Las inversiones y las exportaciones son dos motores fundamentales en el crecimiento y desarrollo económico de un país. A lo largo de los últimos años, se ha visto un notable incremento en la labor que hacen los países para promover mayores niveles de inversión nacional y extranjera y fomentar las exportaciones, con el fin de lograr una mejor inserción en el mercado internacional.

1. Boletín No. 148 - Abril 2013
Las inversiones y las exportaciones
son dos motores fundamentales en el
crecimiento y desarrollo económico
de un país. A lo largo de los
últimos años, se ha visto un notable
incremento en la labor que hacen los
paísesparapromovermayoresniveles
de inversión nacional y extranjera y
fomentar las exportaciones, con el
fin de lograr una mejor inserción en
el mercado internacional.
En América Latina, cabe mencionar
que países como Perú, Nicaragua,
Uruguay,Chile,Honduras,entreotros,
han creado instituciones que buscan
potenciar sus niveles de atracción de
inversión y de exportaciones. Esta
misma tendencia está marcada en el
país, a raíz de una política de apertura
comercial e inserción en el comercio
internacional que se promulgó en los
años noventa. Entre las estrategias
que se impulsaron en aquel momento,
fue la de crear una agencia que se
encargaradepromoverlainversiónen
el país, fue así como nace la Agencia
de Promoción y Exportaciones de El
Salvador (PROESA) en el año 2000.
Doceañosdespués,sepuedeobservar
que dicha institución ha conllevado
cambios institucionales importantes,
adquiriendo mayores funciones a lo
largo del tiempo, traduciéndose esto
en mayores retos para la misma.
En este momento, el Órgano
Ejecutivo impulsa un paquete de
leyes proinversión, y por ello el rol
de PROESA en este esfuerzo, invita
alareflexiónyevaluacióndeaspectos
medulares de su institucionalidad,
que permitan la mejor aplicación de
algunas de las leyes proinversión, una
vez estas sean aprobadas. Asimismo,
la Iniciativa para la Competitividad
y otros interesados en la temática
han presentado propuestas de
fortalecimiento a las instituciones
que velan por la competitividad.
Dos de estos proyectos de leyes
proinversión, la Ley de Asocios
Púbico Privados (Ley APP) y la
Ley de Estabilidad Jurídica para
las Inversiones, otorgan nuevas
facultades a PROESA, lo que
vuelve necesario un fortalecimiento
institucional importante para
responder a las nuevas atribuciones
que se le otorgan.
Este boletín expone consideraciones
puntuales sobre aquellos elementos
de PROESA que requieren
fortalecerse, dado que las leyes por
sí solas no son suficientes, ya que
también se requiere de instituciones
sólidas y permanentes. Finalmente,
el boletín describe una propuesta
de fortalecimiento institucional con
el objetivo de aportar a la discusión
del esfuerzo que está haciendo el
Órgano Ejecutivo en la elaboración
de un nuevo marco regulador de
PROESA.
Institucionalidad necesaria para la promoción de
inversiones, exportaciones y asocios público privados

2. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 2
I. Antecedentes de PROESA
Es importante recordar el origen
de PROESA y su recorrido
histórico, que permita servir de
referencia en el esfuerzo que está
llevando el Órgano Ejecutivo en
la elaboración de un nuevo marco
normativo que brinde a PROESA
el fortalecimiento institucional
que requiere para garantizarle
mayores niveles de certidumbre
y permanencia en el tiempo. A
continuación se hace una breve
descripción de la evolución histórica
que ha tenido PROESA, en la que
queda evidenciada la flexibilidad
con la que se pudo modificar su
institucionalidad por más de 5 veces
en 12 años, debido a que dicha
institución tiene su origen en un
decreto ejecutivo que carece de la
jerarquía normativa de una ley, que la
hubiera blindado, hasta cierto punto,
de modificaciones ante cambios en la
Administración Pública y aun de su
supresión.
El Órgano Ejecutivo, junto con
otros actores importantes de la
sociedad, están llevando a cabo
un análisis exhaustivo sobre cómo
fortalecer la naturaleza jurídica de
PROESA, fundar su creación en
un decreto legislativo, identificar
mecanismos de cómo involucrar a
los representantes del sector privado
en este esfuerzo y buscar nuevos
mecanismos de financiamiento ante
los nuevos retos institucionales
por las atribuciones que se le están
asignando en el paquete de leyes
proinversión. Para ello, el recorrido
institucional de PROESA se vuelve
fundamental en este esfuerzo, ya
que permite retomar lo bueno que
se ha hecho a lo largo de estos años
y modificar aquellos aspectos que
requieren de mejoras.
En el año 2000 se crea la
Comisión Nacional de Promoción
de Inversiones, conocida como
”PROESA”,comounaentidadestatal
liderada por la Vicepresidencia
de la República, especializada en
la promoción y accesibilidad de
la inversión extranjera en el país.
