Incorporando la dimensión ética en la construcción de modelos de desarrollo

1. DE ASOCIACIONES NACIONALES Y REDES
DE ONG DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Incorporando la dimensión ética en la
construcción de modelos de desarrollo
ALTERNATIVAS AL
NEOLIBERALISMO
Consultor: Nicolas Sautejeau

2. ALTERNATIVAS AL NEOLIBERALISMO
Consultor: Nicolas Sautejeau
Incorporando la dimensión ética en la construcción de modelos de desarrollo
Documento elaborado para la Mesa de Articulación de Plataformas Nacionales y Redes
regionales de ONG y Sociedad Civil de América Latina y el Caribe, a través de la Secretaría
Técnica de laAsociación Nacional de Centros de Investigación, Promoción y Desarrollo.
Perú, Lima, enero, 2021
+ 51 -1- 4728888 /4728944 / 2659027
Belisario Flores 667 Lince
Lima – Perú
ASOCIACIÓN NACIONAL DE
CENTROS DE INVESTIGACIÓN
PROMOCIÓN SOCIAL
Y DESARROLLO

3. I. UNAAPROXIMACIÓNALCONCEPTO DE DESARROLLOYSU EVOLUCIÓN
2 El estructuralismo latinoamericano 13
3 Estructuralismo e industrialización dirigida por el Estado 14
6 Neoliberalismo y extractivismo 22
INDICE
1 El concepto de desarrollo 5
2 El Concepto de Desarrollo y su dimensión ética 7
3 Implicancias de la racionalidad ética para la construcción de modelos de desarrollo 10
II. MODELOSYESTRATEGIAS DE DESARROLLO ENAMÉRICALATINAYELCARIBE
1 La teoría de la modernización 11
4 Límites del modelo de industrialización dirigida por el Estado 16
5 La avanzada neoliberal: ajuste estructural y Consenso de Washington 18
7 Desgaste del neoliberalismo y auge del progresismo 24
III. MODELOS DE DESARROLLOALTERNATIVOS DESDEAMÉRICALATINAYELCARIBE
1. Neoestructuralismo 26
1A. Macroeconomía para el Desarrollo 28
2. Buen Vivir y Vivir Bien 30
3. Desarrollo Sostenible yAgenda 2030 33
3AInterpretaciones de la sustentabilidad 35
IV. HACIALACONSTRUCCIÓN DE UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO
1 Definir el desarrollo como etapa necesaria antes de la construcción de un modelo 36
6. Elementos de cambio estructural a nivel regional y global 43
5. La dimensión territorial de los procesos de desarrollo productivo competitivo y 43
3 Elementos estructurales del modelo 38
3B1. Sectores no-competitivos 40
Reflexiones finales 44
4B Políticas sociales 42
4ASistema redistributivo 41
Bibliografía 46
no-competitivo
2 Valores y principios para la acción 37
3A.Transformación productiva con equidad para la transformación ecológica
3B.Transformación productiva y macroeconomía del desarrollo como 38
instrumento para la equidad
4 Políticas fiscales, justicia redistributiva y garantía de derechos 40

4. 04
En una tercera parte se formulan -desde una perspectiva ética- diferentes ideas y pistas
para la traducción de estos conceptos en un conjunto coherente de políticas públicas
que conjugue el nivel macro y micro, considere las interdependencias entre elementos y
permita así configurar nuevos modelos orientados hacia la realización de la justicia
social y el restablecimiento de equilibrios medio-ambientales. Como elemento sistémico
transversal, se analiza la generación de condiciones políticas para la instalación de
estos modelos.
En una segunda parte se exploran modelos alternativos, a través de una análisis de la
teoría neo-estructuralista, además de la puesta en diálogo del concepto de Buen Vivir y
el concepto de desarrollo sostenible - específicamente, la aplicación del concepto
establecida por la comunidad internacional en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Se
buscará identificar -a nivel descriptivo- los principales fundamentos teóricos,
interpretaciones y discursos- y a nivel normativo- sus formas de introducción en la esfera
política, a través de su traducción en principios y prácticas políticas específicas.Através
del análisis se pondrá de relieve las fortalezas epistemológicas y prácticas subyacentes
a cada concepto, sus inconsistencias y dificultades de aplicación, así como las
posibilidades de sinergia entre ambos.
Estructura del documento
El objetivo del presente documento base es el de identificar los diferentes elementos que
constituyen el concepto de 'modelo de desarrollo' - tanto en lo que respecta al paradigma
dominante como a modelos alternativos- así como las perspectivas de traducción de
modelos alternativos en un conjunto coherente de políticas públicas para la construcción
de un nuevo modelo de referencia. Para esto, se parte por una definición del concepto
de desarrollo a través de una exploración del paradigma de desarrollo desde su
incepción, identificando sus orígenes ideológicos, los determinantes socio-políticos y
filosóficos que le han dado forma a través del tiempo, sus principales componentes, así
como establecer los principales ejes de la dimensión ética del desarrollo. En una
segunda parte se revisita la evolución teórica e historica de los modelos de desarrollo
aplicados en la región después de la Segunda Guerra Mundial, y se ponen en evidencia
las debilidades sistémicas del modelo de desarrollo vigente, los determinantes que se
encuentran en la organización de la economía política global y sus implicancias, para
depsués análizar los principios y lógicas de acumulación subyacentes al modelo
neoliberal -además de los efectos socio-ambientales- y la evolución este modelo en la
América Latina y el Caribe.

5. 1. Elconceptodedesarrollo
Desde sus orígenes hasta nuestros empos, el
concepto de desarrollo ha mantenido una
naturaleza polimórfica, ya que el sen do que se le
confiere puede variar -desde un punto vista
epistemológico-, según la ciencia o cultura que lo
trate de aprehender, o -desde la praxis-, según el
actorqueintenteu lizarlocomoinstrumentoparala
acción polí ca en un momento histórico dado. Se
trata entonces de un concepto del que no se puede
realmente dar una definición defini va. Si bien la
genealogía del concepto de desarrollo y su
estructuración progresiva sobrepasan el alcance de
este documento, procederemos a intentar dis nguir
ydefinirsuselementoscons tu vosprincipales.
Si bien se puede situar el origen del mito del
desarrollo - en el sen do de una narra va sobre el
sen do del progreso, de cambios cualita vos en la
vida del hombre y la sociedad en la que habita - en la
an güedad, la estructuración del desarrollo como
sistema de ideas se despliega a par r de la segunda
mitad del siglo XX, a la salida de la Segunda Guerra
Mundial. En el punto IV de su discurso inaugural, el
presidente estadounidense Harry Truman
conceptualiza una 'ideología del desarrollo' que, si
bien pre-exis a hasta cierto punto, no había sido
sistema zada hasta entonces. El concepto de
desarrollonacealmismo empoquesucontraparte,
el concepto de subdesarrollo - estableciendo así una
con nuidad sustancial y lineal entre ambos
conceptos, una idea del camino hacia el progreso -
encarnadaporelconceptodemodernización.
Una percepción binaria del mundo se establece
entonces, entre un Norte global avanzado en
materia tecnológica y de creación de riquezas -
industrializado-,yunSurGlobalatrasadoyenestado
de 'subdesarrollo'. Los atributos de este
subdesarrollo residen en un modelo polí co-
económico inadaptado y la existencia de élites
rígidas y re centes al progreso y sus conceptos
asociados - la innovación y la modernidad (Meylan,
2015). Se estructura entonces de manera subalterna
una 'teoría de la modernización', que implica que los
países avanzados del Norte muestren el camino a los
del Sur y contribuyan a financiar programas de
cooperación y traspaso técnico. El concepto de
desarrollo planteado en estos términos se vuelve
I. UNA APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE
DESARROLLOYSUEVOLUCIÓN
Sin embargo, es también en este contexto que el
desarrollo comienza a ser definido como un
fenómeno global que implica el mejoramiento del
funcionamiento de una sociedad desde un punto de
vistacualita vo(Tranquard2020).
entonces una especie de misión transnacional, con
el obje vo de propiciar el crecimiento económico -
medido en aumento del PIB y en del PIB per cápita- y
la inserción de los países subdesarrollados en las
cadenasproduc vasglobales(Meylan,2015).
Se inicia así un proceso de incubación de estos
conceptos gemelos en un conjunto de ins tuciones -
par cularmente las grandes ins tuciones
internacionales (Rist 2015). Más allá de los ma ces
aportados por cada ins tución, la naturaleza
capitalista del sistema donde nace el concepto de
desarrollo no es trivial, y se podría decir que, más
allá de los ma ces que se han podido aportar, se
trata de un concepto largamente funcional al éxito
delcapitalismocomoideología.
La idea de progreso subyacente al concepto de
desarrollo implica una serie de supuestos de
naturaleza aspiracionales que ubican al desarrollo
dentro de un con nuo lineal y de direccionalidad
posi va e irreversible (Rist, 2015). Si bien este
atributo de progreso es generalmente compar do
dentro de la historia de la evolución del concepto de
desarrollo, la lucha -tanto teórica como polí ca- ha
consis do en determinar la naturaleza primaria de
esta idea de progreso, ya que la manera en que se
define el atributo de progreso (progreso material,
progreso técnico, progreso social, progreso cultural,
etc) determina en gran medida el orden de las
variablesquecomponenelconceptodedesarrollo
Una interpretación más tradicional del orden de los
factores implicados en el concepto de desarrollo
indica que las transformaciones sociales han sido
históricamente el resultado del crecimiento de la
producción, de la acumulación de capital y de las
evoluciones en infraestructura, las que crean un
terreno fér l para el desarrollo humano (Tranquard
2020). A par r de esta interpretación - muy ligada a
la teoría económica clásica y neoclásica-, el vínculo
entre crecimiento y desarrollo es reconfigurado, a
través de una subordinación del conjunto de las
dimensiones que cons tuyen el concepto de
desarrollo al crecimiento económico, interpretación
que ha predominado en la prác ca - sobretodo en
los años 80 y 90 a través de la polí cas derivadas del
05

