
representantes del FMLN participaron en el Foro de
Sao Paulo, celebrado en Nicaragua, cuyo documento
base sostiene que“La izquierda debe proponerse
la toma de todas la instituciones y no solamente la
presidencia y las diputaciones. Es importantísima la
toma del poder judicial, los aparatos militares y los
medios de comunicación”13
, documento que según
el secretario general del FMLN es un guion para
la acción coherente14
. Si este es un guion, se trata
uno diseñado para regímenes antidemocráticos y
totalitarios, en los que no existe división de poderes
ni libertad. Es una amenaza clara a la independencia
judicial, pero sobre todo, lo es a la libertad y derechos
fundamentales de todas las personas.

5
Estudios
Legales
2.2. Cumplimiento de sentencias de
constitucionalidad
2.2.1. Seguimientoalasentenciade
inconstitucionalidaddelaLeyde
AmnistíaGeneral
El 13 de julio de 2016, la Ley de Amnistía General para la
Consolidación de la Paz, promulgada luego del Acuerdo
de Paz, fue declarada inconstitucional. Un año después, la
sentencia ha producido algunos efectos. En el semestre
anterior ya se habían iniciado algunos procesos, dentro
de los cuales se encontraba el referido a la Masacre El
Mozote, reabierto en el Juzgado Segundo de Primera
Instancia de San Francisco Gotera. Desde entonces,
este ha avanzado con dos audiencias de intimación
de imputados y, aunque en la primera hubo varias
ausencias, en la segunda algunos de ellos aceptaron
declarar15
. Por su parte, el representante legal de dos de
los acusados presentó una demanda ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo, con el fin de que se declare
ilegal la sentencia de inconstitucionalidad de la Ley de
Amnistía General para la Consolidación de la Paz16
, pero
no se conoce que esta haya sido admitida y no existen
precedentes que nos indiquen lo que podría resolverse
en un proceso de este tipo.
En este semestre también se ha reportado la
presentación de nuevas denuncias. Algunos integrantes
del movimiento Víctimas del Terrorismo interpusieron
ante la FGR una denuncia contra miembros del partido
FMLN, incluyendo al actual Presidente de la República,
por crímenes presuntamente cometidos durante la
guerra civil17
. Además, se conoció que, a petición de la
FGR, un juez emitió órdenes de captura contra miembros
de la guerrilla que derribaron un helicóptero, un proceso
que se cerró cuando se emitió la Ley de Amnistía General,
pero que ahora se ha reanudado en el punto en el que se
suspendió18
.
Por su parte, la Sala de lo Constitucional realizó una
audiencia sobre el cumplimiento de la sentencia,
a la cual convocó al Presidente de la Asamblea
Legislativa, al Órgano Ejecutivo y a la FGR. La
Asamblea no ha realizado avances en una normativa
sobre justicia transicional, y a pesar que a inicios de
2017 el Presidente de la República declaró que existe
un anteproyecto de Ley de Reconciliación Nacional19
, el
Ejecutivo no reportó progresos en este sentido. La FGR
sí anunció que ha creado una unidad especial con tres
fiscales para investigar los delitos del conflicto armado y
que tienen en su conocimiento 139 casos, de los cuales
están investigando 1920
. Lo que quedó claro es que la
Sala va a empujar el cumplimiento de la sentencia,
tanto en cuanto a la persecución de los delitos
como en cuanto a la reparación de las víctimas. Es
importante que la normativa que debe emitirse sea
ampliamente discutida con los distintos sectores del
país.
FUSADES dio su posición sobre la inconstitucionalidad de
la Ley de Amnistía en 201621
.
2.2.2. Cumplimientodelasentenciade
amparosobreviajespresidenciales
El 25 de mayo de 2017, el Presidente Sánchez Cerén
solicitó permiso para realizar viajes al exterior, el cual
le fue negado inicialmente, aunque horas después, y
con el mínimo de 43 votos, se reconsideró y aprobó el
permiso22
. El partido ARENA primero votó en contra
y luego, no votó en ningún sentido, alegando que se
estaba violentando la sentencia de amparo 713-2015,
en donde la Sala de lo Constitucional decidió que el
Presidente debía pedir permiso a la Asamblea por cada
viaje que fuera a realizar.

6
Informede
coyunturalegale
institucional
Dicha resolución establece que“la forma de llevar a cabo
el control de los viajes presidenciales, a fin de evitar
la arbitrariedad en el uso de las licencias, consiste en
exigir al Presidente de la República que, previo a cada
viaje fuera del territorio nacional, solicite autorización
a la Asamblea Legislativa y ratifique personalmente
dicha petición ante ella.”Además, se decidió que para
los viajes realizados en Centroamérica, en el marco
de la integración regional“la Asamblea Legislativa
puede tomar las medidas necesarias para facilitar los
viajes del Presidente dentro de esa región, respetando
siempre lo dispuesto en los arts. 131 ord. 15° y 158
de la Cn.”La sentencia también dio un mandato a la
Asamblea Legislativa, estableciendo que“no puede
negar injustificadamente al Presidente de la República las
autorizaciones para salir del territorio nacional…”23
La solicitud de permiso del Presidente describió cuatro
viajes específicos, pero al final también pedía un permiso
general, solicitando poder ausentarse del país, ya sea por
motivos oficiales como personales, dentro del período
del 1 de junio de 2017 al 31 de diciembre de 2017. La
solicitud de permiso, aunque es más específica que lo
que se acostumbraba antes de ella, tampoco se apega a
la letra de la sentencia.
2.3. Vetos y observaciones
Durante el primer semestre de 2017, el Presidente de
la República vetó dos decretos legislativos (cuadro 2)
y observó 10 (cuadro 3). Desde su toma de posesión,
el Presidente de la República ha realizado 6 vetos y
30 observaciones. Históricamente, desde 1984, el
Presidente que más vetos ha realizado ha sido Francisco
Flores (1999-2004) con 59, y el que menos, Alfredo
Cristiani (1989-1994) con uno. Las observaciones
muestran decretos con los que el Presidente no está en
desacuerdo, pero que considera que pueden mejorarse.
Los vetos contienen el desacuerdo del Presidente por
razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad.
Merece mención especial el veto por razones de
inconstitucionalidad que se refiere a la Ley Transitoria
para Regularizar la Situación Tributaria de los
Contribuyentes y Facilitar el Pago de Obligaciones
Tributarias a favor del Estado. El decreto contiene
disposiciones que dispensan el pago de multas y
recargos y que modifican la forma de calcular el
impuesto sobre la renta e incluso, la tasa de este. Existen
precedentes de inconstitucionalidad sobre perdón de
multas (ej. sentencia del 2 de septiembre de 2009 en el
proceso de inconstitucionalidad 55-2003, sobre multas
de tránsito); así como una medida cautelar en el proceso
de inconstitucionalidad 123-2014, contra un decreto
legislativo que tiene la misma finalidad que el que se
vetó hoy en 2017. Teniendo en cuentas estos elementos,
es razonable sostener que el veto está fundamentado
en el art. 232 Cn.