Asimismo, buscaba contribuir a
generar más y mejores empleos por
medio del incremento de la inversión
extranjera, como complemento de
la capacidad de inversión nacional,
la diversificación e incremento de
las exportaciones y el desarrollo de
operaciones turísticas.
Su órgano máximo era una Junta
Directiva conformada por: el
Vicepresidente de la República, el
Ministro de Relaciones Exteriores,
el Ministro de Economía, el Director
Ejecutivoy3representantesdelsector
empresarial1
. La Junta Directiva
tenía un papel importante dado que
adoptaba las medidas convenientes
para asegurar el cumplimiento de
los objetivos y metas de la estrategia
de promoción de inversiones en el
país e informaba semestralmente
al Presidente de la República sobre
los avances en el cumplimiento de
sus objetivos. Todo esto era llevado
a cabo en forma conjunta entre
representantes públicos y privados y
con una visión compartida en pro del
desarrollo.
Esta Comisión se financiaba por
medio de un aporte del Presupuesto
General del Estado, con ingresos
por contratos de ejecución suscritos
con entidades públicas o privadas,
ventas de servicios y publicaciones,
donaciones y dejaba abierta la
posibilidad de tener otras fuentes
de ingresos. En el mismo año de
su creación, con el fin de brindarle
mayor estabilidad, se le dota de
personalidad jurídica a través de una
reforma normativa2
.
En 2003, se advierte la necesidad de
ampliar el mandato de creación de
la Comisión Nacional de Promoción
de Inversiones, y se reforma su
decreto, con el fin de ampliar su
objetivo e incluir la facultad de
apoyar las actividades relacionadas
con las negociaciones comerciales
de los tratados de libre comercio3
.
La modificación se debe al momento
histórico del país, que había
suscrito tratados de libre comercio
con México, Chile, República
Dominicana y Panamá, y estaba
1. Decreto Ejecutivo N°. 3, de fecha 3 de
febrero de 2000, publicado en el Diario
Oficial No. 24, Tomo No. 346, de esa
misma fecha.
2. Decreto Ejecutivo N°. 33, de fecha 11 de
mayo de 2000.
3. Decreto Ejecutivo N°. 28, de fecha 31 de
marzo de 2003, publicado en el Diario
Oficial N°. 61, Tomo No. 358, de fecha
31 de marzo de 2003.

3. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 3
negociando con Estados Unidos y
Canadá.
Paralelamente al esfuerzo para
fomentar las inversiones en el país,
se había iniciado en el Ministerio de
Economía un programa cuyo objetivo
primordial era el de promover las
exportaciones, este programa era
denominado “Trade Point” y era
conocido como “Centro de Servicios
de Comercio Exterior”.
Dada la importancia de tener en el
paísunainstituciónfuertequeliderara
estas dos apuestas estratégicas
para el desarrollo, la inversión y
la exportación, en 2004 se crea la
Comisión Nacional de Promoción
de Exportaciones e Inversiones
(CONADEI), como una entidad
estatal desconcentrada adscrita a la
Presidencia de la República4
, la cual
fusiona a la Comisión Nacional de
Promoción de Inversiones, conocida
como PROESA; a la Dirección
de Promoción de Exportaciones,
conocida como EXPORTA El
Salvador, integrante del Ministerio
de Economía; y al Centro de
Servicios de Comercio Exterior o
Trade Point, también del Ministerio
de Economía. CONADEI tiene dos
objetivos específicos: promover las
exportaciones de bienes y servicios
y atraer inversión extranjera directa
al país.
CONADEI contaba con una
estructura organizativa que consistía
en un Consejo Asesor, el cual estaba
conformado por: el Vicepresidente de
la República, quien era la autoridad
máxima del Consejo Asesor y fungía
como Presidente; el Ministro de
Relaciones Exteriores, el Ministro
de Economía, el presidente de la
Asociación Nacional de la Empresa
Privada y 3 representantes del sector
privado.
Cabe señalar que, a diferencia del
origen de PROESA, en el cual el
sector privado era parte de la Junta
Directiva, en este marco institucional
el sector privado tenía un rol asesor.
La debilidad de esta figura consistía
en que este Consejo se limitaba a
asesorar y sus recomendaciones
no eran vinculantes. No obstante,
es de reconocer que lo positivo de
este Consejo Asesor era el trabajo
conjunto entre públicos y privados
que permitía fortalecer la política
nacionaldepromocióndeinversiones
y exportaciones del país.
En esta reforma, se modifican las
fuentes de financiamiento y se
establece que sería la Presidencia
de la República la que proveería los
recursos financieros y materiales para
CONADEI. Se dejaba la posibilidad
de obtener fondos de contratos de
ejecución suscritos con organismos
internacionales, donaciones, etc.,
pero era claro que su principal fuente
de financiamiento era el presupuesto
del Estado, una situación que se ha
mantenido hasta la fecha.
