Panorama general de la coordinación de la política social en América Latina / Fabián Repetto (CIPPEC-EUROSOCIAL)

1. Panorama general de la coordinación de laPanorama general de la coordinación de la
política social en América Latinapolítica social en América Latina
Diálogo de Política Social:
“Experiencias de coordinación para la implementación de la política social
Fabián Repetto (CIPPEC-EUROSOCIAL)
Ciudad de Panamá, 22 de agosto de 2013

2. Ocho lecciones aprendidasOcho lecciones aprendidas
en América Latina:en América Latina:
Ministerios, Gabinetes Sociales eMinisterios, Gabinetes Sociales e
IntegralidadIntegralidad
Ocho lecciones aprendidasOcho lecciones aprendidas
en América Latina:en América Latina:
Ministerios, Gabinetes Sociales eMinisterios, Gabinetes Sociales e
IntegralidadIntegralidad

3. (1) La coordinación como medio,(1) La coordinación como medio,
la integralidad como finla integralidad como fin
Debe evitarse la tentación de coordinar todo y todo
el tiempo. La coordinación es costosa en múltiples
sentidos, por lo que sólo debe intentarse avanzar en
ella cuando se requiere para lograr la integralidad ante
problemáticas que no sean resolubles desde “el saber
hacer” sectorial.

4. (2) La difícil conjunción de técnica y política(2) La difícil conjunción de técnica y política
La importancia de dotar a los mecanismos y ámbitos de
coordinación de una apropiada confluencia de solidez
técnica y autoridad política, en tanto una sin la otra
quedan limitadas a simples “condiciones necesarias”,
más no “condiciones suficientes”.
¿Cómo evitar el rol de arbitraje de la Presidencia?

5. (3) Se necesita de sólidos instrumentos de(3) Se necesita de sólidos instrumentos de
gestión pública de carácter generalgestión pública de carácter general
Para lograr la coordinación efectiva, se necesitan al menos
los siguientes instrumentos:
a) planificaciones intersectoriales;
b) presupuestos con partidas específicas de carácter
intersectorial;
c) sistemas integrados de información social; y
d) sistemas de seguimiento y evaluación orientados a políticas
y sistemas, no sólo a programas.

6. (4) El papel de los objetivos y las metas(4) El papel de los objetivos y las metas
La importancia de contar con objetivos claros y metas
precisas que le den un sentido sostenible a los esfuerzos
de coordinación, en tanto objetivos y metas ordenan las
prioridades, establecen con precisión quien hace qué y
permiten avisorar resultados concretos en un tiempo
aceptable políticamente.

7. (5) La importancia de la factibilidad(5) La importancia de la factibilidad
Resulta fundamental que cada país se plantee una
coordinación de su política social cuyos alcances sean
consistentes con las condiciones (y restricciones)
fiscales, organizacionales y político-institucionales
propias de esa realidad nacional.

8. (6) ¿Coordinar un sistema(6) ¿Coordinar un sistema
o implementar programas?o implementar programas?
La importancia de diseños institucionales y capacidades
institucionales que permitan combinar ambas funciones
de modo exitoso, en sintonía con la función de gobierno
de la política social.
¿Cumplen ese rol la nueva generación de
Ministerios de Desarrollo Social?

9. (7) El papel de la autoridad presupuestaria(7) El papel de la autoridad presupuestaria
Para la coordinación de la política social es fundamental
contar con el respaldo de quien administra el
presupuesto, en tanto su compromiso constituye un
elemento político de singular relevancia para promover
acción colectiva entre organismos sectoriales con
intereses en conflicto y responsabilidades específicas.

10. (8) La relevancia del recurso humano(8) La relevancia del recurso humano
Los espacios y ámbitos destinados a generar
coordinación requieren de personal técnico altamente
sofisticado e innovador, porque los retos de
integralidad implican transitar desde el saber
especializado a un saber que, sin perder la experticia de
cada sector, debe sumar conocimientos y
herramientas de gestión más transversales, no propios
de una disciplina o sector en particular.

11. ¿Cómo afrontar estos desafíos?¿Cómo afrontar estos desafíos?
La importancia de la políticaLa importancia de la política
¿Cómo afrontar estos desafíos?¿Cómo afrontar estos desafíos?
La importancia de la políticaLa importancia de la política

12. La polLa políítica es la que debe armonizartica es la que debe armonizar
los siguientes aspectos:los siguientes aspectos:
1. Definición estratégica del rumbo elegido.
2. Arreglos institucionales formales e informales pertinentes
al rumbo elegido.
3. Oferta programática intersectorial acorde al rumbo
elegido.
4. Herramientas de gestión que respondan a las
características de la oferta programática.

