Separata debate democrático

DEmocrático
BA
TE
POLITÍCAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO
Bolivia bajo ula luppaa
PROPUESTAS PARA UNA AGENDA DE PAÍS
Bolivia transita por una coyuntura crucial para su futuro. Evo Morales busca una segunda reelec-ción
que lo convertiría en el hombre que más años ha gobernado el país, en su historia.
Un aspecto paradójico es que si bien Bolivia vive una bonanza de ingresos económicos, por
casi una década, no ha aprovechado, en cambio, esta oportunidad excepcional para sentar las bases de un
desarrollo económico sostenido, con equidad, democracia y libertad.
Restan muchos problemas y desafíos que Bolivia debe sortear para modernizarse, lograr una economía
competitiva, reducir la pobreza y la desigualdad y cerrar las brechas de desarrollo con respecto a otros
países de Latinoamérica, que dan pasos firmes para consolidarse como sociedades de clase media; un
objetivo que para la sociedad boliviana está aún lejano
El actual proceso eleccionario debió ser propicio para un debate intelectual de alto nivel en torno a
tales problemas y desafíos. Ello no ha ocurrido, o solo muy parcialmente. Quedan sobre el tapete cuestio-nes
fundamentales: ¿En qué medida el aumento de los ingresos públicos, ha mejorado la situación fiscal
y si la actual distribución de recursos es sostenible, fiscalmente eficiente y socialmente equitativa? ¿Qué
balance se desprende de la creación y expansión de empresas estatales y qué alternativas se plantean? ¿Por
qué no se expanden y mejoran de los servicios públicos y cuáles son
las opciones para elevar la calidad de la educación y la salud pública?
¿El Estado Plurinacional y la nueva Constitución propician un régi-men
de derecho y de ejercicio genuino de la ciudadanía? ¿El modelo
de Estado es democrático y ampara la igualdad jurídico-política de
todos los bolivianos? ¿Qué reformas institucionales son necesarias (y
posibles) en la coyuntura nacional? ¿El empoderamiento político y
simbólico de lo indígena mejora realmente la vida de las poblaciones
indígenas y las integra a una Bolivia más fuerte y cohesionada?
Los artículos de esta publicación tratan de dar respuestas a estas
y otras cuestiones. Sus contenidos resumen un conjunto de estudios,
desarrollados dentro del proyecto “Propuestas de Políticas para el
Crecimiento Económico-Social y el Fortalecimiento Democrático de
Bolivia”. Los textos completos, y otros relacionados, pueden encon-trarse
en el blog Debate Democrático: http://undebatedemocratico.blogs-pot.
com/
escriben
Henry Oporto
Luis Carlos Jemio
Victor Hugo Cárdenas
Jorge Lazarte
Rubén Ferrufino
Roberto Laserna
Carlos Schlink
Ricardo Calla
Fernando Molina

2 |Debate Democrático
Para que Bolivia pueda dar un salto de desarrollo tiene que poder
formar una fuerza laboral más educada, capacitada y productiva.
Los desafíos de
la educación boliviana
por Luis Carlos Jemio*
La educación es un aspecto clave
para promover el desarrollo de
los países, erradicar la pobreza y
reducir la desigualdad social. Mejorar
el capital humano, como resultado de la
acumulación de conocimientos y de las
habilidades y destrezas de los individuos,
constituye un factor fundamental para el
crecimiento económico de largo plazo, la
movilidad y el progreso social.
En América Latina, los países cuyas
poblaciones alcanzan un mayor nivel edu-cativo
son también los que logran un ma-yor
nivel de ingreso por habitante. Bolivia,
en cambio, todavía se sitúa entre los países
con menor desarrollo y mayor pobreza y
desigualdad en América Latina. Si los bo-livianos
queremos reducir la brecha de de-sarrollo
con los demás países de la región,
tenemos que elevar nuestro nivel de educa-ción,
lo cual no es posible sin una mejora
sustancial del sistema educativo.
La situación del sistema educativo
Varios autores y organismos internacio-nales
identifican los principales proble-mas
que enfrenta el sistema educativo bo-liviano.
Así, el Banco Mundial identifica
los siguientes aspectos:
i) El bajo e inequitativo acceso a los úl-timos
grados del nivel primario y al nivel
secundario, donde se verifica una sustan-cial
caída en la matricula después de los 12
años de edad, debido a factores tales como
la falta de oferta de los niveles educativos
correspondientes, y a la participación en el
mercado de trabajo, lo que mantiene a los
niños y niñas fuera de la escuela;
ii) La baja y desigual calidad de la edu-cación,
con bajos niveles de rendimiento
en las pruebas de lectura y matemáticas,
currículos y materiales pedagógicos des-actualizados
en la enseñanza secundaria,
infraestructura inadecuada, clases de ta-maño
desbalanceado, docentes con insu-ficiente
e inadecuada formación y recur-sos
pedagógicos;
iii) Sistema educativo ineficiente, pues-to
que a pesar del esfuerzo realizado para
aumentar el gasto en el sector educativo,
el país no logra formar los ciudadanos
y trabajadores productivos que requiere
para competir en la economía global.
“La extremadamente baja tasa de
matriculación en el nivel de educación
secundaria se traduce en importantes
brechas en la fuerza laboral boliviana,
en una insuficiente cantidad de personas
altamente especializadas y, por último,
en barreras significativas para lograr un
desarrollo y crecimiento sostenido en un
futuro cercano.”Banco Mundial (2006).
Disparidades educativas
Existe una relación directa entre el nivel
de ingreso de un país y los años de edu-cación
alcanzados por su población. Esto
se explica por el gran impacto que tiene la
educación en la productividad laboral. La
relación directa que se da entre los años
de escolaridad de la población y el nivel
de PIB per cápita, confirma la importan-cia
de la educación para aumentar el nivel
de vida de la población. En Latinoaméri-ca,
los países que han alcanzado mayores
niveles de PIB per cápita, invirtieron en
educación desde mucho antes. Como re-sultado,
las diferencias existentes entre los
países en cuanto a los años de escolaridad
de la población, tienden a ser mayores en
los grupos poblacionales de 25 a 59 años
que en los grupos de 15 a 24 años. Ade-más,
en los países de mayores ingresos, las
diferencias entre los años de educación en-tre
sus grupos poblacionales más jóvenes y
los de mayor edad tienden a ser menores
que para los países de ingresos menores.
Bolivia, con relación a países con simi-lar
nivel de ingreso per cápita, muestra ni-veles
algo mayores de años de educación
de su población. En consecuencia, para
que Bolivia no haya alcanzado un mayor
nivel de ingreso -acorde con los años de
escolaridad de su población-, la explica-ción
está en un déficit de calidad muy
grande del sistema educativo nacional.