En 2005, con el propósito de
garantizar el eficiente cumplimiento
de sus atribuciones, se ve la necesidad
de crear dos Direcciones en razón
de su especialización; se crea
EXPORTA El Salvador, encargada
de la promoción de bienes y servicios
salvadoreños; y PROESA, encargada
de la promoción y accesibilidad de la
inversión extranjera. Esta división
de funciones respondía a una
estrategia de tener un impulso más
agresivo y focalizado en estas dos
áreas y asegurar que ambas fueran
igualmente prioritarias en la gestión
gubernamental.
En 2009, ocurre una modificación
importante en la conformación
organizativa de la Comisión, y
se reforma la autoridad máxima,
se sustituye al Vicepresidente de
la República por el Ministro de
Economía.TambiénelConsejoAsesor
es modificado y quien lo preside es el
Ministro de Economía. Asimismo, se
establece que el Director Ejecutivo
de la institución sería el Secretario
Técnico de la Presidencia y permite
que el Presidente de la República
nombre a alguien más en el cargo.
Esta reforma manifiesta un cambio a
los modelos anteriores, dado que el
Ministro de Economía pasa a liderar
el esfuerzo de la promoción de las
inversiones y de las exportaciones,
y la incorporación del Secretario
Técnico, buscaba impregnar del
respaldo de alto nivel político a la
institución.4. Decreto Ejecutivo N°. 57, del 23 de
octubre de 2004, publicado en el Diario
Oficial N°. 218, Tomo No. 365, del 23 de
noviembre de 2004

4. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 4
Gráfico 1. Organigrama de PROESA
A lo largo de más de 12 años de PROESA, se puede observar cómo en distintos momentos históricos se ha visto la necesidad
de ampliar gradualmente sus atribuciones incorporando nuevas funciones. En un primer momento nace para promover
las inversiones, luego se le suma la promoción de exportaciones, y en la actual coyuntura se ve la necesidad de añadir la
promoción de APP, Gráfico 2.
Gráfico 2. Historia institucional de las reformas importantes de PROESA
Fuente: Estudio GDP Global, 2012.
Creación de la Comisión
Nacional de Promoción de
Inversiones
Junta Directiva:
Vicepresidente de la
República, Ministro de
Relaciones Exteriores,
Ministro de Economía y 3
representantes del sector
empresarial
Consejo Asesor:
Vicepresidente de la
República, Ministro de
Relaciones Exteriores,
Ministro de Economía,
Presidente de la ANEP y
3 representantes del sector
privado
Consejo Directivo:
Secretario Técnico,
Ministro de Relaciones
Exteriores, Ministro de
Economía, Ministro de
Hacienda, Ministro de
Agricultura y Ganadería,
Ministro de Turismo,
y Ministro de Obras
Públicas.
Creación de la Comisión
Nacional de Promoción
de Exportaciones e
Inversiones
Creación de la Agencia
de Promoción de Expor-
taciones e Inversiones
2000 2004 2011

5. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 5
En 2010, el Órgano Ejecutivo
incursiona en una nueva faena para
fomentarmayoresnivelesdeinversión
por medio de nuevos esquemas
de inversión en infraestructura y
serviciospúblicos.Esasícomosecrea
un equipo de técnicos para conocer
la experiencia de otros países sobre
los asocios públicos privados. En
2011, a raíz de estos cambios, junto
con otras razones gubernamentales,
se realiza la última reforma que se
ha llevado a cabo en PROESA, y
se cambia el nombre de CONADEI
por la Agencia de Promoción de
Exportaciones e Inversiones de El
Salvador (PROESA) y se asignan
3 objetivos fundamentales, dos
de estos le han sido asignados
tradicionalmente, y estos son: a)
promoción de las exportaciones
de bienes y servicios producidos
en El Salvador, b) atracción de la
inversión extranjera para fomentar
la generación de empleo, y c)
promoción de la dirección estratégica
de los esquemas colaborativos de
inversión entre el sector público y
el sector privado, en particular los
asocios público privados (APP) para
el fomento de proyectos de inversión
en infraestructura y de prestación de
servicios5
. (Gráfico 1).
Es importante destacar que cada
una de estas Direcciones antes
mencionadas tiene objetivos
específicos,bajounasolaentidad,que
es PROESA. Esta nueva dirección de
Asocios Público Privados tendría las
funciones de promover el tema de los
APP y trabajar de manera coordinada
con las instituciones contratantes del
Estado. La Dirección de APP como
parte de PROESA, debe conformarse
con las personas más idóneas para
ejecutar sus funciones. Una fortaleza
que la Dirección de APP esté en
PROESA, es que ya se cuenta con
una institucionalidad vigente y existe
capacidad institucional sobre esta
materia.