7
Estudios
Legales
Cuadro 2.Vetos a decretos legislativos durante el primer semestre de 2017
Conteo Fecha del veto Asunto
1 20 de junio de 2017 Veto por razones de inconstitucionalidad al D.L. 688 del 1-06-
2017, el cual contiene la Ley Transitoria para Regularizar la
Situación Tributaria de los Contribuyentes y Facilitar el Pago de
Obligaciones Tributarias a favor del Estado.
2 26 de abril de 2017 Veto por razones de inconveniencia al decreto 654 del 6-04-2017
que contiene la Ley de Simplificación Aduanera.
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenDocumentosdeGobiernoAbierto
Cuadro 3. Observaciones a decretos legislativos durante el segundo semestre de 2017
Conteo
Fecha de la
observación
Asunto
1 22 de junio de 2017 ObservaciónalD.L.695,del1-06-2017,sobreconcesiónderecurso
hidráulico para el proyecto de generación eléctrica Velesa Energy.
hidráulico para el proyecto de generación eléctrica San Simón II.
hidráulico para el proyecto de generación eléctrica San Simón I.
4 19 de junio de 2017 Observación al D.L. 692, del 1-06-2017, sobre reformas a la Ley
Especial de Lotificaciones y Parcelaciones para Uso Habitacional.
5 26 de abril de 2017 Observación al D.L. 646, del 29-03-2017, sobre reformas a la Ley
Reguladora del Ejercicio de la Contaduría pública.
6 27 de marzo de 2017 Observación al D.L. 624, del 9-03-2017, sobre el procedimiento
administrativo para baja disciplinaria militar.
7 21 de marzo de 2017 Observación al D.L. 621, del 2-03-2017, sobre reformas al Código
Electoral.
8 14 de marzo de 2017 Observación al D.L. 614, del 23-02-2017, sobre reforma de la
competencia de las cámaras de lo ambiental y civil de SantaTecla.
9 13 de marzo de 2017 Observación al D.L. 616, del 23-02-2017, sobre reforma a la Ley de
Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial.
10 3 de marzo de 2017 Observación al D.L. 611, del 15-02-2017, sobre reformas a la Ley
de Propiedad Intelectual.
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenDocumentosdeGobiernoAbierto

8
Informede
coyunturalegale
institucional
3. LEYES CLARAS, PÚBLICAS
Y APEGADAS A LA
CONSTITUCIÓN
3.1. Dispensa de trámites y la Ley
del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales

La Asamblea Legislativa emitió durante este semestre
147 decretos que van desde el No. 580 hasta el 726. De
estos, 31 fueron mediante dispensa de trámites, lo que
significa que el 21% de los decretos se emitieron por
medio de este mecanismo24
, que a veces es usado para
sorprender a la población con decisiones inconsultas
y sin que exista el fundamento de urgencia al que
pretende servir. El caso más significativo es una reforma
a la Ley de Fideicomiso de Obligaciones Previsionales25
,
modificando las condiciones bajo las cuales el Gobierno
puede tomar prestado obligatoriamente el dinero que
los trabajadores ahorran en las AFP, un tema que se
profundiza en el Eje Clima de Negocios. Es totalmente
irresponsable modificar una legislación que está
directamente relacionada con el derecho de pensión
de los trabajadores, sin que se fundamente en un
estudio serio y ampliamente consultado, abusando
del mecanismo de dispensa de trámites.
3.2. Reformas a la Ley de Extinción
de Dominio
La Ley Especial de Extinción de Dominio y de la
Administración de Bienes de Origen o Destinación
Ilícita (en adelante Ley de Extinción de Dominio) fue
concebida como un nuevo frente para luchar contra el
lado patrimonial del crimen y la corrupción. El 18 de
julio de 2017, la Asamblea Legislativa aprobó varias
reformas a esta normativa, mezclando hábilmente
modificaciones que buscan debilitar la lucha contra
la corrupción con otras que sí eran necesarias y
pertinentes para brindar garantías a los afectados. A
continuación, se presentan estas reformas agrupadas por
temas.
3.2.1. Bienesequivalentes
La ley permitía extinguir el dominio de bienes lícitos
que tuvieran valor equivalente a otros de origen o
destinación ilícita que hubieren sido enajenados,
destruidos, ocultados, desaparecidos, alzados o que
por cualquier razón resulte imposible su localización,
identificación, incautación, embargo preventivo o
aprehensión material (arts. 4, letra d) y 6 letra f)). Esta
disposición fue derogada completamente, pero
en realidad solo era necesaria una reforma que
suprimiera la posibilidad de extinguir bienes lícitos
por la razón de que resulte imposible su localización,
identificación, incautación, embargo preventivo
o aprehensión material, pues esto abría la puerta
para que las autoridades, en lugar de buscar los
bienes ilícitos, fueran directamente contra los lícitos
para facilitarse el trabajo. Con esto, la norma hubiera
quedado balanceada entre derechos y efectividad de
la ley, de modo que si la FGR demostraba que existió
un bien ilícito, pero que el titular lo enajenó, ocultó o
desapareció, bien podía extinguir bienes de origen lícito.
3.2.2. Autonomíadelaacción
La extinción de dominio ha sido concebida como un
proceso autónomo, independiente de los que son de
naturaleza penal o civil, de modo que, aunque una
persona pudiera no ser condenada en estos, el Estado
tendría todavía la posibilidad, ya no de llevarlo a prisión,

9
Estudios
Legales
3.2.3.Cargadelaprueba
Los bienes en un patrimonio pueden ser de origen lícito
o ilícito. La Ley de Extinción de Dominio no era clara
acerca de la carga de la prueba, pues no es lo mismo que
la FGR tenga que demostrar solamente que determinado
bien no parece lícito, a demostrar fehacientemente que
es producto de actividades ilícitas. Conforme al art. 11
Cn., lo correcto es lo segundo y las reformas a los arts.
5, 6 letra c) y 36 apuntan en ese sentido.
El problema es que esta garantía constitucional, según
una de las modificaciones al art. 5, no es equitativa. Con
una redacción confusa se establece que para el caso
de organizaciones terroristas, como maras o pandillas
y crimen organizado, se presumirá el incremento
patrimonial no justificado, con lo que al parecer, el
legislador quiso decir que cuando haya incremento
patrimonial no justificado se presumirá que es de
origen ilícito, pues no tendría efecto una presunción de
incremento patrimonial si luego hay que demostrar la
ilicitud. Lo correcto es que la presunción de licitud
aplique a todos los bienes, pero la reforma como
quedó redactada no parece responder a la convicción
de que las garantías constitucionales aplican a
todas las personas, sino más bien a tratar de dejar
fuera de la presunción a ciertos delitos, como los de
corrupción.
3.2.4. Medidascautelaresyetapainicialo
deinvestigación
El decreto reforma el art. 23, 33 y 76 sobre la procedencia
de las medidas cautelares, las cuales son aceptables; sin
embargo, también modifica los arts. 14 y 27, los cuales sí
afectan la capacidad de esta ley para lograr su finalidad.
El art. 14 consideraba que el afectado tendría derecho
a un abogado desde la presentación de la solicitud de
extinción de dominio o desde la materialización de las
pero sí de demostrar que ciertos bienes son ilícitos y
extinguir su dominio a favor del Estado. Este es uno de
los aspectos más controversiales de la ley, en cuanto
se discute si afecta o no a la garantía de no ser juzgado
dos veces por la misma causa, pues a alguien que no
fue declarado culpable de un delito podría, en el juicio
de extinción de dominio, demostrársele que obtuvo
bienes de manera ilícita y extinguirle esa propiedad.
El argumento a favor de que no es doble juzgamiento
es que no hay posibilidad de imponerle a la persona
las penas que están consideradas para el delito, sino
solamente la extinción del dominio. La Sala de lo
Constitucional probablemente se pronunciará sobre este
tema, pero antes de eso, la Asamblea Legislativa ya hizo
dos reformas relevantes.
1) En el art. 5 se había establecido que el alcance de la
ley era en relación con todas las actividades ilícitas que
generen beneficios, pero esto se cambió a todos los
hechos punibles que los generen. En teoría del delito
penal, una conducta puede ser antijurídica, pero no
punible, por lo que esta reforma, aunque aparentemente
no es tan relevante, entendida de un modo radical
provocaría que en el juicio de extinción de dominio
se tenga que demostrar no solo que los bienes son de
origen ilícito, sino también punible, algo que debilitaría
significativamente la ley.
2) En el art. 10 se estableció que la acción de extinción
de domino no será ejercida hasta que se agote el proceso
previsto en la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los
Funcionario y Empleados Públicos y se emita sentencia
definitiva condenatoria por la Cámara de lo Civil
respectiva. Los juicios de enriquecimiento ilícito tienen
una etapa judicial en la Cámara de lo Civil, y la resolución
que esta emite se debe mandar a ejecutar en la FGR, por
lo que no sería necesario un proceso de extinción.