Por otro lado, hay una brecha significa-tiva
entre los años de educación alcanzados
en las áreas urbana y rural, en todos los paí-ses
de la región: la población urbana tiene
un mayor número de años educativos que
la población rural. Empero, Bolivia es el
país que presenta una mayor brecha urba-no-
rural, puesto la población urbana tiene
en promedio 10,8 años cursados, frente a
solo 5,8 años en promedio de la población
rural; una diferencia de 5 años de educa-ción.
En los países con menores brechas
urbano-rurales (Uruguay, Costa Rica, Chi-le)
la diferencia es de solo 2,5 años.
Las disparidades de educación en Bo-livia
también se dan entre sus regiones.
La población mayor a 19 años de La Paz,
Cochabamba, Oruro, Santa Cruz, Beni y
Pando, registra años promedio superiores
a la media nacional de 9,1 años. Contra-riamente,
las poblaciones de Chuquisaca,
Potosí y Tarija están por debajo de la me-dia
nacional, en términos de años de edu-cación
cursados.
Gasto en Educación
Una de las variables que mide el esfuerzo
de los países por mejorar los niveles edu-cativos
de sus habitantes es el gasto en
educación. El vínculo entre PIB per cápita
y gasto en educación es muy significativo
cuando se considera como indicador el gas-to
público por alumno. De hecho, hay una
correlación muy alta entre estas dos varia-bles:
cuando mayor es su nivel de PIB per
cápita, los países destinan un mayor nivel
de gasto por estudiante matriculado. Los
países con mayores niveles de ingreso de la
región (Chile y Uruguay), dedican entre 5 y
6 veces más de gasto público por estudiante
de la educación pública que los países con
ingresos bajos (Bolivia y Nicaragua).
Bolivia se sitúa entre los países con
menor nivel ingreso y de gasto público
por estudiante. Lo que se advierte es que
los aumentos registrados en el gasto pú-blico
en educación, no han generado una
mejoría equivalente en la cobertura de
la matrícula. Es prácticamente un hecho
que la Meta de Desarrollo del Milenio,
de lograr la cobertura universal de la ma-trícula
neta en la educación primaria, no
será cumplida para el año 2015.
Mejorar la calidad educativa
UDAPE, en 2002, proponía como medi-das
para mejorar la cobertura y calidad de
la educación:
- Incrementar la carga horaria y mejo-rar
y ampliar la infraestructura escolar,
para consolidar la aplicación de los cu-rrículos.
Se deberían también introducir
tecnologías de información y comunica-ción
a la enseñanza en los niveles prima-rio
y secundario.
- Elevar el desempeño docente mediante
el mejoramiento de la formación, la ca-pacitación
en servicios, incentivos a los
profesores e incremento del número de
maestros titulados.
- Profundizar la descentralización y la ca-pacidad
de gestión del sistema educativo
nacional a través de una mayor coordi-nación
entre niveles de administración y
fortalecimiento de la capacidad norma-tiva
del órgano rector.
- Consolidar los programas para la niñez
que complementen los esfuerzos reali-zados
desde la oferta, asegurando su
sostenibilidad, como el desayuno esco-lar,
el bono escolar, el transporte esco-lar
y acciones para mejorar la nutrición
de la niñez.
El Banco Mundial subraya la necesidad de
evaluar el rendimiento escolar, como una
forma de medir la calidad del sistema edu-cativo.
En Bolivia se implementó un siste-ma
de evaluación (SIMECAL), que en su
momento fue calificado internacionalmen-te
entre los mejores sistemas de medición
del rendimiento escolar. A pesar de su ex-celencia
técnica, las pruebas en primaria se
tomaran esporádicamente, para luego ser
descontinuadas y finalmente abandonadas.
Es preciso que Bolivia participe en prue-bas
internacionales de medición de apren-dizaje,
como la prueba PISA, un test estan-darizado
para estudiantes de 15 años en
matemáticas, lenguaje y ciencia. México y
Perú decidieron participar en esta prueba,
sabiendo de antemano que no iban a ob-tener
buenos resultados, pero valorando la
utilidad de disponer de resultados compa-rativos
con otros países. ¿Nos atreveremos
en Bolivia a hacer lo mismo?
*Economista, ex Ministro de Hacienda.

Debate Democrático |3
Bolivia necesita un proyecto educativo, y el Estado debe recuperar su
función rectora, en el marco de un proceso de descentralización de la
gestión educativa, con participación social.
Pacto nacional por la educación
por Víctor Hugo Cárdenas*
Es evidente que las deficiencias del
sistema educativo boliviano están
relacionadas con la baja y des-igual
cobertura de la matrícula educativa,
la baja calidad de la educación y la baja
eficiencia del gasto público en educación.
A ello se añade la débil institucionalidad,
la centralidad del proceso educativo en
el docente, los métodos tradicionales de
enseñanza, la resistencia gremial del ma-gisterio
sindicalizado, la falta de voluntad
política de la élite política y la corporativi-zación
del Estado que renuncia a la recto-ría
o conducción de la educación.
Reformas educativas
En los dos últimos siglos, nuestro país
desarrolló cuatro transformaciones edu-cativas.
La primera fue la reforma educa-tiva
liberal desarrollada a inicios del siglo
XX. Difundió el positivismo pedagógico
y la ideología del progreso liberal, creó
la primera Escuela Normal de Maestros
y aplicó modernos métodos científicos,
educativos y didácticos. Luego, a media-dos
del siglo XX, fue construida e imple-mentada
la reforma educativa contenida
en el Código de la Educación Boliviana,
cuyo mayor mérito fue ampliar las puer-tas
del acceso escolar, sentar las bases de
la educación rural paralela a la urbana y
configurar la trayectoria del magisterio
rural y urbano.
A fines del siglo XX, comenzó la for-mulación
y ejecución del Programa de
Reforma Educativa (PRE) que consolidó
un pensamiento pedagógico centrado en
el estudiante, una metodología construc-tivista
y un nuevo diseño curricular con
una parte común y otra diversificada que
redujo a cinco áreas la tradicional disper-sión
curricular. Además postuló la inter-culturalidad,
la participación social y el
mejoramiento de la calidad educativa.
Desde el 2006, el actual gobierno pro-puso
al país la denominada “revolución
educativa” mediante la Ley Avelino Siña-ni-
Elizardo Pérez, sustentada, según sus
autores, en la descolonización, la intra e
interculturalidad y la educación técnica y
productiva bajo un modelo denominado
“sociocomunitario productivo”. A pesar
de que sus autores se empeñaron en inau-gurar
un paradigma distinto, un análisis
cuidadoso demuestra que sus aspectos
positivos son continuidades del PRE, los
aspectos más controversiales consisten en
la sobreideologización y los retrocesos
corresponden al retorno de la concepción
gremialista de la educación, al centralis-mo
y a la utilización política del magiste-rio
sindicalizado.