PROESA se mantiene como una
institución adscrita a la Presidencia
de la República, con el objeto de
contar con el apoyo al más alto
nivel político. En este momento se
crea un Consejo Directivo que deja
fuera toda participación del sector
privado y se conforma únicamente
por representantes gubernamentales,
alejándose de las mejores prácticas
internacionales que ponen de
manifiesto que la participación del
sector privado es estratégica en este
tipo de agencias. Actualmente, el
Consejo Directivo de PROESA está
conformado por 6 Ministros y es
dirigido por el Secretario Técnico
de la Presidencia de la República.
Los Ministros que conforman el
Consejo Directivo actualmente son:
Ministro de Relaciones Exteriores,
Ministro de Hacienda, Ministro de
Economía, Ministro de Agricultura
y Ganadería, Ministro de Obras
Públicas, Transporte y de Vivienda
y Desarrollo Urbano, y Ministro
de Turismo. Sigue manteniendo un
esquema de financiamiento público
que depende del Presupuesto General
del Estado.
De lo anterior se puede destacar que,
si bien ha sido positiva la evolución
que ha tenido PROESA a lo largo
de su vida institucional, también ha
sido inconstante su visualización
en el exterior, su impacto y el
apoyo gubernamental, a raíz de la
falta de una ley de creación que la
blindara de los vaivenes políticos.
Su debilidad inicial parte de que
PROESA es creada por medio de un
decreto ejecutivo, que no la dota de
la estabilidad que se busca en una
institución de esta naturaleza.
Uno de los puntos medulares que
debenreformarseenlareorganización
de PROESA, es la necesidad de
crear dicha institución a través de un
decreto legislativo que garantice una
mayor institucionalidad, continuidad
y solidez en el tiempo.
En el marco del Asocio para el
Crecimiento,conelapoyodelgobierno
de los Estados Unidos, se realizó una
consultoría sobre PROESA, a fin de
determinar posibles áreas de mejora
a esta agencia debido a su papel
fundamental para el desarrollo del
país6
.
6. ConsultoríaAsocios para el Crecimiento,
2012.
5. Decreto Ejecutivo N°. 59, del 16 de
mayo de 2011, publicado en el Diario
Oficial N°. 90, Tomo N°. 391, del 17 de
mayo de 2011.

6. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 6
Los resultados de esta consultoría
destacaron las líneas de trabajo para
el fortalecimiento institucional de
PROESA en 4 áreas: i) institucional,
ii) estrategia y planificación, iii)
actividades y servicios que realiza,
y iv) organización y funciones de
la institución. Para cada una de las
áreas, se señalaron recomendaciones
puntuales, entre las que cabe
resaltar:
• Institucionalidad: i) elevar la
institucionalidad de PROESA
a través de una ley, con mayor
autonomía, y ii) promover
mayor participación del sector
privado incluyéndolo en la Junta
Directiva.
• Estrategia y planificación: i)
dotar a la organización de una
visión unificada que atienda
a las necesidades del país y
que sea asimilada por toda la
organización, y ii) identificar las
prioridades y asignar recursos,
en base a un análisis, validación
y priorización consensuada con
sectores empresariales.
• Actividades y Servicios: i)
ampliar el catálogo de servicios
para empresas, y ii) evaluar el
impacto de sus actividades.
• Organización y Funciones:
i) integrar y optimizar la
organización, potenciando
sinergias, ii) fomentar el “team
building” que potencie el trabajo
en equipo, tanto para las acciones
como para la generación de
conocimiento y su aplicación,
y iii) potenciar el ”seniority”
y liderazgo del equipo de
PROESA.
Es de destacar que las primeras dos
recomendaciones van enfocadas en
fortalecer a PROESA a través de
una ley de creación y de incluir la
participación del sector privado como
miembros del Consejo Directivo de
la institución. Lo anterior refuerza
lo señalado por diferentes actores
claves a nivel nacional.
II. Coyuntura actual vuelve
necesario el fortalecimiento de
PROESA
El Órgano Ejecutivo inició hace más
de un año una labor importante de
promoción de un paquete de leyes
proinversión que permitirían contar
conmarcosjurídicosquegarantizaran
mayor seguridad jurídica y mayores
niveles de inversión y generación de
empleos.
El 17 de octubre de 2012, el Órgano
Ejecutivo presentó a la Asamblea
Legislativa las propuestas legales
siguientes: reformas a la Ley de
Zonas Francas y a la Ley de Servicios
Internacionales, y los proyectos de
Ley de Firma Digital, Ley de APP
y Ley de Estabilidad Jurídica. A la
fecha, se han aprobado las reformas
a las leyes mencionadas, lo cual ha
sido muy positivo ya que por una
parte permitió que el país brindara
un marco más estable para las zonas
francas, y que se ampliaran los
Cuadro 1. Nuevas facultades a PROESA otorgadas por el Proyecto de Ley de Estabilidad Jurídica.
Funciones Base legal
 Emitir y publicar una resolución que defina las actividades que en detalle
corresponderán a cada uno de los sectores mencionados.
