Trabajo final de grado para optar al título de Urbanista en la Universidad Simón Bolívar, en Caracas, Venezuela. 2013.

1. UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
DECANATO DE ESTUDIOS PROFESIONALES
COORDINACIÓN DE ESTUDIOS URBANOS
ASISTENCIA EN LA REFORMULACIÓN DEL PLAN HAMBRE CERO
Por:
Andrés Humberto Peñaloza Rengifo
INFORME DE PASANTÍA
Presentado ante la Ilustre Universidad Simón Bolívar
como requisito parcial para optar al título de
Urbanista
Sartenejas, Septiembre de 2013

2. UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
DECANATO DE ESTUDIOS PROFESIONALES
COORDINACIÓN DE ESTUDIOS URBANOS
ASISTENCIA EN LA REFORMULACIÓN DEL PLAN HAMBRE CERO
Por:
Andrés Humberto Peñaloza Rengifo
Realizado con la asesoría de:
Tutor Académico: Luís E. Hernandez Ponce
Tutor Industrial: Esmeralda Revette Martínez
INFORME DE PASANTÍA
Presentado ante la Ilustre Universidad Simón Bolívar
como requisito parcial para optar al título de
Urbanista
Sartenejas, Septiembre de 2013
i

3. ii

4. ASISTENCIA EN LA REFORMULACIÓN DEL PLAN HAMBRE CERO
Autor: Andrés H. Peñaloza Rengifo
RESUMEN
En el marco de la nueva propuesta del Programa Hambre Cero
(PHC) de la Gobernación del estado bolivariano de Miranda en el
año 2013, se plantea diseñar criterios de elegibilidad para los
beneficiarios. Se realiza una revisión teórica sobre la pobreza
como
punto
gestión
de
encuentro
pública,
entre
destacando
la
los
planificación
métodos
de
urbana
medición
y
y
la
los
enfoques que puede tener su estudio. En función de esto, se
propone
un
procedimiento
de
dos
fases
para
elegir
a
los
beneficiarios con base en los criterio de elegibilidad previos de
diferentes
planes
y
proyectos
vinculados
al
PHC.
Las
fases
corresponden a la aplicación de una adaptación del índice de
Necesidades
Mundial
y
Básicas
la
Insatisfechas,
aplicación
del
desarrollado
Análisis
por
Multicriterio
el
Banco
para
el
desarrollo de matrices que permitan evaluar la situación de cada
postulante del plan y determinar si califica para recibir los
beneficios de cada programa de la gobernación vinculado al PHC.
En función de los resultados de la aplicación de ambos métodos de
estudio se definen los criterios de elegibilidad, estableciendo
tres niveles de prioridad de atención para cada plan o proyecto.
Palabras
clave:
Análisis
multicriterio,
necesidades
básicas
insatisfechas, gestión pública, política social, elegibilidad,
beneficiarios, Programa Hambre Cero.
iii

5. AGRADECIMIENTOS
En primer lugar un gran agradecimiento a mis tutores Luís
Hernández y Esmeralda Revette, cuyo apoyo incondicional durante
la realización de este trabajo de pasantía fue fundamental para
poder alcanzar todos los objetivos planteados. El agradecimiento
especial también a Marina Fernández, quien fue de extrema ayuda
en
el
desarrollo
de
las
metodologías
empleadas
para
la
construcción del mecanismo sobre el cual se basa este trabajo de
pasantía y a Ocarina Castillo, quien me brindó su ayuda en la
organización de los planteamientos de este informe.
Debo agradecer a todo el equipo del Programa Hambre Cero y la
Dirección de Participación Ciudadana de la Gobernación del Estado
Bolivariano
de
agradecimiento
Carrillo,
Jesús
Miranda.
De
igual
específicamente
Gómez,
Laura
a
forma,
Esteban
Shapan,
extiendo
Cabrera,
Claudia
Toro,
el
Marghy
Escarlet
Mendoza, Richard Cabrera y Eduardo Rengifo quienes colaboraron en
las discusiones que permitieron la construcción de las matrices.
El agradecimiento también a mis profesores y amigos, quienes
me soportaron y apoyaron a lo largo este camino.
“And last but not least…”
iv

6. ÍNDICE GENERAL
RESUMEN ...................................................... iii
AGRADECIMIENTOS ............................................... iv
ÍNDICE GENERAL ................................................. v
ÍNDICE DE TABLAS ............................................. vii
LISTA DE ABREVIATURAS .......................................... x
INTRODUCCIÓN ................................................... 1
OBJETIVOS ...................................................... 4
1.1. Objetivo General ........................................ 4
1.2. Objetivos específicos ................................... 4
MARCO TEÓRICO .................................................. 6
2.1. Planificación ........................................... 6
2.2. Planificación Urbana .................................... 7
2.3. Planificación y Urbanización ............................ 8
2.4. Planificación y Gestión Pública ......................... 9
2.5 Planificación y Política Pública ........................ 11
2.6. Calidad de Vida como Objetivo de la Gestión Pública .... 12
2.7. La Pobreza como Elemento Determinante de la Calidad de
Vida ........................................................ 13
2.8. Métodos para la Medición de la Pobreza ................. 16
2.8.1. Los Métodos Tradicionales ............................ 16
2.8.2. Nuevos Enfoques ...................................... 17
2.9. Políticas Sociales ..................................... 20
2.9.1. Modelos de Política Pública .......................... 21
2.10. Antecedentes .......................................... 24
2.11. Programa Hambre Cero de la Gobernación del Estado
Bolivariano de Miranda ...................................... 26
MARCO INSTITUCIONAL Y JURÍDICO ................................ 28
v

7. 3.1. Plan Estadal 2009-2011 ................................. 31
3.2. Programa Hambre Cero ................................... 33
3.3. El Proyecto de Pasantía ................................ 36
3.3.1. Ubicación Temporal del Proyecto de Pasantía en el
Programa................................................... 36
3.3.2. Cronograma y Actividades Realizadas................. 37
MARCO METODOLÓGICO ............................................ 40
4.1. Operacionalización de Variables ........................ 41
4.2. Descripción del instrumento ............................ 50
4.3. Bases Teóricas ......................................... 53
4.3.1. El Método de Necesidades Básicas Insatisfechas...... 53
4.3.2. Análisis Multicriterio.............................. 58
4.4. Procedimientos ......................................... 62
4.4.1. Planteamiento del índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas.............................................. 62
4.4.2. Elaboración de matrices multicriterio............... 70
ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS ................................... 115
4.1. Criterios de elegibilidad ............................. 115
4.2. Rol de la coordinación del PHC en la aplicación de los
criterios .................................................. 116
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................... 117
Etapas restantes ........................................... 117
Consideraciones finales .................................... 118
Problemas externos detectados que influyen en el PHC...... 118
El PHC como alternativa ante la lucha contra la pobreza... 119
El análisis multicriterio y su aplicabilidad en las políticas
sociales.................................................. 120
La potencialidad del índice NBI en la gestión pública..... 121
REFERENCIAS .................................................. 122
vi

8. ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 3.1. Evolución de la pobreza y pobreza extrema del Estado
Bolivariano de Miranda 2002-2007. ............................. 30
Tabla 4.1. Regularidad del abastecimiento de agua potable por
medio de tubería. ............................................. 46
Tabla 4.2. Regularidad del abastecimiento de agua potable por
medio de cisterna. ............................................ 47
Tabla 4.3. Abastecimiento de agua potable por medio de Pozom Río
o Pila pública. ............................................... 47
Tabla 4.4. Niveles de satisfacción de la variable abastecimiento
de agua. ...................................................... 48
Tabla 4.5. Situaciones condicionantes de riesgo ............... 49
Tabla 4.6. Rangos de riesgo percibido ......................... 50
Tabla 4.7. Indicadores relacionados a la vivienda. ............ 64
Tabla 4.8. Indicadores relacionados a los servicios e higiene. 66
Tabla 4.9. Indicadores relacionados a la educación. ........... 67
Tabla 4.10. Indicadores relacionados a la educación. .......... 69
Tabla 4.11. Variables consideradas para el programa de inserción
escolar. ...................................................... 74
Tabla 4.12. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa
de inserción escolar. ......................................... 75
Tabla 4.13. Prioridades de atención del programa de inserción
escolar. ...................................................... 75
Tabla 4.14. Variables consideradas para el programa de escuelas
de artes y oficios. ........................................... 76
Tabla 4.15. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa
de escuelas de artes y oficios. ............................... 79
vii

9. Tabla 4.16. Prioridades de atención del programa de escuelas de
artes y oficios. .............................................. 80
Tabla 4.17. Variables consideradas para el programa del banco de
consultas. .................................................... 81
Tabla 4.18. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa
del banco de consultas. ....................................... 82
Tabla 4.19. Prioridades de atención del programa del banco de
consultas. .................................................... 82
Tabla 4.20. Variables consideradas para el programa del fondo
quirúrgico mirandino. ......................................... 83
Tabla 4.21. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa
del fondo quirúrgico mirandino. ............................... 84
Tabla 4.22. Prioridades de atención del programa del fondo
quirúrgico mirandino. ......................................... 85
Tabla 4.23. Variables consideradas para los proyectos de
construcción de nuevas viviendas. ............................. 86
Tabla 4.24. Síntesis de atribuciones a alternativas de los
proyectos de construcción de nuevas viviendas. ................ 89
Tabla 4.25. Prioridades de atención de los proyectos de
construcción de nuevas viviendas. ............................. 89
Tabla 4.26. Variables consideradas para los proyectos de mejoras
de viviendas. ................................................. 90
Tabla 4.27. Síntesis de atribuciones a alternativas de los
proyectos de mejora de viviendas. ............................. 93
Tabla 4.28. Prioridades de atención de los proyectos de mejoras
de viviendas. ................................................. 94
Tabla 4.29. Variables consideradas para los proyectos el plan
aguas de Miranda. ............................................. 95
Tabla 4.30. Síntesis de atribuciones a alternativas del plan
aguas de Miranda. ............................................. 98
viii

10. Tabla 4.31. Prioridades de atención del plan de aguas de Miranda.
.............................................................. 98
Tabla 4.32. Variables consideradas para el plan crecer. ...... 100
Tabla 4.33. Síntesis de atribuciones a alternativas del plan
crecer. ...................................................... 103
Tabla 4.34. Prioridades de atención del plan crecer. ......... 103
Tabla 4.35. Variables consideradas para los proyectos de entregas
de kits de herramientas y entrega de semillas certificadas. .. 105
Tabla 4.36. Síntesis de atribuciones a alternativas de los
proyectos de entregas de kits de herramientas y entrega de
semillas certificadas. ....................................... 106
Tabla 4.37. Prioridades de atención de los proyectos de entregas
de kits de herramientas y entrega de semillas certificadas. .. 107
Tabla 4.38. Variables consideradas para el programa de hogares
mirandinos desde la perspectiva de las madres. ............... 108
Tabla 4.39. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa
de hogares mirandinos desde la perspectiva de las madres. .... 109
Tabla 4.40. Prioridades de atención del programa de hogares
mirandinos desde la perspectiva de las madres. ............... 110
Tabla 4.41. Variables consideradas para el programa de hogares
mirandinos desde la perspectiva de los cuidadores. ........... 111
Tabla 4.42. Síntesis de atribuciones a alternativas del programa
de hogares mirandinos desde la perspectiva de los cuidadores. 113
Tabla 4.43. Prioridades de atención del programa de hogares
mirandinos desde la perspectiva de los cuidadores. ........... 114
ix

11. x
LISTA DE ABREVIATURAS
CEBM
Constitución del Estado Bolivariano de Miranda
CRBV
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
FAO
Organización
de
las
Naciones
Unidas
para
Alimentación y la Agricultura
GEBM
Gobernación del Estado Bolivariano de Venezuela
INE
Instituto Nacional de Estadística
INVIHAMI
Instituto de Vivienda y Hábitat de Miranda
NBI
Necesidades Básicas Insatisfechas
ONU
Organización de las Naciones Unidas
PHC
Programa Hambre Cero
x
la