6. A través de estas dos corrientes principales de la
interpretación moderna del concepto de desarrollo,
podemos sin embargo establecer los elementos
cons tu vos principales del concepto: elementos
de naturaleza principalmente económica
(crecimiento, acumulación, expansión); elementos
individuales y sociales (la autonomía, la
emancipación, la sa sfacción de derechos humanos
básicos), y elementos técnicos (infraestructura,
innovación) (Tranquard 2020). Como ya hemos
señalado, los principales elementos diferenciadores
dentro de la evolución del concepto, son la manera
en que cada sociedad califica la idea de progreso
subyacente, y, a par r de esto, la manera en que se
organiza el sistema de relaciones entre estos
elementos.
Consenso de Washington-, así como en la teoría y en
eldiscursosobredesarrollo.
La secuencia habitual atribuye un rol clave al
paradigma principal a través del cual se interpretan
las relaciones entre el ser humano y su entorno. Este
paradigma influye a su vez en la idea de progreso -
siendo esta una idea construida socialmente en
períodos históricos dados. Esto determina la
concepcióndeldesarrollodominante,ysirveasuvez
de base para las diferentes polí cas y prác cas
económicasysociales(Rist,2015).
El paradigma neoclásico -que se impuso desde la
Revolución Industrial y el inicio del proceso de
intensificación del crecimiento de la económía a
gran escala desde mediados del siglo XIX- configuró
el concepto u litarista de homo oeconomicus - a
través del cual se concibe al hombre como un
agente que privilegia la racionalidad económica en
su relación con el mundo y con sus pares, al tener
como principal obje vo el bienestar material y la
eficienciadelosmediosparalograrlo.
Esta racionalidad económica instrumental llevada al
nivel de una sociedad dada - la agregación de
individuos y los sistemas de interacciones sociales
que cons tuyen- , implica 'considerar que todas las
ins tuciones, los patrones de comportamiento, y los
procesossocialespuedenserexplicadosenprincipio
en términos de individuos exclusivamente: sus
acciones,propiedadesyrelaciones'(Elster1990).
Es por esto que, con más o menos ma ces, desde
esta época la idea de progreso ha sido largamente
determinada por su dimensión material e
A par r de esta definición de desarrollo propuesta
por Perroux, se puede observar que si bien existe
una intención de considerar otras dimensiones que
laeconómicaalconcebirelbienestardeunanacióny
de sus integrantes, estas siguen estando
subordinadas a la creación de crecimiento
económico. El crecimiento sigue siendo el factor
habilitante: el mejoramiento de las condiciones de
vida o el bienestar social pasan necesariamente por
el aumento de las can dades producidas y el
incrementodelosingresos(Legoute1993).
Es así como durante mucho empo y a través de
diferentes cuerpos teóricos y polí cas aplicadas se
ha establecido una equivalencia entre desarrollo y
crecimiento económico. El desarrollo era visto como
el desarrollo del capitalismo y se impuso como la
idea central al pensamiento económico clásico
(Sunkel1980).
Sinembargo,sinnecesariamenteimplicaruncambio
profundo de paradigma, ciertos economistas se
abocaron a dis nguir crecimiento y desarrollo. Para
Francois Perroux, el crecimiento se define como 'el
aumento sostenido de un indicador de dimensión
durante varios períodos de duración diferente; para
una nación, el producto global en términos reales',
mientras que el desarrollo se define como 'la
combinación de cambios mentales y sociales que
establecen las condiciones necesarias para habilitar
un crecimiento cumula vo y sostenible en el empo
de su producto interno global' (Perroux 1964 citado
porTranquard2020).
Sin embargo, dentro del mismo paradigma global, se
operan ciertas transformaciones más o menos
discretas: si bien el crecimiento con núa siendo una
pre-condición al esfuerzo de desarrollo, es
importante precisar que el desarrollo no se agota
con la idea de crecimiento económico. El desarrollo,
más allá del concepto de crecimiento - que es de
naturaleza cuan ta va y medible-, postula también
ideas de orden cualita vo, que escapan a las
mediciones y exceden el campo del análisis
individualista, lo que a su vez ha configurado un
sistema de relaciones entre la dimensión
económica, la dimensión social y la dimensión
técnica – y de manera subalterna, la dimensión
medioambiental-, en el que es la economía - el
crecimiento material de esta- la variable
determinante - convir éndose en el principal vector
habilitantedelavancesocialytécnico.
06

7. económico. Implican un aumento del bienestar
social, de cambios en las estructuras - la calificación
delamanodeobraseincrementa,laorganizaciónde
la producción se complejiza- y finalmente
transformaciones en la sociedad en su conjunto.
Pasa por la urbanización, la industrialización, la
alfabe zaciónylaformaciónyproduceatravésestas
combinaciones un sistema más eficaz, donde las
necesidades humanas son sa sfechas de mejor
manera(Legoute1993citadoporTranquard2020).
En este contexto, se inicia la estructuración del
concepto de desarrollo humano en los años 70 al
alero de organismos mul laterales como el Banco
Mundial y el Programa de Nacionaes Unidas para el
Desarrollo. El desarrollo humano consiste en un
conjunto de transformaciones ins tucionales,
sociales, culturales y mentales que permiten instalar
las condiciones necesarias para un crecimiento
sostenido y sostenible, una disminución de las
desigualdades, la preservación de culturas
par culares o una relación simbió ca con el medio
ambiente (Austry, Caire, Leduc y Lebret 1972,
citadosporTranquard2020).Apar rdelosaños70a
través del informe 'Los límites del crecimiento' del
Club de Roma y en par cular el Informe Brundtlandt
de 1987, la dimensión medioambiental pasaría a
tomar un lugar cada vez más preponderante dentro
deldebatesobreeldesarrollo.
En el ámbito mul lateral – y Onusiano en par cular-,
por tanto, el concepto de desarrollo - y la idea de
progreso subyacente- se vincula de manera central a
una serie de transformaciones sociales, siendo estas
determinadas por los procesos de organización
económica, de la configuración del sistema polí co,
pero también de la evolución de las mentalidades -
principalmente en lo que respecta la percepción de
la naturaleza de las relaciones interpersonales y la
naturaleza de las interacciones entre el hombre y la
naturaleza (Rist, 2015). Se trata de un concepto
cuyosdeterminantesnosonsoloeconómicos,loque
implicalaconsideracióndeotrasdimensiones.
Sin embargo, el concepto de desarrollo y su
estructuración dentro del paradigma del homo
oeconomicus - con la preponderancia de la
dimensión económica y el conjunto de conceptos
asociados, modernización, progreso, crecimiento,
produc vidad, eficiencia, liberalización- es
tributario de una cierta forma de entender el
comportamiento humano y las ac vidades humanas
al interior de una sociedad y del economía-mundo.
Esto se combina también desde los años 90 y el
avance de la globalización neoliberal, con la
consolidación del concepto de desarrollo humano
postulado por la ONU en los años 70- y en par cular
el PNUD. De esta manera, para las instancias
mul laterales, el concepto de desarrollo humano se
haestablecidocomoladefiniciónestructurantedela
norma vidad onusiana. Se trata de una definición
amplia y que es sinónimo de progreso en extensión y
en calidad de las diferentes funciones que enen
2.Elconceptodedesarrolloysudimensióné ca
Ninguna visión del desarrollo es neutral desde un
punto de vista é co. Como toda ac vidad humana,
cada visión se fundamenta en valores - ciertos
valores específicos tributarios de una cierta visión
del mundo. Es por esto que las valoraciones é cas -
la reflexión sobre los valores que sustentan y
orientan el comportamiento humano entran dentro
delcampodeestudiosobreeldesarrollo.
Esta interpretación opera a través de valores
subyacentes que son puestos en relación y orientan
estrategias específicas de organización de los
factores de producción con el obje vo de alcanzar
ciertasmetas-prioritariamentemateriales.
Para Adela Cor na, 'también el trabajo sobre el
desarrollo está impregnado de valores de un po de
é ca u otro. Pueden ser valores de eficiencia
económica, compe vidad, crecimiento económico
y alto nivel de consumo; o pueden orientarse a
reducir las desigualdades, sa sfacer las necesidades
básicas, potenciar las capacidades de las personas,
reforzar la autoes ma. [...] Se hace necesario sacar a
la luz los valores que están implicados en los
procesos de desarrollo que se están llevando a cabo,
y dilucidar si forman parte de la é ca que estamos
dispuestos a defender, precisamente porque nos
reconocemos en ella. Esta es, sin duda, una de las
tareasdelaé cadeldesarrollo'(Cor na2013).
Esasícomo-dentrodeunparadigmaaúndefinidoen
gran medida por el advenimiento del homo
oeconomicus, y la racionalización de una concepción
transaccional de las interacciones entre los seres
humanosyelmundo-,sehanoperadoconel empo
ciertoscambiosalaideadeprogreso,yendomásallá
de la dimensión económica y - hasta cierto punto-
instalando por sobre esta consideraciones sobre el
bienestarindividualycolec vo.
07

8. que cumplir- y de los obje vos que buscan alcanzar-
las ins tuciones que regulan la vida en sociedad,
siempre con la arquitectura de Derechos Humanos
comomarcoé coorientadorTranquard2020).
De esta manera, el progreso material se comienza a
vincular con la idea de progreso social - categoría
que reúne elementos materiales, pero también
simbólicos-, y abre la puerta a la consideración del
factor é co dentro de las mo vaciones humanas a
nivel individual, pero también de manera agregada a
nivel de una sociedad. Esto permite entonces
integrar la racionalidad é ca en la reflexión sobre el
desarrollo y sus estrategias, a par r de la
conceptualización del desarrollo como proceso
organizado que se desprende de la definición de
desarrollohumano.
Desde un punto de vista é co, el desarrollo implica
entonces una reflexión colec va sobre las
mo vaciones, obje vos y procesos propios de los
modelos de desarrollo - iden ficando así los valores
y principios subyacentes en estos. Desde el punto de
vista de las mo vaciones, la consideración de la
dimensión é ca implica una reflexión sobre el
porqué del proceso de desarrollo- qué es lo que
lleva a establecer un proceso de organización de los
factores produc vos y humanos al interior de una
sociedad específica. Por su parte, la reflexión sobre
el proceso porta sobre los i nerarios par culares
queunasociedaddadaelige-elcómo-,mientrasque
la consideración de los obje vos implica una
reflexión sobre lo que se busca lograr a través de un
proceso de desarrollo - el para qué. El simple
proceso de iniciar una reflexión colec va sobre estas
tres preguntas implica que la dimensión material no
puede determinar las otras dimensiones de manera
automá ca - y que las interacciones entre lo social,
lo económico y lo técnico - y más tarde, lo
medioambiental- enen que ser consideradas de
manera más profunda y siguiendo ciertos puntos de
referenciadeordené co.
Sin embargo, cambiar el paradigma dominante de
interpretación de la realidad implicaría una
transformación profunda de los esquemas mentales
a escala global, algo muy poco probable - por lo que
el homo oeconomicus - y la maximización de los
beneficios materiales como motor de la economía
que este implica- aún ene margen para con nuar
dominando, o por lo menos, coexis endo, con la
racionalidadé ca.
Uno de los supuestos centrales de la concepción
neoclásica del homo oeconomicus consiste en la
separación completa entre la reflexión é ca y la
ac vidad económica. La alterna va reside entonces
en generar transformaciones a través de la
introducción de ciertos valores y principios para la
acción que vayan más allá de la racionalidad
económica instrumental. Esto podría implicar
también nuevos abordajes de la idea de progreso, y
por extensión, nuevas maneras de abordar el orden
de los componentes del concepto de desarrollo al
momento de configurar nuevos modelos o
estrategias.
En este contexto, Amartya Sen propone una nueva
racionalidadé ca,queconsisteenlatransformación
de los fundamentos mo vacionales del ser humano
a nivel individual - y por agregación- de la sociedad
en su conjunto. Para Sen el hombre no es por
naturaleza egoísta y movido en su relación con el
mundo únicamente por su propio interés, sino que
está abierto a una racionalidad prác ca compuesta
por la cooperación, la simpa a y el compromiso -
racionalidad determinada por un fuerte
componente é co, al reconocer los obje vos de
otras personas y la interdependencia mutua (Sen
1989). Por simpa a, Sen en ende que una conducta
racional, si bien puede ser autointeresada, no es
necesariamente autocentrada, porque a las
personas también les interesa actuar por simpa a
por los otros y son capaces de disfrutar del goce de
otros (Cor na 2013). Por su parte, el compromiso,
'se relaciona con romper el estrecho vínculo entre
bienestar individual y la elección de la acción', o la
capacidad de actuar en base a valores o principios
que no necesariamente se relacionan de manera
directa con nuestro bienestar individual. Se trata
entonces de una ampliación de la racionalidad
instrumental unidimensional neoclásica,
fundamentada en una concepción é ca del
comportamiento del ser humano, y que ene
consecuencias sobre la toma de decisiones polí cas
ysociales(Pedrajas2013).
El principal desa o consiste entonces en establecer
los fundamentos mo vacionales del ser humano y la
transformación de la racionalidad económica que
esto implicaría - desde una perspec va neoclásica-
u litaristaautocentradaaunaperspec vaé ca.
Esta renovación de la concepción del ser humano y
su comportamiento está arraigada en la tradición
moral kan ana, según la cual actuar por
08