Art. 2
 Resolver las solicitudes para firmar un contrato de estabilidad jurídica. Art. 10 y 14
 Autorizar el plazo del contrato de estabilidad jurídica.
 Autorizar la prórroga del contrato de estabilidad jurídica.
Art. 6 y 8
 Resolver la petición de modificaciones contractuales y aprobar los cambios en la
titularidad de la inversión, previa opinión favorable de otras entidades públicas.
Art. 9 y 18
Fuente: Elaboración propia

7. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 7
sectores de los servicios, en función
de las mejores prácticas y tendencias
internacionales. No obstante, el resto
de propuestas normativas siguen a la
espera de la aprobación legislativa
respectiva.
Tanto la Ley de Estabilidad Jurídica
como la Ley de APP atribuyen
nuevas facultades a PROESA y
se requiere que dicha institución
asegure el cumplimiento de ambos
cuerpos normativos. Por lo antes
mencionado,esoportunoreplantearse
la institucionalidad que debe tener
PROESA ante estos nuevos retos que
le sobrevienen.
A) Nuevas atribuciones otorgadas
a PROESA por medio del Proyecto
de Ley de Estabilidad Jurídica
para las Inversiones
Este proyecto de ley crea un esquema
de promoción de inversión extranjera
y nacional que aborda el problema
del cambio normativo a través del
otorgamiento a los inversionistas
que reúnan ciertos requisitos y
durante un período determinado,
de una regulación certera y firme
en materia migratoria, monetaria,
tributaria nacional y municipal.
Dentro de los requisitos, destaca
una inversión superior a US$2
millones y la generación de un
número determinado de empleos.
Si bien la iniciativa de ley retoma
experiencias de Colombia, Perú y
Panamá, cabe destacar que la certeza
y claridad normativa no se decreta
sino que requiere otros elementos
estratégicos.
El nuevo rol que tendrá PROESA en
esta ley es fundamental, dado que
es el ente encargado de promover y
autorizar los contratos de estabilidad
jurídica, autorizar el plazo de los
contratos, las modificaciones y sus
respectivas prórrogas. Asimismo,
será el responsable de coordinar la
firma del contrato con el Ministerio
de Economía y consultar con los
Ministerios de Hacienda y de
Economía, previo a autorizar el
cambio en la titularidad de alguna
inversiónacogidaaestaley.Elcuadro
1 resume las nuevas atribuciones de
PROESA en este proyecto de ley.
B) Nuevas atribuciones otorgadas
a PROESA por medio del Proyecto
de Ley deAsocios Público Privados
(Ley APP)
En 2010, con el apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo, se
elaboró el anteproyecto de Ley APP
de manera conjunta con un equipo
interinstitucional conformado por
PROESA, Ministerio de Hacienda,
Secretaría Técnica de la Presidencia
de la República, Secretaría de
Asuntos Jurídicos y Legislativos
de la Presidencia de la República,
BANDESAL y CEPA, luego de
analizar experiencias internacionales
de países como Chile y Perú.
Este cuerpo normativo se presenta
como respuesta a los limitados
recursos públicos para hacer frente al
desarrollodeinfraestructura,asícomo
asegurar una óptima prestación de
servicios públicos, constituyéndose
en una herramienta importante
para el crecimiento y desarrollo
del país. Entre los beneficios de los
APP que se buscan bajo este nuevo
esquema de inversión se destacan
los siguientes: i) acelera la inversión
pública financiada con recursos del
sector privado, ii) mejora los tiempos
de entrega de la obra, iii) transfiere
algunos riesgos al sector privado e
incentivos para proteger los activos,
iv) reduce los costos de construcción
y el costo total durante la vida del
proyecto, v) mejora la orientación
al cliente, debido a los criterios
de satisfacción incluidos en los
contratos, y vi) enfoca la actividad
pública en los ciudadanos, y no en
los procedimientos.
En abril de 2011, el Órgano Ejecutivo
presentó el anteproyecto de Ley de
APP al Consejo Económico y Social
(CES), para recibir los insumos
de los representantes del sector
sindical, empresarial, gobierno y
de la academia. Luego de cinco
meses de discusión, el CES emitió
un dictamen favorable sobre dicha
ley, por ser una herramienta para el
desarrollo del país, y sugirió algunas
recomendaciones puntuales, entre
las cuales estaba la necesidad del
fortalecimiento institucional de
PROESA.

8. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 8
El 19 de enero de 2012, el Órgano
Ejecutivo presentó el anteproyecto
de ley a la Asamblea Legislativa, y
duranteenerode2013,laComisiónde
Hacienda y Especial del Presupuesto
retomóelanálisisdelmismo.Enmarzo
de 2013, dicha Comisión realizó un
foro conjuntamente con el Banco
Mundial y FUSADES, en el cual
se invitó a expertos internacionales
de Uruguay, Perú y México, para
conocer experiencias de estos
países así como recomendaciones al
proyecto de ley7
.