12. 1
INTRODUCCIÓN
En el año 2013 la Dirección de Participación Ciudadana de la
Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (GEBM), planteó
entre sus metas elaborar una nueva propuesta para el Programa
Hambre Cero (PHC). Dicho programa inició originalmente en el año
2010 como un experimento, inspirado en experiencias del gobierno
de Brasil. El PHC pretendía brindar herramientas de superación a
los
mirandinos
que
se
encontraban
en
situación
de
pobreza
extrema, apoyándose también en proyectos sociales desarrollados
por otras direcciones de la GEBM. Se buscaba la incorporación
progresiva a los mercados laborales y el mejoramiento de sus
condiciones de vida. El programa tuvo éxito inmediato en temas de
alimentación, salud, vivienda, capacitación productiva, educación
para
niños
y
para
adultos,
entre
otros,
pese
a
no
haber
conseguido establecer una vinculación formal con los demás planes
y proyectos de la GEBM.
El éxito del programa provocó un crecimiento acelerado de las
demandas de los beneficiarios, de modo que el personal de la
gobernación se enfocó en los aspectos operativos del proyecto
para garantizar una mejor atención a las exigencias presentadas,
dejando a un lado bases teóricas para sustentar el programa.
Con
la
teórico
nueva
actual
aumentar
la
propuesta
del
se
programa,
efectividad
del
pretende
ampliar
e
incorporar
PHC,
tomando
el
basamento
metodologías
como
para
referencia
la
experiencia adquirida durante los tres últimos años y estudios
recientes
internacionales
en
materia
de
erradicación
de
la
pobreza, en especial, en países de Latinoamérica.
Es importante considerar que esta nueva propuesta del PHC
enfrenta una situación deficitaria del presupuesto de la GEBM, la

13. 2
cual perjudica el desarrollo pleno de los proyectos estipulados
para el período de gestión 2013, y mientras perdure la situación.
En el marco del PHC, esto obliga a la Dirección de Participación
Ciudadana a establecer mecanismos que optimicen el uso de los
escasos recursos disponibles para atender a la población de la
entidad, que efectivamente se encuentra en pobreza extrema y que,
al mismo tiempo, tenga la potencialidad de superarla.
Con base en el planteamiento anterior, se pretende desarrollar
un mecanismo de elección de posibles beneficiarios del PHC por
medio
de
la
evaluación
de
su
situación
de
pobreza.
Esto
se
apoyaría en la evaluación de un Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), y en el Método de Análisis Multicriterio
para
establecer
relaciones
entre
las
necesidades
de
cada
beneficiario y el plan o proyecto de la GEBM que mejor se ajuste
a la atención de las mismas.
El
presente
informe
contiene
una
propuesta
de
análisis
y
manejo de los resultados que se deberían obtener, luego de la
implementación
de
un
estudio
socio-económico,
para
establecer
criterios de elegibilidad.
En el primer capítulo se realiza una revisión teórica de los
temas a través de los cuales se establece el vínculo entre la
Planificación Urbana, la Gestión Pública y la lucha contra la
pobreza, a fin de poder fundamentar las decisiones tomadas a
nivel metodológico.
El segundo capítulo corresponde a la presentación de la GEBM
como organización y la situación del PHC dentro de la misma.
También
se
presentan
las
circunstancias
cuales se ubica este proyecto de pasantía.
del
programa
en
las

14. 3
El
tercer
capítulo
comprende
la
exposición
del
fundamento
metodológico para la construcción del instrumento de recopilación
de información, y el diseño tanto del índice NBI como de las
matrices de análisis multicriterio. En este capítulo también se
exponen
los
procedimientos
realizados,
acompañados
de
la
discusión correspondiente a la toma de decisiones en cada una de
las etapas del proyecto.
En el siguiente capítulo se plantean las formas en las que
deben ser analizados los resultados obtenidos por medio de la
aplicación de las metodologías diseñadas.
Por último, las conclusiones y recomendaciones están referidas
a
las
ventajas
desarrolladas
y
desventajas
a
correspondientes
políticas
a
la
de
incorporar
sociales
gestión
y
pública.
las
a
metodologías
procedimientos
También
se
hacen
sugerencias a nivel operativo, orientadas a brindar una mayor
coherencia a los diferentes planes y proyectos llevados por la
GEBM.
El diseño de este proceso se llevó a cabo durante el período
Abril-Julio del año 2013 en el marco de la pasantía intermedia,
correspondiente
al
trabajo
de
grado
para
optar
al
título
de
Urbanista de la Universidad Simón Bolívar, y será incorporado a
la nueva propuesta general del PHC. Dado que dicha propuesta aún
forma
parte
de
una
fase
pilotos correspondientes.
preliminar,
no
incluye
las
pruebas

15. 4
CAPÍTULO I
OBJETIVOS
1.1. Objetivo General
El presente trabajo de pasantía tiene como objetivo principal
diseñar
criterios
Programa
Hambre
de
elegibilidad
Cero
(PHC)
de
de
la
los
beneficiarios
Gobernación
del
del
Estado
Bolivariano de Miranda (GEBM), en función de los demás planes y
proyectos
vinculados
al
mismo
ya
existentes
en
la
GEBM,
estableciendo un orden de prioridad para la atención de quienes
califiquen como beneficiarios del programa.
1.2. Objetivos específicos
Para poder cumplir con el objetivo general de esta pasantía se
plantearon los siguientes objetivos específicos:
1. Identificar y estudiar los diferentes planes y proyectos
vinculados al Programa Hambre Cero.
2. Definir variables a considerar en el nuevo instrumento de
recopilación de información, en función de los planes y
proyectos revisados.
3. Elaborar un instrumento de recopilación de información que
permita evaluar condiciones personales y grupales de los
miembros
de
servicios.
la
familia,
así
como
de
la
vivienda
y
los

16. 5
4. Formular un índice de necesidades básicas insatisfechas, con
base en las variables consideradas para el instrumento de
recopilación de información.
5. Explorar los métodos de análisis multicriterio y seleccionar
el que mejor convenga para elegir a los beneficiarios del
PHC.
6. Construir matrices multicriterio con base en las variables
empleadas
para
recopilación
de
la
construcción
información
del
instrumento
desarrollado,
que
de
permitan
elegir a los beneficiarios de los diferentes programas de la
GEBM vinculados al PHC.
7. Proponer procedimientos que den continuidad a este trabajo
de pasantía.

17. 6
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
2.1. Planificación
Lope-Bello (1994), enmarcado en la búsqueda de la modificación
intencional
del
entorno,
define
la
planificación
como
“…el
ejercicio de una concepción no determinista de la historia, pero
sin
desconocer
las
múltiples
limitaciones
impuestas,
algunas
derivadas del carácter no absoluto de la racionalidad y otras de
ciertas condiciones ya existentes e inmodificables”. (p. 11)
El planteamiento de Lope-Bello (1994) establece la importancia
del reconocimiento del entorno y el contexto para identificar
elementos sujetos a posibles modificaciones y aquellos que por
ser estáticos o inflexibles no pueden sufrir cambios. A partir de
esto se deriva el primer paso de lo que Rodríguez (2011) define
como “…un método, proceso racional o conjunto de fases sucesivas
para escoger entre diversas alternativas de acción para el logro
de uno o varios objetivos (Morales, 1977; Rodríguez, 2006)”(p.
235).
Lope-Bello (1994) define seis etapas esenciales del proceso de
planificación con un enfoque genérico, de modo que pueden aplicar
a cualquier contexto en el que se utilicen.
1. Elaboración
de
un
diagnóstico
realidad que se pretende alterar;
en
el
que
se
estudie
la

18. 7
2. Establecimiento de los cambios que se quieren llevar a cabo
(objetivos o fines);
3. Selección
de
los
instrumentos
o
medios
necesarios
para
lograr los cambios establecidos;
4. Aprobación del plan definido;
5. Ejecución
de
las
medidas
pretendidas
por
medio
de
los
instrumentos seleccionados.
6. Evaluación del plan, con la finalidad de verificar si las
metas fueron alcanzadas.
Otros
autores
han
explicado
el
proceso
desde
otras
perspectivas, obteniendo resultados diferentes (Rodríguez, 2011).
Según
explica
excluyente
o
Molins
(1998),
contradictoria.
ninguna
De
de
hecho,
estas
se
visiones
pueden
es
considerar
complementarias ya que identifican puntos evidentes de encuentro
a
través
del
proceso.
En
particular,
existe
acuerdo
en
que,
concretada esta secuencia de pasos, el proceso de planificación
no
se
da
por
cerrado
sino
que,
por
el
contrario,
se
retroalimenta. De este modo, se considera como un proceso cíclico
y permanente.
El campo de aplicación de la planificación es tan amplio como
objetos puedan ser planificados, de modo que sea necesario un
esfuerzo particular para lograr un objetivo (Matus, 1984; Molins,
1998).
2.2. Planificación Urbana
Dada
urbana
la
se
complejidad
podría
del
sistema
considerar
una
urbano,
de
las
la
planificación
aplicaciones
más
relevantes. De ésta depende, en gran parte, el bienestar social y
el equilibrio dentro de las mismas (Rodríguez, 2011).

19. 8
Manteniendo el significado estricto de planificación sobre el
ámbito urbano, se podría establecer que se refiere a cualquier
actividad
relacionada
a
la
regularización,
construcción
y
desarrollo de la ciudad en la que por medio de un diagnóstico, se
identifica
un
problema
conceptualiza
una
planificación
urbana
o
una
serie
intervención
se
viene
de
para
llevando
problemas
y
solventarlos.
a
cabo
desde
que
se
La
se
establecieron las primeras civilizaciones y se conformaron las
primeras estructuras urbanas, pues, se llevaba a cabo un proceso
de análisis y resolución de problemas básicos como la vivienda,
el mercado, el culto a la religión y la realeza, entre otros.
2.3. Planificación y Urbanización
Se genera el debate entonces sobre si es lo mismo urbanizar
que
planificar
la
ciudad,
pues
el
proceso
de
urbanización
necesita evidentemente de una planificación para concretarse. Sin
embargo, la planificación urbana comprende muchos más aspectos
que el mero crecimiento estructural. Lope-Bello (1994) señala que
desde
urbana
sus
inicios
hasta
representaba
la
una
década
de
actividad
1960,
la
planificación
“puramente
técnico-
administrativa y, por tanto, apolítica” (p. 60). Sin embargo, con
el pasar de los años la concepción de la ciudad como organismo se
ha
complejizado,
incorporando
nuevas
variables
para
su
evaluación, tales como la economía (en todas las escalas), la
calidad ambiental, la percepción de riesgos, entre otros. Se
puede decir entonces, que el ejercicio de la planificación urbana
se ha complejizado a medida que el concepto de ciudad ha abarcado
nuevas dimensiones. Lope-Bello (1994), comentando una cita de
Castells (1979, p. 141) señala que:
Con estos enriquecimientos de la teoría urbanística, la planificación
pasó a ser una tarea científica e interdisciplinaria, cuyo énfasis, más
que en la estructuración directa del espacio físico, se puso en la
naturaleza de lo urbano, en el estudio de sus variables económicas,

20. 9
sociales,
geográficas
interdependencia,
son
y
las
ambientales,
que
en
última
las
cuales,
instancia
en
su
configuraban
el
espacio de las ciudades: “El considerar a la ciudad como la proyección
de la sociedad en el espacio es, al mismo tiempo, un punto de partida
indispensable y una afirmación demasiado elemental”. (p. 61).
El estudio y la planificación de la ciudad comienza además a
modificar el enfoque temporal de los planes, buscando orientar el
desarrollo futuro de las ciudades una vez cumplido el ciclo de
ejecución de los mismos. Asimismo, comienza a ser evidente cómo
la
organización
espacial,
los
parámetros
para
el
crecimiento
vertical y horizontal dentro de las ciudades, y el incremento
demográfico, tienen un impacto directo en la localización y la
distribución
territorial
de
los
diferentes
estratos
socio-
económicos de la población.
2.4. Planificación y Gestión Pública
El ejercicio de la planificación urbana, dada su complejidad y
su
alto
costo,
sólo
puede
ser
asumido
por
las
autoridades
públicas, específicamente los gobiernos de los diferentes ámbitos
territoriales.
representa
una
Por
de
este
las
motivo,
claves
la
buena
gestión
del
éxito
del
pública
proceso
de
planificación urbana.
La gestión pública debe mantener presente que el objetivo
principal
del
gobierno
es
la
propia
gente,
enfrentar
sus
problemas, resolverlos e intercambiarlos (Zambrano, 2008). Sin
embargo dicho reto se hace progresivamente más complicado, pues,
las instituciones públicas cuentan con presupuestos muy imitados
para la actuación, en contraste con las demandas, necesidades y
problemas
cada
vez
mayores
de
la
sociedad
y
más
diversos.
Zambrano (2008) propone cinco puntos sobre los cuales debe estar
orientada la gestión pública.