10
Informede
coyunturalegale
institucional
medidas cautelares, es decir, había una etapa del proceso
donde la FGR realizaría las investigaciones sin que lo
supiera el imputado, lo cual es razonable porque es
cuando la FGR determina si hay elementos para iniciar el
juicio o no. La reforma establece que el imputado tendrá
derecho al abogado desde la fase de investigación, y
luego, en el artículo 27, que la actuación será reservada
hasta la presentación de la solicitud de extinción de
dominio o la materialización de las medidas cautelares,
sin perjuicio del derecho de acceso del afectado. Para
todos los efectos, estas reformas están eliminando la
posibilidad de una etapa reservada de investigación,
dejando a la FGR en la obligación de permitir al titular de
los bienes conocer si tiene la intención de iniciar un juicio
de extinción, lo cual le facilitaría a este anticiparse en
acciones para evadir la ley e imposibilitaría la eficiencia
de las medidas cautelares. Es correcto que el Fiscal
tenga la carga de la prueba, pero es incorrecto que
no se le permita hacer las investigaciones de forma
efectiva para conseguirla.
3.2.5. Prescripciónyarchivo
La Ley de Extinción de Dominio había establecido que su
aplicación es retroactiva y no incorporaba la prescripción
de la acción, con lo cual, la posibilidad de actuar era
eterna, pues no tenía principio ni fin. Esto necesitaba una
reforma, pero no la que emitió la Asamblea Legislativa.
La prescripción de la acción existe incluso en los procesos
penales, y tiene la función de brindar seguridad jurídica
y establecer un plazo al Estado para que actúe, pero
debía ser amplio e igualitario para todos los casos. En
lugar de ello, la Asamblea Legislativa estableció que la
acción prescribirá en diez años a partir de la adquisición
o destinación ilícita de los bienes, salvo en los casos de
delitos cometidos mediante la modalidad de crimen
organizado, maras o asociaciones y organización
de naturaleza criminal, actos de terrorismo y delitos
relacionados con drogas, en los cuales el plazo de la
prescripción será de treinta años (art. 12 literal a)). La Ley
de Extinción de Dominio está pensada para combatir el
crimen organizado, corrupción y delitos de defraudación
al fisco (art. 5), de modo que esta reforma básicamente
estableció un plazo diferenciado para los delitos de
corrupción.
La ley establecía que si la FGR archivaba las diligencias de
investigación, las podría reabrir en cualquier momento
cuando aparecieran nuevas pruebas. La Asamblea
Legislativa cambió esta norma en el art. 28, regulando
que el archivo de las diligencias solo se podrá reabrir
dentro de los 12 meses siguientes, luego de lo cual
se considerará archivado definitivamente, con efecto
de cosa juzgada y no se podrá reabrir bajo ninguna
circunstancia. Este es un obstáculo al proceso que
interfiere con la facultad de actuar de la FGR y da efecto
de cosa juzgada a algo que no ha sido juzgado. La FGR
debería poder promover la acción en tanto esta no
haya prescrito, salvo cuando haya decretado medidas
cautelares, algo ya regulado en el art. 23. De nuevo se
dificulta el trabajo de la FGR para conseguir las pruebas
que debe aportar.
3.2.6. Contenidodelasentencia
También se reformó el art. 39 letra e), añadiendo que
en la sentencia, junto a la declaración motivada sobre
la procedencia o improcedencia de la extinción de
dominio, el juez deberá motivar su proporcionalidad. En
la extinción de dominio el juez lo que debería valorar
es si un bien es de origen ilícito o no. Si es ilícito debería
extinguir su dominio sin más consideraciones.
3.2.7. Recursos
En el art. 44 se agregó, además de la posibilidad de
apelar, la de recurrir en casación conforme al Código

11
Estudios
Legales
Procesal Penal. Esto alargará más el proceso, pero si
bien la falta de este recurso no es automáticamente
inconstitucional, tampoco lo es el que sea permitido.
3.2.8. Nulidaddelproceso
La reforma agrega un literal d) al art. 47, sumando
como causal de nulidad la inobservancia de derechos y
garantías fundamentales, a pesar que ya se establecía
que las violaciones al debido proceso daban lugar a
nulidad. En cuanto al momento de alegar las nulidades,
el art. 48 establecía que podía hacerse en la audiencia
preparatoria y en la de sentencia, pero se ha ampliado a
abrir ese incidente en cualquier momento. Esta medida,
de nuevo, está pensada para hacer más engorroso el
proceso.
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY
4.1. Combate a la delincuencia y
derechos fundamentales
En los últimos semestres, este informe ha incluido datos
sobre la situación de los derechos fundamentales en
relación con las actuaciones de las instituciones de
seguridad. Estos derechos no pueden limitarse si
no es en los casos y alcances legales y mediante
procedimientos preestablecidos y por ello, en
el combate a la delincuencia no deben tolerarse
actuaciones extrajurídicas.
Durante la primera mitad de 2017 hubo discusión pública
sobre la legitimidad y pertinencia de la práctica de la
Policía Nacional Civil (PNC) y la Fiscalía General de la
República de presentar ante los medios de comunicación
a las personas detenidas o divulgar información no
verificada, debido a que se afecta el derecho de los
imputados a ser tratados como inocentes durante el
proceso penal26
.
FUSADES sentó posición al respecto, evidenciando que
existen suficientes normas legales, constitucionales
y precedentes jurisdiccionales que garantizan la
presunción de inocencia e imponen al Estado el
deber de reducir al mínimo la imposición de medidas
restrictivas de derechos fundamentales, incluyendo una
limitación expresa para“no presentar públicamente
a los detenidos, en condiciones que menoscaben sus
derechos fundamentales”(art. 275, numeral 4, Pr. Pn.)27
.
Desde luego, también sostuvo que no debe entenderse
que exigir respeto a los derechos de los imputados
implica que la PNC y la FGR no deben informar de
sus actuaciones, sino que deben hacerlo de un modo
apropiado para evitar la afectación a los derechos de
honor y propia imagen de las personas que aunque
detenidos, gozan de la presunción de inocencia.
Otro tema preocupante es que se continúan reportando
posibles ejecuciones extrajudiciales y desapariciones
forzadas. En enero del presente año, la Sala de lo
Constitucional dio lugar a un habeas corpus (ref. 40-
2015) sobre la desaparición de tres jóvenes en Armenia,
Sonsonate, que presuntamente fue responsabilidad de
seis militares28
. En otro caso, fue reportado que agentes
de la PNC mantuvieron detenidos a dos hombres durante
seis meses sin que sus parientes tuvieran certeza del
lugar ni las condiciones de la detención. Incluso, mientras
se tramitaba el proceso judicial, la jueza no conocía el
paradero de los imputados29
.
También se ha denunciado que agentes de la PNC han
incriminado a personas en delitos que no cometieron.
En un caso, un joven fue acusado de tenencia de droga,
pero la familia denunció que esta le fue implantada
por policías30
. Un tribunal les dio la razón cuando en

12
Informede
coyunturalegale
institucional
mayo de 2017 decretó la anulación absoluta de dicho
proceso judicial debido al fraude procesal, pues de
acuerdo con la investigación, efectivamente fueron dos
agentes policiales quienes le implantaron el paquete de
marihuana para poder detenerlo31
. La fiscalía ha acusado
a los dos agentes del delito de fraude procesal y fueron
arrestados mediante orden administrativa32
.
La afectación de derechos fundamentales también
tomó relevancia pública cuando en la finalización de
un curso de formación de la Academia Nacional de
Seguridad Pública (ANSP), el director de dicha institución
instó públicamente a los policías que al momento de
hacer valer la legitimidad del Estado, no deberían tener
en mente los derechos humanos.33
Esta declaración
desafortunada puso en duda los fundamentos con
los que se forma a los policías, dentro de los cuales
el respeto a los derechos humanos es una obligación
en todo momento. Posteriormente, ha intentado
desvanecer esas declaraciones, haciendo una más
apegada a un Estado de derecho cuando llamó a los
policías a no abusar del poder del Estado34
.
El cuadro 4 muestra información oficial sobre actividad
institucional en relación con afectaciones a derechos
fundamentales. Es interesante destacar que conforme
a información de la FGR hubo 19 condenas penales
contra miembros de la PNC, pero dentro de esas
ninguna fue por delitos relativos a derechos y garantías
fundamentales de la persona considerados en el
Código Penal, sobre lo cual no es posible determinar
la causa. Sí hubo condenas por delitos de cohecho
propio e impropio, agrupaciones ilícitas, extorsión, robo
amenazas, tráfico ilícito, entre otros.
4.2. Elecciones de segundo grado de
funcionarios
En este apartado se consigna si la elección de segundo
grado de funcionarios respeta el proceso legal o
constitucional para ello, especialmente en cuanto a
los tiempos y los requisitos. No se debe perder de vista
que la elección de funcionarios idóneos para dirigir
las instituciones públicas es uno de los elementos más
Cuadro 4. Información de varias instituciones sobre aplicación de la ley a fuerzas de
seguridad
Institución Tipo de información Cantidad
FGR Procesos penales activos contra policías al 31-5-1735
25
FGR Procesos penales activos contra militares al 31-5-1736
4
FGR Condenas contra policías por cualquier delito entre 1-1-17 y el
31-5-17
19
PDDH Denuncias por violación a derechos fundamentales contra PNC
entre 1-1-17 y 30-6-17
185
PDDH Denuncias por violación a derechos fundamentales contra FAES
entre 1-1-17 y el 30-6-17
25
Inspectoría
General de
Seguridad
Pública
Denuncias relativas a supuestos abusos o violaciones de
derechos humanos 1-1-17 y el 31-5-17
340
Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseensolicitudesdeaccesoalainformaciónpública.