9. Esta racionalidad prác ca basa las relaciones
humanas - y entre ellas, las relaciones económicas-
en conceptos como la cooperación, la empa a, la
solidaridad, la búsqueda de jus cia. Estas guían el
razonamiento y el actuar de las personas - y entran
en juego tanto en la comprensión de las elecciones
individuales, como - al cambiar de escala- en las
elecciones sobre la estrategia que cada sociedad
eligepriorizar.
Si se puede definir rápidamente el concepto de
desarrollo como una serie de cambios cuan ta vos
y cualita vos en la vida del hombre y de la sociedad
en la que habita, cabe cues onar desde una
perspec va é ca la naturaleza de los cambios
cualita vos propiciados, así como la manera en que
los factores de producción y las interacciones entre
estos son organizados dentro de una sociedad - el
capital produc vo, pero también, y de manera más
importante,elcapitalhumano.
Para Sen, para hablar de desarrollo hay que hablar
de la vida de quienes la integran, por lo que no
puede hablarse del éxito económico sin tener en
cuenta la vida de los hombres que conforman la
comunidad (Sen, citado por London y Formichella
2006). El centro del concepto de desarrollo que
deriva de la racionalidad é ca se sitúa en los seres
humanos, por lo que el desarrollo corresponde a un
'proceso de expansión de las capacidades que
disfrutanlosindividuos'(Sen1999).
compromiso no es una posibilidad más, sino una
exigencia moral que brota del reconocimiento de
seres absolutamente valiosos, que no enen precio,
sino dignidad. De seres que valen por sí mismos y no
porotracosa(Cor na2013).
Esta racionalidad basada en la reflexión é ca
coexiste con la racionalidad u litarista del homo
oeconomicus, logrando permear de vez en cuando el
debate público, la acción polí ca, los procesos de
toma de decisión polí ca - y, en alguna medida los
modelos de organización de la ac vidad produc va,
introduciendo la dimensión social y la dimensión
medioambiental como variables dominantes por
sobre la racionalidad económica de las fuerzas de
mercado. Si bien aún no se trata de un cambio de
paradigma completo, este ha tenido implicaciones
sobre el concepto de desarrollo y su principal
conceptoasociado,laideadeprogreso.
Si bien el modelo económico capitalista neoliberal -
o capitalismo financiero- predominante está basado
en la concepción del comportamiento humano
como fundamentalmente egoísta y materialista,
existen elementos en la organización polí ca que
permiten generar las condiciones para que la
racionalidad é ca logre instalarse y operar
transformaciones en los valores priorizados por una
sociedad dada. Una precondición para que esto
pueda concretarse ene que ver con la calidad
democrá ca de una sociedad y del espacio otorgado
al debate público. Tanto para Amartya Sen como
para James Buchanan, la democracia juega un papel
de 'consolidadora' de valores a través del debate
público y del grado de influencia que este puede
tener dentro del proceso de toma de decisiones
(Pedraja2013).
Un valor central para la racionalidad é ca es el de
jus cia social, configurando así una é ca social. La
jus cia social es un concepto fundamental para las
aspiraciones y los obje vos de la polí ca - de la
acción polí ca al interior de una sociedad dada-, así
como para elegir los instrumentos que permiten
alcanzar los obje vos elegidos (Sen citado por
Pedraja 2013). Por otro lado, todas las medidas
p o l í c a s y e c o n ó m i c a s d e p e n d e n d e l
comportamiento de los individuos y de los grupos
q u e co nfo r m a n u n a s o c i e d a d . E n e ste
comportamiento influyen, entre otras cosas, la
comprensión y la interpretación de las exigencias
queplantealaé casocial.Losresponsablespolí cos
y económicos como agentes racionales, enen que
tener en cuenta los valores de la é ca social -
integrando este concepto dentro de su
comportamiento en forma de capital social y de
capitalé co(Pedraja2013).
Pasar de una racionalidad individual basada en la
reflexión é ca a una forma de racionalidad colec va
- la agregación de valores y de preferencias
individuales para lograr configurar elecciones
sociales- es una de las problemá cas principales de
la acción polí ca. En este sen do, el rol del debate
público y de la deliberación democrá ca juegan un
rol preponderante en formar valores compar dos, y
por lo tanto, en agregar preferencias a nivel de una
sociedad y establecer los elementos cons tu vos de
la noción de jus cia social compar da y cuales son
las mejores estrategias o modelos que entren en
adecuación con esta noción de jus cia compar da y
contribuyanaalcanzarla.
09

10. En este marco, cabe dis nguir entre lo justo, lo
socialmente exigible -lo que se puede
razonablemente esperar de las funciones y de los
obje vos de la acción colec va ins tucionalizada-, y
lo bueno - la invitación a una vida buena, cuyas
caracterís cas específicas dependen más bien de
preferencias individuales dentro de parámetros
construidossocialmente.
3. Implicancias de la racionalidad é ca para la
construccióndemodelosde desarrollo
Como hemos visto, las simplificaciones sobre las
mo vaciones y comportamientos del ser humano
viviendo en sociedad derivadas de la teoría
económica neoclásica han llevado a la ciencia
económica a no considerar dimensiones sociales del
comportamiento humano, como la é ca, la
reciprocidad, el altruismo y el deber - dimensiones
que corresponden a la racionalidad no-instrumental
y cons tuyen pilares esenciales de la vida en
sociedad(LopezySanchezSantos2013).
Según Cor na, 'No es socialmente exigible
universalizarunmodelodevidabuenaparatodaslas
personas y todos los grupos; ni siquiera es
moralmente admisible hacerlo. Y precisamente por
eso es injusto universalizar el modelo economicista:
porque la vida buena es una cues ón de opción
personal. Lo que es socialmente exigible es cumplir
con una exigencia de jus cia, es decir, con la
exigencia de crear las condiciones mínimas en todos
los pueblos de la erra, que permitan a cada persona
elegir su proyecto de vida buena. [...] En la discusión
sobre cuáles son esas condiciones [...] podemos
mencionar la u lidad (sa sfacción de la
preferencia), los bienes primarios (Rawls), la
sa sfacción de las necesidades humanas básicas, la
protección de los derechos humanos, el
empoderamiento de las necesidades básicas.
Goulet, ofrece una respuesta que englobaría lo
mejor de las anteriores: los bienes internos del
desarrollo están en humanizar las acciones del
desarrollo, capacitar a las personas -empoderarles-
para que se procuren sustento, eleven su
autoes ma, amplíen su libertad y mantengan
esperanzaenunasituaciónmejor'.(Cor na2013).
Los cambios aportados por la racionalidad é ca se
hanconcentradoentoncesenampliarelconjuntode
supuestos sobre las mo vaciones de la conducta
humana, añadiendo la dimensión de é ca social a la
racionalidad individual. Corresponde ahora explorar
En lo que respecta a los principios orientadores,
estos pueden variar en función del po de desarrollo
quesebuscaprivilegiar(endógenooexógeno).
Enprimerlugar,esnecesariodis nguirentremodelo
y estrategia. Si bien ambos conceptos se refieren a
un modo de organización económica - por lo que
ambos presuponen también un cierto nivel de
planificación o por lo menos, una cierta
intencionalidad o voluntad de organizar los factores
de producción y el po de interacciones
privilegiadas con economías externas-, estos
difieren esencialmente por el grado de formalidad
en su formulación, su flexibilidad. así como los
instrumentosconcretosparaaplicarlos.
de qué manera y en qué medida esta nueva visión de
la racionalidad individual puede ser aplicada a la
racionalidad colec va al momento de formular
modelosoestrategiasdedesarrollo.
Por ejemplo, en el contexto de una economía
globalizada determinada en gran medida por la
racionalidad instrumental y sus implicancias
prác cas- el principal principio organizador es el de
las ventajas compara vas. Si bien el nivel de
El modelo de desarrollo corresponde a una etapa
anterior, en la cual se busca organizar -de manera
más o menos completa-, las relaciones entre las
dimensiones del desarrollo: económica; técnica;
social; y, en el marco del desarrollo sostenible, la
dimensión medioambiental - con el propósito de
alcanzar ciertos obje vos de desarrollo en el
mediano a largo plazo. Se trata de esta manera de
establecer, de manera deliberada, los elementos
estructurales que cons tuyen la polí ca económica
deunpaísenelmedianoylargoplazo(Rincón2007).
La manera en que se ar culan las dimensiones para
alcanzar estos obje vos - y el grado de planificación
que se busca- puede variar según los ciclos polí cos
y los diferentes contextos económicos, pero siempre
se hace en función de un gran principio organizador,
que a su vez es el resultante de los valores e ideas
dominantes en un contexto histórico o ciclo polí co
dado. Idealmente, un modelo de desarrollo tendría
quetraducirseenundocumentoconsensuadoporel
conjunto de los actores polí cos y económicos de un
país. A falta de un modelo de desarrollo explícito,
este también se puede generar de manera agregada
por las estrategias de desarrollo privilegiadas en el
marcodeunasecuenciadeciclospolí cos.
10

11. Tantolosmodeloscomolasestrategiasdedesarrollo
suponen un cierto nivel de debate público anterior a
la toma de decisión y el impulso del Estado para
planificar - o, en su defecto, para instalar un sistema
de regulación más o menos pregnante de la
ac vidad económica, tanto a nivel macroeconómico
como microeconómico. Esto implica también pasar
de una forma de racionalidad individual a una forma
de racionalidad colec va, por lo que un proceso de
Por su parte, una estrategia de desarrollo - según
Bresser-Pereira- corresponde al conjunto de leyes y
polí cas públicas que establecen las condiciones
necesarias para la creación de oportunidades
económicas. Para Bresser-Pereira, una estrategia de
desarrollo se dis ngue de un modelo o proyecto de
desarrollo, por su naturaleza agrega va e informal-,
al carecer de un documento que es pule de manera
precisa los obje vos, ni que describa de manera
explícita las polí cas a seguir para alcanzar estos
obje vos. Se trata de un instrumento más flexible,
que toma en consideración la evolución de las
variables macroeconómicas y las variaciones en el
entorno - pero que aún así necesita de un cierto
consenso entre los diferentes actores públicos y
privados sobre las orientaciones generales del
marco de polí cas y al Estado como agente
privilegiado para asumir el liderazgo en la
conducciónde laestrategia.
planificación puede fluctuar según los ciclos
polí cos, el principio de las ventajas compara vas
implica que cada economía nacional ar cule su
estructura alrededor de aquellos recursos (por lo
general naturales en el caso de los países de América
La na y el Caribe) o capacidades que se encuentren
en mayor abundancia en su territorio, y le permita
incorporarsealascadenasdeproducciónglobales.
Por otro lado, de la naturaleza de los obje vos
buscados dependerá el po de interacción entre las
dimensiones del desarrollo. Si los obje vos del
modelo son principalmente de naturaleza
cuan ta va, las dimensiones económica y técnica
primarán por sobre la dimensión social y
medioambiental, estableciendo una relación de
subordinación entre ellas. Los obje vos sociales y
medioambientales -de haberlos- serán vistos como
un resultado secundario del proceso de expansión
económica.
A lo largo de la historia han exis do otros principios
organizadores,comoveremosmástarde.
construcción de un modelo o estrategia de
desarrollo que sea acorde con los valores
compar dosylosbienesinternos-uobje vosquese
desprenden de estos valores- de una sociedad
específica,requieredetenerencuentaloscontextos
de acción (Cor na 2013). En este marco también
cabe la reflexión sobre como lograr establecer
valores compar dos y bienes internos al interior de
una sociedad, pero esta excede el propósito de este
documento.
La integración de la racionalidad é ca en la
formación de preferencias sociales a nivel colec vo
implica por lo tanto -para una sociedad-, establecer
sus principios é cos colec vos a través del proceso
democrá co, trazar un marco para la acción que se
atenga a estos principios é cos compar dos y así
alcanzar los obje vos formulados de manera más o
menosexplícita.Idealmenteentonces,laelecciónde
un modelo o estrategia tendría que ser resultado de
este proceso de internalización colec va de
principios é cos que permita replantear la
interrelación entre la dimensión é ca y social del ser
humanoysucomportamientoeconómico.
II. Modelos y estrategias de desarrollo en América
La nayelCaribe
Si bien no se trata de un modelo de desarrollo per se,
la teoría de la modernización cons tuye el marco
dentro del cual se fueron estructurando conceptos
como desarrollo y subdesarrollo - marco
d e t e r m i n a d o e n g r a n m e d i d a p o r l a
reconfiguraciones geopolí cas resultantes de la
Segunda Guerra Mundial y el ascenso de Estados
Unidos al rango de potencia mundial. Después de la
Segunda Guerra Mundial, el mapa geopolí co inició
un proceso rápido de transformación a través de la
reestructuración de las potencias hegemónicas,
elemento que llevó a estas a establecer una disputa
por conformar sus propios polos de influencia sobre
las regiones colindantes, en una lucha soterrada por
mantener el control sobre sus an guos dominios o
sobre la irrupción de nuevos escenarios polí cos,
1.Lateoríadelamodernización
A través de un repaso de las diferentes estrategias o
modelos de desarrollo aplicados desde mediados
del siglo xx, veremos como estos principios han sido
aplicados o no en la organización económica de los
paísesdeAméricaLa nayelCaribe.
11