21. 10
1. Visión a largo plazo del desarrollo del territorio sobre el
cual
se
ejerce
planificado
la
puede
gestión,
generar
pues
mucha
el
futuro,
de
incertidumbre
no
al
ser
mismo
tiempo que se pueden complejizar los problemas desatendidos
y dejando como una opción para actuar, la improvisación. De
esta forma, es necesario establecer claramente cual es el
rumbo que va a tomar la institución u organismo público, en
función de los problemas que tenga, para poder focalizar los
esfuerzos en las metas que permitan alcanzar dicho objetivo.
2. El gobierno debe estar organizado en función de la visión de
estratégica del territorio y del plan de desarrollo del
mismo para poder apalancar la gestión. Esta organización
debe
estar
respaldada
por
un
equipo
capaz,
motivado
y
enfocado en el objetivo de las acciones.
3. El presupuesto público debe ser utilizado estratégicamente
de modo que pueda obtener mayores beneficios por el mayor
tiempo posible, de aquí que la gestión financiera representa
uno de los puntos críticos de la gestión. La formulación,
ejecución y control del presupuesto público debe manejarse
con herramientas y métodos modernos que permitan acoplarlo
mejor al plan de gobierno.
4. La
institución
pública
debe
encargarse
de
establecer
vínculos con todos los sectores de la sociedad: hacia arriba
con otras instituciones gubernamentales de mayor jerarquía,
hacia abajo con organizaciones socio-políticas encargadas de
la representación de sectores más pequeños del territorio y,
hacia
los
lados
con
el
sector
privado,
instituciones
educativas, religiosas y culturales. Estas alianzas apoyarán
la
gestión
financiera
y
el
desenvolvimiento
de
las
estrategias, pero su éxito esta sujeto a la capacidad de
negociación del gobierno.
5. El diseño y organización del gobernante debe contar con los
sistemas más capaces de distribuir la información y dirigir
al equipo con la mayor eficiencia.

22. 11
Desde los gobiernos, la forma principal para enfrentar el reto
que representa el planteamiento anterior, es por medio de planes
urbanos, cuyos objetivos se adaptarán a la escala geográfica que
represente
la
institución,
en
los
cuales
por
medio
de
un
exhaustivo diagnóstico se deberían identificar las deficiencias y
problemas
escala
dentro
que
se
del
espacio
maneje).
potencialidades,
Del
asociadas
urbano
(también
mismo
modo,
los
aspectos
a
las
asociadas
a
la
oportunidades
que
conforman
y
los
sistemas interdependientes de la ciudad. A partir de ellos se
plantean
intervenciones
estructurantes
principalmente
orientadas
a
brindar
estructurales
soluciones
a
y
dichos
problemas. Sin embargo, no todas las deficiencias y problemas
identificados pueden ser solventados por esta vía. En muchas
ocasiones, por múltiples motivos, ya sea la falta de viabilidad
económica, la imposibilidad física de intervención del espacio,
la
solución
a
implementación
dichos
de
problemas
políticas
pasa
públicas
por
la
creación
complementarias
e
a
los
públicas
son
planes.
2.5 Planificación y Política Pública
Según
Romero
y
Romero
(2005)
las
políticas
estrategias implementadas por los gobiernos que involucran el
establecimiento de normas, ejecución de acciones que ayuden a
financiar la provisión de bienes y servicios que promuevan el
bienestar
obtener
de
la
recursos
sociedad.
de
la
En
principio,
sociedad,
para
con
éstas
se
redistribuirlos
busca
en
su
beneficio, dando respuesta a sus necesidades, de modo que se
puede interpretar como una inversión de la sociedad en sí misma.
Según lo anterior, todas las acciones del gobierno en materia de
gestión
pública
y
planificación
urbana,
están
orientadas
a
garantizar bienes y servicios, y en general, ciertos estándares

23. 12
para mejorar la calidad de vida de la población que representan.
Sin embargo, el concepto de calidad de vida está determinado por
variables
consideradas
de
forma
diferenciada
en
cada
país,
dependiendo de la situación socio-económica general del país.
2.6. Calidad de Vida como Objetivo de la Gestión Pública
Camargo (1999) plantea que el concepto de calidad de vida
aparece como un instrumento de la Planificación del Desarrollo
capaz de describir, analizar y superar problemas sociales, del
mismo
modo
económicas
que
y
permite
sus
establecer
componentes
en
un
las
desigualdades
espectro
socio-
geográfico.
Sin
embargo, la calidad de vida como concepto no tiene una definición
universalmente aceptada (Fernández-Mayoralas y Rojo, 2005).
Nussbaum (1996, c. p. Camargo, 1999) explica que desde la
perspectiva utilitarista en la década de
1970, se proponía que
los bienes y servicios eran el elemento primordial para lograr
tener calidad de vida o bienestar, dándole espacio al surgimiento
del Estado benefactor o asistencialista.
Otros autores, entre los que destacan Sen y Nussbaum, proponen
la discusión entre dicho utilitarismo y el desarrollo humano
concebido desde el enfoque de las capacidades y funciones de la
persona, por medio de las cuales se puedan satisfacer ciertas
necesidades
y
desenvolverse
en
determinadas
actividades
que
permitan obtener un estado de bienestar.
Por su parte, Rapley (2003, c. p. Fernández-Mayoralas y Rojo,
2005) plantea que el punto de encuentro entre muchos de las
definiciones
otorgadas
multidimensionalidad
a
la
calidad
de
vida
es
“…la
del concepto y, en menor medida, que se
trata de la una valoración subjetiva de la realidad material” (p.
122). Sin embargo, la evaluación de las capacidades y funciones

24. 13
se traduce generalmente, en variables asociadas principalmente
con características educacionales, como el nivel de instrucción
de
los
miembros
del
grupo
familiar,
o
con
características
laborales como la ocupación. Mientras que la evaluación de la
disponibilidad
de
bienes
y
servicios,
está
relacionada
principalmente a variables como la situación de la vivienda y los
sistemas de eliminación de excretas, así como los niveles de
ingreso o la situación económica general de la familia.
A
efectos
de
este
informe,
se
plantea
el
análisis
de
la
pobreza y de la calidad de vida desde un punto de vista que
integra tanto la percepción de las necesidades y la satisfacción
material, como la percepción de las capacidades, como conjunto de
funcionamientos
que
permitan
satisfacer
cierto
grupo
de
necesidades, asociando el término de pobreza con una situación de
deficiencia en ambos aspectos.
2.7. La Pobreza como Elemento Determinante de la Calidad de Vida
Desde la planificación urbana y la gestión pública, garantizar
el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos es un fin
estrictamente ligada a uno de los principales retos que tienen
todas
las
sociedades
en
la
actualidad:
la
reducción
de
los
índices de pobreza, entendiendo ésta como “una insatisfacción de
las necesidades esenciales” (Aguilera, 2005, p. 1), sin embargo,
tal situación es siempre relativa porque las personas son pobres
con respecto a otras. A pesar de ello, numerosos estudios se han
enfocado en determinar cuáles son esas necesidades esenciales y
cómo
medirlas,
para
reconocer
en
qué
punto
se
consideran
insatisfechas.
Al igual que en el caso de la calidad de vida, el estudio de
la pobreza se ha abordado desde múltiples perspectivas, tomando
en consideración “las ideas de subsistencia, necesidades básicas,

25. 14
privación relativa (Townsend, 1993 y 2006) y más recientemente en
torno a los enfoques de capacidades y exclusión de derechos”
(Ponce, 2009).
En este sentido, España (2009,) también hace referencia a los
pensamientos de Sen (2000) en los que plantea que, al igual que
la calidad de vida, el enfoque correcto para los estudios de la
pobreza debían basarse en la capacidad que tienen las personas
para hacer cosas utilizando medios y recursos. Esta forma de
entender
la
pobreza
propone
la
incorporación
de
nuevos
indicadores a los análisis tradicionales en los que se establece
la relación entre salario y la cesta básica. El establecimiento
de valores críticos en la evaluación del nivel educativo de los
miembros del grupo familiar (en especial el del jefe del hogar),
el acceso a agua potable y a sistemas de disposición de desechos
sólidos, la presencia de enfermedades, entre otros.
España
(2009,
cap.
1)
logró,
junto
a
su
equipo
de
investigadores, diseñar un ajuste a la estratificación para la
población utilizada previamente, entre otros, por el Instituto
Nacional
de
Estadística
(INE),
basada
en
indicadores
socio-
económicos:
•
Tipología de la vivienda.
•
Tenencia de la vivienda.
•
Servicios de la vivienda.
•
Nivel de escolaridad promedio entre los mayores de 20 años
del hogar.
•
Relación de dependencia económica por hogar, reflejada en la
relación entre miembros activos e inactivos.
•
Disposición de puestos en vehículos particular.
•
Ingreso promedio per-cápita del hogar.

26. 15
La escala más baja de dicha estratificación corresponde a la
pobreza extrema (estrato E), y se refiere a los hogares en donde
el ingreso en promedio no cubre la canasta alimentaria, tienen
viviendas construidas con materiales de desecho o muy frágiles
(ranchos), sin papeles de propiedad (en muchos casos en terrenos
invadidos) carentes de puestos de estacionamiento formal y sin
contar con servicios básicos. El promedio de educación de los
miembros
del
hogar
llega
apenas
a
primaria
y
se
mantienen
relaciones de dependencia muy altas (4 personas inactivas o más
por cada persona activa).
El estrato siguiente (estrato D) corresponde a la población
que en promedio logra apenas cubrir sus necesidades básicas con
su salario, viven en viviendas precarias que no necesariamente
son ranchos y que por lo general cuentan con algunos servicios
básicos, y cuya tenencia tiende a ser propia o alquilada y en
algunos
casos
cuentan
con
puestos
para
vehículos
privados.
Cuentan con promedios de educación alrededor de la educación
media y relaciones de dependencia apenas inferior al estrato
previamente descrito.
Los estratos C, B y A corresponden a los grupos de población
cuya situación económica garantiza ciertas condiciones de calidad
de vida y los aleja de la esfera de la pobreza.
Esta estratificación permite identificar casos de pobreza en
la
población
y
focalizar
la
atención
de
ciertos
planes
o
programas sobre determinados grupos de la sociedad. Sin embargo,
no representa una medición de la pobreza como tal, y a efectos de
este proyecto de pasantía dicha medición es imprescindible para
alcanzar los objetivos planteados.

27. 16
2.8. Métodos para la Medición de la Pobreza
Con respecto a la evaluación y medición de la pobreza Ponce
(2009) establece que, con base en los diferentes enfoques que se
le da al estudio de la pobreza como fenómeno, éstos se pueden
agrupar en tres bloques, definidos a continuación:
•
Aquellos que bordan la pobreza como carencia o insatisfacción de
necesidades básicas, dentro de éstos encontramos las metodologías de
Línea de Pobreza y Necesidades Básicas Insatisfechas.
•
Aquellos que abordan la pobreza como la privación de las capacidades
básicas, dentro de las cuales se incluye el Índice de Desarrollo
Humano y el Índice de Pobreza Humana, ambos desarrollados por el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
•
La pobreza entendida como exclusión de derechos. Dentro de éstos, se
cita
el
Índice
de
Exclusión
Social
(Álvarez
y
Martínez,
2001)
propuesto por un conjunto de instituciones de la América Central,
concretamente Costa Rica, El Salvador y Guatemala en el conjunto de
su estructura político-administrativa de desagregación territorial
(departamentos), refiriendo al conjunto de procesos que excluyen y
descalifican a los individuos del disfrute de sus derechos. (p. 55)
2.8.1. Los Métodos Tradicionales
La evaluación por medio de Línea de Pobreza y Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI) son considerados como los métodos
tradicionales.
Por un lado el método de la Línea de Pobreza comprende la
valoración del ingreso total generado por los miembros del hogar
sobre la base de las canastas de consumo normativo y de consumo
de alimentos, definiendo umbrales de pobreza y pobreza extrema
respectivamente (OCEI-PNUD, 2001; Ponce, 2009).