13
Estudios
Legales
importantes para su buen funcionamiento. En esta
ocasión se señalan estos aspectos, pero también en el
Eje de Transparencia se detallan algunas consideraciones
sobre los resultados de la elección del TEG y sobre las
perspectivas para la elección de magistrados de la CCR.
4.2.1. EleccióndelTEG
El 27 de abril de 2017, la Asamblea Legislativa eligió a
Néstor Castaneda como presidente del Tribunal de Ética
Gubernamental para el periodo que inició en esa fecha
y que concluirá el 26 de abril de 2022. El presidente
anterior había terminado sus funciones el 25 de ese mes.
A pesar de lo anterior, el mandato legal (art. 11 de la Ley
de Ética Gubernamental) es que la elección se realice 30
días antes de que concluya el periodo de funciones del
miembro saliente. En los últimos años ha sido usual el
retraso en las elecciones de funcionarios en la Asamblea
Legislativa, como ocurrió con la elección del CNJ en 2016,
que se retrasó un año, lo cual motivó una demanda de
inconstitucionalidad por la omisión consistente en la falta
de elección a tiempo, la cual fue admitida por la Sala de
lo Constitucional, un precedente que, aunque la elección
finalmente se realizó, sería valioso para establecer que
los desfases en la elección de funcionarios violentan la
Constitución y que pueden acarrear responsabilidades
legales para los funcionarios.
4.2.2. EleccióndemagistradosdelaCCR
La Asamblea Legislativa debe elegir a los 3 magistrados
de la Corte de Cuentas de la República para sustituir a
los que terminan sus funciones el 30 de julio de 2017.
El proceso ya ha comenzado, como se detalla en el eje
de transparencia, pero no ha concluido. La Asamblea
Legislativa debe elegir a tiempo y debe tener en cuenta
los numerosos precedentes constitucionales sobre
elección de funcionarios, pues debe tenerse en cuenta
que sus elecciones de magistrados para esta institución
han sido declaradas inconstitucionales en 4 ocasiones.
4.2.3. EleccióndemagistradosdelaCSJ
2018
El 15 de julio de 2018 terminan sus funciones 5
magistrados de la CSJ, incluidos 4 de la Sala de lo
Constitucional. El proceso iniciará formalmente con la
publicación que el CNJ realiza del Registro de Abogados
Elegibles, lo cual debe suceder 180 días antes de iniciar
el período de los nuevos magistrados. Luego, la FEDAES
administrará una elección en la que los abogados
elegirán a 15 candidatos de entre las propuestas que
las asociaciones de abogados inscriban, lo cual ocurrirá
en febrero o marzo de 2018. Por su parte, el CNJ hará
Cuadro 5. Línea de tiempo en la elección de magistrados de la CSJ 2018
Fuente:Elaboraciónpropia

14
Informede
coyunturalegale
institucional
su propia selección de 15 y junto a los 15 elegidos por
la FEDAES remitirá a la Asamblea Legislativa el listado
consolidado de 30 candidatos a magistrados de la CSJ, al
menos 60 días antes de que tomen posesión los nuevos
magistrados. Finalmente, la nueva Asamblea Legislativa
deberá elegir a los 5 magistrados de la CSJ al menos 15
días antes de la toma de posesión de estos, para lo cual
requiere un mínimo de 56 votos.
El CNJ ha comenzado a preparar una reforma al
manual de selección de jueces, magistrados de cámara
y magistrados de la CSJ38
, un reglamento especial
que tiene sustento en el art. 63 de la Ley del Consejo
Nacional de la Judicatura y para lo cual ha realizado
una serie de consultas. Es valioso que este instrumento
incluye elementos que permitirían precisar y evaluar los
requisitos legales y constitucionales para ser magistrados
de la CSJ, lo cual debe aprobar el pleno de esta
institución. Esto ayudaría a dar contenido jurídico a la
idea de que, aunque muchos abogados pueden cumplir
formalmente los requisitos legales y constitucionales, se
debe elegir a los que de entre ellos sean más destacados
con relación al cargo que aspiran.
Por su parte, varias instituciones de la sociedad civil
publicaron un estudio que contiene hallazgos y
propuestas para mejorar el proceso de elección de
magistrados, algunas de las cuales podrían aprobarse
antes de que inicie formalmente el proceso39
.
4.3. Nombramiento de funcionarios
con fuero constitucional
El 18 de abril de 2017, mediante acuerdo 621/2017
del Ministerio de Relaciones Exteriores, se nombró a
Sigfrido Reyes como Embajador en Misión Especial
para la promoción de las exportaciones40
, un cargo
con fuero, a pesar que este ya ocupaba el cargo de
Presidente de PROESA que es la entidad con esa función,
y precisamente cuando su caso de enriquecimiento ilícito
pasaba a la etapa final de investigación en la Sección de
Probidad de la CSJ41
.
Antes, el 18 de octubre de 2016, el Presidente de la
República había nombrado a José Luis Merino como
Viceministro de Inversión Extranjera y Financiamiento42
,
un cargo recientemente creado dentro del Ministerio
de Relaciones Exteriores, justo cuando había sido
cuestionado por varios delitos e incluso la FGR había
confirmado que dirigía una investigación en su contra43
, y
quien recién había terminado su periodo como diputado
del Parlamento Centroamericano, en el que gozaba de
fuero.
El fuero constitucional debe ser una“prerrogativa
de carácter objetivo-funcional que busca proteger no
un derecho particular o privilegio de un determinado
funcionario, sino garantizar el ejercicio de las atribuciones
que le han sido encomendadas por la Constitución y la ley
frente a todas aquellas acusaciones de naturaleza penal
que intenten socavar injustificadamente el desempeño de
las actividades que le competen y, consecuentemente, el
ejercicio de la función pública para la cual ha sido elegido,
nombrado o designado”44
. Dado el contexto de los
nombramientos parece que se está manipulando
la prerrogativa del fuero, no para servir al buen
desempeño de un cargo, sino a los intereses de sus
titulares. En declaraciones a medios de comunicación, la
Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) sostuvo
que“el Gobierno lejos de combatir la impunidad la
promueve con blindar a funcionarios como el presidente
de PROESA Sigfrido Reyes y al dirigente del FMLN José
Luis Merino al mismo tiempo que eran señalados por
delitos de corrupción”45
.
La figura del fuero constitucional debe ser revisada para
garantizar que sirva para al ejercicio efectivo de un cargo
y no como un privilegio para determinados funcionarios.