No existe un proyecto educativo
La nueva ley educativa, formulada de for-ma
improvisada, es una norma que carece
del respaldo de un estudio técnico y de un
programa de ejecución que sirva de orien-tación
al gobierno en sus negociaciones
con la cooperación internacional. Falta
definir los objetivos de corto, mediano y
largo plazo de la transformación educati-va,
los ritmos del proceso, las prioridades
establecidas, los actores involucrados y el
financiamiento respectivo. Por su parte,
la sociedad está preocupada por la edu-cación
pero aún no comprometida con el
cambio educativo
Desde el 2006, el Estado renunció a
la rectoría de la gestión educativa (pre-cio
pagado al magisterio para lograr su
apoyo), se sometió al condicionamiento
corporativo de las dirigencias sindicales y
retrocedió en el débil proceso de descen-tralización
a nivel local impulsado por el
Programa de Reforma Educativa y la Par-ticipación
Popular.
Por tanto, es preciso definir en un Pac-to
Social Nacional por la Educación, el
rol del Estado, del magisterio y de la so-ciedad.
Se debe recuperar el proceso de
descentralización y autonomías apoyado
en procesos de planificación participativa.
El Estado debe promover dicho pacto
a través de la formación de una comisión
de personalidades que identifiquen los
pasos de la construcción de un proyecto
educativo nacional. También se debe ela-borar
un diagnóstico de la educación bo-liviana,
avanzar en la desideologización
del Ministerio de Educación y someterla
a una selección de personal, meritocrática
y despartidizada. Urge un acuerdo entre
los niveles del Estado sobre competencias,
funciones y atribuciones en el marco de la
descentralización y del pacto fiscal para
frenar la involución centralista en la ges-tión
política, administrativa y curricular
en desmedro de las instancias subnacio-nales.
También se debe definir las formas
e instancias de la participación social.
Más recursos a educación
El gasto en educación respecto al PIB
ha crecido en el período 1990-2002 de
3,4% a 6,1% considerando universidades,
mientras que el gasto sin universidades
creció de 2,4% a 4,7% en el mismo pe-riodo.
En anteriores gobiernos, el gasto
total en educación respecto al gasto total
del gobierno se ha incrementado de 9,6%
en 1990 a 19,2% en el año 2002, mien-tras
que el gasto sin universidades creció
de 6,9% a 14,7%. Lamentablemente este
apoyo creciente fue reduciéndose en los
siguientes años en favor de otras priori-dades.
Hoy el gobierno no apoya a edu-cación.
Por ejemplo, según los montos de
inversión pública en el Presupuesto Ge-neral
2011, la educación y la cultura sólo
recibirían 9% frente a un 33% de transpor-tes
o el 13% de hidrocarburos.
Uno de los componentes del pacto
educativo debe ser el aumento de presu-puesto
asignado a educación y lograr un
acuerdo fiscal financiero en el marco del
Pacto Fiscal.
Formación docente
Las Escuelas Normales son monopolio
del magisterio sindicalizado; es la capi-tulación
estatal ante el gremialismo do-cente.
La nueva ley de educación excluye
a las universidades en la formación de
personal docente y garantiza el escalafón
y la inamovilidad docente en la Consti-tución
(artículo 96, III) para consolidar
la inercia laboral, el olvido del desempe-ño,
el premio y estímulo a los docentes
más activos. Para la formación de post-grado,
se creó la Universidad Pedagógi-ca,
dependiente del Ministerio de Edu-cación.
El PROFOCOM ejecuta apenas
un programa de licenciatura y maestría
con sesiones de fines de semana y con
facilitadores deficientes y de escasa ex-periencia
de aula.
El nuevo currículo educativo posee
una visión étnica, ideológica y cultural,
en desmedro de lo científico – tecno-lógico.
Hubo disminución de las horas
de lenguaje y matemáticas en favor de
las nuevas materias en contraposición a
las tendencias de la mayoría de países
que incrementan las horas aula. A nivel
nacional, en el currículo base, la ideo-logización
de la descolonización y la
intraculturalidad se sobrepuso a las vi-siones
de interculturalidad. Tampoco se
asimiló de forma positiva las propuestas
curriculares de los Consejos Educativos
(aymara, quechua, amazónico), creados
durante la reforma educativa y de los
recientes institutos de lengua y cultura
indígenas.
El apresuramiento de su diseño ha
generado una falta de equilibrio y cohe-rencia
entre objetivos, actividades y eva-luación.
De ahí que exista una enorme
dificultad de desarrollar procesos educa-tivos
y de evaluar las cuatro dimensiones
(saber, ser, hacer y decidir).
Dados todos estos problemas es ne-cesario
reevaluar las virtudes y defectos
de los supervisores tradicionales y de la
propuesta de asesores pedagógicos para
mejorar la eficacia de los cambios en las
unidades y núcleos escolares.
Otras cuestiones fundamentales son la
necesidad de contar con un plan de for-mación
docente, mejorar la relación nor-males-
universidades, diseñar el currículo
base con personal especializado y definir
el desarrollo de una innovadora metodo-logía
de aprendizaje, como también es-tablecer
el marco de la descentralización
para la educación y el papel de los gobier-nos
subnacionales.
*Ex Vicepresidente de la República.

Una constitución que dure, sea consistente, y cohesione al país, sólo
puede ser fruto de un pacto de convivencia entre todos, que es la
deuda no saldada de la Asamblea Constituyente.
Reforma constitucional:
Ideas para abrir el debate
por Jorge Lazarte*
La CPE actual tiene un poco más
de cinco años de vida, tiempo
muy corto con respecto a lo que
se supone debe durar una constitución,
pero ya suficiente, en el caso boliviano,
como para detectar de manera manifiesta
las falencias del texto constitucional. Es-tas
constataciones están impulsando cada
vez más la idea de proceder a reformar la
constitución.
Disfuncionalidades prematuras
Lo que pudo aparecer tempranamente
como un exceso crítico presuntamente
nutrido en incomprensiones o prejuicios
acerca del carácter “experimental” de la
nueva Constitución, ahora es una necesi-dad,
una vez que su puesta en marcha ha
ido revelando toda suerte de disfunciona-lidades
en las distintas materias constitu-cionales,
tanto de concepción como de
construcción. Una de ellas, muy grave y
que está produciendo una suerte de con-senso
nacional, es la constatación compar-tida
por gobierno, oposición y buena parte
de la opinión del país, del “fracaso” de la
“revolución jurídica” anunciada en enero
del 2001, y por tanto la urgencia, también
compartida, de reexaminar una vez más el
“problema” judicial en procura de encon-trarle
un remedio que sea congruente con
la importancia capital del tema.
Sin embargo, no es el único indicador
de las fallas constitucionales, aunque sea
el más comentado por haber estallado de-jando
ver sus males profundos. También
se han producido inconsistencias en el
régimen electoral o en el régimen de de-rechos;
o en el de autonomías, o en vicios
de de redacción de artículos contradicto-rios.