En el proyecto de Ley de APP
del Órgano Ejecutivo se propone
a PROESA como la institución
impulsora y promotora de la política
de APP y la responsable de apoyar la
elaboración de los proyectos de APP,
las bases de licitación y proyectos de
contrato, reservando la aprobación
a la Asamblea Legislativa.
Adicionalmente, se le otorga la
facultad de elaborar y coordinar con
las autoridades los planes, políticas
y normas para el desarrollo y buen
funcionamiento de la contratación
APP, Cuadro 2.
Para garantizar la adecuada ejecución
de estas nuevas atribuciones, la
última reforma normativa creó una
Dirección dentro de PROESA,
dedicada específicamente a esta
temática. Cabe destacar que los
señalamientos al marco institucional
vigente, atienden a que PROESA
está creada por decreto ejecutivo, y
las nuevas facultades se le están
otorgando por medio de un decreto
legislativo.
En ese sentido, cabe destacar que
en la discusión legislativa se está
proponiendo crear una Dirección
fuera de PROESA que se encargue
de promover las APP, y que esta
Dirección sea adscrita al Ministerio
de Economía. Esta nueva institución
concentraría las funciones de
promoción de APP y sería la
encargada de aplicar las sanciones.
Esta propuesta presenta una
debilidad importante en el sentido
que la entidad que sancione, no
debería ser la misma que promueva
los proyectos de APP, esta atribución
de sancionar debería llevarla a cabo
un ente fiscalizador independiente,
tal como se proponía en el proyecto
Cuadro 2. Nuevas facultades relevantes otorgadas a PROESA por el proyecto de Ley de APP.
Fuente: Elaboración propia
Funciones Base legal
 Autorizar los proyectos APP de un monto menor de 45 mil veces el salario mínimo
mensual vigente del sector comercio y servicios. Únicamente si está vinculado a otro
proyecto APP aprobado previamente.
Art. 3 y 11
 Proponer las políticas APP al Presidente de la República.
 Aprobar los proyectos de contrato y de las bases de licitación, así como de las
modificaciones, suspensiones y terminaciones.
 Elaborar y coordinar con las autoridades los planes, políticas y normas para el
desarrollo y buen funcionamiento de la contratación APP.
Art. 11, 32,
57, 58 y 63
 Verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento sobre el
estudio de factibilidad del proyecto elaborado por la institución contratante.
Art. 27
 Aprobar la realización del estudio de prefactibilidad del proyecto, en los casos que no
haya estudio de factibilidad.
Art. 28
 Firmar convenios de cooperación con la institución contratante para la etapa de
licitación e, incluso, para la elaboración del estudio de factibilidad
Art. 29
 Resolver los proyectos de iniciativas privadas, enviados por la autoridad contratante. Art. 43 y 44
7. Fusades (2013). El país requiere de una
buena ley de asocios público privados.
Posición Institucional. San Salvador.

9. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 9
del Órgano Ejecutivo. Por tanto, en
base al principio de eficiencia de la
administración pública, y dado que
se cuenta con una institución en
funcionamiento, con su presupuesto
y personal técnico capacitado en
materia de APP, tal como PROESA,
es preciso dedicar los esfuerzos en el
fortalecimiento de dicha institución,
y no crear una nueva.Adicionalmente
otro punto importante de mencionar
es el hecho que la DAPP en su Junta
Directiva no incluye la participación
del sector privado.
En base a esta nueva coyuntura, los
retos que afronta PROESA pueden
resumirse en los siguientes:
• dotar de mayor grado de
legitimidad y estabilidad a
través de la modificación de su
naturaleza jurídica por medio de
decreto legislativo;
• fortalecer su relación con aliados
estratégicos, como el sector
privado;
• asegurar mayores fuentes de
financiamiento;
• garantizar cuadros técnicos
profesionales con estabilidad;
• garantizar su incidencia en la
mejora del clima de inversión y la
facilitación para hacer negocios
en el país; y
• mejorar su coordinación con
otras instituciones de gobierno.
III) Propuesta para el
fortalecimiento institucional
de PROESA
A continuación se presenta una
propuesta de fortalecimiento
de PROESA, como elementos
esenciales que deben incluirse en la
elaboración de un anteproyecto de
ley de creación de PROESA8
:
1. Fortalecer la institucionalidad
mediante su autonomía
jurídica, patrimonial, técnica y
administrativa.
2. Incorporar al sector privado en la
dirección de la entidad.
3. Agregar nuevos mecanismos de
financiamiento.
1. Convertir a PROESA en una
institución autónoma a través de
decreto legislativo.
Un punto de partida fundamental
para el fortalecimiento institucional
de PROESA es su creación por
medio de un decreto legislativo, que
establezca expresamente que es una
institución con autonomía jurídica,
administrativa y patrimonial. Es
decir, debe reformarse su actual
naturaleza jurídica, de una entidad
desconcentrada carente de personería
jurídica y autonomía financiera y
administrativa.