15
Estudios
Legales
finalizó, pero es también la que tiene más colaboradores,
si bien no muchos más que la Sala de lo Contencioso
Administrativo cuya producción de procesos terminados
es mucho menor.
La Sala que más procesos tiene en trámite al 30 de junio
de 2017 es la de lo Contencioso Administrativo, con
2,218, aunque redujo 85 procesos en relación a los 2,303
que tenía al final del semestre anterior. Actualmente se
discute en la Asamblea Legislativa la creación de una
nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo
y juzgados y cámaras para esta materia, algo que
parece muy necesario teniendo en cuenta la cantidad
de procesos pendientes y los pocos progresos que en
relación con ello se observan cada semestre en dicha
Sala.
Las Salas de lo Penal y de lo Civil continúan trabajando a
ritmos similares a semestres anteriores y con un número
de expedientes más o menos similares a los que se
resuelven en un semestre47
.
5. ADMINISTRACIÓN DE
JUSTICIA
5.1. Trabajo jurisprudencial de las
salas de la CSJ
Como cada semestre, se explora la forma en la que están
trabajando las Salas de la CSJ en su función jurisdiccional.
A través de solicitudes de acceso a la información pública
se ha establecido el número de procesos que tienen
pendientes de resolver al 30 de junio, pero también
cuántos han ingresado y egresado durante el semestre46
,
así como el número de colaboradores jurídicos en cada
sala, variables todas que pueden tener relación con una
pronta y cumplida justicia.
La demanda de justicia es notablemente mayor en la Sala
de lo Constitucional, incluso en comparación con la Sala
de lo Contencioso Administrativo, la otra jurisdicción que
no tiene instancias inferiores. La Sala de lo Constitucional
es la que más procesos recibió y también la que más
Gráfica 1. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2017
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ.

16
Informede
coyunturalegale
institucional
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de enero y el 30 de
junio de 2017
Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2017
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2017

17
Estudios
Legales
de derecho en El Salvador. Aunque conoce 3 tipos de
procesos, en el cuadro 5 se destacan las sentencias de
inconstitucionalidad.
5.2. Sentencias de
inconstitucionalidad
La Sala de lo Constitucional se ha convertido en uno de
los actores más relevantes de la dinámica del Estado
Cuadro 5. Sentencias de inconstitucionalidad del primer semestre de 2017
# Número de
referencia
Fecha de
Sentencia
¿En qué terminó el proceso?
1 66-2014 25/01/2017 Son inconstitucionales los arts. 2, 4, 5, 6 y 7 y otros conexos de la
Ordenanza de Contribuciones Especiales del Municipio de Masahuat,
por vulnerar el principio de reserva de ley en materia tributaria.
2 13-2014/60-
2014
15/02/2017 En los arts. 1 y 4 de la Ley Especial Transitoria para la Suspensión de
Embargos, no existe la inconstitucionalidad alegada con respecto al
derecho a la protección jurisdiccional, al derecho de libre contratación
y al de libre empresa.
3 136-2014/141-
2014
15/02/2017 En los arts. 277 y 277-A del Código Tributario, no existe la
inconstitucionalidad alegada en relación con el derecho a la
autodeterminación informativa.
4 22-2011 15/02/2017 Los arts. 72 y 75 del Código Civil contradicen el art. 1 inc. 2º de la
Constitución, pero las expresiones de dichos artículos que condicionan
la existencia legal de una persona al hecho del nacimiento fueron
derogadas por la entrada en vigencia de la reforma constitucional que
agregó el actual inc. 2º al art.1 Cn.
5 44-2011 20/02/2017 La Sala declaró que en el art. 146 inc. 5º del Código de Familia no existe
vulneración a los derechos de protección jurisdiccional y de defensa.
6 39-2016 01/03/2017 Existe inconstitucionalidad por omisión porque la Asamblea Legislativa
incumplió su deber de prohibir toda conducta que constituya
transfuguismo político o fraude a los electores en el ámbito de los
concejos municipales y por no haber establecido las consecuencias para
los funcionarios que incurran en las mismas.
7 96-2015 20/03/2017 En el art.185 inc. 1º letra a) del Código Electoral que prohíbe listas abiertas
en elecciones municipales, no existe la inconstitucionalidad alegada con
respecto al derecho de sufragio activo y pasivo en sus manifestaciones
de voto libre e igualdad de oportunidades para optar a cargos públicos.
8 35-2016 12/05/2017 Enelart.25inc.3°delaLeydePartidosPolíticos,sobrelaconfidencialidad
de la afiliación o ideologías políticas, no existe la inconstitucionalidad
alegada, ya que debe entenderse que dicha confidencialidad no aplica
en casos de información de interés general.
9 50-2015 26/05/2017 En los arts. 11 y 12 de la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del
Municipio de Santa Tecla sobre la supuesta violación a los arts. 103 inc.
1° y 131 ord. 6° Cn. no existe la inconstitucionalidad porque admite una
interpretación conforme con la Constitución.

18
Informede
coyunturalegale
institucional
5.3. Resoluciones relevantes de
la Sala de lo Constitucional:
medida cautelar en caso
SITRAMSS
El 8 de mayo de 2017, la Sala de lo Constitucional
suspendió temporalmente la exclusividad del carril
segregado para el SITRAMSS, mediante una medida
cautelar en el proceso de inconstitucionalidad 37-2015.
FUSADES se pronunció sobre esta resolución, lo cual se
resume a continuación48
.
El análisis se dividió en dos partes: 1) Determinar si son
inconstitucionales las disposiciones reglamentarias o
legales que le permitieron al Órgano Ejecutivo entregar
una obra construida con fondos públicos a una empresa
privada para su uso exclusivo, sin concesión legislativa.
2) Establecer si la Sala de lo Constitucional, al defender la
Constitución, respetó las normas procesales aplicables.
Sobre el punto 1, primero se determinó que el
carril segregado no se concesionó por la Asamblea
Legislativa. Este es un hecho no controvertido
en el proceso de inconstitucionalidad, pues así lo
reconoció el Ministro de Obras Públicas49
. Además,
es bien conocido que actualmente esa infraestructura
es utilizada exclusivamente para prestar el servicio de
transporte con fines comerciales, por una empresa
privada, la“Unión de Empresas SITRAMSS”50
; incluso el
Viceministro de Transporte, en una entrevista declaró que
la Unión de empresas SITRAMSS no tiene la concesión del
carril, sino una concesión de transporte51
. La concesión
de transporte es la autorización del Estado para que
empresarios particulares puedan prestar dicho servicio
público, algo que tiene su fundamento en el art. 32 de
la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial
(LTTTSV), lo cual es totalmente diferente a la concesión
de infraestructura a la que se refiere el art. 120 Cn.
Los arts. 571 al 576 del Código Civil, el art. 120 Cn. y la
sentencia del 18 de mayo de 2015 en los procesos de
inconstitucionalidad 50-2010/51-2010, dejan claro que
dentro de los bienes de dominio público existen unos
cuyo uso es directamente público, los cuales provienen
de causas naturales (ríos, lagos, playas, mar territorial,
etc.) o artificiales (calles, puertos, carreteras, puentes,
parques etc.). Así, el carril del SITRAMSS, al ser parte
de una calle, es un bien de dominio público y de uso
público.
Según la sentencia antes citada, estos bienes admiten
el uso común de todas las personas sin designación
especial, pero también admiten el uso privativo o
explotación. El otorgamiento de ese uso particular
o privativo, según el art. 120 Cn., cuando se trata
de una obra de uso público, debe hacerse mediante
concesión, y más específicamente, de una concesión
aprobada por la Asamblea Legislativa. Por lo tanto,
las normas que facultan al Ejecutivo a otorgar uso
privativo sobre el SITRAMSS, que es una obra de uso
público, son inconstitucionales y así debe declararlo
la Sala de lo Constitucional. Para el caso concreto,
lo son tanto las reglamentarias originalmente
admitidas, como las legales, incorporadas mediante
la ampliación del objeto de control, más allá de la
discusión que esa actuación procesal pueda acarrear.
Sobre el punto 2, FUSADES se refirió a dos
particularidades procesales: la ampliación del objeto
de control y la emisión de la medida cautelar, ambas de
oficio.
El proceso se admitió para establecer si las reformas
al Reglamento General de Transporte Terrestre (RGTT)