28. 17
El método de las NBI, desarrollado por el Banco Mundial, busca
por
medio
de
la
información
recopilada
por
los
censos
de
población y vivienda, definir una serie de necesidades que se
consideren básicas y establecer en función de ellas indicadores
con
puntos
críticos
de
satisfacción
o
insatisfacción
que
correspondan a situaciones de pobreza (Feres y Mancero, 2001).
De acuerdo a los postulados de
Ponce (2009) y Feres y Mancero
(2001), las necesidades a considerar en el método de NBI se
pueden ubicar en las siguientes cuatro categorías.
1. Aquellas
relacionadas
estructurales
que
con
la
cumplan
vivienda:
con
las
niveles
condiciones
mínimos
de
habitabilidad, así como la situaciones de hacinamiento.
2. Las relativas a los servicios básicos que garanticen niveles
sanitarios mínimos.
3. Aquellas relacionadas con el acceso a la educación básica.
4. Aquellas que responden a la capacidad económica
Una de las ventajas que tiene este método es su adaptabilidad
a las diferentes situaciones de pobreza en cada país. Debido a
que
los
censos
cuentan
con
una
importante
desagregación
geográfica, la vinculación de la información del análisis NBI con
las localizaciones permite generar mapas de pobreza, los cuales
son extremadamente útiles a la hora de planificar políticas y
proyectos
para
combatir
este
problema,
por
medio
de
la
de
la
identificación de zonas prioritarias.
2.8.2. Nuevos Enfoques
Se
han
formulado,
otros
métodos
para
la
medición
pobreza, en unos casos, en busca de un abordaje más completo
partiendo
de
metodologías
ya
aceptadas,
y
en
otros
casos,

29. 18
buscando
dar
una
perspectiva
diferente
de
la
pobreza
como
fenómeno.
En primer lugar se tiene el Método Integrado, por medio del
cual se pretenden combinar los resultados de los umbrales de
pobrezas generados por medio de la Línea de Pobreza y por medio
del
método
categorías
NBI,
obteniendo
relacionadas
con
como
la
resultado
situación
cuatro
posibles
determinante
de
la
pobreza de las personas (OCEI-PNUD, 2001).
La Oficina Central de Estadística e Informática en conjunto
con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (OCEIPNUD,
2001)
propusieron
el
método
de
Capacidades
Básicas
Insatisfechas, el cual “…consiste en agregar al indicador NBI
otra incapacidad básica: la incapacidad para lograr una nutrición
adecuada, medida a través de la Línea de Pobreza por Ingresos”
(p. 42,43). Sin embargo, en torno a dichas capacidades básicas se
ha llevado a cabo una amplia discusión entre diferentes autores,
ya que algunos alegan que hay otras capacidades básicas aparte de
las ya nombradas.
Por
un
lado,
Nussbaum
(2011)
plantea
una
lista
de
diez
capacidades básicas, las cuales son:
1. La capacidad de vivir una vida con una longevidad normal.
2. La capacidad de disfrutar de salud física.
3. La
capacidad
de
poder
movilizarse
con
libertad
y
con
seguridad, con la posibilidad de tomar elecciones propias en
temas
relacionados
a
la
satisfacción
sexual
y
la
reproducción.
4. La capacidad de poder utilizar todos los sentidos para poder
imaginar, razonar y crear.
5. La capacidad de sentir apego y afecto por cosas y personas.

30. 19
6. La capacidad de generar criterios propios y tener libertad
de consciencia.
7. La capacidad de relacionarse y generar empatía con los demás
así
como
percibir
la
igualdad
de
condiciones
entre
las
personas.
8. La capacidad de poder convivir y preocuparse por las demás
especies.
9. La capacidad de reír y jugar en libertad.
10.La capacidad de controlar el entorno propio.
En
contraste
con
estos
planteamientos,
Hernández
y
Escala
(2012) propone que, pese al debate público, el enfoque de las
capacidades
“…no
ofrece,
aparentemente,
una
consideración
normativa de las razones por las cuales una persona valora unas
capacidades más que otras” (p. 225), dando a entender que no se
pudiese hacer una lista, como la expuesta anteriormente.
Por otro lado, afirman Hernández-Ponce, Rodríguez y Giménez
(2010) que la medición de la pobreza a través del Índice de
Desarrollo Humano, corresponde a una propuesta de la Organización
de las Naciones Unidas (ONU) con la que se buscaba reflejar el
esfuerzo hecho por cada país en la lucha contra la pobreza,
tomando en consideración tres capacidades básicas relacionadas
con el poder adquisitivo, la salud y la educación. Sin embargo
este método ha recibido críticas por no poder “… mostrar la
evolución del desarrollo humano de cada país sobre una línea
temporal” (p. 87) y, dado que las metodologías para su cálculo
han
variado
de
forma
interanual,
sus
datos
no
pueden
ser
utilizados para hacer comparaciones interanuales.
Giménez, Hernández-Ponce y Rodríguez (2010) también destacan
que hay una serie de dimensiones relevantes para el estudio de la
pobreza que no son usualmente consideradas en los estudios del
fenómeno. Mencionan las siguientes:

31. 20
•
Calidad del empleo.
•
Seguridad física.
•
Agencia y empoderamiento.
o
o
Global multidimensional (en dominios de la vida)
Control y poder efectivos
o
Libertad de actuar para el bienestar propio o de otros
o
Habilidad
o
Autonomía
•
Mostrarse sin vergüenza (Dignidad).
•
Bienestar psicológico. (p. 89)
Tomando en cuenta que se está asumiendo una visión de pobreza
basada
tanto
considera
posible
en
las
pertinente
abarcar
capacidades
como
emplear
método
aspectos
de
el
ambas
en
las
NBI,
visiones
necesidades,
con
con
el
cual
se
es
suficiente
profundidad y para cumplir los objetivos planteados para este
proyecto.
2.9. Políticas Sociales
Como se expresó anteriormente uno de los mayores retos de la
sociedad actual mundial es la lucha contra la pobreza, de forma
tal que la principal “objetivo de desarrollo del milenio”
de la
ONU (2005) es la erradicación de la pobreza y el hambre. Por este
motivo
alrededor
del
mundo
se
han
desarrollado
diferentes
mecanismos para combatirla y mejorar la calidad de vida de los
sectores más deficiencias de la sociedad.
Los países luchan contra la pobreza es a través de políticas
públicas
que
establecen
sociedad
para
atender
las
relaciones
entre
necesidades
y
el
gobierno
demandas
que
y
se
la
han
generado con su complejización (D’Elia, 2006). Estas políticas
públicas, suelen ser llamadas políticas sociales, ya que, de
acuerdo con lo planteado por D’Elia (2006), éstas últimas son

32. 21
un conjunto de instrumentos a disposición del Estado para orientar sus
acciones, producto de una dinámica de tensiones y soluciones políticas
originadas en una sociedad y en un contexto histórico determinado, en
el que participan actores sociales y se da un papel al Estado para
intervenir en los asuntos de la vida social y económica. (p. 29)
Las políticas sociales siempre van a estar influenciadas por
la tendencia que siga el gobierno y, bajo ese principio D’Elia
(2006)
planteó
una
serie
de
modelos
correspondientes
a
los
diversos enfoques que pueden tener las políticas sociales, con
base en los diferentes individuos o grupos para los que esté
orientada la política. A continuación se explican esos modelos y
en
cual
se
puede
ubicar
la
política
en
cuestión
que
es
el
Programa Hambre Cero.
2.9.1. Modelos de Política Pública
En primer lugar plantea el “Modelo Meritocrático (o enfoque
laborista)” (p. 32). La política social resulta como un mecanismo
para garantizar la igualdad de acceso a la calidad de vida y
brindar
a
las
personales,
personas
sociales
la
y
capacidad
de
ambientales,
superar
por
problemas
medio
de
la
redistribución de los costos de riesgo entre los trabajadores,
las
empresas
y
el
Estado.
En
este
caso
la
política
social
funciona como un sistema de prevención de riesgo a corto y largo
plazo. El objetivo final de la política en este enfoque es “la
movilidad social dentro de la sociedad estratificada” (p. 32), lo
que quiere decir que las personas en peor situación económica
puedan,
por
medio
de
incentivos,
incorporarse
en
el
mercado
laboral y ascender en sus estructuras, por medio de proyectos de
educación
y
capacitación.
Se
brinda
también
apoyo
ante
las
contingencias, así como protección y asistencia a las familias
incapaces de contribuir en el mercado como es el caso de infantes
sin
la
compañía
de
adultos,
entre
otros.
Estos
incentivos
aparecerán a medida que exista un esfuerzo y una participación

33. 22
efectiva
por
parte
del
jefe
del
hogar
dentro
de
su
ámbito
laboral, generando beneficios a su familia.
En segundo lugar plantea el “Modelo Institucional (enfoque
keynesiano)” (p. 33) cuya política social ejerce como mecanismo
regulador y estabilizador de la dinámica socio-económica. Se basa
en
la
premisa
de
que
los
mercados
son
espacios
inestables
dominados por los intereses de los actores económicos, y por lo
tanto, la prestación de los servicios básicos no puede estar
sujeta a sus fluctuaciones. Del mismo modo, los individuos o
grupos
sociales
emergentes
en
el
mercado
son
extremadamente
vulnerables a estos cambios y variaciones. El Estado aparece como
un apoyo para el crecimiento económico y un facilitador de bienes
y servicios básicos pues entiende que éstos son esenciales para
garantizar
la
calidad
de
vida
de
la
población,
evitando
que
intereses económicos y políticos tenga un impacto negativo en
este
sentido.
En
este
modelo
se
tiene
como
precepto
que
la
política social es un derecho universal, es decir que todas las
personas tienen el derecho de satisfacer sus necesidades, es por
eso
que
los
beneficiarios
de
estas
políticas
son
aquellas
personas que tengan la mayor necesidad, “independientemente de su
contribución al proceso económico”.
El
“Modelo
Residual
(enfoque
neoliberal)”
(p.35).
Es
una
medida extrema, totalmente separada de la política económica, que
busca garantizar un mínimo de prestaciones a quienes no logran
conseguirlas como consecuencia del mercado. El Estado entonces,
no
pretende
intervenir
en
el
mercado
ni
en
las
actividades
económicas, sino prestar apoyo financiero para su expansión. Al
mismo tiempo que se encarga de ofrecer ayudas monetarias o en
bienes a la menor cantidad de personas posible durante un período
de tiempo limitado, de modo que no se genere
un sentido de
pertenencia en la población sobre dichos bienes y servicios. La
política social en este modelo no va asignada o a quién más la

34. 23
necesita,
se
seleccionados
invertida,
asigna
con
estratégicamente
un
porque
fin.
la
A
esto
asistencia
a
se
grupos
le
del
sociales
llama
Estado
ciudadanía
aparece
como
consecuencia de su fracaso, beneficiando principalmente a los más
afectados por las políticas neoliberales. “En una sociedad de
individuos
libres
y
competitivos
donde
se
polarizan
las
desigualdades sociales, una de las funciones centrales de la
política social es aliviar los efectos negativos del mercado y
ejercer control social para contener los conflictos.” (p. 36)
En
último
(enfoque
lugar
aparece
democratizador)”
el
(p.
“Modelo
36).
Éste
Universal-Equitativo
plantea
una
cohesión
entre la política económica y la política social, considerando
que el crecimiento económico debe tener como principal objetivo
la
mejora
en
integración
la
calidad
social.
Se
de
vida
cuenta
de
los
entonces
ciudadanos
con
la
serie
una
y
de
propuestas orientadas a “profundizar la democracia como espacio
de redistribución del poder político, fomentar la equidad como
mecanismo
de
redistribución
del
poder
económico,
social
y
cultural” (p. 37). De esta forma, el Estado está obligado a ser
el único responsable y encargado de garantizar el bienestar de
las
comunidades,
puesto
que
se
genera
un
tejido
social
más
dinámico e integrado, con un mayor número de actores capaces de
intervenir en los aspectos de la vida política, económica, social
y cultural. En este caso, la política social es, más que un
elemento de asistencia a la población, un generador de espacios
de
participación
mantiene
social,
personas
un
pero
en
las
precepto
enfocado
tengan
un
de
en
lugar
diferentes
derecho
otro
y
esferas
universal
fin.
puedan
Se
de
sobre
busca
generar
la
vida.
la
que
riqueza
Se
política
todas
las
desde
participación en las diferentes actividades que se desarrollen.
su