Respecto a varias de estas falencias
el gobierno mismo ha intentado atenuar-las
con leyes o disposiciones legales pos-teriores,
que modifican en los hechos la
Constitución en campos como el de las
autonomías, el control social, y también
porque emite declaraciones públicas acer-ca
de significados inexistentes en la sin-gularidad
del “modelo de Estado”. Esta
suma de falencias puede convertir a la
Constitución, paradójicamente, en fuente
de conflictos e inestabilidad política.
Silogismo de la democracia
Esta constitución, con sus huecos y dis-torsiones,
ha sido proclamada insistente-mente
como una profundización de la de-mocracia.
El propósito esencial de nuestro
análisis es examinar la pertinencia de esta
afirmación, ordenando y exponiendo con
cierto detalle la fuente misma de esas falen-cias
y contrastarla con la democracia.
Esto quiere decir que sostenemos una
idea de democracia ajena a nuestra histo-ria
pero que es cada vez más un patrimo-nio
de la comunidad internacional, for-jado
en un largo y accidentado proceso
histórico. Esta idea la sintetizamos en lo
que llamamos “silogismo de la democra-cia”.
Esto es, una democracia asociada a
los derechos fundamentales y al Estado
de derecho, este último pensado como
una “forma” particular de organización
y funcionamiento del poder y de sus ins-tituciones,
y condición sin la cual el con-junto
de derechos pueden ser proclama-dos
pero no realizados ni garantizados.
Este Estado de derecho –que no es el del
siglo XIX, ni es la pura legalidad- está
basado en una cierta visión de la socie-dad
y del poder. El Estado de derecho
es una forma de relacionamiento entre
gobernantes y gobernados, vinculados
por una suerte de pacto a través del cual
puede ponerse un atajo al despotismo de
los de “arriba” y la “anarquía” de los de
“abajo”. Es, pues, una cultura política
distinta de la predominante hoy. Un Es-tado
de derecho no es solo lo que impide
sino también lo que facilita.
Vicios de origen y de contenido
Los principios anteriores nos permiten po-ner
de manifiesto las disfuncionalidades
de la constitución. A unas las llamamos
de “forma”, o “momentos constitucio-nales”,
que se refieren a las condiciones
y reglas bajo las cuales fueron aprobadas,
y que pueden afectar la durabilidad de las
constituciones. La constitución actual tie-ne
vicios de origen por las irregularidades
en que se incurrió en la Constituyente, que
aprobó un proyecto violando sus propios
reglamentos, la ley que especificaba los
procedimientos de aprobación, y la mis-ma
constitución de entonces; y también
por haber sido modificada en su redacción
original por un Congreso que usurpó las
funciones de la Asamblea Constituyente.
Además, y no es menor su importancia,
esta constitución no fue “pactada”, como
esperaba mayoritariamente la población, y
en una de los supuestos de su propia dura-bilidad.
Por todas estas razones es que el
Poder Judicial de entonces había declarado
que el proyecto de constitución “no había
nacido a la vida jurídica” del país. Aunque
el proyecto constitucional fue posterior-mente
votado por referendo, no fue ni es
buena idea democrática apelar a la “sobe-ranía”
popular para santificar ilegalidades.
Las otras disfuncionalidades, más ac-tuales
y vivenciales, son de “contenido” o
“sustanciales”, y nos remiten al “modelo
político” de Estado “plurinacional”. Son
los desencajes e inconsistencias de con-cepción
y estructura resultantes de una
cierta idea de democracia, que es más
del siglo XIX que siglo del actual; de una
representación de “nación”, que es colo-nial;
y de un ciego prejuicio anti-republi-cano.
Este trípode ideológico descansa en
una visión no democrática de sociedad y
del poder, difícilmente conciliable con la
democracia.
Las claves de la reforma: hacia un pacto de
convivencia democrática
Para corregir las disfuncionalidades de la
Constitución, y eliminar sus riesgos, son
necesarias nuevas claves de pensamiento
constitucional que, además, puedan cons-tituir
el núcleo o visión de sociedad y de
poder compartido por la población, por
encima de sus diversidades.
La premisa es diferenciar los derechos
de los pueblos indígenas y el proyecto po-lítico
de poder que invocó esos derechos
para legitimarse. La confusión entre am-bas
realidades produce el “poder total”,
que “estatiza” en derecho y de hecho a
los llamados movimientos sociales, lo que
nos recuerda la dura experiencia del Es-tado
“corporativo” del siglo XX. Luego,
hay necesidad de redefinir el contenido de
lo “plurinacional”, y resituarlo allí donde
es más procedente su existencia, que es en
la sociedad y no en el Estado. Un Estado
es principio de unidad y no puede confun-dirse
con la diversidad que reconoce.
Por último, repensar un modelo políti-co
alternativo, cuyo vector puede conden-sase
en una idea de democracia asociada
con los derechos fundamentales y el Esta-do
de derecho; en una idea de “nación”
como “nación democrática”, y en la repú-blica
como “res-publica”. Con ello la base
social del Estado se des-etniza y se pone
en su lugar a los ciudadanos.
Está claro que en la medida en que el
“modelo político” constitucional es la
matriz sobre la cual se han levantado las
distintas columnas constitucionales, su
reformulación afectará trasversalmente el
texto constitucional. Sin embargo, estas
reformas son la condición para desactivar
las virtualidades autoritarias y des-estabili-zantes
de la constitución, preservando y ga-rantizando
a la vez el régimen de derechos.
Hay que tomar en serio una constitu-ción
y romper con otra tradición de vivir
como si no hubiera constitución. Tomar
en serio una constitución edificada sobre
los cimientos de una idea de democracia
y Estado de derecho, es quizá el camino
para resolver de otra manera los viejos
problemas históricos con los que nació
el país, y los que estuvieron en la base de
la demanda social de “refundar” Bolivia.
Además, puede ser el marco adecuado
para enfrentar los desafíos del mundo
contemporáneo, que no lo es la consti-tución
actual. Tomar en serio el Estado
de derecho también quiere decir que una
constitución nunca es meramente simbó-lica,
como suele pensarse en sociedades
en situación de anomia generalizada. Los
principios constitucionales son “manda-tos
vinculantes.”
*Polítólogo, fue miembro de la Asamblea Constituyente.

La vía para mejorar la gestión y los resultados de las empresas
estatales en su transformación en sociedades mixtas.
¿Mejorar las empresas estatales?
por Rubén Ferrufino*
Las empresas estatales han sido y
serán parte de la historia económi-ca
del país. El actual gobierno, ha
definido un rol de intervención directa del
Estado, como generador de bienes y servi-cios,
priorizando la explotación de recursos
naturales y con miras a la generación de ex-cedentes.
En ese contexto, las políticas de
creación y funcionamiento de empresas en
los sectores de manufactura y de servicios
son menos explícitas y están menos insti-tucionalizadas.