12. Fueron estas razones las que mo varon la
implementación de planes para el fortalecimiento
económico de aquellas naciones, como fue el caso
del Plan Marshall - programa que tuvo la clara
intención de detener el avance de la influencia
sovié caporEuropa.
Sin embargo, el problema no era sólo para aquellas
nuevas naciones nacidas de la fragmentación de los
imperios que aún subsis an a comienzo del siglo XX,
sino también de las naciones de América La na y el
Caribe, que si bien contaban con unas cuantas
décadas de independencia polí ca, asumieron su
estado de subdesarrollo e hicieron todo lo posible
paracontrarrestardichacondición.
Terminada la guerra, se presentó para las an guas
potencias occidentales y la naciente superpotencia
norteamericana, un enemigo común personificado
por el bloque socialista, el cual entró a disputar una
posición dentro de la polí ca internacional. Fue en
este contexto de incipiente guerra fría, que emergió
la necesidad de que aquellos países menos
industrializados adoptaran una postura que los
hiciera menos propensos a caer en el polo de
influenciadelbloquesocialista.
sobre todo en una creciente polarización y
poli zación en los con nentes americanos, asiá co
yafricano.
Es en este contexto que -como ya pudimos
mencionar anteriormente-, esta inicia va fue
promovidapor el mismo presidente estadounidense
Truman, quien, en 1949, llegó a pronunciar un
discurso en el cual proclamó la imperiosa necesidad
de lucha contra el subdesarrollo a través de la
implementación de polí cas desarrollistas en el
marco de economías de mercado, lo que de alguna
forma era luchar contra el enemigo polí co que
acechaba principalmente a Norteamérica y a
Europa. Para lograr esto fue necesario que dichos
países que se encontraban en subdesarrollo
adquirieran con el empo una asimilación de
intereses comunes con las potencias occidentales,
con la intención subyacente de mantener el control
polí codentrodeaquellospaíses.
Sibienhayquetenerpresentequelaideadeintegrar
cambios dentro de las naciones la noamericanas
data de los años 30, estas no estaban enfocadas
directamente sobre la modificación de la estructura
de la economía nacional, sino más bien en una lucha
por dejar atrás un pasado 'barbárico' en pos de idea
de progreso de la época, lo cual terminó por abrir el
debatesobrelamodernidadla noamericana.
Para Ocampo, el proceso de ascenso económico
la noamericano había empezado con antelación - a
fines del siglo XIX-, durante lo que llama la etapa de
desarrollo primario-exportador: 'durante dicha fase,
la región fue, con la Europa central y meridional, una
de las regiones de la periferia de la economía
mundial (para u lizar la famosa dicotomía “centro-
periferia” de Raúl Prebisch) que lograron insertarse
en forma más temprana al proceso de crecimiento
económico, lo que las convir ó en una especie de
“clasemedia”delmundo'.
Sinembargo,elestablecimientodeldiscursosobrela
modernización y la estructuración del mito del
desarrollo - el proceso linealy dinámico para salirdel
estado de subdesarrollo-, llevó a economistas y
sociólogos la noamericanos a asimilar las
implicancias de estos discursos, ofreciendo una
reinterpretaciónpropiadellugardeAméricaLa nay
el Caribe dentro de la economía-mundo e imaginar
caminospropiosparaalcanzareldesarrollo.
Es así como para el sociólogo argen no Gino
Germani, el desarrollo en el marco del proceso de
modernización pasa a ser principalmente un
proceso de cambio estructural, en el cual se
encuentran comprendidas una serie de etapas por
las cuales deben pasar los países subdesarrollados
hasta lograr conformar un crecimiento
“autosostenido” (Germani 1969). Por cambio
estructural, Germani en ende 'un proceso
cons tuido por tres subprocesos interrelacionados:
el desarrollo económico, la modernización social y la
modernización polí ca. El desarrollo económico en
este marco es definido como 'una transformación
estructural de la economía, a través de la cual los
mecanismos funcionalmente requeridos para el
crecimiento autosostenido se incorporan
permanentementealmismo'(Germani1969).
Para Germani, con el propósito de profundizar la
caracterís ca 'autosostenida' del crecimiento, se
debe tener en cuenta el aumento de la
diversificación de la producción, para así romper con
la monodependencia tan caracterís ca de las
sociedades no desarrolladas. Esto significa plantear
estrategias de industrialización con el fin de
aumentar la producción de bienes de capital y de
consumo, por sobre la producción primaria agrícola
(Germani1969).
12

13. Si bien la interrelación entre estos subprocesos es
caracterizada por Germani como de causalidad
recíproca - ya que los procesos de de desarrollo
económico condicionan los procesos de
modernización social y vice-versa-, al calificar la
modernización social como un proceso ´residual', se
puedeentreverlamaneraenque,enlosprocesosde
modernización, la dimensión social del desarrollo es
subordinadaalprocesodedesarrolloeconómico.
Esta teorización del proceso de modernización en
América La na y el Caribe se especificó y sistema zó
en el ámbito de la teoría económica a través del
desarrollo del estructuralismo la noamericano -
teoría heterodoxa que reinterpretó las asimetrías y
desequilibrios producidos por el orden económico
mundial en los países de la periferia, y buscó
concebir modelos que pudieran superar esas
asimetrías y asegurar caminos para un desarrollo
pleno y más estable. Esta escuela de pensamiento se
situó en la Comisión Económica para América La na
y el Caribe CEPAL, y tendría como principales
teóricos a Raul Prebisch, Celso Furtado y Osvaldo
Sunkel,entreotros.
La principal crí ca de Prebisch hacia la teoría
económica neo-clásica consis a principalmente en
ciertos postulados de esta sobre los efectos
necesariamente benéficos del libre mercado sobre
el equilibrio general del sistema comercial mundial y
a la distribución adecuada de los recursos e ingresos
dentro de la colec vidad (Mallorquín 2013). En lo
que respecta al equilibrio general del sistema de
comercio internacional, una idea central de Prebisch
es la desigualdad entre los intercambios centro-
periferia en favor de los países del centro. Los
precios de los productos manufacturados
producidos por los países industrializados tendían a
2.Elestructuralismola noamericano
El subproceso de 'modernización polí ca' implica la
'organización racional del Estado, la capacidad de
originar y absorber los cambios estructurales [...] y la
garan a de que exista algún po de par cipación
polí ca de toda o la gran mayoría de la población
adulta'. Por su parte, el subproceso de
'modernización social' corresponde a una categoría
residual compuesta por la creciente movilización
social, la urbanización, cambios demográficos,
cambios en la estra ficación de clases, cambios en el
alcance y formas de par cipación, entre otros
(Germani1969).
Si bien el discurso sobre la modernización y la
dialéc ca desarrollo-subdesarrollo buscaba
construir una polí ca internacional que promoviera
el cambio social, polí co y económico de las
regiones atrasadas, el análisis de Prebisch y del
estructuralismo la noamericano buscó iden ficar
los factores que mantenían a las sociedades de la
región en un estado de subdesarrollo. El
pensamiento de la CEPAL buscó trazar líneas y
programas crí cos respecto a la estructura
produc va de los países periféricos, creando así una
dis nción con las teorías del desarrollo impulsadas
desde los países desarrollados, y estructurando así
uncuerpoteóricopropio.
exceder los precios de los productos primarios de las
periferias, a raíz del cambio tecnológico que se
desarrollaba en los centros. Esto implicaba que los
países de la periferia se encontraban en permanente
desequilibrio, caracterizado por un crecimiento
inestable y la heterogeneidad de la estructura
produc va. La inestabilidad de los precios fijados en
el mercado mundial determinaba - como ahora- el
ciclo del crecimiento económico 'hacia afuera'; por
ello, la economía requería un mecanismo de
promoción alterna vo, [..:] la industrialización de
ciertos sectores, lo que a su vez requería toda una
serie de reformas estructurales: tenencia de la
erra, fiscal, reforma estatal, modernización
burocrá ca, etc (Mallorquín 2013, citado por
Serrano-Moya2017).
Si bien las ideas provenientes de la CEPAL no
cons tuían una contra respuesta o un cuerpo de
ideas que se sitúe fuera del sistema capitalista, lo
que propició la CEPAL consis ó en recuperar el
análisis sobre las prác cas polí cas y sociales - cómo
el capitalismo impone un po específico de
relaciones sociales. Que algo sea definido como
periferia del capitalismo no señala que dicha
periferia esté fuera del capitalismo, sino que sus
estructuras están determinadas por una dinámica
par cular moldeada por el despliegue de la
economía globalizada desde los países ya
industrializados y la consiguiente división
internacional del trabajo: la dinámica centro-
periferia. Dicho esto, el cuerpo teórico Cepalino se
cons tuyó como una concepción económica
heterodoxa, diferenciándose de la visión de la
modernización proveniente de los países
desarrollados, al postular que el subdesarrollo no
era una etapa previa al desarrollo, sino más bien el
resultado de las asimetrías y desigualdades
13