35. 24
2.10. Antecedentes
Uno de los ejemplos del Modelo Institucional más relevantes en
la
actualidad
es
precisamente
el
principal
antecedente
del
Programa Hambre Cero de la GEBM: el Projeto Fome Zero (Programa
Hambre Cero) desarrollado por el gobierno de Brasil desde el año
2001 durante el mandato de Luiz Inácio Lula da Silva. El éxito de
dicho
proyecto
se
puede
explicar
gracias
al
estudio
de
los
que
la
conceptos expuestos anteriormente.
Dicho
proyecto
alimentación
de
se
formuló
calidad
es
bajo
un
la
premisa
derecho
de
innegable
para
los
ciudadanos de un país y, dado que el Estado no cuenta con los
recursos
para
alimentar
a
todos
los
habitantes,
tenían
la
responsabilidad de crear las condiciones necesarias para que toda
la población pudiese disfrutar ese derecho (Da Silva, 2001). El
problema que se vivía en Brasil para aquel entonces lo describe
el Betto (2004):
Brasil tiene ciento ochenta millones de habitantes y figura entre los
cinco mayores productores de alimentos en el mundo; de modo que no
tenemos ni falta de alimentos, ni exceso de bocas; tenemos falta de
justicia, porque somos campeones no solamente de fútbol, sino también
de desigualdad social. (p. 1)
Betto (2004), plantea que la primera decisión que se tomó a la
hora
de
planificar
y
diseñar
el
programa
fue
que
no
iba
a
consistir en un “maratón de distribución de comida” (p. 2) pues
ello no representaba ni una verdadera solución al problema ni era
económicamente viable. En este sentido, Da Silva (2001) plantea
que
el
eje
central
establecimiento
de
del
políticas
programa
estaría
estructurales
orientado
orientadas
a
al
la
redistribución de la renta, el aumento en la producción, creación
de
fuentes
de
empleo
y
reforma
agraria,
entre
otras.
Específicamente, se formularon cinco políticas estructurales que

36. 25
permitieron
definir
líneas
de
actuación
para
implementar
políticas y proyectos más específicos, estas son:
1. “Políticas de generación de empleo y aumento de la renta.
2. Intensificación de la reforma agraria.
3. Previsión social universal.
4. Bolsa escuela de renta mínima.
5. Incentivo a la agricultura familiar” (República Federativa
de Brasil, 2001, p. 7-9).
Estas
políticas
se
conciben
con
la
finalidad
de
resolver
problemas profundos de la sociedad por lo que como explica Da
Silva (2001), quizás tarden años o décadas para obtener el cambio
deseado. Tomando esto en consideración, se pretendió sistematizar
las medidas que ayuden a solventar los problemas de las personas
en el corto plazo, sin dejar a un lado aquellas que tengan una
impacto más profundo en “la construcción de un nuevo Brasil” (p.
2).
Uno de los principales retos que se presentan en este tipo de
programas sociales, los cuales no cuentan con un presupuesto
ilimitado,
es
que
se
debe
hacer
un
proceso
de
selección
de
beneficiarios de modo que exista una coherencia con el modelo de
política social que se pretenda seguir. En el caso del Fome Zero,
Betto (2004) señala que se empleó una base de datos en la que
estaban
registradas
las
familias
más
pobres
del
país.
Sin
embargo, estableció un mecanismo que buscaba hacer la respectiva
verificación de que dichas familias estuviesen en condiciones de
formar parte de dicha pase de datos, al mismo tiempo que se
pretendía incorporar en la toma de decisiones a los diferentes
sectores de la sociedad, por medio de la organización de comités
municipales conformados por tres miembros propuestos por el poder
público
(una
por
el
poder
federal,
otra
por
el
poder
departamental y la última por el poder municipal), y otros seis

37. 26
miembros representantes de grupos organizados de la ciudad como
sindicatos y asociaciones de vecinos.
Las familias debían cumplir los siguientes criterios:
No
•
puede
tener
analfabetos
(de
tenerlos,
éstos
debían
asistir a cursos de alfabetización)
•
Todos los niños deben estar en el sistema educativo.
•
La familia debía seguir un programa de salud.
La evolución de las estadísticas de pobreza que ha presentado
Brasil en los últimos años, ha sido digna de admiración para
muchos países del mundo. Desde 1999 hasta el 2003 la tasa de
pobreza había aumentado del 27,8% al 28,1%. Luego, el impacto del
Fome Zero se notó en una importante reducción de 12,7 puntos
porcentuales para llegar al 15,4%. (Del Grossi, 2012).
Uno de los más importantes avances que se lograron con el Fome
Zero fue la coordinación con la Organización de las Naciones
Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) durante todo
el
proceso
de
diseño
de
las
políticas
y
las
metodologías
aplicadas. Da Silva, Belik y Takagi (2012) incluso consideran que
la FAO tiene el desafío de “… enfrentar el problema del hambre en
los países de población mayoritariamente urbana, especialmente en
aquellas
crecido
regiones
en
metropolitanas
función
de
los
donde
elevados
la
pobreza
niveles
de
extrema
desempleo
ha
e
informalización de la economía urbana” (p. 345).
2.11. Programa Hambre Cero de la Gobernación del Estado
Bolivariano de Miranda
En cuanto a la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda
(GEBM), se pueden notar iniciativas y proyectos que la ubican en
el Modelo Institucional (Keynesiano), explicado anteriormente.
Desde
el
año
2009
se
han
focalizado
las
actuaciones
e

38. 27
intervenciones en función de los cinco “Árboles para el Progreso”
(GEBM, 2009, p. 3) planteados en el Plan Estadal de Desarrollo
Económico y Social 2009-2012 que son educación, empleo, salud,
seguridad
y
vivienda,
generando
espacios
de
participación
e
integración de aquellas personas menos privilegiadas para que
puedan sumarse a la dinámica socio-económica, y que ésta a su vez
se
vea
enriquecida
perjudique
a
y
aquellos
diversificada,
sujetos
con
procurando
una
que
situación
ello
no
económica
estabilizada.
En este sentido, se puede enmarcar el Programa Hambre Cero
coherentemente dentro del modelo de política social que pretende
llevar a cabo la gobernación. Su orientación al crecimiento y la
superación individual del sector de la población con mayores
dificultades económicas, así como el apoyo en el gobierno estadal
para la promoción de una dinámica socio-económica más fuerte,
competente y suficiente en todos los sectores de la entidad, son
los pilares principales que avalan su existencia como política
pública.

39. 28
CAPÍTULO III
MARCO INSTITUCIONAL Y JURÍDICO
La Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda (GEBM) es la
institución que ejerce el poder ejecutivo dentro de los límites
territoriales del Estado Bolivariano de Miranda de la República
Bolivariana de Venezuela por medio del Gobernador o Gobernadora
de
turno,
de
acuerdo
con
la
Constitución
de
la
República
Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999, art. 160) y la Constitución
del Estado Bolivariano de Miranda (CEBM, 2006, art. 61). Está
conformada
por
entre
que
las
el
Despacho
destacan
la
del
Gobernador;
Secretaría
nueve
General
secretarías
de
Gobierno,
Secretaría de Vivienda y Hábitat para el Progreso, Secretaría de
Progreso
Económico,
Secretaría
de
Progreso
Educativo
y
la
Secretaría de Progreso Social; 16 direcciones centralizadas entre
las que aparecen la Dirección de Capital Humano, Dirección Civil
y Política, Dirección de Ecología y Ambiente y la Dirección de
Participación
Ciudadana;
17
entes
descentralizados
como
la
Corporación de Salud del estado Miranda, el Instituto Autónomo de
Deporte y recreación del estado Miranda y el Fondo de Desarrollo
Económico del estado Miranda (ver Apendice A).
La
Dirección
de
Participación
Ciudadana
tiene
como
fin
desarrollar mecanismos que permitan integrar a los diferentes
actores sociales que forman parte de la dinámica regional a los
procesos de cambio que pretende implementar la Gobernación. Según
se establece en la Memoria y Cuenta (GEBM, 2012), su misión es:

40. 29
Desarrollar Políticas Públicas de Participación Ciudadana orientadas a
la incorporación e intervención activa y protagónica de los ciudadanos
y ciudadanas del Estado, a través de la organización, articulación y
coordinación interinstitucional orientada a la ejecución y control de
la gestión pública a nivel Regional, logrando la consolidación de los
procesos de participación social del pueblo mirandino. (p. 817)
El
Programa
Hambre
Cero
aparece
en
la
organización
de
la
Dirección de Participación Ciudadana como un integrador entre la
Coordinación General de Proyectos Comunitarios, la Coordinación
General de las Casas del Pueblo y la Coordinación General de
Desarrollo Comunitario y Formación Ciudadana (Figura 3.1).
Figura 3.1. Ubicación del PHC en el organigrama de la GEBM. 2013.
Nota: Tomado de “Memoria y cuenta 2012” (GEBM, 2012). Editada.

41. 30
En
la
actualidad,
esta
dirección
cuenta
con
tres
ejes
principales de acción: En primer lugar aparece el proyecto de
“Aguas de Miranda”, originalmente a cargo del antiguo Instituto
de Vivienda y Hábitat de Miranda (INVIHAMI), por medio del cual
se gestiona la entrega de tanques de almacenamiento de agua a
familias mirandinas cuya situación de vivienda les imposibilita o
dificulta contar con agua potable de forma regular y tienen que
recurrir a sistemas alternativos de suministro como los camiones
cisterna para cubrir esta necesidad; En segundo lugar aparece la
coordinación
presta
de
asesoría
obras
y
técnica
proyectos
y
se
comunitarios,
otorgan
recursos
en
a
donde
se
comunidades
organizadas para mejorar las condiciones de su sector, con obras
como mejoras de acceso vial, reparaciones de equipamientos, etc.
Por último está el Programa Hambre Cero, orientado a atender las
necesidades básicas de en materia de alimentación, educación,
salud, vivienda y empleo de las familias más necesitadas de la
entidad con el fin de reducir significativamente el número de
mirandinos en situación de pobreza extrema.
Tabla 3.1. Evolución de la pobreza y pobreza extrema del Estado
Bolivariano de Miranda 2002-2007.
Pobres no
Pobres
Total
extremos
extremos
pobres
65,1
22,6
12,3
34,9
2003
58,5
26,1
15,4
41,5
2004
62,2
24,4
13,4
37,8
2005
71,8
17,5
10,7
28,2
2006
79,1
15,6
5,3
20,9
2007
80,8
15
4,2
19,2
Año
No pobres
2002
Nota: Tomado de “Plan de desarrollo socio-económico 2009-2012”
(GEBM, 2008, c.p. GEBM, 2009, p. 23).