19
Estudios
Legales
mediante las cuales se incorporaron las definiciones de
la infraestructura del SITRAMSS y se otorgó competencia
a dependencias del Órgano Ejecutivo para autorizar
el establecimiento de esa infraestructura y su uso
exclusivo (numerales 2, 8, 25 y 57 del art. 5, así como
el art. 156 del RGTT), violaban el art. 120 Cn; pero en
la resolución interlocutoria del 27 de enero de 2017, la
Sala de lo Constitucional amplió el objeto de control.
El Presidente de la República trató de justificar la
constitucionalidad de las disposiciones del RGTT que
fueron impugnadas, invocando para ello los arts. 41 y 43
de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial
(LTTTSV), pero la Sala consideró que estos, más que una
justificación, en realidad podían ser otra violación a la
Constitución, de modo que las incorporó al proceso para
analizar tal situación.
El art. 183 de la Constitución establece que la Sala de lo
Constitucional podrá declarar la inconstitucionalidad de
los decretos, leyes y reglamentos “a petición de cualquier
ciudadano”. De esta disposición, junto a la exigencia de
imparcialidad de los jueces –y los magistrados de la Sala
son jueces– se ha entendido tradicionalmente que el
proceso de inconstitucionalidad se rige por el principio
dispositivo, esto es, que el ciudadano demandante es
quien debe establecer el objeto de control, el parámetro
de control y los motivos de inconstitucionalidad52
, y
de esto también se entiende establecido el deber de
congruencia procesal de los magistrados.
Antes de esta resolución, el principio dispositivo había
sido matizado jurisprudencialmente por dos razones en
el ámbito de las inconstitucionalidades: cuando existe
inconstitucionalidad por conexión y cuando un proceso
inicia, no por una demanda, sino por la certificación de
una inaplicabilidad de una norma realizada por un juez
por considerarla inconstitucional, conforme con el art.
77-E y 77-F de la Ley de Procedimientos Constitucionales,
caso en el que no existe una demanda propiamente
dicha y la Sala debe establecer la pretensión a partir de
los documentos que le remiten. A ambas recurre la Sala
para fundamentar su ampliación del objeto de control,
pero lo cierto es que la ampliación del objeto no encaja
ni en la una ni la otra.
La Sala ha dicho que la inconstitucionalidad por
conexión procede contra ciertas disposiciones que
tengan una dependencia lógica con los artículos a que
se refiere la demanda, siempre que aquellas se limiten a
aplicarlos o concretarlos y pierdan su objeto o sentido
sin ellos o se trate de disposiciones no cuestionadas que
reproducen el vicio que invalida a aquella cuya validez
ha sido determinada. Sin embargo, en este proceso, lo
que se adicionó al objeto de control –normas legales–
ciertamente no se derivan de lo que se impugnó –
normas reglamentarias– y también resulta extraño decir
que una ley reproduce los vicios de inconstitucionalidad
de un reglamento que es jerárquicamente inferior y
temporalmente posterior. En cuanto a la segunda, este
proceso es diferente, porque inició con una demanda
ciudadana, no con una inaplicabilidad.
Lo anterior autoriza a concluir que la Sala ha hecho
una excepción nueva a los principios dispositivo
y de congruencia procesal, de modo que, si
bien es discutible la conveniencia de que la Sala
modifique el objeto de control de un proceso de
inconstitucionalidad para incluir las disposiciones
legales relacionadas cuando se impugna un
reglamento, es indiscutible que debió fundamentarlo
en nuevos argumentos.
La segunda particularidad procesal comentada es la
misión de la medida cautelar de oficio consistente en
el levantamiento de la exclusividad del carril SITRAMSS,
más no el resto de la infraestructura. El 12 de agosto de
2015, la Sala negó la medida considerando que, aunque
se cumple la apariencia de buen derecho, siendo que el

20
Informede
coyunturalegale
institucional
RGTT es definitivo, la sentencia será eficaz en el momento
que se emita y que mientras tanto no se prevé daño
irreparable al servicio público de transporte de pasajeros.
Lo mismo resolvió el 27 de enero de 2017. La Sala ha
sostenido que tiene la facultad de decretar medidas
cautelares de oficio cuando, además de la apariencia de
buen derecho, surjan elementos que exijan garantizar
la eficacia de los procesos constitucionales, tanto en
cuanto a los efectos de la sentencia como a que mientras
se tramita el caso se impidan perjuicios sobre los
contenidos constitucionales en juego53
.
Al emitir la medida cautelar, la Sala dijo que las
circunstancias habían cambiado con respecto a cuando
la denegó. Expuso que de la información incorporada
en el proceso se advertía que había un interés público
relevante como la libre circulación, el disfrute de bienes
de uso público, el servicio de transporte público de
pasajeros y que además, el proceso se retrasaría por la
recusación planteada por el Presidente de la República,
entre otros argumentos. FUSADES, entre otras razones,
sostuvo que los elementos introducidos no eran
desconocidos por la Sala cuando denegó la medida,
que está refiriendo contenidos constitucionales que no
están en juego en el proceso y que el objeto del proceso
es determinar si son inconstitucionales las normas que
permitieron no concesionar el SITRAMSS, y sobre eso no
hay peligro en la demora.
Es necesario que los magistrados suplentes
resuelvan cuanto antes la solicitud de recusación
contra los magistrados titulares y que la Sala
sentencie en este proceso para que resuelva de una
vez esta controversia que pudo haberse evitado
concesionando como manda la Constitución. Más
allá de este proceso, queda pendiente la tarea estatal
de ofrecer soluciones a los problemas de circulación y
ordenamiento del tráfico, una situación que afecta la
calidad de vida de los salvadoreños. El SITRAMSS es solo
un proyecto, uno que debe corregirse y mejorarse, por lo
que deben implementarse también otras medidas que
sirvan para mejorar el bienestar de toda la población.
5.4. Depuración judicial y profesional
El Estado de derecho necesita buenos jueces y buenos
abogados. Un elemento que suma a esto es el control
disciplinario sobre ellos, lo cual es una obligación de la
CSJ. El semestre anterior se reconoció el progreso del
Departamento de Investigación Judicial en la reducción
de casos pendientes, disminuyendo de 1,154 en junio
de 201554
a 636 en diciembre de 2016. Esta tendencia
ha continuado, disminuyendo a 560 el número de casos
pendientes a junio de 2017. De los 198 casos finalizados
en el semestre, solo 34 finalizaron con sanciones,
incluidas 5 remociones.
Cuadro 6.Trabajo del Departamento de Investigación Judicial
1° semestre 2017 2° semestre 2016
Total de procesos finalizados 198 309
Sanciones de suspensión 25 18
Sanciones de amonestación 4 0
Sanciones de remoción 5 8
Exoneraciones 35 42
Expedientes activos al final 560 636
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ

21
Estudios
Legales
Por su parte, la Sección de Investigación Profesional
tiene una situación más difícil (cuadro 7). Este semestre,
en lugar de disminuir, aumentó sus expedientes activos
de 1,681 a 1,711, a pesar que finalizó más casos que el
semestre anterior. Se debe buscar un modo de aumentar
la capacidad de esta Sección, dado que el control del
ejercicio de la abogacía es una necesidad fundamental
y un desafío enorme conforme aumenta el número de
abogados autorizados.
Cuadro 7.Trabajo de la Sección de Investigación Profesional
1° semestre 2017 2° semestre 2016
Total de procesos finalizados 494 260
Sanciones de suspensión 33 31
Sanciones de inhabilitación 34 18
Exoneraciones 261 89
Expedientes activos 1,711 1,681
Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpública
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. Estado de la legislación sobre
temas electorales
El sistema electoral de El Salvador ha sido transformado
en los últimos años, especialmente mediante
sentencias de la Sala de lo Constitucional. Muchas
de estas modificaciones se han reflejado en cambios
legislativos, pero otras no, a pesar que tienen mandatos
jurisprudenciales, lo cual impone al TSE el deber de
tomar medidas para que el derecho al voto tenga, en
la realidad, el alcance que el derecho constitucional
actualmente le otorga. Considerando la situación
anterior y teniendo en cuenta que el Estado de derecho
encuentra su legitimidad en la democracia, pero que,
a su vez, la democracia necesita del Estado de derecho
para su ejercicio confiable, es oportuno poner en claro la
situación jurídica sobre los principales temas pendientes
para las elecciones 2018. Sobre la mayoría de ellos,
FUSADES ha hecho recomendaciones de regulación
que pueden ayudar a su implementación más exitosa
y conveniente55
, las cuales deben entenderse que son
propuestas que acompañan a lo que se determina en
este apartado.
6.1.1. Ciudadanizacióndelosorganismos
electoralestemporales:asuntos
pendientes
En las elecciones de 2018, en razón de la sentencia
de inconstitucionalidad 139-2013 y posteriores
reformas legislativas56
, las personas que conformen los
Organismos Electorales Temporales (OET), esto es, Juntas
Receptoras de Votos, Juntas Electorales Municipales
y Juntas Electorales Departamentales, no deberán
pertenecer formalmente a partidos políticos y deberán
estar desvinculadas materialmente de ellos. Los partidos
conservan, sin embargo, el derecho de proponer los