13. 1. ¿Cómo lograr una política social…1. ¿Cómo lograr una política social…
más amplia (en términos de cobertura y de dimensiones
a atender);
más integral (en términos de intersectorialidad); y
de mayor calidad (en términos de ciudadanía)?

14. 1. Un desafío que va más allá de los1. Un desafío que va más allá de los
Ministerios de Desarrollo SocialMinisterios de Desarrollo Social
Además de priorizar el problema de la
pobreza, el reto del presente es afrontar
las causas estructurales de la desigualdad
(reto que compromete a todo el Estado,
más allá de la política social).

15. 1. ¿Qué implica la1. ¿Qué implica la ““función defunción de
gobierno de la política socialgobierno de la política social””??
¿Quién la ejerce?¿Quién la ejerce?
• Fijar los objetivos y metas perseguidos por la política que guiará al sistema;
• Definir las prioridades y las estrategias de intervención;
• Asignar responsabilidades y funciones a las áreas y organismos involucrados;
• Incidir en la distribución de los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades ligadas al
cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas;
• Monitorear el avance de las actividades, cumplimiento de la metodología de intervención y alcance de metas
en tiempo y forma;
• Sistematizar la información pertinente y evaluar la marcha de la implementación de la política;
• Redefinir la política (sus alcances, objetivos, metas y metodología de intervención) en función de las
conclusiones de la evaluación.

16. 1. Protección social:1. Protección social:
La importancia de los servicios básicosLa importancia de los servicios básicos
Bertranou (2007) hace referencia a lo que llama
la visión moderna de la protección social, la cual
se sostendría en tres pilares: 1) el acceso a
bienes y servicios básicos; 2) la protección y la
prevención; y 3) la promoción de oportunidades.

17. 1. Protección Social:1. Protección Social:
Un encuadre que requiere integralidadUn encuadre que requiere integralidad

18. 1. Protección Social:1. Protección Social:
De la necesidad a los derechosDe la necesidad a los derechos
Los individuos y grupos con necesidades sociales no
resueltas son titulares de derechos que obligan al Estado.
Introducir esta perspectiva implica cambiar la lógica de los
procesos de elaboración de las políticas públicas:
Se trata de pasar de la concepción de personas con necesidades
que deben ser asistidas a sujetos con derechos a demandar
determinadas prestaciones y servicios.
Abramovich (2006)

19. 1) Existencia de un Ministerio de Desarrollo Social cuyo principal mandato sea el combate a la pobreza;
2) Establecimiento de objetivos concretos en un Plan o Programa Nacional;
3) Definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de objetivos;
4) Marco jurídico estableciendo responsabilidades, facultades y atribuciones por actor;
5) Presupuesto para ejercer facultades;
6) Mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de Gobierno;
7) Contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana;
8) Existencia de Reglas de Operación para los Programas y Acciones;
9) Construcción de padrones de beneficiarios; y
10)Marco jurídico para reglamentar el comportamiento y conducta de funcionarios.
2. Perspectiva acotada de2. Perspectiva acotada de
la Institucionalidad Socialla Institucionalidad Social

20. “Se interpretará a la “institucionalidad social” como el conjunto de reglas de
juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres
organizacionales) que se ponen en funcionamiento para procesar y priorizar
los problemas sociales, a la vez de enmarcar el contenido y la dinámica
administrativa y política de las políticas sociales.
Para todos los involucrados, la institucionalidad social representa un
entramado de incentivos que estructura sus límites y oportunidades de
negociación y acción, lo cual, sin embargo, no clausura las posibilidades para
que se avance en transformaciones más o menos amplias de dicha
institucionalidad”.
(Repetto, 2004)
2. Hacia una caracterización amplia de2. Hacia una caracterización amplia de
la Institucionalidad Socialla Institucionalidad Social

21. 2. Tipos ideales de institucionalidad social2. Tipos ideales de institucionalidad social
Institucionalidad Social de
Baja Calidad
Institucionalidad Social de
Alta Calidad
Estructura de oportunidades cerrada y sesgada sólo a
la recepción de demandas sociales de grupos
poderosos.
Canales abiertos a la recepción real y no solamente
discursiva de las demandas de los grupos menos
favorecidos de la sociedad.
Amplios márgenes de discrecionalidad por parte de
los decisores.
Los decisores deben actuar siguiendo el marco de
deberes y responsabilidades que deriva de un sistema
de derechos sociales cuyo cumplimiento es
tendencialmente efectivo.
Reglas difusas, o incluso ausencia total de reglas
formales, relacionadas con la definición (o
indefinición) de responsabilidades en materia social.
Reglas claras respecto a quién hace qué en el campo
de la política social, en función de las capacidades
comparativas de cada actor involucrado.
Reglas informales que sustentan y reproducen el
clientelismo y el patronazgo.
Reglas informales que favorecen la innovación y la
creatividad en la gestión social.
Escasos incentivos (o ausencia de ellos) para la
rendición de cuentas.
Apropiados y transparentes sistemas de rendición de
cuentas, y criterios claros para definir premios y
castigos.
Reglas difusas y/o ambigüas relacionadas con la
operación de los programas e intervenciones
concretas.
Reglas claras y conocidas por todos los
involucrados, que definen con precision los aspectos
operativos de la gestión social.