De este modo, una parte
del modelo parece estar funcionando, ge-nerándose
excedentes, además de cumplir
objetivos no solo comerciales; en cambio,
la otra parte, parece no funcionar todavía.
En ambos casos, existen espacios para nue-vas
políticas orientadas a mejorar la gestión
empresarial en el sector público.
En el ámbito académico, se reconoce
que no existe ninguna teoría que demues-tre,
a ciencia cierta, que la propiedad
(pública o privada) de los medios de pro-ducción,
sea el factor determinante de su
desempeño y rendimientos. Los enfoques
más objetivos apuntan al problema de la
relación entre el Principal y el Agente,
cuestión esta que también se observa en
las corporaciones privadas con propie-dad
diluida. En lo que sí muchos coinci-den
es que la variable más influyente en
el desempeño empresarial (sea público o
privado) es la capacidad de gestión, que
incluye la gobernanza empresarial.
En la experiencia boliviana hay razo-nes
que explican la intervención estatal
en el ámbito empresarial, tales como la
existencia de monopolios naturales, las
fallas de mercado y la necesidad de exter-nalidades,
entre otras. En cambio, la bús-queda
de otros objetivos – como la pro-moción
de la equidad social, el impulso
industrial, el desarrollo de manufacturas-,
resulta mucho más controvertida y de du-dosa
justificación.
Las empresas mixtas como alternativa
Nuestra convicción es que es que, ac-tualmente,
la posibilidad de mejorar la
gestión y los resultados de las empresas
estatales reside en su conversión en em-presas
mixtas. Las ventajas más impor-tantes
tienen que ver con la posibilidad de
lograr un mayor apalancamiento finan-ciero,
promover la transparencia, reducir
el problema Principal-Agente, mejorar la
gobernanza de las empresas, contribuir a
la formación de tejido productivo y tam-bién
poner resguardos a las presiones sec-toriales,
corporativas y políticas, que son
parte de la explicación de muchos de los
fracasos de las empresas estatales, en casi
todas las experiencias en el mundo.
Por otra parte, es evidente que se re-quieren
criterios transversales para decidir
racionalmente la creación, transferencia o
eventual cierre de empresas del sector pú-blico.
El manejo de los recursos naturales
es, sin duda, un factor importante, pero
también existen otros como la prestación
de servicios públicos, particularmente
cuando estos se acercan a la definición
de “perfectos”, y donde no existe la po-sibilidad
de excluir consumidores por el
no pago y además son bienes y servicios
cuyo uso no implica rivalidad de consu-mo
simultáneo. Los monopolios natura-les
y otros escenarios donde es posible ca-lificar
una falla de mercado, son también
criterios para la consideración de solucio-nes
empresariales estatales. Lo mismo se
puede pensar de aquellos proyectos que
tienen una rentabilidad muy extendida
en el largo plazo y que no podrían ser
encarados por privados, como es el caso
de muchos proyectos de infraestructura.
Otros criterios que suelen ser conside-rados
son la promoción del desarrollo
industrial, la generación de crecimiento
con equidad regional y la generación de
empleo. En estos últimos casos, sin em-bargo,
las experiencias internacionales, y
la misma experiencia boliviana, se hallan
en tela de juicio por sus resultados.
El eje de nuestra propuesta es la tran-sición
hacia empresas mixtas donde se
pueda combinar, adecuadamente, el man-dato
de desarrollo y social -que es respon-sabilidad
del Estado- con algunas carac-terísticas
deseables de la administración
privada; particularmente la gobernanza
institucional, que es la base de experien-cias
empresariales exitosas, podría susten-tarse
y consolidarse, a partir de esquemas
público-privados. De hecho, en los secto-res
extractivos hay ejemplos importantes
donde las empresas estatales abren su
capital social a inversores privados que,
bajo esta modalidad de participación, se
integran a la estructura societaria de las
empresas y pueden beneficiarse de sus re-tornos,
gozando de la debida protección
legal a sus derechos de minorías. Ecope-trol,
de Colombia, es uno de esos casos
exitosos de sociedad público-privada.
Con respecto a aquellas otras empre-sas,
orientadas a promover el desarro-llo
industrial, un esquema de empresas
mixtas permitiría que el sector público
invierta en el capital social de empresas
privadas, pero sin tomar el control admi-nistrativo
de las mismas, y aprovechando
la existencia de los promotores (campeo-nes).
De este modo, las empresas estata-les
con misión de desarrollo industrial y
regional, podrían conformarse con porta-folios
de inversión como principal activo;
esto, a diferencia de la imagen tradicional
de empresa estatal integrada con plantas,
maquinarias y otros procesos complejos
de transformación. La idea es que el Es-tado
apoye aportando capital, y asociado
a empresarios privados pequeños y me-dianos;
vale decir, que tomaría participa-ciones
sin llegar al control operativo, para
luego salir, después de un lapso pruden-cial,
con ganancia de capital.
En cuanto hace a los objetivos de re-distribución
de ingresos y promoción de
equidad e inclusión económica, pensa-mos
que una mejor alternativa a la partici-pación
empresarial del Estado es delegar
esas funciones a las entidades descentra-lizadas
de sector público. Sus ventajas
son muchas, incluyendo la posibilidad de
lograr especialización y competencias re-levantes
para alcanzar un mayor impacto
social del uso de los recursos públicos.
Gobernanza empresarial
Desde nuestro punto de vista, nada es tan
importante como mejorar la gobernanza
y la gestión administrativa para el logro
de resultados empresariales positivos. En
el esquema de empresas mixtas, que pos-tulamos,
el Directorio es el órgano clave
para construir equilibrios razonables entre
los objetivos empresariales, sociales y de
desarrollo, y a ello ayudaría evitar que las
autoridades políticas ejerzan directamente
cargos de “directores”; en todo caso, se ne-cesitan
mecanismos de selección basados
en la idoneidad técnica y los méritos, y al
margen de consideraciones políticas, para
contar con directores dedicados, rentados y
experiencia en el sector o rubro de negocio.
También es preciso que las funciones
gerenciales estén totalmente separadas de
las funciones directivas. Los equilibrios de
objetivos, intereses y visiones, correspon-den
al Directorio; la responsabilidad geren-cial
debe concentrarse en las tareas de ges-tión,
y con un mandato claro. La estructura
empresarial debe ser tal que la Gerencia
responda exclusivamente a su Directorio, y
se cierren las posibilidades de que el poder
político interfiera en la contratación de per-sonal,
compras de insumos y otras activida-des
críticas de la administración.
Acceso a mercados de capital
Habría muchas ventajas de insertar a las
empresas estatales mixtas a los mercados
de capital. La principal de ellas es la trans-parencia
y el monitoreo sistemático de sus
resultados de gestión. En América Latina
hay varios casos de empresas estatales de
primera línea que están listadas en merca-dos
de capital, lo cual les ha significado
acceder a financiamiento y favorecerse,
además, de la participación accionaria de
ciudadanos (directa o indirectamente); lo
mismo que de entidades sin fines de lucro.