14. inherentes al sistema de intercambios globales
(MontenegroBraz,2017).
En este contexto, Prebisch iden ficó cuatro
caracterís cas claves de las economías
la noamericanas: primero, la Heterogeneidad
Estructural, referida a la coexistencia de ac vidades
o ramas de la producción cuya produc vidad media
deltrabajo
modernizadas y atrasadas. Segunda, la
EspecializaciónProduc va,aludíaalasdiferencias
en el po de bienes exportados por los países de la
regiónylosdelcentro.Losprimerosse
eranormalporlaincorporacióndetecnologíayotras
que se encontraban tecnológicamente rezagadas.
Esto daba como resultado la convivencia de
ac vidadestecnológicamente
3. Estructuralismo e industrialización dirigida
porelEstado
La división internacional del trabajo es una idea que
está patente desde los orígenes de los sistemas
económicos o de la economía como ciencia, pero
sobre todo desde el nacimiento del capitalismo
globalizado y la importancia que adquieren las zonas
de la periferia en el suministro con nuo de recursos
naturales, para la posterior elaboración de
mercancías. Este fenómeno ende a generar una
dependencia económica clara, en el sen do que las
economías de la periferia sólo pueden crecer en
función de la expansión de las economías del centro.
Por su parte, las economías del centro son capaces
de auto-expandirse y autoimpulsarse a través de sus
propias estructuras de producción y de consumo.
Para intentar remediar esto, la CEPAL propuso el
despliegue de transformaciones estructurales en las
economías de la región, con el obje vo de lograr
mayores niveles de produc vidad y acumulación de
riquezas. El instrumento para esto sería una mayor
absorción de los progresos técnicos y una mejor
distribución de sus beneficios, teniendo en cuenta
lasdesigualdadesexistentesentrelosingresosdelos
países primario-exportadores y los países con
mayores niveles de industrialización (Dos Santos
1998,citadoenMontenegroBraz,2017).
especializaban en la exportación de materias primas
y alimentos cuyo precio se determinaba en el
mercado internacional mientras que los segundos,
producían bienes tecnológicamente más complejos
y con mayor valor agregado. En el intercambio
comercial entre el centro y la periferia tenía lugar el
'deterioro de los términos del intercambio'. Tercera,
El rol gestor del Estado en la economía corresponde
a una reinterpretación ajustada a la realidad de la
región del postulado de origen keynesiano sobre la
par cipación deliberada y planificada del Estado en
la economía, con el propósito de superar
desequilibrios estructurales dentro de esta. De esta
manera,yteniendoencuentalaposiciónperiféricay
la naturaleza dependiente de las economías de la
regiónseconfiguraríalatesis'dequeelEstado,sobre
todo en el caso par cular de una región de
crecimiento tardío, debe desempeñar un papel
el Desarrollo Desigual, derivado de la
heterogeneidad estructural y de la especialización
produc va. Su resultado era la existencia de la
tendencia, en los centros, hacia la homogeneidad
estructural y la diversificación produc va mientras
que en la periferia, la tendencia era la
heterogeneidad estructural y la especialización
produc va. Cuarta, la Vulnerabilidad Externa,
referida a la manera en la que los países
la noamericanos experimentaban los impactos y
sufrían las fluctuaciones y vaivenes derivados de las
economías más desarrolladas. Un ejemplo histórico
de la vulnerabilidad la noamericana era el creciente
nivel de endeudamiento externo de la región
(Prebisch,1949,citadoenLorenziniyPereira2013).
Para superar esta condición de periferia era
necesario entonces modificar el patrón de
desarrollo hacia fuera y apostar por una estrategia
de industrialización por sus tución de
importaciones (ISI) (Montenegro Braz 2017).
Teniendo en cuenta las caracterís cas estructurales
de los países de la periferia, el escaso ahorro y la
disparidad tecnológica con el centro, el proceso
tendría que hacerse mediante la sus tución de
importaciones, en la cual el Estado debía alentar y
proteger a las nuevas industrias. Y por las mismas
razones, reconocía como necesaria la par cipación
del capital externo (empresas transnacionales) en
dicho proceso, pero siempre bajo la dirección del
Estado (Palacio 2006). En este contexto, el rol gestor
del Estado consis ría en impulsar 'un amplio plan de
inversiones para emprender el proceso de
industrialización, así como generar los recursos de
capital necesarios por tres vías: primero, con el
propio uso de los factores ociosos; segundo,
captando los recursos del sector exportador que
tenía una importante capacidad de generación de
excedentes, y tercero, con ahorro externo, es decir,
inversión extranjera directa o financiamiento
externo'(TrejoBenavides2013).
14

15. ac vo para superar problemas “estructurales” (tales
como falta de empuje empresarial, mercados
imperfectos, concentración de poder y riqueza) que
inhiben el desarrollo económico. Esta tesis se
contrapuso a la premisa, hasta entonces
generalmente aceptada, de que el Estado debía
desempeñarunpapelpasivo,oalomás
José Antonio Ocampo se refiere a este período -que
abarca desde mediados de la década del 30 hasta
1980, pero incluye un período par cularmente
marcado desde 1945 a 1980- como la fase de
industrialización dirigida por el Estado, teniendo en
cuenta que el principio organizador de este modelo
de desarrollo fue el impulso y capacidad de
planificación del Estado a través de sus polí cas
industriales, cuya principal estrategia, residió en la
sus tución de importaciones. En este sen do, en lo
que respecta la relación Estado-Mercado, el
contextodelaindustrializacióndirigidaporelEstado
representó el mayor avance de las ac vidades
Estatales y el rol de este en la organización
económica. Sin embargo, cabe señalar que 'los
países de la región desarrollaron durante la etapa de
Hacia finales de los cincuenta, Prebisch agrega como
complemento la promoción de exportaciones
nuevas de origen industrial. Para implementar dicha
estrategia era necesario ampliar el mercado y, para
ello, promover el inicio de los procesos de
integración regional (Lorenzini y Pereira 2013). Fue
así como la CEPAL empezó a abogar por la creación
de un mercado común la noamericano que
ofreciera a las industrias de los países de la periferia
un mercado ampliado y las ventajas de la
especialización, la complementariedad y las
economías de escala en el nivel regional (Palacio
2006). Este modelo de integración económica, que
se denominó integración hacia adentro, viejo
regionalismo o regionalismo autonómico, proponía
unbloqueabiertohacialaregión,perocerradohacia
elmercado internacional,conelfindeprotegeralas
nuevas industrias hasta que pudieran compe r en
igualdad de condiciones con los productos de los
países del centro. Estos presupuestos fueron los que
en úl ma instancia inspiraron los lineamientos de la
Asociación La noamericana de Libre Comercio
(ALALC) que nació a comienzos de la década de
los sesentayquecongregóenunprimermomentoa
Argen na, Brasil, México, Uruguay, Paraguay, Chile y
Perú (Montenegro Braz 2107 y Lorenzini y Pereira
2013).
facilitadordelaac vidadprivada'(Rincón2007).
industrialización un modelo de economía mixta
similar al de Europa occidental, con pocas
excepciones (Cuba y los experimentos socialistas
temporales en un puñado de otros). El modelo de
industrialización fue, por lo tanto, mucho menos
esta staenAméricaLa naqueenelgruesodeAsiay
África, un hecho que también se ignora a menudo'
(Ocampo 2015). Si bien se trataba de un modelo de
desarrollo Estado-centrista, porque el Estado era
indispensable para regular la par cipación del
capital extranjero (necesario para el proceso de
industrialización de América La na) y garan zar que
el mismo contribuya posi vamente al desarrollo de
las economías nacionales (Palacio 2006), el nivel de
esta zacióndelaeconomíanofuecompleto.
Siguiendo el análisis propuesto por Ocampo, este
período de industrialización dirigida por el Estado
propició también los mayores avances en materia de
indicadores de desarrollo humano, de manera
generalizada a lo largo y ancho de la región:'En
materia de reducción de la pobreza, los pocos
estudios existentes indican que los mayores avances
durante el siglo xx se dieron nuevamente durante la
industrialización dirigida por el Estado. De hecho,
Prados de la Escosura (2007) ha es mado que el
grueso de la reducción de la pobreza que se logró a lo
largodetodoelsigloxxseprodujoentre1950y1980'
(Ocampo 2015). Esto sin embargo ene que ser
moderado por los limitados avances en materia de
distribución del ingreso (Ocampo 2015), lo que
implica que el proceso de industrialización dirigida
por el Estado - mixto en cuanto a la configuración de
la relación Estado- Mercado- generó una lógica de
acumulación del ingreso dentro del cual los avances
en materia de desarrollo humano fueron una efecto
residual del crecimiento económico y de un
El período de 1945 a 1980 cons tuye el marco
temporal de mayor crecimiento económico para
América La na -con un crecimiento anual agregado
de 5%, alcanzando 6% hacia el final del período- , si
bien las cifras globales fueron moderadas a nivel
promedio (PIB per cápita) por la explosión
demográfica (Ocampo 2015). Es así como la región,
'siguió creciendo ligeramente más que el promedio
[mundial] en términos per cápita y aumentando su
par cipación en la producción mundial, hasta
alcanzar un 9,5% en 1980. Sin embargo, ni en una ni
en otra etapa, la región logró recortar más que
marginalmente la distancia que ya la separaba en
1870 del mundo desarrollado en términos de
producciónporhabitante'(Ocampo2015).
15

16. Los cambios demográficos experimentados durante
la fase de industrialización sus tu va hicieron que
las demandas por la universalización de la educación
primaria y la ampliación de la secundaria fueran
intensas- y el gasto social efec vamente se amplió,
en una versión reducida del Estado de bienestar. Sin
embargo, la intención detrás de esta ampliación fue
el de contener las protestas sociales de las clases
medias urbanas, en el marco de la doctrina de
seguridadnacional(PuyanaMu s2018).
desarrollo ins tucional incipiente, no un verdadero
ejeprioritariodelaspolí casdedesarrollo.
En este sen do, para Bértola y Ocampo, la 'clase
media fue la beneficiaria del emergente Estado de
bienestar, cuyas prestaciones, especialmente en el
caso de la seguridad social (salud y pensiones, en
par cular, y algunos beneficios laborales), se
concentró en los trabajadores del sector formal de la
economía. El modelo “Bismarckiano” que se
desarrolló, según el cual el acceso a la seguridad
social estaba atado a un empleo formal fue el
elemento decisivo en este resultado. Los
trabajadores urbanos que no recibían estos
beneficios y, especialmente, los rurales, se
beneficiaron de esfuerzos más generales de
expansión de los servicios sociales, especialmente en
educación y salud. El resultado de ello fue un Estado
de bienestar segmentado (Ocampo, 2004: ensayo 3)
o truncado (Ferreira y Robelino, en prensa), para
u lizar dos denominaciones alterna vas que ha
recibido'(BértolayOcampo2013).
Lo que se puede desprender de esto es que dentro
del modelo de desarrollo de industrialización
dirigida por el Estado, la modernización pasaba
primero por la modernización produc va. La
modernización social y el desarrollo ins tucional
que esta implica, en el sen do de la evolución de la
capacidad de organización del Estado para la
provisión de bienes públicos no se concibió ni se
cons tuyócomoun ejeestructuraldelmodeloenun
primer momento, y solo fue desarrollado como una
consideración é ca a posteriori del proceso de
modernización produc va - con ciertos ma ces de
acuerdo al contexto histórico y el i nerario de
construcción nacional, y en función de la
preexistencia de estructuras intermedias en la
sociedad,capacesderepresentarlosinteresesdelos
trabajadores. En este sen do, para Ocampo 'En los
países del Cono Sur, la gran migración europea tuvo
a la larga efectos distribu vos favorables, entre
En cuanto a la dimensión de integración regional del
modelo, si bien 'en los primeros años se observó un
Es así como el proceso de industrialización generó
grandes desequilibrios en la balanza de pagos (el
registro de todas las transacciones monetarias del
país con el resto del mundo en un período dado), ya
que aumentó de forma considerable las
importaciones, especialmente las de bienes de
capital, o bienes intermedios (Palacio 2013). De esta
manera, 'mientras el proceso de industrialización no
concluyera, siempre enfrentaría una tendencia al
desequilibrio estructural de la balanza de pagos, ya
que el proceso sus tu vo de importaciones, si bien
es cierto, aliviaba en cierto modo [la expansión de
las] importaciones, también imponía nuevas
exigencias derivadas de una nueva estructura
produc va que alteraba la composición de las
importaciones, y renovaba el problema de la
disponibilidad de divisas' (Trejo Benavides 2013).
Esta intensificación en la importación de bienes de
capital que permi eran el avance de las industrias
nacionales a través de la producción de bienes para
el mercado interno generó una nueva forma de
dependencia estructural de las economías
periféricas, esta vez de naturaleza tecnológica - y por
extensión,financiera.
- y las dependencias estructurales provocadas por la
división internacional del trabajo y la dinámica
centro-periferia caracterizada por el mismo
Prebisch-exacerbaronciertosdesequilibrios.
otras cosas porque los inmigrantes trajeron consigo
habilidades, conocimientos y, muy especialmente,
ins tuciones (entre las que se destaca el
sindicalismo) que contribuyeron a distribuir mejor
los beneficios de los procesos de desarrollo. Otros
países han tenido giros ins tucionales hacia la
equidad, muy notablemente los que tuvieron lugar
en Costa Rica a mediados del siglo xx o en Cuba con
surevolución'(Ocampo2015)..
4.Límitesdelmodelodeindustrializacióndirigida
porelEstado
Si bien este modelo de desarrollo efec vamente
logró efectos posi vos en el avance de sectores
industriales a través del impulso y de la protección
estatal, y se registraron tasas de crecimiento
agregado entre el 5 y 6% en promedio a nivel
regional,ciertoselementosderivadosjustamentede
las asimetrías propias de la organización económica
mundial
16