22. 3. La heterogeneidad de3. La heterogeneidad de
los programas socialeslos programas sociales
Los programas sociales varían según la naturaleza de las tareas y la
interacción con los destinatarios (Martínez Nogueira, 2006).
Homogeneidad de
la tarea
Heterogeneidad
de la tarea
Interacción nula o
baja
Transferencias de
bienes y recursos
Prestaciones
asistenciales y de
emergencia
Interacción media o
alta
Servicios sociales
profesionales
Servicios “humanos”,
de desarrollo de
capacidades e
inserción social

23. 3. Oferta programática multisectorial3. Oferta programática multisectorial
acorde al rumbo elegidoacorde al rumbo elegido
• ¿Cómo combinar la gestión de programas de diversas
características bajo un objetivo estratégico común?
• Avance hacia programas integrales (PTC): ¿”piso” o “techo” de
la nueva política social en América Latina?
• Necesidad de fortalecer el enfoque territorial de intervención
programática de TODOS los sectores sociales, acorde a las
realidades de cada país.
• ¿Cómo generar incentivos para que los actores estatales más
allá de los Ministerios de Desarrollo Social, aporten (algunos
de) sus recursos a intervenciones integrales en el territorio?

24. 4.Herramientas de gestión acordes a las4.Herramientas de gestión acordes a las
características de la oferta programáticacaracterísticas de la oferta programática
• Cada tipo de intervención social orientada a la integralidad
suele requerir tecnologías de gestión específicas.
• La capacidad técnica es “condición necesaria” pero no
“condición suficiente” para lograr políticas sociales capaces
de generar inclusión social.
• La construcción y/o reconstrucción de capacidades técnicas
requiere de una enorme voluntad política sostenible en el
tiempo, así como la convergencia de apropiados incentivos
institucionales.

25. La siempre difícil búsquedaLa siempre difícil búsqueda
de la integralidadde la integralidad
La siempre difícil búsquedaLa siempre difícil búsqueda
de la integralidadde la integralidad

26. Una primera aproximación…Una primera aproximación…
Muchas políticas públicas (no todas!)
requieren de un complejo abordaje
integral, en dos planos:
a) en la definición de los problemas a
enfrentar; y
b) en las intervenciones a coordinar.

27. Acerca de la integralidadAcerca de la integralidad
de los problemas: más allá de lo sectorialde los problemas: más allá de lo sectorial
Componentes de la “cuestión social” a enfrentar (a modo de
ejemplo…):
 Infraestructura urbana (déficit de agua potable)
 Vivienda (precariedad de las mismas)
 Ingresos y mercado laboral (altos niveles de informalidad con bajos
ingresos)
 Educación (tasas crecientes de deserción escolar)
 Salud (mortalidad infantil)
 Seguridad (violencia física contra las personas)
•
• ¿La sumatoria de estos problemas “sectoriales” constituye una visión

28. El viejo asunto deEl viejo asunto de
las relaciones causaleslas relaciones causales
La clave está en definir las relaciones causales
entre los componentes de la problemática
social a enfrentar.
¿Cómo transitar desde la sumatoria de
problemas sectoriales a una problemática
integral?...la centralidad del acuerdo político-
técnico (y del vínculo planificación-
presupuesto) en cuanto a los objetivos y las
metas de la intervención.

29. La integralidad de la política social:La integralidad de la política social:
cinco tensiones a enfrentarcinco tensiones a enfrentar
 Universal – Focalizado
 Condicionado – No Condicionado
 Contributivo – No Contributivo
 Centralizado – Descentralizado
 Sectorial - Intersectorial

30. Acerca de la integralidad de programas,Acerca de la integralidad de programas,
políticas y servicios socialespolíticas y servicios sociales
• La integralidad responde a la aspiración de que prestaciones y servicios
estén centradas en las necesidades (¡y derechos vulnerados!) de
personas, familias, comunidades o territorios.
• La integralidad procura darle a las intervenciones públicas una mayor
coherencia e impacto, a través de la convergencia de las mismas,
previlegiando la perspectiva del receptor (por ejemplo, la familia o el
territorio).
• La integralidad requiere objetivos compartidos por todos los
operadores (no sólo por las máximas autoridades políticas).