De esta manera, se envía un mensaje
fundamental que en el país la
atracción de inversión, la promoción
de exportaciones y de asocios público
privados son prioridades nacionales.
Asimismo, también permitirá
solucionarproblemasadministrativos
y brindar mayor estabilidad a dicha
institución.
Otro punto que debe evaluarse es la
adscripción de PROESA a un ramo
particular del Órgano Ejecutivo.
En este análisis deben valorarse
varios aspectos, pero el principal
es la necesidad de contar con un
compromiso político al más alto
nivel. Al respecto, las dos posturas
más importantes en torno a la entidad
con la que debe aparecer adscrita
son: la Presidencia de la República o
el Ministerio de Economía.
La postura que propone que PROESA
debe ser una institución autónoma
adscrita a la Presidencia de la
República, justifica la importancia de
asegurar un compromiso político de
alto nivel. Este compromiso político
se expresa a través del vínculo
estrecho de PROESAy la Presidencia
de la República, y reitera que debido
al amplio espectro de funciones que
llevará a cabo PROESA, no debe ser
adscrita a un ministerio en particular.
Los críticos a esta postura, sostienen
que este vínculo institucional vuelve
vulnerable a PROESA ante los
cambios gubernamentales, tal como
ha quedado demostrado durante su
historia.
Laotrapostura,queproponequedebe
ser una institución autónoma adscrita
a un ministerio, particularmente al
Ministerio de Economía, por ser el
ministerio cuyas funciones están más
8. Otros estudios previos: Fusades (2011)
Tratados de libre comercio e inversión
extranjera directa en El Salvador.
Departamento de Estudios Económicos
y Sociales. San Salvador.

10. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 10
relacionadas con las atribuciones de
PROESA, ya que no se tiene una
entidad especializada en comercio
exterior. Esta postura sostiene que
al estar adscrita a un ministerio, se
protegeaPROESAdemodificaciones
institucionales que pueden ocurrir
durante los cambios gubernamentales
y reitera que debe tomarse en cuenta
la estructura orgánica vigente del
Órgano Ejecutivo. Los críticos
exponen que las competencias del
Ministerio de Economía limitarían el
cumplimiento de las atribuciones de
PROESA.
Históricamente las adscripciones
a una entidad pública tienen
su fundamento en razones
presupuestarias, y no en cuanto a las
decisiones estratégicas; no obstante,
en la práctica se ha acostumbrado
adscribir ciertas autónomas a la
Presidencia de la República con el
fin de darles una mayor relevancia,
por ejemplo ISDEMU, INDES, entre
otras.
Cabe destacar que el éxito de
PROESA trasciende su ubicación
administrativa e involucra a la
voluntad política del gobierno para
convertir la atracción de inversiones
y fomento a las exportaciones en una
prioridad de la agenda nacional.
2. Incorporar al sector privado en
la Junta Directiva de PROESA.
Un punto fundamental en la reforma
que debe llevarse a cabo en PROESA
es la incorporación del sector privado
a su Consejo Directivo, similar a
la situación institucional del año
2000. Las instituciones encargadas
de promover las exportaciones, las
inversiones extranjeras y los APP
deberían involucrar al sector privado
para construir una visión compartida
en estos temas de país, y adaptarnos a
las mejores prácticas internacionales.
Por ejemplo, Colombia y Honduras
contemplan al sector privado en la
conformación de las autoridades
máximas de las instituciones, y
Guatemala ha iniciado una discusión
parlamentaria al respecto, Tabla 1.
Para brindar mayor representatividad
y legitimidad a las decisiones de
PROESA, la Junta Directiva debería
estar integrada por funcionarios
de alto nivel provenientes de los
ministerios más relacionados con la
política económica e infraestructura
pública, y por representantes del
sector empresarial y académico
vinculados con las materias de
atracción de inversiones, promoción
de exportaciones y asocios público
privados.
Asimismo, es importante regular
el tema de conflicto de intereses
para garantizar los mayores niveles
Tabla 1. Experiencias internacionales de la participación del sector privado en las agencias de promoción de
inversiones de otros países de América Latina.
Guatemala inició la discusión legislativa durante 2013. Fuente: Elaboración propia

11. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 11
de transparencia en las decisiones,
y los mecanismos para asegurar
un alto grado de representatividad
y conocimientos técnicos de los
miembros del Consejo Directivo, por
ejemplo, los gremios empresariales
podrían proponer ternas de
candidatos y que el Presidente de la
República elija de este listado. Es
de reiterar que este tipo de agencia
debe de contar con la participación
del sector privado, sin excluirlos de
ninguna toma de decisión, dado que
en la medida que existan mayores
niveles de consenso se asegura la
calidad de las decisiones en estos
temas de país.