42. 31
En relación a la pobreza, las decisiones la Gobernación del
Estado Bolivariano de Miranda, se han basado, principalmente, en
información suministrada por el Instituto Nacional de Estadística
(INE), la cual se presenta en el Anuario Estadístico 2008 de la
GEBM, y que para el año 2008 estimaba el porcentaje de hogares en
situación de pobreza en 19,2%, incluyendo un 4,2% de pobreza
extrema
(Tabla
3.1).
Sin
embargo,
estas
estadísticas
se
obtuvieron por medio de el método de Línea de Pobreza por Ingreso
(Expuesta en la sección I.8) de modo que se pudo inferir en el
momento de la formulación del Plan de Desarrollo Socio-Económico
209-2012 (GEBM, 2009) que las cifras presentadas por el INE no
contemplaban la totalidad de hogares en verdadera situación de
pobreza de acuerdo a otras formas de medición.
3.1. Plan Estadal 2009-2011
En el Plan Estadal de Desarrollo Socio-Económico 2009-2012 se
plantea una imagen objetivo para la entidad que contempla una
importante
reducción
educacionales
prestación
y
del
en
los
asistenciales
servicio)
así
déficits
(incluyendo
como
la
de
una
equipamientos
mejoría
consolidación
en
la
de
la
masificación deportiva, al mismo tiempo que se dará una mayor
promoción a iniciativas productivas y de emprendimiento con la
finalidad
de
generar
mayores
oportunidades
laborales
que
trasciendan a una mejor calidad de vida para los mirandinos. Por
otro
lado
plantea
reducir
el
déficit
de
infraestructuras
y
mejorar las condiciones de vida de los mirandinos.
Dicho plan también plantea una importante variación en el rol
de otra figura en la estructura organizacional del gobierno de la
entidad
que
permite
establecer
vínculos
más
fuertes
con
las
diferentes organizaciones sociales que hacen vida en el estado:
estas son las Casas del Pueblo, que corresponden a diferentes
sectores de los municipios que conforman el estado. Entre sus

43. 32
atribuciones
estudios
tienen
sociales
los
y
la
levantamientos
coordinación
de
de
información
consejos
para
comunales,
asociaciones de vecinos y demás organizaciones comunitarias para
la
gestión
de
proyectos.
Éstos
organismos
son
de
mucha
importancia para el Programa Hambre Cero ya que a través de sus
promotores se hace el registro de la mayoría los beneficiarios, y
son los primeros responsables de facilitar la información sobre
los
avances
en
la
gestión
de
los
beneficios
a
quienes
la
soliciten. De la misma manera, es por medio de las Casas del
Pueblo que se hacen las entregas de algunos de los recursos y
diferentes ayudas que brinda el Programa Hambre Cero.
De
acuerdo
con
lo
expuesto
en
el
Artículo
32
de
la
Ley
Orgánica de Planificación Pública y Popular (2010) y el Numeral 3
del
Artículo
3
de
la
Ley
de
los
Consejos
Estadales
de
Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (2002), dicho
Plan Estadal de Desarrollo Socio-Económico debe estar adecuado y
vinculado al Plan de Desarrollo de la Nación, y son precisamente
elementos como la nueva visión de las casas del pueblo y el
Programa Hambre Cero los que cumplen con tal condición. En este
sentido, la GEBM (2009) afirma en el Plan de Desarrollo SocioEconómico lo siguiente:
Al igual que en el Plan Nacional de Desarrollo, nuestro Plan Estadal
hace
énfasis
en
la
atención
e
inclusión
de
grupos
sociales
que
tradicionalmente han sido desatendidos y excluidos. Queremos elevar la
calidad de vida del pueblo mirandino mediante la provisión de servicios
que satisfagan oportunamente las necesidades sociales básicas en las
áreas de salud, educación, vivienda y empleo. En particular, nuestros
objetivos
incluyen
la
reducción
de
la
pobreza,
la
expansión
de
la
matricula escolar, la atención primaria de la salud, y la mejora en las
condiciones de habitabilidad de las viviendas de los grupos sociales de
bajos ingresos. Adicionalmente, y en consonancia con el lineamiento de
la
“Suprema
Felicidad
Social”
promoveremos
la
participación
comunitaria, la educación ambiental y la identidad cultural (p. 5)

44. 33
La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística (LOOU, 1987) no
contempla
a
los
urbanísticas,
municipales
gobiernos
siendo
los
el
estadales
Ejecutivo
encargados
de
como
Nacional
esta
rama.
autoridades
y
los
Sin
en
gobiernos
embargo,
las
gobernaciones tienen competencias para incidir en el desarrollo
urbanístico de las regiones por medio de la ejecución de obras
públicas.
3.2. Programa Hambre Cero
Una
de
las
principales
vías
con
las
que
cuentan
las
Gobernaciones para promover el desarrollo de las comunidades y de
sus residentes es por medio de políticas sociales. Es por ello
que desde el año 2009, el Programa Hambre Cero se planteó como
uno de los proyectos bandera de la GEBM considerando su elevado
impacto social, estrictamente ligado a cumplir las metas que
plantea la imagen objetivo ya expuesta.
El
PHC
tiene
como
fin
identificar
casos
de
familias
en
situación de pobreza y pobreza extrema por medio de un estudio
socio-económico
programa.
Luego
y
la
de
evaluación
su
del
identificación,
personal
los
encargado
beneficiarios
del
se
incorporan por un año y de este modo, reciben mensualmente una
cesta alimentaria estandarizada para todos los beneficiarios, la
cual permite reducir los gastos de la familia en este grupo de
necesidades para poder invertirlos en la satisfacción de otras.
La permanencia de los beneficiarios se evaluará anualmente por
medio del seguimiento de su situación socio-económica en donde se
considera si la misma amerita que se le continúe brindando el
apoyo del programa.
De manera simultánea, el PHC busca ubicar a sus beneficiarios,
por medio de cuotas especiales, en los diferentes programas de
asistencia social con los que cuenta la GEBM en sus diferentes

45. 34
direcciones a fin de aumentar su radio de acción y poder brindar
ayudas
en
más
formas
a
la
población,
así
como
lograr
que
progresivamente superen su situación de pobreza. En la actualidad
se ha logrado establecer vínculos con los siguientes planes y
proyectos:
•
Inserción escolar: Busca aumentar la incorporación de niños
y niñas al sistema de educación dentro de la entidad, por
medio
de
la
modificación
de
rutas
escolares,
apoyo
económico, etc.
•
Escuelas de artes y oficios: Consiste en la creación de
escuelas y talleres en la que impartan conocimientos que
permitan a las personas desenvolverse en el mercado laboral,
como apoyo del Plan Crecer.
•
Banco
de
consulta:
coordinación
y
Miranda
Este
médicos
y
procura
programa
por
tiene
parte
de
especialistas
por
la
de
objeto
la
Gobernación
de
los
servicios
profesionales de atención médica de carácter diagnóstico a
personas residentes del estado Miranda y que hayan sido
atendidos en la red primaria de salud del estado.
•
Fondo
quirúrgico
mirandino:
Funciona
como
una
cuenta
especial del presupuesto destinado para proveer servicios de
alta
complejidad
proveedores
de
en
la
manera
atención
directa
a
médica,
favor
dispensada
de
las
por
personas
naturales residentes del estado Miranda y sin costo alguno
que
hayan
Francisco
sido
de
atendidos
Miranda.
De
en
la
igual
Red
Alterna
manera,
se
de
Salud
facilitan
recursos financieros, previo estudio y comprobación de la
necesidad por parte de especialistas, a aquellas personas
que
consignen
solicitud
de
ayuda
para
llevar
a
cabo
tratamientos de alta complejidad.
•
Vivienda semilla, consolido mi casa, mi casa crece y mi casa
taller:
Estos
planes
tienen
como
objetivo
el
apoyo
a
aquellas familias con situación más crítica en el tema de

46. 35
vivienda,
en
la
construcción
de
nuevas
viviendas
o
sustitución de viviendas precarias por medio de créditos
mirandinos
de
materiales
de
construcción
que
cubran
la
inversión total de la vivienda y asesoría profesional.
•
Creció mi familia, culmino mi obra, no más goteras, tengo
piso, construyo mi baño, mis reparaciones, administro el
agua: Son planes destinados a brindar apoyo, por medio de
los
créditos
mirandinos
de
materiales
y
asesoría
profesional, a aquellas familias cuyas viviendas presenten
deficiencias
importantes
en
cuanto
al
estado
de
la
edificación o en cuanto a la suficiencia del espacio.
•
Aguas
Miranda:
Con
este
plan
se
busca
brindar
una
oportunidad a quienes tienen dificultad para obtener agua
potable para que puedan acceder a este servicio por medio de
tanques de agua que pueden ser incorporados a su vivienda.
•
Plan Crecer: Programa de formación que busca identificar y
potenciar las capacidades sociales, técnicas y organizativas
de las familias mirandinas y comunidades organizadas, con la
finalidad
de
lograr
un
desarrollo
productivo
tanto
individual como colectivamente.
•
Entrega de kits de herramientas: Se brinda facilidad al
pequeño
y
mediano
productor,
otorgando
maquinarias
agrícolas, yuntas de bueyes e implementos agrícolas para
labores de preparación de terreno siembra y cosecha.
•
Entrega
de
semillas
certificadas:
Es
un
apoyo
a
los
productores de plátano, cacao, raíces y tubérculos (ocumo,
ñame y yuca) brindando financiamiento y entrega de semillas
al productor para incrementar su productividad.
•
Hogares mirandinos: Son hogares de cuidado diario en horario
diurno que permiten a los
padres mirandinos realizar su
jornada laboral sin preocuparse por sus representados.
Para el final del año de gestión 2012, así como lo refleja la
Memoria y Cuenta 2012 (GEBM, 2012), el Programa Hambre Cero tiene

47. 36
un registro de 14.095 familias beneficiadas, más 9.551 postulados
para la sexta fase del programa. Del mismo modo se han logrado
avances
tecnológicos
unificación
las
el
bases
de
correspondientes
programa,
de
en
a
incorporación
de
correspondientes
el
nivel
datos
las
1.750
mismo
organizativo,
de
todas
diferentes
estudios
número
de
como
fases
las
la
del
regiones
y
la
socio-económicos,
casos,
al
sistema
de
tecnología.
3.3. El Proyecto de Pasantía
El
presente
proyecto
de
pasantía
se
llevó
a
cabo
en
la
Dirección de Participación Ciudadana, enmarcada en el Programa
Hambre Cero.
3.3.1. Ubicación Temporal del Proyecto de Pasantía en el Programa
Considerando el progreso y la aceptación por parte de las
comunidades que ha tenido el Programa Hambre Cero, para el año
2013
se
planteó
planteen
formular
criterios
una
nueva
operativos
propuesta
más
en
claros,
la
que
se
estrategias
organizacionales que fomenten los valores de la participación y
democracia, así como métodos para medir la pobreza. Por otro
lado, se pretende incorporar nuevos proyectos de diferente índole
que
apoyen
promuevan
el
desarrollo
socio-económico
que
las
comunidades.
El presente proyecto de pasantía se ubica dentro de esta nueva
propuesta
para
el
programa,
principalmente
en
la
etapa
correspondiente al establecimiento de criterios para la selección
de beneficiarios, ya que éste representa el objetivo principal
del proyecto. No obstante, para desarrollar estos criterios fue
imprescindible aplicar métodos para la medición de la pobreza, de
modo que también se ubica en dicha etapa (Figura 3.2).

48. 37
Figura 3.2. Ubicación temporal del proyecto de pasantía en el
proceso de formulación de la propuesta del PHC.
3.3.2. Cronograma y Actividades Realizadas
El proyecto de pasantía se configuró para abarcar un período
de 12 semanas divididas en cuatro etapas, así como se refleja en
la
Figura
3.3,
en
las
cuales
se
llevaron
a
cabo
todas
las
actividades destinadas a cumplir los objetivos planteados.
Figura 3.3. Cronograma del proyecto de pasantía.
3.3.2.1. Etapa 1
Para lograr dichos objetivos, tomando en cuenta que se está
comenzando a realizar el proyecto de pasantía desde un punto de
vista externo, se tuvo que comenzar por realizar una revisión
exhaustiva de los instrumentos y mecanismos implementados en las
etapas anteriores del programa. Del mismo modo se realizó una
exploración sobre los planes llevados a cabo por la GEBM y en
especial sobre aquellos vinculados al Programa Hambre Cero.

49. 38
3.3.2.2. Etapa 2
Una
vez
culminada
la
revisión
se
procedió
a
realizar
una
reformulación del instrumento de recopilación de información de
modo que el nuevo se ajustase a las exigencias metodológicas
correspondientes a las etapas posteriores del proyecto.
3.3.2.3. Etapa 3
A
continuación
permitiera,
a
se
prosiguió
través
de
a
construir
diferentes
una
matriz
calcular
indicadores,
que
un
índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), a fin de poder
medir
la
pobreza
de
selección
aplicar
y
beneficiarios.
los
generar
correcciones
información
al
recopilada
criterios
En
instrumento
se
pudiesen
fundamentales
este
de
punto,
modo
obtener
fue
que
los
para
la
preciso
con
la
indicadores
correctos.
3.3.2.4. Etapa 4
Para la última etapa del proyecto, se planteó originalmente
construir
una
matriz
de
análisis
multicriterio
en
la
que
se
ponderaran todas las variables contempladas en el instrumento
diseñado y en función de las respuestas del postulantes, el cruce
de data en la matriz iba a resultar en la identificación de los
planes
y
proyectos
de
la
GEBM
compatibles
su
situación.
Sin
embargo, en el proceso de revisión de dichos planes se llegó a la
conclusión de que la construcción de la matriz no era viable dada
la heterogeneidad con la que se consideran las variables en cada,
de modo que respondan a los objetivos de los mismos.
Dadas las circunstancias, fue preciso reformular las formas
para llevar a cabo esa etapa. En este sentido, se planteó como
solución alternativa construir una matriz única para cada plan o

50. 39
proyecto,
en
la
cual,
cada
variable
fuese
considerada
estrictamente en función de los objetivos de éste. Para ello, se
llevaron a cabo reuniones con representantes de estos planes, en
las
que
se
construcción
discutieron
de
las
uno
matrices.
por
El
uno
los
resultado
criterios
de
éstas
para
la
estaría
reflejado en la aceptación o descalificación del postulante para
recibir el beneficio de cada plan. Al igual que en la etapa
anterior, la construcción de las matrices condujeron a un nuevo
ajuste del instrumento.