22
Informede
coyunturalegale
institucional
candidatos a estos organismos, lo que supone que el
TSE debe verificar esa condición en todas las personas
que aspiren a participar en los OET, pero la legislación no
determinó los medios que debe emplear para hacerlo.
Es positivo que el TSE ha programado en su
calendario electoral ciertas fechas para hacer
esta verificación; sin embargo, la forma no la han
determinado. En respuesta a una solicitud de acceso a
la información, el TSE comunicó que“[…] la temática
aún se encuentra en discusión por parte de los
señores magistrados y de las instancias que estarán
involucradas en la organización y funcionamiento de
los referidos organismos electorales temporales”. El
llamado es, por lo tanto, para que el TSE pueda resolver
esta situación cuanto antes, asegurando la integración
de los Organismos Electorales Temporales, así como
su debida y oportuna capacitación para garantizar la
confiabilidad de los ciudadanos cuando vayan a las
urnas. En este sentido, el PNUD está apoyando al TSE que
es la institución responsable del éxito de las elecciones57
.
6.1.2. Financiamientodelospartidos
políticos:obligacionesincumplidas
A pesar de que los partidos políticos tienen la
obligación jurídica de publicar su financiamiento,
se siguen resistiendo a cumplirla. En el informe
del semestre anterior58
se reportó que la Sala
de lo Constitucional, mediante la sentencia de
inconstitucionalidad 43-2013 del 22 de agosto de
2014, ordenó que se regularan los mecanismos de
transparencia del financiamiento de los partidos
políticos, pero que el cumplimiento de esta era apenas
parcial. La situación, al final de 2016, era la siguiente: 1)
la Sala de lo constitucional había tenido por no cumplida
su sentencia el 26 de septiembre de 2016, como
medida cautelar había suspendido provisionalmente
el financiamiento público de los partidos políticos y,
además, ordenado que antes del 31 de diciembre de
2016 estos entregaran al TSE los listados completos de
sus donantes, con detalle del tipo de donación, de las
cuantías de cada una de estas y el destino de dichos
fondos y al TSE mandó que verificara esos informes y
los notificara a la Sala. El TSE realizó dicha notificación
a finales de diciembre de 2016, pero el contenido
de los informes fue cuestionado por la asociación
Acción Ciudadana, la cual expuso a la Sala que tenían
tales vacíos que debía tenerse por no cumplida la
sentencia nuevamente59
; 2) un plan alternativo de
Acción Ciudadana para conocer a los donantes de los
partidos fue pedir al Ministerio de Hacienda quiénes
habían solicitado deducciones de impuestos por estas
donaciones, lo cual denegó, pero el Instituto de Acceso
a la Información Pública (IAIP) le ordenó entregarla. Para
evitarlo, el Ministerio de Hacienda inició un proceso
ante la Sala de lo Contencioso Administrativo contra el
IAIP y Acción Ciudadana presentó un amparo contra el
Ministerio.
Seis meses después, la situación no ha cambiado
significativamente. La Sala de lo Constitucional no
se ha pronunciado sobre los informes que le envió
el TSE y tampoco ha resuelto sobre las medidas
cautelares: ni ha levantado la suspensión del
financiamiento público, ni ha impuesto otra medida
que anunció como posible: impedir la inscripción de
candidatos de partidos que no hubieran cumplido
sus obligaciones de transparencia. En cuanto al
Ministerio de Hacienda, ni el amparo en su contra ni
el proceso contencioso administrativo que inició han
sido resueltos, si bien en el último caso la demanda
ya ha sido admitida suspendiendo la entrega de
información de los donantes por el Ministerio de
Hacienda60
. Lo que sí es una novedad es que en junio
de 2017, el TSE impuso una sanción a ocho partidos

23
Estudios
Legales
políticos por no haber cumplido deberes sobre su
contabilidad formal, lo cual incide en la transparencia de
sus fondos61
. A efecto de las elecciones de 2018, lo que
está pendiente y debe resolverse cuanto antes, es si
la Sala de lo Constitucional tendrá por cumplida su
sentencia y si no es así, cuáles serán las consecuencias
que esto acarreará para los partidos.
6.1.3. Laconfidencialidaddelaafiliación
políticanoesinconstitucional
El 12 de mayo de 2017, la Sala de lo Constitucional
pronunció la sentencia en el proceso de
inconstitucionalidad 35-2016, en el que se había
impugnado el art. 25 de la Ley de Partidos Políticos.
El demandante argumentó que dicho artículo, al
establecer que la afiliación partidaria es una información
confidencial, afecta el derecho de acceso a la información
y de protección no jurisdiccional, pues anula la
posibilidad de conocer si personas afiliadas a partidos
políticos ejercen cargos judiciales u otros incompatibles
con ella.
La Sala declaró que no existe la inconstitucionalidad
alegada, ya que la mencionada disposición admite
una interpretación conforme con la Constitución: debe
entenderse que la confidencialidad no aplica en casos de
información de interés general, como cuando se trata de
aspirantes a un cargo de elección popular o a uno que
es incompatible con la pertenencia a partidos políticos,
como los jurisdiccionales.
En el caso específico del financiamiento de los partidos
políticos, lo que la Ley de Partidos Políticos requiere
hacer público son“los acuerdos emitidos por los órganos
internos de los partidos, los montos de las cuotas
aportadas por sus simpatizantes y del financiamiento
público y privado que reciben, entre otros documentos
(art. 24 LPP). Por ello, la falta de conocimiento de todos
los miembros de los partidos políticos o de quienes en
algún momento han colaborado con ellos, en modo
alguno impide que la ciudadanía esté informada con
suficiencia sobre el desempeño, el capital y las acciones
del grupo político como colectividad. Dicha información,
además, no es indispensable para que las autoridades
electorales ejerzan sus funciones y garanticen el
cumplimiento de la normatividad electoral”. De esta
sentencia no sería adecuado interpretar que la Sala
se contradice con la resolución que impuso a los
partidos el deber de revelar sus donantes. Del texto
antes citado se entiende que lo que es privado es la
afiliación partidaria, no quiénes son los donantes, y es
que como es de suponerse, un partido político puede
tener donantes no afiliados y quien es afiliado a un
partido puede hacer donaciones a más de uno, por lo
que de la donación no se deduce automáticamente la
afiliación ni la ideología partidaria.
6.1.4. Democraciainterna:ejercicio
controladoporlascúpulasdelos
partidos
En su momento, FUSADES consideró que la regulación
legal para el ejercicio de la democracia interna para
proponer candidatos a cargos de elección popular puede
mejorarse62
y esto continúa siendo una necesidad debido
a que los partidos parecen estar intentando no ceder el
control de sus candidaturas a sus bases.
Al cierre de este informe, ya habían iniciado los procesos
de elecciones internas, aunque no todas se habían
celebrado, lo que no permite hacer una evaluación
plena. Lo que sí es posible es ejemplificar algunos
problemas. En las elecciones internas del FMLN, hubo
candidaturas únicas para las 84 diputaciones63
y no se
permitió el acceso a los medios de comunicación64
. Las