31. Los posibles alcances de la integralidadLos posibles alcances de la integralidad
La política social establece objetivos y metas consistentes
entre sectores, pero es formulada y ejecutada de manera
sectorial.
La política social es formulada intersectorialmente, pero
es ejecutada de manera sectorial, demandando altos
grados de coordinación.
La política social es diseñada, ejecutada, acompañada y
evaluada de manera intersectorial, construyendo un

32. La alta demanda de coordinación pro-integralidad
de un sistema de protección social

33. Tres cuestiones críticas que afectan laTres cuestiones críticas que afectan la
integralidad en la política públicaintegralidad en la política pública
• La fragmentación de las intervenciones (proyectos,
programas, políticas, planes).
• Los problemas propios de la implementación en cada sector
de la gestión pública.
• Los modelos organizacionales inadecuados (falta de
programación estratégica, debilidades en materia de
información, seguimiento y evaluación, etc.).

34. Coordinación como función estatalCoordinación como función estatal
La coordinación es una función estatal que requiere
ser cumplida para avanzar en la integralidad, más allá
del tipo de diseño institucional que la operacionalice y
actor o conjunto de actores que la lideren.
(Acuña y Repetto, 2009).

35. Razones básicas que explicanRazones básicas que explican
la necesidad de la coordinaciónla necesidad de la coordinación
 Ausencia de objetivos estratégicos compartidos (peligro de
“programitis”). La suma de muchos programas no hace a una
política. Y mucho menos a un sistema.
 Ineficiente uso de recursos críticos (políticos
presupuestarios, organizacionales-operativos).
 Límites de las respuestas unilaterales/sectoriales para
enfrentar problemas complejos.

36.  Los problemas (sociales) son entendidos de manera
fragmentada, prestándose poca atención a su integralidad
(medio ambiente, procesos familiares, territorio, persona).
 La evolución institucional genera organizaciones
especializadas en determinadas dimensiones de los
problemas a resolver.
La coordinación es vista como una amenaza por
organizaciones autoreferidas (exige compartir metas,
procesos y recursos).
Retos de la fragmentación yRetos de la fragmentación y
la especializaciónla especialización

37. Los desafíos de la interdependencia entreLos desafíos de la interdependencia entre
diversas organizacionesdiversas organizaciones
• La especialización organizacional genera la necesidad de integración,
pues aunque cada actor, grupo u organización mantiene un propio
espacio de acción, hay interdependencia porque comparten un
entorno de trabajo (por ejemplo, los barrios):
 Actúan sobre la misma realidad (aunque diseccionada en varias
dimensiones, es una sola realidad integral: la “cuestión social”)
 ¿Intercambian recursos?
 ¿Comparten objetivos generales?

38. El qué y el cuando de la coordinaciónEl qué y el cuando de la coordinación
Recursos a coordinar:
 Información
 Organización
 Presupuesto
 Autoridad
Momentos posibles del proceso en los cuales coordinar:
o ¿Para definir y caracterizar el problema?
o ¿Para priorizar y decidir entre alternativas posibles?
o ¿Para diseñar los detalles institucionales y operativos de la intervención?
o ¿Para implementar el curso de acción decidido?
o ¿Para monitorear y evaluar la intervención, de modo tal de mejorar el desempeño de la
misma?

39. Gradiente de la coordinación (I)Gradiente de la coordinación (I)
(Peters, 1998)(Peters, 1998)
“Coordinación positiva”: el primer requisito es el
reconocimiento mutuo entre los actores, a partir del
cual es posible avisorar modalidades de trabajo
compartido. Expresan el resultado de acuerdos entre
actores dispuestos a cooperar entre sí,
comprometiendo el trabajo en común.

40. Gradiente de la coordinación (III)Gradiente de la coordinación (III)
“Estrategia de gobierno”: implica el tipo de
coordinación más compleja, y se vincula a procesos
conjuntos de elaboración de las políticas en el marco de
plataformas compartidas acerca de cuestiones de
carácter macro, tales como el desarrollo económico y
social de un país. A diferencia de las otras dos, que
pueden acotarse a un campo particular de gestión
pública, por ejemplo las políticas sociales, ésta es más
bien un marco general.

41. Gradiente de la coordinación (II)Gradiente de la coordinación (II)
“Integración de políticas”: implica que se van
articulando ideas, procedimientos y estructuras del
conjunto de los involucrados. Requiere no sólo una
articulación operativa al momento de implementar acciones
concretas, sino, por sobre todo, la elaboración de acuerdos
relacionados con las propias metas de las organizaciones. Es
este un proceso donde predomina la negociación política
entre todos los involucrados.

42. 42
¡Muchas gracias!
frepetto@cippec.com