51. 40
CAPÍTULO IV
MARCO METODOLÓGICO
En el marco de la nueva propuesta del Programa Hambre Cero
(PHC), se pretenden diseñar mecanismos precisos de elegibilidad
de
beneficiarios,
estableciendo
criterios
estandarizados
con
relación a los diferentes planes a los que está vinculado.
Dicho mecanismo debe tener un carácter universal con respecto
a la población perteneciente al territorio del Estado Miranda de
la
República
Bolivariana
de
Venezuela,
por
lo
que
debe
ser
coherente con una serie de dinámicas socio-económicas diversas
correspondientes a las diferentes regiones de la entidad.
En función de este objetivo, y comprendiendo los principios
ideológicos sobre los que se fundamenta el PHC, se establece la
siguiente secuencia metodológica para la elaboración de dicho
mecanismo:
1. En primer lugar se debe formular un nuevo instrumento de
recopilación
de
información
que
contemple
todas
las
variables necesarias para identificar las deficiencias de
los postulantes en los diferentes aspectos vinculados con la
pobreza, fundamentándose en los postulados teóricos sobre
calidad de vida y pobreza estudiados en el Capítulo I.
2. A fin de poder reconocer la situación de pobreza en los
postulantes se debe implementar una metodología que pueda
ser aplicable de forma universal y con una temporalidad
prolongada con la menor cantidad de ajustes posibles. En

52. 41
este
sentido
se
plantea
la
aplicación
del
índice
de
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).
3. Por
último,
es
necesario
aplicar
alguna
metodología
por
medio de la cual se puedan considerar las características o
condiciones específicas que debe cumplir un postulante para
poder ser incorporado a los diferentes planes y proyectos de
la gobernación, de modo que se plantea utilizar el análisis
multicriterio.
Las
tres
fases
descritas
serán
desarrolladas
con
mayor
profundidad en las próximas secciones.
Las
herramientas
Dirección
personal
de
diseñadas
Participación
central
del
serán
Ciudadana,
PHC.
Se
administradas
por
específicamente
contará
con
el
apoyo
por
de
la
el
los
promotores comunitarios, pertenecientes a las Casas del Pueblo
(señaladas en el capítulo III), por lo que se consideran las
parroquias como las unidades territoriales de estudio.
4.1. Operacionalización de Variables
Antes de la elaboración de un instrumento de recopilación de
información, es imprescindible concretar las definiciones y los
métodos de medición de las variables que se pretenden evaluar,
con la finalidad evitar malinterpretaciones conceptuales a la
hora
de
obtener
la
información,
así
como
para
aclarar
los
criterios bajo los que se deberán analizar los resultados.
En
este
sentido,
para
el
instrumento
a
desarrollar
y
las
metodologías a aplicar, se considerarán las siguientes variables
con sus respectivas definiciones operacionales:

53. 42
•
Ámbito: Permite discriminar entre sectores de carácter rural
de sectores de carácter urbano. Se plantea en una escala
nominal, con las opciones “Rural” y “Urbano”.
•
Rol Familiar: Papel principal que desempeña dentro de la
dinámica familiar, en función del parentesco con los demás
miembros. Se establece una escala nominal y se asignan las
siguientes etiquetas a las posibles respuestas: Padre, 1;
Madre,
2;
Hijo(a),
3;
Esposo(a),
4;
Hermano(a),
5;
Cuñado(a), 6; Sobrino(a), 7; Yerno y/o nuera, 8; Nieto(a),
9.
•
Sexo: Representa la diferencia biológica entre el hombre y
la mujer. Se utiliza una escala nominal para su evaluación
cuyas alternativas son: Femenino, 1; Masculino, 2.
•
Grado de Instrucción: Se refiere al nivel alcanzado dentro
del sistema educativo. Se considera una escala nominal con
las siguientes respuestas y sus respectivas etiquetas: No
sabe
leer
ni
escribir,
0;
Sabe
leer
y
escribir
(sin
estudios), 1; Primaria incompleta, 2; Primaria completa, 3;
Bachillerato
incompleto,
4;
Bachillerato
completo,
5;
Técnico superior incompleto, 6; Técnico superior completo,
7; Universitaria incompleta, 8; Universitaria completa, 9;
Postgrado incompleto, 10; Postgrado completo, 11.
•
Ocupación: Expresa la situación laboral del individuo y se
emplea una escala nominal. Se seleccionaron las siguientes
posibles
respuestas
con
sus
respectivas
etiquetas:
Del
hogar, 1; Desempleado (sin buscar trabajo), 2; Desempleado
(buscando
trabajo),
3;
Empleo
fijo
(con
prestaciones
sociales), 4; Contrato a término (a renovar), 5; Contrato a
término,
6;
Cuenta
propia
(formal),
7;
Cuenta
propia
(informal), 8; Jubilado(a), 9; Estudiante, 10 .
•
Área laboral: Espacio del mercado laboral donde la persona
desempeña su actividades. Se plantea una escala nominal y
estas
son
etiquetas:
las
posibles
Ninguna,
1;
respuestas
con
Medicina-Salud,
sus
2;
respectivas
Industria

54. 43
manufacturera, 3; Entretenimiento-Artes, 4; Académico, 5;
Administrativo-Empresarial,
6;
Industria
primaria,
7;
Producción agropecuaria, 8; Religión, 9; Servicios, 10.
•
Ingreso: Representación monetaria total de los beneficios
económicos
que
recibe
el
individuo
(salario,
becas,
pensiones, etc.), en una escala de razón, medida en Bs..
•
Enfermedad:
Referido
a
la
presencia
de
enfermedades
crónicas. Por medio de una escala nominal, se asignan las
siguientes etiquetas: Ninguna, 0; Hipertensión, 1; Diabetes,
2; Ambas, 3.
•
Referencia médica para interconsulta: Algún recibo médico
que indique que el individuo debe asistir a una consulta con
un especialista de algún área de la atención médica. Se
utiliza una escala nominal y las posibles respuestas son:
No, 0; y Si, 1.
•
Récipe médico para operación: Se refiere a algún informe
médico
que
señale
la
necesidad
de
llevar
a
cabo
una
intervención quirúrgica. Se considera una escala nominal.
Las posibles respuestas son: No, 0; Si, 1.
•
Discapacidad mental:
Se entiende por discapacidad la condición compleja del ser humano
constituida
por
factores
biopsicosociales,
que
evidencia
una
disminución o supresión temporal o permanente, de alguna de sus
capacidades
sensoriales,
manifestarse
en
motrices
ausencias,
o
intelectuales
anomalías,
defectos,
que
puede
pérdidas
o
dificultades para percibir, desplazarse sin apoyo, ver u oír,
comunicarse
con
otros,
o
integrarse
a
las
actividades
de
educación o trabajo, en la familia con la comunidad, que limitan
el ejercicio de derechos, la participación social y el disfrute
de una buena calidad de vida, o impiden la participación activa
de las personas en las actividades de la vida familiar y social,
sin que ello implique necesariamente incapacidad o inhabilidad
para insertarse socialmente (Ley para personas con discapacidad,
2006, art. 5).

55. 44
Se utiliza una escala nominal y se toman en consideración
las
siguientes
condiciones
asociadas
a
reducción
de
las
capacidades mentales: Ninguna, 0; Alzhaimer, 1; Autismo, 2;
Parálisis cerebral, 3; Síndrome de Down, 4; Demencia senil,
5; Retardo mental, 6; Síndrome de Parkinson, 7; Otro, 8.
•
Discapacidad física: Con base en la definición ya expuesta
de
discapacidad
se
plantean
una
escala
nominal
y
las
siguientes respuestas condiciones asociadas con limitantes
físicas:
Ninguna,
0;
Cuadriplejia,
1;
Paraplejia,
2;
Fractura, 3; Ausencia de alguna extremidad, 4; Ceguera, 5;
Sordera, 6; Otra, 7.
•
Situación de embarazo: Se refiere al estado de gestación de
un bebé por parte de la mujer. Se emplea una escala nominal.
Las posibles respuestas consideradas fueron: No, 0; Si,1.
•
Intención de esterilización: Es el deseo de un individuo de
someterse a una intervención quirúrgico por medio de la cual
quede inhabilitado para producir la célula, correspondiente
al
sexo
respectivo,
necesaria
para
formar
un
feto.
Se
utiliza una escala nominal y se consideraron dos posibles
respuestas: No, 0; Si, 1.
•
Tipología de vivienda: En función de sus características
constructivas (la tecnología y los materiales empleados) de
la
vivienda
se
pueden
clasificar
por
tipos.
Esta
clasificación por lo general está vinculada a diferentes
estratos socio-económicos (España, 2009). Las opciones se
establecen en una escala nominal y son: Apartamento, 1;
Mansión,
quinta
o
casaquinta,
2;
Casa,
3;
Rancho,
4;
Refugio, 5; Rural, 6; Indígena, 7; Otro, 8. Sólo se permite
seleccionar una respuesta.
•
Tenencia
de
la
característica
vivienda:
de
la
Referente
propiedad
específicamente
de
la
a
vivienda
la
como
edificación o estructura independientemente de la situación
de
la
parcela
(España,
2009).
Para
esta
variable
se
plantearon las siguientes respuestas en una escala nominal:

56. 45
Propia, 1; Propia (pagando), 2; Comunal, 3; Alquilada, 4;
Prestada,
5;
Ocupada
sin
papeles,
6;
Otra,
7.
Sólo
se
permite seleccionar una respuesta.
•
Tenencia
del
terreno:
Referente
específicamente
a
la
característica de la propiedad de la parcela, lote o terreno
donde se encuentra emplazada la vivienda. Se utiliza una
escala nominal y se consideraron las siguientes respuestas:
Propio, 1; Propio (pagando), 2; Alquilado, 3; Ejido, 4;
Préstamo,
5;
Ocupado
sin
papeles,
6;
Otro,
7.
Sólo
se
permite seleccionar una respuesta.
•
Deficiencias
presentadas:
Expresa
aquellos
problemas
notables en la estructura o en el acondicionamiento de la
vivienda. Se emplea una escala nominal. En este sentido se
tomaron en cuenta las siguientes deficiencias: Ninguna, 0;
Daños
en
los
techos,
1;
Filtraciones
en
el
frisado,
2;
Camas, 3; Suelos, 4; Daños en las tuberías, 5; Goteras, 6;
Ventanas violentadas, 7; Enseres, 8; Puertas violentadas, 9.
Se permite seleccionar más de una respuesta.
•
Carencia de servicios públicos: Referido específicamente a
la
ausencia
de
responsabilidad
servicios
de
básicos
entes
cuyos
prestación
correspondientes
a
es
la
administración pública. Se utiliza una escala nominal para
las posibles respuestas consideradas, que son: Ninguna, 0;
Vialidad, 1; Electricidad, 2; Aseo, 3; Gas, 4; Centro de
salud, 5; Teléfono, 6; Transporte, 7. Se admiten varias
respuestas. Se excluyen los servicios de abastecimiento de
agua potable y disposición de excretas y desechos sólidos
para ser evaluados como variables aparte.
•
Abastecimiento de agua potable: Representa la capacidad del
sistema
de
necesidades
analizar
acceso
a
promedio
considerando
agua
del
la
potable,
hogar.
de
Esta
relación
de
satisfacer
variable
se
regularidad
las
debe
del
servicio y el mecanismo de obtención. En este sentido se
plantea una función de agregación en la que se estudia por