En cuanto al problema del Principal-
Agente, se requiere alinear los intereses
de los administradores y directores con
los de los Principales. Para ello se pueden
concebir formas de retribución de los tra-bajadores
con acciones de las empresas
mixtas, de modo que una parte de ella
estuviera ligada al valor de las empresas,
lo que a su vez depende de los resultados
de la gestión. Se plantea, así, la necesidad
de contar con un Código de Gobernanza
para las empresas mixtas, que incluya un
sistema de monitoreo estatal especializa-do
y de gestión por resultados.
En suma, se trata de avanzar hacia una
“economía mixta” donde caben formas
variadas de empresas y de alianzas pú-blico-
privadas y otras iniciativas de com-plementación
y colaboración entre estos
dos sectores, superándose concepciones
excluyentes. Este sería el marco general
de política y con referencia al cual tengan
cabida mecanismos más instrumentales
como las sociedades mixtas (propiamen-te
dichas), los fondos de capital de riesgo,
incubadoras, etcétera.
*Economista.

“En vano incorporamos poncho y
pollera en la justicia”: Evo Morales
La justicia se por Henry Oporto*
Mientras se desnuda el fracaso
de la política judicial, y son
más evidentes los efectos de-plorables
de la elección popular de magis-trados,
el sistema judicial se desmorona y
crecen los síntomas de colapso en la ad-ministración
de justicia.
Crece la mora judicial: Según datos oficia-les,
las causas resueltas en todas las ma-terias
judiciales, apenas alcanzan al 31%
de las causas ingresadas, mientras que
las causas pendientes llegan al 69%. De
cada tres causas radicadas en los juzga-dos,
al menos dos son causas pendientes.
En ciertas materias (Instrucción Cautelar,
Ejecución Penal y Administrativo-Coacti-vo
Fiscal) las causas rezagadas se sitúan
entre 85 y 90%.
Sobrecarga procesal en los juzgados: La bre-cha
entre el aumento de las causas y el
reducido número de juzgados es cre-ciente.
Como resultado, el promedio de
casos por juez no ha dejado de crecer,
alcanzado proporciones extraordinarias
e inauditas. El promedio nacional en
materia de Instrucción Cautelar Penal,
es de 2.470 casos por juez. En las ciu-dades
de Cochabamba y Santa Cruz este
promedio supera incluso los 3.000 casos
por juez, en un solo año. Pocos países en
el mundo deben presentar cifras de una
concentración tan grande causas en tan
pocos funcionarios.
La acumulación de la carga judicial es
también efecto de la sañuda persecución
judicial contra opositores y funcionarios
de anteriores gobiernos; muchos de estos
casos llevan años, sea para mantener la
presión o simplemente por el temor de los
jueces de cerrar los casos.
Jueces y fiscales saturados: El drama de fal-ta
de jueces se reproduce en el Ministerio
Público. Entre 2008 y 2011, el número de
fiscales en todo el país creció en apenas
2%, un incremento ridículo y insuficiente
frente al crecimiento de las causas que, en
el mismo período aumentaron un 13.5%.
Así, entre los años 2008 y el 2012, el nú-mero
de causas por fiscal (como prome-dio
nacional), en las nueve capitales de
departamentos, había subido de 165 a
El sistema judicial colapsado

nos muere
En la judicatura no se paga el
trabajo sino la sumisión.
179 causas. No obstante, en los últimos
dos años esta cifra puede incluso haber
aumentado; datos no oficiales indican
que en las ciudades del eje central, el pro-medio
de causas atendidas por cada fiscal
bordearía los 500 casos
Procesos sin sentencia: Comparando los da-tos
de la gestión 2010, las imputaciones
formales presentadas durante ese año,
alcanzaron a 20.670 en todo el país. En
cambio, las sentencias dictadas por los
tribunales fueron apenas 874; esta cifra,
que representa un escaso 4% del número
de imputaciones, dice por sí misma de la
falta de justicia para miles de personas y
familias.
Cárceles hacinadas: Con la falta de senten-cias
de los tribunales, aumenta tambin la
cantidad de presos sin sentencia ejecuto-riada.
Según el Defensor del Pueblo, la
población carcelaria en Bolivia hasta el
año 2011, alcanzaba a 13.500 presos, de
los cuales una inmensa mayoría (83.6%)
eran detenidos sin sentencia, lo que es
una flagrante violación de los derechos
humanos. Esta enorme masa de privados
de libertad, sin sentencia ejecutoriada,
que no deberían estar en las cárceles y que
no obstante están condenados a condicio-nes
infrahumanas de prisión, es una de las
principales causas de la sobrepoblación
carcelaria, estimada en 233%. Bolivia es
el segundo país en el hemisferio con el
mayor hacinamiento carcelario (Observa-torio
de Seguridad de la OEA).
Menos presupuesto para justicia: Si para el
2005, el gasto en el Sector Justicia (Poder
Judicial, Fiscalía y Ministerio Público)
era algo menos del 2% del gasto total del
sector público, durante los nueve años si-guientes
ese porcentaje ha caído; en 2013,
el presupuesto programado del Sector
Justicia (Bs. 826.727.362), fue apenas el
0.36% del PGN (Bs. 228.285.224.092)
El descalabro institucional
La elección de autoridades judiciales, ha
cumplido con creces el objetivo de captu-ra
de la administración de justicia, para
someterla y manipularla según los inte-reses
y necesidades del poder político.
Todo ello a costa de agravar los males de
la justicia. Al desaparecer todo vestigio de
independencia, institucionalidad, carrera
judicial y meritocracia, lo que vale ahora
es la sumisión con los gobernantes, el pa-drinazgo,
el cuoteo político y sindical, la
habilidad para sobrevivir en aguas turbu-lentas.
Hay una inversión de valores que
ha puesto a la justicia patas arriba.
Los tribunales son una chacota; impe-ra
el caos, las trifulcas internas, las pug-nas
de poder, la presión corporativa y la
inestabilidad crónica. Jueces y fiscales es-tán
sometidos a premios y castigos y son
enteramente desechables. Han surgido in-éditas
redes de corrupción y extorsión. El
sistema judicial está atorado, nada funcio-na
y nadie cree en la justicia. La aventura
del gobierno ha devenido en una judicatu-ra
disfuncional y corrupta; un verdadero
descalabro institucional.