17. aumentodelcomercioentresusmiembros,producto
de la reducción de los gravámenes a bienes que no
originaban resistencia. Las negociaciones se
estancaron a la hora de ampliar las listas posi vas
que incluyeran lo esencial del intercambio. Tampoco
se avanzó sobre la reducción de las restricciones
cuan ta vasnisobreacuerdosdecomplementación
industrial' (Lorenzini y Pereyra 2013). Es así como a
par r de 1969, se observó una ralen zación del
proceso de integración regional, cuando se tuvo que
postergar por sieteaños lacons tución de la zona de
libre comercio, que estaba planificada en una
primera instancia para mediados de 1973.
Asimismo,la creacióndelGrupoAndino,afinalesde
los sesenta, evidenció una incapacidad para
asegurarunadistribuciónequita vadelasganancias
enlaALALC,loqueenúl mainstanciallevóaBolivia,
Ecuador, Perú, Colombia y Chile a la conformación
de este acuerdo subregional (Montenegro Braz
2017).
Además de la nuevas dependencias estructurales
surgidas por el po de industrialización elegido -
basado en la fabricación de bienes importables
finales-, y las limitaciones en la organización
concreta de regímenes de convergencia tarifarias y
regulatorias que produjeran una mayor integración
comercial regional y la consiguiente fluidificación y
aumento de los volúmenes de intercambios
propiciado por una ampliación del mercado y de la
complementariedad entre industrias nacionales,
estafasedeldesarrolloregionalconocióunconjunto
de debilidades estructurales y coyunturales: 'No
obstante, la contribución del proceso de
industrialización al mejoramiento de la calidad de
vida de la población de los países la noamericanos
no fue el esperado, debido a que ese proceso
adoleció de una serie de fallas fundamentales que la
propia la CEPAL (1961) señaló oportunamente y que
lodebilitaron:primero,todalaac vidadindustrialse
orientó hacia el mercado interno; segundo, la
elección de las industrias se hizo más por razones
circunstanciales que por consideraciones de
economicidad; tercero, la industria empleó
tecnología intensiva en capital –que es un factor
escasoenlaregión–ynoenmanodeobra–queesun
factor abundante–, lo que no permi ó absorber los
excedentes de mano de obra que se desplazaba del
campo a la ciudad producto de los procesos de
mecanización agraria y el exterminio de la frontera
agrícola; cuarto, no se logró consolidar una
burguesía industrial moderna e innovadora; y
quinto,tampocosecorrigiólavulnerabilidadexterna
de los países la noamericanos, pues la fuerte
orientación de la industrialización hacia el mercado
interno no se complementó con es mulos para
diversificar y dinamizar las exportaciones
industriales'(TrejoBenavides2013).
Fue en los años setenta, en medio de la proliferación
de dictaduras militares en la región, que 'maduró el
debate sobre es los o modalidades de desarrollo
merced al análisis de la relación entre la estructura
de la demanda (distribución del ingreso) y de la
oferta (acumulación de capital y progreso técnico) y
En los años sesenta y setenta, el pensamiento
producido desde la CEPAL incorporaría también una
reflexión sobre las interacciones entre la
modernización produc va y la distribución del
ingreso. Par endo de la constatación de que 'el éxito
rela vo de la industrialización no había impedido
que aumentara considerablemente la pobreza
urbana, surgieron las primeras formulaciones sobre
sus efectos en los planos del empleo y la distribución
del ingreso. De ahí en adelante, la cues ón de la
equidad pasaría a vincularse con el tema del
desarrollo produc vo en la agenda de la ins tución.
Ellorepresentóunimportanteavancerespectodelos
trabajosdeladécadaanterior,enqueprác camente
no se había tratado esta temá ca' (Bielschowsky
2009).
Sobre este úl mo punto, desde los años sesenta, la
teoría estructuralista cepalina empezaría a
evolucionar en ciertos aspectos. Primero, se planteó
una reflexión sobre el excesivo proteccionismo de
las industrias nacionales que propició el modelo de
industrialización dirigido por el Estado, así como
sobre la ausencia de arreglos ins tucionales que
permi eran dinamizar la estructura industrial a
través de programas que favorecieran la inversión y
el progreso técnico. Frente a esto, se propuso la
creación de ins tuciones que incen varan las
exportaciones a nivel regional y mundial, al empo
que se fomentaría la creación de industrias que
pudieran abastecer de bienes intermedios de capital
a las industrias nacionales, creando así una
expansión simultánea del mercado interno y
externo. Esto tendría como uno de sus propósitos
principales el de moderar la vulnerabilidad
producida por la dependencia al financiamiento
externo, teniendo en cuenta que el aumento de las
exportaciones de productos industriales generaría
mayores flujos de divisas (Palacio 2006;
Bielschowsky2009).
17

18. Es en este marco que 'hacia fines de los años ´60, los
problemas macroeconómicos que evidenciaba el
modelo de industrialización por sus tución de
importaciones para los países la noamericanos, y
tambiénladifusióndelasideasdelateoríadela
Fue en esos años que, ante las limitaciones
evidentes del modelo de industrialización dirigida
por el Estado y basada en la sus tución de
importaciones, surgieron nuevos cuerpos teóricos
para interpretar y orientar el desarrollo
la noamericano, en par cular la teoría de la
dependencia. Esta, si bien compar a la constatación
d e b a s e d e l e s t r u c t u ra l i s m o s o b r e e l
posicionamiento periférico -y, por lo tanto,
dependiente- de la región dentro del sistema
económico mundial, se diferenció principalmente
por que no veía al subdesarrollo como una etapa de
la que se podría salir de manera incremental a través
del desarrollo produc vo dirigido por el Estado, la
expansión del mercado interno y del mercado
regional - sino que como una condición esencial del
sistema capitalista mundial y de las estructuras de
dominación resultantes. Esto explica que el modelo
de industrialización dirigida por el Estado haya
creado nuevas formas de dependencia -esta vez
tecnológica y financiera-, lo que desde un punto de
vista teórico implicaba que el estructuralismo
cepalino no pudo pensar la industrialización sin la
par cipación del capital extranjero, por lo tanto, sin
irmásalládelsistemacapitalista(LorenziniyPereyra
2013).
dependencia, llevaron a que se generara una visión
nega vadelaindustrializaciónpor
sus tución de importaciones. En los primeros años
de la década del ´70 la economía mundial
experimentó una gran recesión (estanflación),
ocasionada por la crisis del petróleo, el aumento de
la inflación y el desempleo. Esa primera crisis del
petróleo, que generó grandes problemas en los
países importadores de petróleo, produjo una
explosión de “petrodólares” que permi ó acceder al
financiamiento fácil a aquellos países en desarrollo
que eran deficitarios, y fue la génesis del gran
a la comprobación de que el modelo predominante
perpetuaba la desigualdad y no permi a enfrentar
adecuadamente la pobreza. El mensaje señalaba la
necesidad de redistribuir el ingreso —lo que según se
entendía exigía recuperar la democracia, a la sazón
eliminadaenbuenapartedelaregión—comoforma
de hacer polí camente viable un es lo más justo de
crecimiento'(Bielschowsky2009).
5. La avanzada neoliberal: ajuste estructural y
ConsensodeWashington
Si bien durante el período de la posguerra y la
aplicación del modelo de industrialización dirigida
por el Estado se alcanzaron niveles de crecimiento
nunca antes vistos en la región, un conjunto de
factores convergieron para iniciar transformaciones
profundas a nivel ideológico y prác co. Según
Bértola y Ocampo, 'en el nuevo paradigma
[económico], las ideas vinieron primero como una
De esta manera, el contexto de crisis que caracterizó
a los años de '70 y su prolongación hasta los años '80
puso en cues ón al keynesianismo en cuanto
paradigma dominante en el capitalismo industrial y
al estructuralismo cepalino como modelo a seguir
dentro del capitalismo la noamericano. Ninguna de
las dos corrientes dieron respuesta a los problemas
del capitalismo de esos años: la inflación, el
descenso en el ritmo de produc vidad y el
desequilibrioexterno(Rincón2007).
endeudamiento externo de muchos países de
América La na, que explotaría luego en 1982 con la
crisis de la deuda cuando la estrategia de
“crecimiento impulsado por la deuda” que estaban
siguiendo varios países la noamericanos llegaría
abruptamente a su fin. La inestabilidad de las
economías la noamericanas, las devaluaciones
compe vas, y la con nua modificación de los
aranceles, sumados a los conflictos polí cos y
geopolí cos que tuvieron lugar en esos úl mos años
de la década del ´70, aletargó el comercio intra –
ALALC,yel
funcionamientodedichoacuerdo'(Palacio2006).
De esta manera, hacia fines de los años '70 e inicios
de los años '80, se afianzaron dos desequilibrios
macroeconómicos mayores: primero, interno,
provocado por el déficit fiscal; y el segundo, externo,
caracterizado por el déficit de la balanza comercial y
el incremento exponencial de la deuda externa. Para
Trejo Benavides, en lo que respecta al déficit fiscal,
'este era ocasionado por la amplia y creciente
par cipación del Estado en la ac vidad económica y
social. Este déficit tenía, a su vez, una serie de
impactos nega vos sobre otras variables
macroeconómicas: el alza de las tasas de interés, el
aumento de la inflación, la menor inversión privada
–par cularmente en ac vidades de exportación–,
que se traducía en un menor empleo y crecimiento
económico'(TrejoBenavides2013).
18