Además, la propuesta de ley debe
incluir procedimientos para invitar
a especialistas y la posibilidad que
PROESA organice unidades de
trabajo específicas que permitan la
participación de especialistas del
sector privado o público, del ámbito
nacionalomunicipal,paraqueemitan
insumos estratégicos y colaboren en
las decisiones de la entidad.
3. Dotar a PROESA de mayores
fuentes de financiamiento.
Lasmejoresprácticasinternacionales,
en especial la experiencia peruana,
destacan la importancia de contar con
marcos institucionales que faciliten
la atracción de inversión extranjera
y la promoción de los APP debido al
uso eficiente de los recursos públicos
y la naturaleza multidisciplinaria
de estas instituciones públicas9
.
Además, debido a las nuevas
facultades, es necesario garantizar el
efectivo funcionamiento de PROESA
a través de suficientes y diversas
fuentes de recursos financieros,
tales como: asegurar una partida
presupuestaria, permitir la captación
de recursos a través de la prestación
de servicios, fomentar la cooperación
internacional, entre otros.
De las instituciones de promoción de
inversiones y exportaciones a nivel
latinoamericano, cabe destacar los
ejemplos siguientes, por una parte,
la agencia peruana de promoción de
exportaciones tiene un presupuesto
financiado casi completamente por
el tesoro público, y un 5% por otras
fuentes, tales como cobros por la
participación de ferias, misiones y
otros eventos; y por otra, el Centro
de Exportaciones e Inversiones
de Nicaragua muestra una gran
diversificación en sus fuentes de
financiamiento, dado que el 10%
proviene de aportes voluntarios de
empresas, el 60% de donaciones
específicas, 15% de subvenciones y
otros donantes y 15% de servicios
prestados.
A mayores responsabilidades
otorgadas a PROESA se requiere
de un firme compromiso a nivel
gubernamental de que existirá un
fortalecimiento presupuestario, y
a su vez, debe dejarse abierta la
posibilidad para que PROESA pueda
buscar otros mecanismos que le
permitan garantizar su sostenibilidad
presupuestaria en el tiempo.
IV) Recomendaciones y
conclusiones
El Estado debe ser un regulador y
promotor de las inversiones privadas,
nacionales o extranjeras, a través de
normas claras e instituciones fuertes
para brindar un entorno favorable de
negocios.Enesesentido,paraasegurar
la aplicación efectiva de algunas de
estas leyes, en especial la Ley de
APP, se requiere el fortalecimiento de
PROESA, que permita potenciar sus
capacidades de gestión, atribuciones,
estructura organizacional, e incluso
la modificación en su conformación
normativa.
Esnecesarioqueeldecretolegislativo
decreacióndePROESAseadiscutido
previo o simultáneamente a la Ley
APP, con el objetivo de asegurar una
plena entrada en vigencia de dicha
normativa.
La oportunidad para revisar los
marcos legales e institucionales
de PROESA debe incorporar las
mejores prácticas internacionales y
aquellas experiencias positivas que
provienen de la misma historia de
esta entidad. La nueva normativa
legaldePROESAdebebrindarmayor
fortaleza a la entidad, incorporar la
visión del sector privado como parte
de su Consejo Directivo, y asegurar
9. En Perú el decreto legislativo Nº 1012
otorga la promoción de los asocios a la
agencia de promoción de la inversión
privada (proInversión)

12. Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES Boletín 148 / Abril 2013 e.legal@fusades.org 12
Coordinador
Luis Nelson Segovia
Director
Javier Castro De León
Investigadores
Lilliam Arrieta de Carsana
Roberto Vidales Gregg
Marjorie Chorro
René Abrego Labbé
Gina María Umaña
Carmina Castro de Villamariona
Oscar Pineda
Carlos Guzman
la efectiva implementación de estas
leyes, a través del fortalecimiento
presupuestario y técnico. Asimismo,
si bien debe definirse la mejor
opción de adscripción institucional,
es más importante que se cuente con
el respaldo y la voluntad política
necesaria y suficiente.
Asimismo, es importante reiterar
que la ventaja que sea PROESA
quien lidere este nuevo esfuerzo de
APP, atiende a que ya existe una
institucionalidad vigente, que cuenta
concapacidadtécnicaquesehavenido
fortaleciendo, y responde al principio
de eficiencia de la administración
pública. Consideramos que es mejor
fortalecer una institución vigente,
que empezar a crear una nueva,
cuando existen problemas fiscales
contundentes en el país.
Finalmente, esta es una oportunidad
para que todos los salvadoreños unan
esfuerzos para lograr la aprobación
de todas las iniciativas legales
favorables a la inversión. Para ello
es indispensable alcanzar acuerdos
sostenibles, en torno a una estrategia
con visión de largo plazo sobre la
apuesta productiva del país, en el
marco del Estado de derecho y la
seguridad jurídica.