57. 46
separado
y
por
abastecimiento
medio
con
de
sus
una
matriz
posibles
cada
rangos
sistema
de
de
atención
planteados en una escala nominal y se suma el resultado de
cada
matriz,
para
luego
generar
rangos
que
indiquen
la
calidad del servicio, con la sumatoria general. :
Tabla 4.1. Regularidad del abastecimiento de agua potable
por medio de tubería.
Modo
Horas al día
Regularidad
24-20
Todos los días - 6
días por semana
6
20-12
3
6 días por semana 4 días por semana
5
12-6
2
4 días por semana 1 día a la semana
4
6-0
1
1 día a la semana Cada 10 días
3
No
0
Cada 10 días - Cada
2 semanas
2
Menos de cada 2
semanas
1
No
Tubería
4
0
Para el sistema de abastecimiento por medio de tuberías, se
toman en cuenta el número de horas al día en la que es
prestada el servicio, atribuyéndole una ponderación a cada
una en correspondencia con lo que se considera la mejor
opción. Se hace lo mismo con la regularidad del servicio en
cuanto a los días a la semana en que se presta el servicio.
El resultado de la matriz se obtiene de la multiplicación de
las ponderaciones correspondientes a la combinación de los
dos
campos
que
mejor
se
beneficiario (ver Tabla 4.1).
adapte
a
la
situación
del

58. 47
Tabla 4.2. Regularidad del abastecimiento de agua potable
por medio de cisterna.
Modo
Regularidad
Todos - 4 días por semana
4 días por semana - 1 día a la
semana
20
1 día a la semana - Cada 2 semanas
15
Cada 2 semanas - Cada 20 días
Cisterna
24
10
Menos de 1 vez cada 20 días
5
No
0
En el caso del sistema de abastecimiento por cisterna se
atribuyó un valor único (y equivalente a los resultados de
las operaciones en la matriz del servicio de abastecimiento
por
tuberías)
a
los
rangos
en
la
regularidad
de
la
prestación del servicio haciendo corresponder el mayor valor
a la opción más aceptada (ver Tabla 4.2).
Tabla 4.3. Abastecimiento de agua potable por medio de Pozom
Río o Pila pública.
Modo
Pozo
Río
Pila
Disponibilidad
Si
5
No
0
Si
5
No
0
Si
5
No
0
Las matrices correspondientes al abastecimiento por medio de
pozo, rió o pila pública se formularon de la misma manera
(ver Tabla 4.3). Dado a que la regularidad con la que se

59. 48
puede acceder al agua depende directamente de la voluntad de
las
personas
para
“recogerla”
por
su
propia
cuenta,
se
consideró como único aspecto determinante, la disponibilidad
de alguno de estos medios y se le atribuyó un valor bajo en
relación a las demás alternativas de abastecimiento dado que
estos mecanismos no ofrecen la misma calidad del servicio y
su
obtención
implica
un
proceso
complejo
e
implica
un
nivel
de
esfuerzo “innecesario” para las personas.
Los
rangos
establecidos
para
determinar
el
satisfacción de la necesidad en cuestión se presentan en la
Tabla 4.4:
Tabla
4.4.
Niveles
de
satisfacción
de
la
variable
abastecimiento de agua.
Valor
Nivel de satisfacción
16
Alto
15 - 8
Medio
7
•
Disposición
atiende
Bajo
de
excretas
y
desechos
específicamente
primordialmente
por
los
al
sólidos:
mecanismo
residentes
de
la
La
variable
utilizado
vivienda
para
llevar a cabo la disposición final de sus desechos sólidos.
Se
contempla
en
una
escala
nominal
Se
consideraron
las
siguientes posibles respuestas: Tuberías de aguas negras, 1;
Pozo séptico, 2; Letrina, 3; Patio, 4; Río o canal, 5; Otro,
6. Sólo se permite una única respuesta.
•
Número de hogares por vivienda: Entendiendo hogar como el
grupo social que comparte la misma residencia y realizan el
consumo del mismo mercado. Se plantea una escala de razón.
•
Número de dormitorios: Se emplea una escala de razón, y se
contabilizan
las
habitaciones
sueño de los residentes.
destinadas
a
conciliar
el

60. 49
Tabla 4.5. Situaciones condicionantes de riesgo
Condición
Valor
Está ubicada muy cerca de una quebrada?
Puede ser dañada por un deslizamiento de
tierra?
3
Algún árbol cercano puede caer sobre su casa?
3
Se observan paredes o pisos con grietas?
3
Existen filtraciones?
2
Hay tuberías rotas?
2
Las instalaciones eléctricas son deficientes?
2
Hay cables eléctricos a la intemperie?
2
Hay bombonas de gas en lugar cerrado, sin
ventilación?
3
Hay escapes de gas? Tuberías de gas sin
mantenimiento?
3
Hay bibliotecas u otros muebles altos sin
fijar a la pared?
2
Hay equipos eléctricos colocados en lugares
inestables?
2
Hay ventanas o vidrios rotos?
1
Hay tomacorrientes defectuosos?
2
Hay camas ubicadas junto a ventanas de vidrio?
•
3
1
Riesgo: Se refiere la probabilidad de ser afectado por algún
tipo de desastre generado por sucesos ambientales o por
actividad
humana
(IERU,
2010).
La
complejidad
de
este
concepto dificulta su análisis en este tipo de instrumentos,
sin embargo, se evaluará con una escala nominal, por medio
de una matriz diseñada para generar una idea muy general de
la situación de riesgo, en la cual a diferentes condiciones
(ítems) consideradas determinantes en este aspecto se les
atribuye un valor correspondiente a su relevancia en cuanto
a
su
influencia
sobre
el
riesgo,
para
luego
ubicar
el

61. 50
resultado de la sumatoria de las condiciones presentes en el
área dentro de rangos que clasifican como “Alto”, “Medio”,
“Bajo” el nivel de riesgo. Las opciones se plantean en la
Tabla 4.5:
Los rangos considerados se presentan en la Tabla 4.6:
Tabla 4.6. Rangos de riesgo percibido
Clasificación
Rango
Bajo
0-8
Medio
9-18
Alto
19-34
4.2. Descripción del instrumento
La nueva propuesta del Programa Hambre Cero busca tener un
mayor entendimiento de la pobreza para poder estudiarla desde una
perspectiva que abarque tanto la perspectiva de las necesidades
como la perspectiva de las capacidades. Asimismo, busca ampliar
el rango de captación de beneficiarios para poder llegar a más
sectores de la entidad y así garantizar que los servicios y
ayudas que pueda brindar la institución le lleguen a las personas
que más lo necesiten.
En este sentido, se debe formular un nuevo instrumento que
funcione como estudio socio-económico, y en el cual se contemple
la
información
necesaria
para
poder
identificar
a
los
beneficiarios de los diferentes proyectos vinculados al Programa
Hambre
Cero.
El
instrumento
consiste
en
una
encuesta
semiestructurada, que será aplicada por los promotores de las
Casas del Pueblo de las diferentes parroquias del estado.

62. 51
Para la elaboración del nuevo instrumento se plantearon tres
funciones que éste debe cumplir:
1. Debe
permitir
incluyendo
el
registro
aspectos
del
beneficiario
relacionados
a
la
principal,
ubicación,
la
situación conyugal, y demás información de contacto.
2. Debe permitir identificar a los miembros del hogar junto a
cierta información personal básica como edad y sexo, sus
carencias
y
demás
aspectos
relacionados
a
la
dinámica
económica.
3. Debe poder reconocer aquellos problemas que fuesen comunes
para
todo
el
grupo
familiar
por
igual,
relacionados
principalmente a la vivienda y servicios.
Tomando en consideración lo anterior se decidió estructurar el
instrumento
en
tres
secciones
principales
en
las
cuales
se
atienda a cada función por separado. En este sentido se tienen
Datos
del
beneficiario,
Cuadro
familiar
y
Vivienda,
hogar
y
servicios.
En la sección correspondiente a los Datos del beneficiario, se
solicitan los personales del beneficiario principal, es decir,
aquel
que
hace
el
registro
en
el
programa,
sin
tener
que
tratarse necesariamente del jefe del hogar. Específicamente se
solicita la siguiente información:
•
Cédula de identidad.
•
Nombres y apellidos.
•
Sexo.
•
Fecha de nacimiento.
•
Situación conyugal.
•
Región; municipio; parroquia; urb., sector o barrio.
•
Calle o Avenida, y Dirección.

63. 52
•
Ámbito.
•
Tiempo de residencia.
•
Teléfono local, teléfono móvil.
La
información
solicitada
en
esta
etapa
representa
principalmente la plataforma para construir la base de datos.
A continuación, la sección correspondiente al Cuadro Familiar
está orientada a poder reconocer el conjunto de problemas que
presenta
cada
identificar
miembro
su
del
cualidad
hogar
como
como
potencial
individuo
para
beneficiario
poder
de
los
proyectos destinados a la atención individual. Para ello se toman
en cuenta el siguiente grupo de variables.
•
Rol Familiar
•
Sexo
•
Grado de Instrucción.
•
Ocupación.
•
Área laboral.
•
Ingreso.
•
Enfermedad.
•
Referencia médica para interconsulta.
•
Récipe médico para operación.
•
Discapacidad mental.
•
Discapacidad física.
•
Situación de embarazo.
•
Intención de esterilización.
El
cuadro
familiar
deberá
ser
llenado
únicamente
con
la
etiqueta correspondiente a la respuesta seleccionada para cada
columna, excepto en aquellas preguntas en las que no se plantean
preestablecidas.

64. 53
En la tercera y última sección del instrumento se atienden las
carencias
y
deficiencias
relacionadas
a
la
situación
de
la
vivienda y el hogar, así como a aquellas referentes al acceso a
servicios básicos ya que éstas afectan a todo el grupo familiar
de
la
misma
manera,
además
en
algunos
casos
denotan
la
posibilidad o imposibilidad de llevar a cabo ciertas actividades.
En este sentido se consideraron las siguientes variables:
•
Tipología de vivienda.
•
Tenencia de la vivienda.
•
Tenencia del terreno.
•
Deficiencias presentadas.
•
Carencia de servicios públicos.
•
Abastecimiento de agua potable.
•
Disposición de excretas y desechos sólidos.
•
Número de hogares por vivienda.
•
Número de personas por dormitorio.
•
Riesgo.
El instrumento propuesto se presenta en el Apéndice B.
4.3. Bases Teóricas
4.3.1. El Método de Necesidades Básicas Insatisfechas
Como se comentó en el marco teórico, dada la importancia que
tiene la pobreza como problema social, se han diseñado numerosos
mecanismos para abordar su estudio, siendo influenciados estos
por los diferentes enfoques sobre la percepción de la pobreza.
El PHC, en concordancia la visión social de la GEBM, contempla
la pobreza, basándose en los postulados de Sen (1982) y los
métodos tradicionales, como una situación de insatisfacción de
condiciones de vida consideradas mínimas, relacionadas tanto con

65. 54
la disponibilidad de bienes y servicios, como con las capacidades
para poder adquirirlos.
En
este
sentido,
se
ha
decidido
incorporar
a
la
nueva
propuesta, un mecanismo de análisis de NBI fundamentado en el
planteamiento anterior.
Tomando como guía la publicación de Feres y Mancero (2001) se
han
considerado
cuatro
pasos
generales
para
seleccionar
los
indicadores que se emplearán en el análisis y la identificación
de la pobreza para el PHC.
1. Definición
del
grupo
de
necesidades
a
considerar
en
el
análisis como mínimas: Para lograr este objetivo, se debe
hacer
una
diferenciación
“absolutas”
y
entre
“relativas,
aquellas
siendo
las
necesidades
primeras
aquellas
consideradas indispensables para el desenvolvimiento de la
vida. A medida que éstas se ven satisfechas, se comienza a
atender
la
satisfacción
complementarias,
de
otras
necesidades
que aumentan la calidad de vida de las
personas. En este sentido, se consideran cuatro categorías
en
las
cuales
se
pueden
ubicar
necesidades
básicas
que
concuerden con la visión de pobreza que se maneja en este
informe.
•
“Acceso a una vivienda que asegure un estándar mínimo de
habitabilidad para el hogar.
•
Acceso a servicios básicos que aseguren un nivel sanitario
adecuado.
•
Acceso a educación básica.
•
Capacidad
económica
para
alcanzar
niveles
mínimos
de
consumo” (p. 10).
2. Selección
de
necesidades:
los
Dado
indicadores
que
censales
tradicionalmente
vinculados
este
a
análisis
las
se
lleva a cabo con base en los datos de la encuesta censal,
por las ventajas que éstas ofrecen por su desagregación