La consecuencia del descalabro judi-cial
es la falta de justicia, que afecta a la
inmensa mayoría de los bolivianos, direc-ta
o indirectamente. El Estado plurina-cional
es incapaz de proveer un servicio
básico a la sociedad como es la justicia, o
sea un sistema judicial que funcione y sea
accesible y oportuno y, por cierto, idóneo
y confiable en sus fallos. Despojado de
toda independencia y capacidad efectiva
para su función institucional -que incluye
el control de la constitucionalidad de las
leyes-, el sistema judicial ha perdido la je-rarquía
de un poder de Estado; su condi-ción
actual es la de un órgano subsidiario
del poder político.
Para salvar la justicia
es preciso un Pacto de Estado
Son tan abrumadores los problemas de
la justicia, que si no hacemos algo efec-tivo,
y pronto, las consecuencias pueden
ser muy graves. Es preciso evitar que los
juzgados y tribunales, saturados de carga
procesal, colapsen irremediablemente. Ya
no se trata únicamente del descrédito de
las autoridades judiciales elegidas o im-puestas
a dedo. El malestar social es tal
que expresiones de repudio y descalifica-ción
pueden tomar cada vez más fuerza.
La situación actual no admite más par-ches,
improvisaciones o medidas cosmé-ticas.
Hay que tomar el toro por las astas
y encarar la crisis en toda su dimensión.
Urge un acuerdo político, respaldado
por la sociedad. Esta es la idea de un pac-to
de Estado, que pueda encaminar una
reforma institucional profunda, integral y
de largo plazo, más allá de un gobierno u
otro, de modo que las acciones correcti-vas
tengan continuidad y que las transfor-maciones
puedan madurar en sus logros y
resultados, evitando el círculo vicioso de
reformas y contrarreformas, que desman-telan
todo lo precedente o que siempre
están comenzando desde cero. Este pacto
de Estado resulta tanto más necesario por
cuanto es impensable arreglar la justicia
sin restituir el principio de la independen-cia
judicial como la piedra angular sobre
la que debe operar la gestión judicial; y
también para hacer posible una reingenie-ría
en el sistema judicial, abarcando todas
sus instituciones -incluso la Policía y la
Contraloría-. Una reingeniería institucio-nal
sustentada en principios meritocrá-ticos,
que revalorice la carrera judicial y
la profesionalización de la justicia, como
la mejor garantía para que la judicatura
responda a las necesidades del país, tanto
como a los requerimientos de la gente.
Para todo eso es imperativo un con-senso
nacional básico, de tal manera que
la política judicial sea consistente, eficaz
y perdurable en el tiempo, independien-temente
de quién ejerza el gobierno. Un
consenso así requiere del acuerdo y el
compromiso de los partidos, en su máxi-mo
nivel, y luego refrendado en el parla-mento,
como depositario de la soberanía
popular. Un Pacto de Estado por la Justi-cia,
bien puede comenzar con un acuerdo
político para conformar una Comisión de
Notables, presidida por el Defensor del
Pueblo e integrada por otras cuatro perso-nalidades
probas y de reconocida trayec-toria
y credibilidad. Esta comisión tendría
la misión, en un plazo determinando –por
ejemplo, 90 días-, de formular un Plan de
Regeneración e Institucionalización de la Jus-ticia,
con el compromiso de los partidos
de viabilizar sus propuestas a través de las
acciones constitucionales, legales, regla-mentarias
y administrativas necesarias.
Una fórmula que funcionó en el pasado
La idea de una Comisión de Notables se
inspira en la experiencia de la Corte Elec-toral
de “notables”, constituida a partir de
un acuerdo político (en 1991) para supe-rar
una delicada crisis política que había
sido provocada, dos años antes, por los
desmanes y la actuación parcializada de
“la banda de los 4” -entonces integrada
por representantes de los partidos polí-ticos-.
Para la percepción generalizada,
los resultados de los comicios de 1989
fueron manipulados y favorecieron la
elección de uno de los candidatos presi-denciales,
lo que derivó en el descrédito
de la autoridad electoral y en general del
sistema electoral. Afortunadamente para
la democracia boliviana, los partidos po-líticos
tuvieron entonces la capacidad de
reaccionar oportunamente, entregando
la conducción del sistema electoral a un
grupo de “cinco ciudadanos notables”,
encabezados por Huáscar Cajías, y asu-miendo
el compromiso de someterse a las
decisiones de este nuevo árbitro electoral.
Sin duda, aquella fue una decisión pro-videncial,
que permitiría reencauzar los
procesos electorales y restablecer la con-fianza
en el sistema electoral.
Entre la situación vivida entonces por
el sistema electoral, y la que hoy soporta
la justicia, puede trazarse un paralelo. Y
si entonces fue posible remontar aquella
crisis mediante un acuerdo interpartida-rio,
y la conformación de un renovado ór-gano
electoral independiente e imparcial,
que era una prenda de garantía para todos
los actores políticos y la ciudadanía en
general, ¿por qué no aplicar una fórmula
igual al momento dramático que atravie-sa
la justicia?
Un Plan de Regeneración e Institucio-nalización
de la Justicia, tendría que seña-lar
un conjunto de propuestas concretas
en aspectos tales como el presupuestario
de la judicatura, la actualización de có-digos
y normas, la formación y capaci-tación
de jueces y fiscales, la transparen-cia
en la gestión judicial, el combate a la
corrupción, el régimen penitenciario, la
jurisdicción indígena, etcétera. Pero esto
no es suficiente. La situación de emergen-cia
en la justicia, amerita otras medidas
excepcionales que puedan aliviar la carga
procesal -acorde a la gravedad del pro-blema-,
y devolverle a la ciudadanía una
cierta confianza en la utilidad del sistema
judicial.
*Sociólogo.

La visión del Estado empresario, como paradigma del liderazgo estatal en el
desarrollo, choca con obstáculos insalvables. Es preferible la alternativa de intervenir
mediante compras en lugar de un ineficiente Estado inversionista y productor.
¿Empresas o compras estatales?
por Roberto Laserna*
Mejorar EstadoBol SA
Las empresas estatales suelen dar prio-ridad
a objetivos de empleo, activación
de economías locales, ampliación de ca-pacidades
productivas o redistribución
de ingresos, y no a la maximización de
utilidades, como es el caso de las empre-sas
privadas. Sin embargo, cuando éstas
alcanzan su objetivo, suelen también
alcanzar otros, por ejemplo, eficiencia
energética, productividad y estabilidad la-boral,
sostenibilidad financiera, inclusión
social a través de mercados. En las em-presas
públicas el desprecio por la eficien-cia
económica puede conducir a que se
pongan en riesgo los objetivos explícitos
o, aún peor, que se generen pérdidas que,
a la larga, afectarán otras políticas públi-cas
y pueden provocar más problemas de
los que resuelvan, como los de equidad,
por ejemplo, que surgen cuando las pér-didas
obligan a subsidiar la ineficiencia
en desmedro de grupos más necesitados.
Por eso, aun cuando la maximización de
utilidades no sea su objetivo principal, las
empresas públicas deberían cuando me-nos
funcionar sin pérdidas.