24
Informede
coyunturalegale
institucional
candidaturas únicas son una posibilidad que establece
el art. 37-H de la Ley de Partidos Políticos; pero en un
contexto democrático esto debería ser una excepción,
no la regla general. Por otra parte, el partido ARENA
pasó momentos convulsos por disputas sobre la forma
de inscribir las precandidaturas para participar en las
internas, lo cual llevó a dos candidatos a renunciar a
ellas65
.
6.1.5. Eltransfuguismoenlosconcejos
municipalesesinconstitucional
La Sala de lo Constitucional declaró mediante la
sentencia 39-2016, que la Asamblea Legislativa ha
incurrido en una inconstitucionalidad por omisión
al no regular la prohibición y las consecuencias del
transfuguismo político en los concejos municipales. En
su resolución, la Sala indica que la jurisprudencia de 2014
sobre el transfuguismo en la Asamblea Legislativa, aplica,
en lo que es compatible, también a los funcionarios
municipales, pues en cuanto son escogidos por medio
de elecciones populares, al abandonar su partido político
para ser independientes o para ingresar a otro, cometen
fraude a la voluntad de los electores. El efecto que la
Sala dio a esta sentencia es, por un lado, un mandato
a legislar la prohibición y sus consecuencias, y por el
otro, el anuncio de que mientras esa regulación no
se dicte, la misma Sala controlará el cumplimiento de
la sentencia, declarando como inconstitucionalidad
sobrevenida los casos de transfuguismo que
se dieran66
, aunque como es evidente, esto no
significa que la Sala está imponiendo una sanción
al transfuguismo que haya sucedido o que fuera a
suceder, sino mandando a que tal cosa lo haga la
Asamblea Legislativa, y que mientras no lo haga,
controlará que no haya tránsfugas sirviendo a un
partido distinto a aquel por el que fueron electos.
6.1.6. Eltransfuguismoserásancionado
El 18 de julio de 2017, la Asamblea Legislativa aprobó
un decreto estableciendo que está prohibido para los
diputados y miembros de los concejos municipales
ingresar a otro partido ya existente o en proceso de
formación, cuando hayan abandonado el partido por
el cual fueron elegidos o incluso cuando hayan sido
expulsados de este, debiendo mantenerse en su cargo
como independientes hasta que termine su periodo.
Como sanción estableció una multa de 12 veces el salario
o dietas que les correspondan y quedarán inhabilitados
para postularse para cualquier cargo de elección popular
en el siguiente periodo. Además, el decreto incluye una
disposición transitoria que establece que los diputados y
miembros de concejos municipales que hayan cambiado
de partido a partir del 1 marzo de 2017, fecha en la que la
Sala declaró la omisión legislativa, no podrán postularse
para las elecciones legislativas de 2018 por un partido
diferente al que se postularon en 2015.
Tres consideraciones son pertinentes. La primera es
de forma y se refiere a la aprobación de este decreto
mediante dispensa de trámites, impidiendo una
discusión más amplia del tema y abusando de ese
mecanismo. La segunda es que es necesario ponderar
si es proporcional la intervención en el derecho al
sufragio pasivo (sanción de no poder postularse a
cargos públicos) en relación con la afectación que el
transfuguismo causa a principios constitucionales como
la soberanía popular, la democracia representativa, la
representación proporcional y el pluralismo político.
No es este el lugar para realizar el análisis, pero
definitivamente es algo que puede ser cuestionado.
La tercera consideración es que la disposición
transitoria que impide a los funcionarios que han sido
tránsfugas desde el 1 de marzo de 2017 postularse
en las elecciones de 2018 por un partido diferente

25
Estudios
Legales
al que fueron electos en 2015, debería declararse
inconstitucional por ser retroactiva (art. 21 Cn). En
esencia, se estaría aplicando una sanción legislada
el 18 de julio de 2017 a una conducta realizada entre
el 1 de marzo de 2017 y la fecha en que esa reforma
entre en vigencia, algo que todavía no había ocurrido
al cierre de este informe.
6.1.7. Nohabrávotoporrostroenlas
eleccionesmunicipales
El 20 de marzo de 2017, la Sala de lo Constitucional de
la CSJ pronunció sentencia desestimatoria en el proceso
de inconstitucionalidad 96-2015 iniciado contra el
art. 185 del Código Electoral, en el cual se impugnaba
la prohibición de listas abiertas en las elecciones
de concejos municipales, lo cual los demandantes
alegaron que violaba el derecho al sufragio activo y
pasivo en cuanto a sus manifestaciones de ser libre y
de participar con igualdad de oportunidades cuando
se opta a cargos públicos. La Sala razonó que en el
caso de este tipo de elecciones, las listas cerradas y
bloqueadas no restringen el derecho al sufragio en
forma desproporcionada como lo planteaban los
demandantes y como es el caso en las elecciones
legislativas.
6.1.8. Temasquedebenimplementarsey
quenohansufridocambioseneste
semestre
En el semestre anterior se reportaron otros temas
jurídicos relevantes para las próximas elecciones, los
cuales no han sufrido cambios en estos meses:
1. Elección de diputados suplentes. Está regulado en
el art. 186 del Código Electoral que en la papeleta,
a la par de la foto del candidato a diputado titular,
se presentará el nombre del candidato a diputado
suplente. En una reunión de la Comisión de Reformas
Electorales y Constitucionales con los magistrados del
TSE, al parecer el concenso fue entender esta disposición
como“la marca que contará es la que se realice en el
recuadro, es decir, no existe votación paralela, es una
sola votación para diputados propietarios y diputados
suplentes”67
. Esto significa que el ciudadano conocerá
quién es el candidato a diputado suplente y votará por
la fórmula titular más suplente en una sola marca. Es un
punto a favor de la simplicidad del sistema, que no riñe
con el mandato de la sentencia sobre el voto directo por
diputados suplentes.
2. Voto por rostro en elecciones de diputados. El gran
tema sobre esto es el uso de tecnología para el conteo
y transmisión de datos, lo cual es complejo. A pesar
que no se realizó una legislación sobre esto, es algo
que el TSE debe implementar, pero está sujeto a temas
presupuestarios y capacidad de actuar a tiempo.
3. Participación de candidatos no partidarios en
planillas. La sentencia de inconstitucionalidad 59-
2014 del 17 de noviembre de 2014 interpretó que los
candidatos a diputados no partidarios deben participar
en listas o planillas, a fin de asegurar igualdad de
competencia con los partidos y coaliciones. Este asunto
sigue sin consignarse en la legislación, pero existe el
mandato jurisprudencial, por lo que al presentarse la
situación, el TSE deberá inscribirlos en planillas.
4. Voto en el exterior para elecciones legislativas y
municipales. La inconstitucionalidad 156-2012 del 23
de diciembre de 2016, mandó a la Asamblea Legislativa
que regule el asunto antes del 31 de julio de 2017 para
que se implemente para 2018, salvo que eso no fuera
materialmente posible, en cuyo caso deberá hacerse para
2021. Como la fecha del mandato no era fija, era evidente
que esa sería la apuesta de los legisladores y el TSE.

26
Informede
coyunturalegale
institucional
6.2. Demandas de
inconstitucionalidad pendientes
sobre temas electorales
Además de la situación de la legislación electoral
presentada, existen varias normas sometidas
a control de constitucionalidad, entre ellas, las
que regulan las circunscripciones electorales68
, la
ampliación del periodo de alcaldes y diputados69
y la
elección del magistrado del TSE, Ulises Rivas.
Sobre este último caso, al que se le ha asignado la
referencia inc. 19-2016, la Sala emitió una medida
cautelar separando al magistrado Ulises Rivas del cargo
mientras se concluye el proceso. La demanda había sido
presentada contra todos los magistrados del TSE, pero
la Sala solo la admitió contra este. Posteriormente, el
magistrado Rivas recusó a cuatro magistrados de la sala
de lo Constitucional70
a lo cual siguió el llamamiento
para que los suplentes decidieran sobre la solicitud,
no sin antes emitir la medida cautelar separándolo
del cargo. Este es el estado del antedicho proceso de
inconstitucionalidad, el cual no se ha resuelto pero ya
tuvo efectos en la integración del TSE.
6.3. Financiamiento para las
elecciones 2018
El Tribunal Supremo Electoral solicitó US$39 millones
para llevar a cabo las elecciones de 2018, pero el
Ministerio de Hacienda le aprobó solamente 25.8. El
Departamento de Estudios Políticos de FUSADES ha
insistido en la necesidad de un presupuesto adecuado,
señalando que los mayores recortes han sido en el
uso de tecnología en las mesas para el conteo y en la
profesionalización de los miembros de organismos
electorales temporales, los cuales son elementos
fundamentales para lograr elecciones confiables71
. No
debe perderse de vista que de un ejercicio limpio de los
procesos democráticos depende, en buena medida, la
legitimidad del Estado de derecho.

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