19. En el Cono Sur, las tasas de crecimiento fueron
menores durante la fase de industrialización dirigida
por el Estado y la demanda por progreso social
mayor y más organizada - lo que desembocaría en el
acceso al poder de gobiernos dispuestos a organizar
la economía en pos de obje vos sociales. Estas
experiencias socialistas impulsarían a su vez la
a c v a c i ó n d e v a r i a b l e s g e o p o l í c a s ,
específicamente la intervención más o menos
solapada de Estados Unidos, con el obje vo de
mantener a América La na dentro de la esfera de
influencia capitalista. Es en este marco que
empezaron a imponerse, al alero de sangrientas
dictaduras militares, modelos de desarrollo
inspirados en mayor o menor medida por la
ideología neoliberal. De esta manera se estableció
una nueva concepción de la relación Estado-
mercado, alejándose del intervencionismo estatal
como vector de desarrollo, y favoreciendo un nuevo
paradigma de polí ca económica que privilegia al
mercado como asignador de los factores de
produccióndentrodelasociedad.
ofensiva intelectual e incluso abiertamente
ideológica que, aunque tenía precedentes, tomó
pleno vuelo en los años 1970'. Si bien se trató de un
fenómeno generalizado en la región, exis eron
factoresdediferenciaciónsubregionales.
Por otro lado, y desde un punto de vista más
puramente económico, en el resto de la región, la
dependencia de las economías la noamericanas a
los flujos de capital externos provocó deficits fiscales
gigantescos, que fueron exacerbados por cambios
enlapolí camonetariaEstadounidense.Esasícomo
'a fines de los años de '70, el “renacimiento de las
finanzas globales” hizo posible que los gobiernos
la noamericanos recibieran préstamos de fuentes
extranjeras privadas a tasas de interés variables. Al
subir la tasa de interés después de 1979, producto de
las polí cas an -inflacionarias de Estados Unidos,
los gobiernos de América La na muy endeudados no
pudieron cumplir con los servicios de su deuda.
Inaugurando México, en 1982, la “crisis de la deuda
externa”delTercerMundo(Rincón2007).
Este contexto compuesto por marcados
desequilibriosmacroeconómicosprovocaríaasuvez
la imposición por parte de las Ins tuciones
Financieras Mul laterales de paquetes de rescate
fuertemente influenciados por el pensamiento
neoliberal. Según Rincón, 'los Programas de Ajuste
Estructural (PAE) surgieron a comienzos de los años
Estos Programas de Ajuste Estructural se
cons tuyeron así en el principal instrumento de la
ideología neoliberal para imponer sus principios y
orientar los modelos de desarrollo que se
empezaron a aplicar en mayor o menor medida en el
conjunto de países de la región a par r de este
período.
Por un lado, el obje vo de estabilización
macroeconómica implicaba 'corregir lo que se
consideran excesivos déficit de los presupuestos
públicos y de la balanza de pagos, debidos a una
demanda superior a la oferta del país. El retorno al
equilibrio, concepto básico de la ortodoxia
económica, se conseguirá mediante una polí ca de
reducción enérgica de la demanda, que ajuste el
consumo interno del país a su capacidad de
Estos principios de la polí ca económica neoliberal
corresponden a una concepción del Estado como
actor exógeno de la ac vidad económica, cuyo
principal rol es de establecer un marco ins tucional
que configure las condiciones mínimas necesarias
para el funcionamiento irrestricto del mercado en la
asignación eficiente de recursos dentro de la
economía. Los Programas de Ajuste Estructural
contribuyeron a esto al promover un conjunto de
medidas de polí ca económica basada en la
austeridad fiscal - reduciendo así el rol impulsor del
Estado en la economía- y en la liberalización de la
economía - al minimizar el rol regulador del Estado.
Este conjunto de medidas aparentemente sólidas
desde un punto de vista técnico, tendrían por
resultado el saneamiento financiero y sentar las
bases para el crecimiento económico, al tener un
dobleobje vodeestabilizaciónmacroeconómica-al
buscar reducir la demanda agregada, en par cular el
componente público de esta, equilibrando el déficit
fiscal y la balanza de pagos-, así como de impulsar
transformaciones estructurales, que actúen sobre la
reconfiguración de la oferta (Toussaint 1998 citado
porRincón2007).
de 1980, como respuesta de las ins tuciones de
Bre on Woods a la “crisis de la deuda externa” del
Tercer Mundo, y luego se extendieron a los países del
Este tras la debacle de las economías del bloque
sovié co. Los PAE obedecen a una concepción
extremadamente ortodoxa de la polí ca económica,
que en lo formal estuvieron enmarcadas en lo que se
llamó el “Consenso de Washington”, pretendiendo
dar a entender su universal aceptación por parte de
losexpertosendesarrolloeconómico'(Rincón2007).
19

20. De esta manera, esta etapa fue marcada - por no
decir impuesta- por ideas externas - al contrario del
período de industrialización dirigida por el Estado,
en el que si bien también exis eron influencias de
ciertas corrientes de pensamiento externas, se trató
deunaformulaciónpropiaalaregión.
producción. Esta intervención macroeconómica
debe dar sus frutos en el corto plazo (uno o dos años)
u lizando instrumentos de polí ca monetaria y
fiscal. Se trata en defini va de un verdadero plan de
austeridad, de un ajuste recesivo, que conduce a una
interrupción o incluso a una caída en el crecimiento
delaproducción(Rincón2007).
Siguiendo el análisis de 9 países la noamericanos y
caribeños desarrollado por Stallings y Peres (2000),
Bértola y Ocampo (2013) sos enen que exis ó una
diversidad de experiencias en el proceso de
reorientación hacia el mercado a lo largo y ancho de
la región. Según la pología propuesta, se puede
En cuanto al obje vo de transformación estructural
consis aenoperarunareconfiguracióndelmercado
interno, y en par cular promover la reorganización
del sistema produc vo en función de la racionalidad
económica, al buscar 'adaptar las condiciones de la
oferta de la economía, de manera que esta posibilite
un crecimiento económico a medio o largo plazo.
Dentro de la ortodoxia neoliberal, la mejor forma de
es mular el crecimiento de la producción interna es
favorecer el libre juego del mercado, permi endo
que la inicia va privada asigne los recursos donde
encuentre mejores perspec vas de beneficio. Se
tratará, por tanto, de liberalizar la economía, abrirla
al exterior y disminuir la presencia del sector público'
en la organización y regulación de la ac vidad
económica(Rincón2007).
En este sen do. el documento seminal 'que plasmó
conmásclaridadelnuevoparadigmafueeldecálogo
del “Consenso de Washington” que formuló John
Williamson (1990) para sinte zar la agenda de
reformas que las ins tuciones financieras
internacionales consideraban que debían adoptar
los países la noamericanos. El concepto de
“Consenso de Washington” muy pronto superó este
decálogo original para hacerse casi sinónimo de
reformas de mercado. El eje se había desplazado
defini vamente hacia el pensamiento económico
generado desde las economías industriales y
especialmente desde los Estados Unidos' (Bértola y
Ocampo2013). Siguiendo los resultados del estudio de Morley et al.
de1999,BértolayOcampodis nguendosfasesenel
proceso de reorientación al mercado: 'Este estudio
indica que hubo dos fases de reformas. La primera
tuvo lugar en los años 1970, fue gradual, muy
desigual en dis ntos países, y experimentó un
retroceso durante la primera fase de la crisis de la
deuda. La segunda fase, que también ha sido objeto
dis nguir entre aquellos países que aplicaron
reformasdemercadodemanera'agresiva'-entrelos
que puede contar a Chile, Argen na, Bolivia y Perú; y
aquellos países en que las reformas de mercado
fueron más 'cautelosas'', Brasil, Costa Rica, México y
Colombia. Basados en esta pología, Bértola y
Ocampo prefieren u lizar el concepto de reformas
de mercado, más que de neoliberalismo, al coexis r
entre países -y al interior de estos- diferentes
gradaciones en la intensidad de la aplicación de la
ideología neoliberal, teniendo en cuenta que ciertas
reformas mantuvieron elementos de intervención
estatal que difieren de la ortodoxia neoliberal. Esto
implica que no todos los procesos de reforma
implicaran una adaptación casi literal del cuerpo de
ideas neoliberal, sino más bien una reinterpretación
de este, implementadas - salvo en el caso de los
países del Cono Sur- por democracias. En este
sen do, el liberalismo económico coincidió, en gran
parte del con nente, con el liberalismo polí co
(BértolayOcampo2013).
Si bien a escala con nental la aplicación de
paquetes de reformas de mercado basadas en las
dos dimensiones establecidas -estabilización
macroeconómica y liberalización del mercado-
exis ó dentro de un marco temporal rela vamente
compar do, en cada país se combinaron grados
dis ntos de estabilización y de liberalización. Para
Bértola y Ocampo, 'los reformadores más agresivos
introdujeron las medidas más importantes de
liberalización conjuntamente con planes de
estabilizaciónmacroeconómica(Chileamediadosde
los años 1970, Bolivia a mediados de los 1980 y
Argen na y Perú a comienzos de los 1990), pero este
patrón dista mucho de ser general. La necesidad de
diferenciar estas dos esferas es esencial, ya que no
hay una relación unívoca entre ellas; es posible, en
otras palabras, alcanzar la estabilidad
macroeconómica en economías con grados
limitados de liberalización y, a su vez, las economías
liberalizadas pueden mantener importantes
desequilibrios macroeconómicos.' (Bértola y
Ocampo2013).
20

21. La naturaleza de las reformas de mercado fue por lo
tanto más variada y ma zada de lo que se suele
pensar. También lo fue dentro de estas dos fases -
años '70 y '80 por un lado y años '90 por el otro-. Por
ejemplo, en el área comercial, la liberalización
implicó en una primera fase la reforma de las
polí cas proteccionistas establecidas en el marco
del modelo de industrialización dirigida por el
Estado, como las polí cas arancelarias y
paraarancelarias. En la segunda fase de reformas, el
proceso de reducción arancelaria se aceleró, se
levantaron los controles cuan ta vos a las
importaciones y se redujeron los subsidios a las
exportaciones(BértolayOcampo2013).
de mediciones por Lora (2001), fue, por el contrario,
acelerada y mucho más generalizada, por lo cual la
dispersión regional en los niveles de liberalización
económica se redujo, especialmente en el primer
lustro de la década de 1990. Ambos estudios
muestran, además, que las reformas más amplias y
generalizadas se dieron en materia comercial y
financiera. Por el contrario, y como lo señalamos
más adelante, hubo menor ac vidad en materia de
priva zaciones y muy poco en el frente
laboral'(BértolayOcampo2013).
Las fases de reformas sucesivas significaron la
consolidación del cuerpo de ideas neoliberal,
aunque, como hemos visto, de manera más o menos
gradual y con grados mayores o menores de mixidad
según el país. A nivel de fundamentos conceptuales,
significó el paso de una concepción del progreso
como progreso técnico - aunque no necesariamente
tecnológico- aunaconcepciónmaterialdelaideade
progreso. Esto implicó un afianzamiento de la
predominancia de la dimensión económica del
desarrollo, determinada por una racionalidad
instrumental, y la consiguiente reorganización del
sistema produc vo orientada por las fuerzas
agregadas del mercad, impulsadas por la búsqueda
de beneficios a corto plazo. Esta reasignación de
recursos y de los factores del sistema produc vo por
las fuerzas del mercado implicó a su vez una serie de
adecuaciones en pos de la reinserción de los países
de la región en el sistema económico mundial. El
efecto principal de esto consis ría en un regreso de
América La na dentro de las estructuras impuestas
por la división internacional del trabajo, y al rol de
proveedor de recursos naturales que le
correspondió a la región dentro de la fase de
desarrollo primario-exportador de principios del
siglo XX y la construcción de una estrategia de
desarrollo (a diferencia de un verdadero modelo
planificado y sistema zado) basada en las ventajas
compara vas está cas de la región (a diferencia de
las ventajas compara vas dinámicas que se pueden
construir a través de polí cas ac vas de innovación y
de construcción de capacidades produc vas
especializadas)(Ffrench-Davis1990).
21
Según Da Silveira (2006), el concepto de
neoliberalismopuedereferirsesegúnelcontexto:
El neoliberalismo y sus dimensiones
a)Unconjuntodeideasopropuestaseconómicas.
b) Una posición o un conjunto de posiciones
polí cas.
d) Un punto de vista filosófico sobre la condición
humana.
a. En el plano de las 'polí cas económicas', el
término se asocia a la preocupación por los
e q u i l i b r i o s m a c r o e c o n ó m i c o s
(especialmente el control de la inflación), a
la desregulación (o dicho de otro modo, al
rechazo de la intervención estatal en
materia económica) y a las polí cas
priva zadoras. En un plano que podría
llamarse 'doctrinal', el término se asocia a la
confianza en la capacidad de ajuste natural
de los mercados, el control de los
monopolios y a una ac tud favorable al libre
comerciointernacional.
b. En el plano polí co, el neoliberalismo
consis ría en una combinación entre una
ac tud firmemente favorable a la libertad
del mercado y una ac tud de rela va
indiferencia hacia la libertad polí ca. Esto
no significa que no pueda exis r una
preferencia individual a favor de libertades
p o l í c a s , s i n o l a a u s e n c i a d e
reconocimiento de todo lazo conceptual
profundo entre ambos pos de libertad. De
este modo, el neoliberalismo como doctrina
polí ca no sería una con nuación ni una
actualización del liberalismo clásico, sino
c) Un punto de vista filosófico sobre la naturaleza de
lavidasocial.

22. másbienunarupturaconlaversiónoriginal.
c. Algunos usos de la palabra 'neoliberalismo'
sugieren que detrás de ella hay una teoría
más profunda acerca del modo en que las
sociedades se desarrollan, se hacen fuertes
y compiten entre sí. Según esta teoría, la
vidasocial(enunsen doamplioqueincluye
la ac vidad económica) operaría como un
gran mecanismo de asignación de recursos
capaces de iden ficar y de privilegiar a
aquellos que estén en condiciones de
usarlosmáseficientemente.
d. En este caso la palabra 'neoliberal' establece
vínculos con una idea a la que suele llamarse
'individualismo liberal'. Según este punto de
vista, el 'neoliberalismo' implicaría una
concepción profunda acerca de la vida
humana que sería incompa ble con toda
afirmación del valor de lo iden tario, de la
construcción de lazos de solidaridad y de las
formas de vida comunitaria. Tanto en el
terreno de lo descrip vo como en el
prescrip vo (es decir, tanto en lo que se
refiere al ser como al deber ser) el
neoliberalismo reduciría la persona a la
figura teórica del 'hombre económico
racional' -el 'homo oeconomicus' y vería a las
relaciones entre individuos como un sistema
de intercambios entre agentes racionales y
egoístas.
décadas más tarde por la del estaño en Bolivia, el
cobre en Chile y el petróleo en Venezuela, pero
también la creación de empresas estatales en los
sectores petrolero y minero en muchos otros países.
[...] Sin embargo, las reformas de mercado tendieron
a reforzar las ventajas compara vas de los sectores
de recursos naturales, e incluyeron la apertura de los
sectores petroleros y mineros a los inversionistas
privados en países que los habían nacionalizado,
además del abandono de los programas de
estabilizacióndeprecios'.(Ocampo2017).
Si bien la tendencia de fondo aportada por las
reformas de mercado implicó una incipiente re-
primarización de las economías de la región, a través
del reforzamiento de la estrategia de las ventajas
compara vas está cas que esta significaron,
durante los años '80 y '90 la estructura produc va de
las economías la noamericanas todavía incluía
resabios del proceso de industrialización, a través de
unapersistenciadelsectormanufacturero.Estotuvo
por efecto un cierto grado de diversificación de las
exportaciones. Para Ocampo, 'esta tendencia a la
diversificación obedeció en parte al colapso de los
precios de los productos básicos que tuvo lugar
durante este periodo. La firma del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN) fue parte
esencial de este proceso, ya que llevó a México a
liderar una transformación de la estructura
exportadora alejada de los productos primarios y las
manufacturas basadas en recursos naturales.
Debido a la alta intensidad de manufacturas en el
comercio intrarregional, la revitalización de los
procesos de integración regional a fines de la década
de 1980 y principios de la de 1990, que incluyó la
creación del MERCOSUR en 1991, tendió a apoyar la
diversificación.'(Ocampo2017).
22
6.Neoliberalismoyextrac vismo
La naturaleza extrac vista de las economías
la noamericanas solo fue levemente atenuada
durante la fase de industrialización dirigida por el
Estado, en el sen do que la extracción de recursos
naturales y su posterior exportación era vista como
una fuente de divisas necesaria para el esfuerzo de
industrialización, y por lo tanto, como un medio más
que como el núcleo del sistema produc vo. En este
contexto, aumentaron las restricciones a la inversión
extranjera directa (IED) en los sectores de recursos
naturales y de infraestructura en varios países, 'y las
empresas de propiedad del Estado tuvieron un
creciente papel. Esto incluyó la nacionalización del
petróleo en México en 1938, que sería seguida

23. Estos patrones limitados de diversificación y de
especialización produc va siguen dos formatos
principales, que se pueden categorizar en base a su
distribución geográfica como Norte-Sur. El patrón
del Norte está basado en una industria
manufacturera orientada hacia las exportaciones
(principalmente para el mercado estadounidense),
pero que poseen un bajo valor agregado y son
dependientes de la importación de bienes
intermediosparaelprocesodefabricación.
Un tercer patrón que se puede añadir incluye a
economías más pequeñas, estructuradas
principalmente en torno a servicios: transporte en
Panamá,turismoenCubayRepúblicaDominicana.
Por su parte, el patrón del Sur ha evolucionado
menos desde las reformas de mercado y está basado
en productos básicos o manufacturas basadas en
recursos naturales. La principal transformación
dentro de este patrón ha consis do en la
incorporación progresiva de manufacturas más
intensivas en tecnología, que son transadas intra-
regionalmente. Para Ocampo, 'Brasil se ubica en
alguna parte entre estos dos grupos, puesto que ya
contaba con una estructura exportadora mucho más
diversificada (incluidas algunas manufacturas
intensivas en tecnología) que otros países
sudamericanos antes de los procesos de
liberalización.´(Ocampo2017).
Según Burchardt y Diez, es posible clasificar a los
países de América La na y el Caribe dentro de tres
categorías según el grado de dependencia de sus
estructuras produc vas: a) Ecuador, Venezuela,
Perú, Chile y Bolivia, extraen rentas puras. b)
Argen na, Brasil y Colombia, producción
diversificada y; c) México y Centro América, maquila
y minería (Burchardt y Diez 2014, citado por Puyana
Mu s 2018). En base a esta clasificación, cabe
señalar que el concepto de renta pura incluye a
países de todo el espectro polí co, por lo que no
existe una correlación directa entre orientación
polí caymodeloeconómico-
Más allá de una cierta evolución en el desarrollo de
industrias especializadas, par cularmente entre
1990 y 1997-, el principal factor determinante en la
re-primarización de las estructuras exportadoras
la noamericanas ha sido el boom económico
conocido por China y el efecto que este tuvo sobre
los precios de los productos básicos que empezó en
2003. Es en este punto que el modelo de desarrollo
de las ventajas compara vas -modelo por
agregación, al no tratarse realmente de un modelo
planificado- ha vuelto a tomar un protagonismo
indiscu do en la región. Esta reorganización del
sistemaproduc vohasidoimpulsadaporlaspropias
fuerzas de mercado - movidas por la búsqueda de
aunque sí en materia de distribución del ingreso
(PuyanaMu s2018).
23
Distribución de las exportaciones la noamericanas por po (Fuente:CEPAL 2015)

24. maximización de beneficios, y orientadas por las
reformas de apertura comercial, las polí cas de
atracción de capitales externos y la reducción del rol
del Estado en la estructura produc va iniciadas en
los años '70. Esta transformación del modelo
e c o n ó m i c o h a t e n i d o c o n s e c u e n c i a s
medioambientales importantes en materia de
contaminación, deforestación y degradación de
suelos, teniendo en cuenta la intensificación de la
extracción de minerales y combus bles fósiles, así
comodelaexpansióndelaagriculturaintensiva.
Si bien los ciclos de precios de los productos básicos
responden a diversos factores subyacentes, pueden
diferenciarse según el po de producto (petróleo,
minerales, agrícolas tropicales y no-tropicales) y
pueden variar en duración e intensidad (Erten y
Ocampo 2013), estos por lo general enen efectos
en una variable macroeconómica clave, los ingresos
externos, lo que a su vez puede tener efectos en la
demanda agregada. Esta puede observar
importantes variaciones según el po de ciclo del
quesetrate.
Durante los superciclos de precios de las materias
primas -como los experimentados entre 2003 y
2008-, las condiciones favorables para las
exportaciones enden a generar a su vez ciclos
posi vos de flujos de capitales -externos e internos-,
lo que también es reforzado por un aumento en los
ingresos fiscales, y, por lo tanto, en el gasto público.
Este encadenamiento de fenómenos pro-cíclicos ha
sin duda generado efectos benéficos en materia de
reducción de la pobreza y en materia de cobertura
de salud y educación durante los períodos de
bonanza, pero también ha generado una
inestabilidad sustancial y una relación de
dependencia entre avances sociales y períodos de
bonanza determinados por superciclos en los
precios de las materias primas. Dentro de este
marco, algunos países como Chile, Colombia, Perú,
México y Brasil han establecido ciertas medidas
permanentes que buscan mayores niveles de
estabilidad macroeconómica, a través de reglas
fiscales que promueven el ahorro público en
empos de bonanza, y que buscan permi r el
despliegue de polí cas contracíclicas y, por
extensión, una con nuidad de las polí cas sociales
(Rodrik 2013) - aunque esto ende a moderar el
alcance e intensidad en la provisión de bienes
sociales.
7. Desgaste del neoliberalismo y auge del
progresismo
Dentro deestenuevo contexto polí co yeconómico,
nuevas agenda sociales post-Consenso de
Washington empezaron a difundirse a lo largo y
ancho del con nente, con diferencias en la
naturaleza, alcances e intensidad. Estas agendas
compar eron sin embargo una cierta redefinición
del rol del Estado, alejándose en grados dis ntos de
la concepción neoliberal del Estado como actor
exógeno de la economía, solo capacitado a rec ficar
de manera periférica la lógica distribu va
eficien sta del mercado. De esta manera, 'las
deslegi madas ins tuciones estatales pasaron a
conver rse en agentes estratégicos con
capacidades, entre otras, de establecer control al
capital financiero, asegurar dosis de inversión
pública y privada, y simultáneamente corregir los
nega vos saldos sociales provenientes del legado
histórico regional, y agudizados por las reformas
económicas de la década de 1990' (Midaglia,
Ordoñez y Valencia 2018). Incluso en los países que
mantuvieron de manera más amplia polí cas pro-
Consenso de Washington, se introdujeron cambios
quereposicionaronalasins tucionespúblicascomo
garantesdeciertosmínimossociales.
Cabe destacar que el superciclo de precios de las
materias primas coincidió a comienzos de los 2000
con un ciclo polí co nuevo, marcado por el ascenso
al poder de sectores crí cos de las consecuencias
sociales provocadas por la secuencia de reformas
promercado iniciada en los 80 y profundizada en los
años 90: las 'buenas no cias en el plano económico
general (con diversidades y contra tendencias)
fueron acompañadas de cambios polí cos
significa vos, en la medida que en un conjunto de
países ganaron las elecciones nacionales fuerzas
polí cas de izquierda o progresistas, crí cas de las
polí cas públicas liberales, inaugurando un ciclo
polí co peculiar en la región, que se denominó “el
giro a la izquierda”. Ese novedoso contexto polí co
convivió con resistencias conservadoras en países
como Colombia, Guatemala, Perú y México.
(Midaglia,OrdoñezyValencia2018)'.
La mayor disponibilidad de recursos públicos se
tradujo -con las diferencias de alcance e intensidad
ya citadas-, en la aplicación de una serie de polí cas
públicasdirigidasalaproteccióndesectoressociales
y poblacionales excluidas - incluyendo a las clases
medias-, iniciando así un impulso por universalizar la
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