Un estudio realizado por Rubén Fe-rrufino,
recoge información reciente de
23 empresas públicas. Las que registran
utilidades son en su mayor parte las que
se encuentran en actividades extractivas,
como YPFB y Comibol, que en realidad
son mecanismos de captación de las ren-tas
de recursos naturales. También dan
utilidades empresas con una posición oli-gopólica,
como ENDE y BOA. Pero las
que han sido constituidas recientemente
y se desenvuelven en el ámbito manufac-turero
están generando pérdidas o tienen
ganancias que desaparecerían si no con-taran
con el financiamiento concesional
del Estado o, peor aún, sin las compras
que realizan otras entidades públicas, que
funcionan como mercados cautivos.
La pregunta que se planteó en un de-bate
sobre el tema, luego de esta revisión,
fue qué puede hacerse para mejorar el
desempeño de las empresas. La respuesta
más directa es que una buena administra-ción
produce mejores resultados que una
mala, y deberían establecerse normas que
permitan lograrlo. Por ejemplo, separar
el ámbito de la política y el de la gestión,
con directorios independientes y remune-rados,
y participación en bolsas de valores
a fin de garantizar transparencia y defen-sa
de los derechos de las minorías accio-narias.
Esto implica proponer que las em-presas
estatales funcionen simulando ser
privadas pero con una priorización clara
de sus objetivos, que pueden ser distintos.
Tal vez eso sea posible, pero estimo que
no es muy probable.
Como lo hemos argumentado en “La
Trampa del Rentismo”, la debilidad ins-titucional
se acentúa por los conflictos y
disputas que provoca la abundancia de
recursos en el Estado, si dicha abundan-cia
está relacionada a la disponibilidad de
rentas de recursos naturales y no a una
estructura productiva más fuerte y diver-sificada,
través de los impuestos. Es muy
fácil que el rentismo se contagie del Esta-do
a la sociedad. Las expectativas de cap-tura
de una parte de esas rentas alientan
los conflictos haciendo que sea de interés
común la debilidad de las instituciones y
el incumplimiento de las normas. Esto no
ocurre en coincidencia con el aumento
de recursos fiscales sino debido a dicho
aumento. Tampoco es coincidencia que
surja en esta misma época una política
que promueve la creación de empresas
estatales.
Desventajas de las estatales
Las empresas estatales tienen por lo me-nos
tres características que las ponen en
desventaja para gestionar los recursos y
alcanzar los objetivos que se les asignen.
El primero deviene del hecho de que la
decisión de invertir suele ser política.
Es decir, la identificación del producto
o servicio a producir y la asignación de
recursos públicos para hacerlo no res-ponden
a necesidades del mercado sino a
estrategias políticas. Explotar un recurso,
dinamizar una zona, satisfacer una pre-sión,
resolver una necesidad que los po-líticos
consideran prioritaria son motivos
habituales. Por tanto, hay más voluntad
(o voluntarismo) que una evaluación de
costo beneficio, que es lo que predomina
en el campo privado. La probabilidad de
que esa decisión tenga justificación eco-nómica
es tan baja que resulta más bien
una casualidad.
En segundo lugar, la asignación de
recursos no pasa por filtros competitivos.
Las empresas estatales no buscan finan-ciamiento
sobre la base de su proyecto.
Cuando no lo tienen garantizado (por
transferencia de recursos públicos), lo
tienen facilitado por la garantía estatal.
El acceso a esta fuente de financiamien-to
permite a las empresas estatales eludir
los engorrosos procedimientos de evalua-ción
técnica, financiera, de riesgo y de
garantías que exigen los bancos y otras
instituciones financieras. Finalmente, la
relación entre propietario y administra-dor
(principal y agente) no depende de la
empresa sino de la calidad de la represen-tación
política y de las instituciones de-mocráticas.
Si éstas son muy débiles o hay
mediaciones imperfectas, cualquier grupo
puede plantear exigencias a la empresa a
título de ser dueños de la misma, y la ges-tión
se vea agobiada por presiones.
Gran parte de la literatura que res-palda
el estatismo productivo insiste en
que las empresas públicas no deben ser
evaluadas por sus utilidades sino por sus
efectos en la provisión de ingresos y en la
creación de empleo. Si así fuera, deberían
ser evaluadas en comparación con otros
mecanismos de distribución de ingresos;
entonces se verá que hay otras formas de
hacerlo, a menos costo y con mejores re-sultados.
Ej: los bonos.
La alternativa
Estas reflexiones y observaciones no son
un alegato en contra de la intervención del
estado en la economía. Pero sí contra una
forma de intervención que es ineficiente
y costosa para la sociedad. Existe una al-ternativa.
Si lo que se pretende es aprove-char
un recurso, dinamizar una zona, o
satisfacer una necesidad, el Estado puede
lograrlo más rápida y eficientemente con
un sistema de adquisiciones que garantice
la competencia entre proveedores y pre-mie
a quienes ofrezcan mejores medios
para satisfacer una necesidad, tanto de
calidad como de precio. Los economistas
saben que las necesidades son finitas pero
las maneras de satisfacerlas son infinitas.
¿Cómo mejorar la nutrición de los niños
si solamente consideramos leche escolar y
galletas? ¿No funcionará mejor una tabli-lla
de tarwi y quinua con plátanos secos y
un jugo de frutas? Mediante sus compras,
el estado puede estimular la economía y
crear empleos con mucha mayor eficien-cia
que por la producción directa de unos
pocos bienes, además de impulsar la in-novación
y distribuir mejor los recursos.
Un sistema de adquisiciones abierto a
la innovación y transparente puede esti-mular
la competencia generando múlti-ples
iniciativas. Por supuesto, siempre hay
riesgo de corrupción y que las compras
beneficien a los favoritos políticos o ami-gos
de los burócratas. Pero es más fácil de
identificar y corregir que en el caso de las
empresas, que también hacen compras, y
los errores son considerablemente menos
costosos. Las empresas estatales son difí-ciles
de cerrar y muchas veces la inversión
realizada es irrecuperable. Si en una com-pra
no se logran los resultados esperados
o hay corrupción, se suspende el ciclo y se
abre un nuevo concurso.
Mi conclusión es que no hay condicio-nes
institucionales para que las empresas
estatales operen bien. Aún si se superara
esa enorme dificultad, ellas tienen mu-chas
desventajas como instrumento de
desarrollo y no son la mejor opción. La
intervención estatal sería más eficaz a tra-vés
de un sistema transparente, abierto y
competitivo de compras.
*Economista.

El pacto fiscal debe repartir en partes iguales los
ingresos por coparticipación tributaria entre el
gobierno central y los gobiernos subnacionales.
El pacto fiscal:
la asignatura pendiente
por Carlos Schlink*
La nueva Constitución, la Ley Mar-co
de Autonomías y Descentrali-zación,
y la Ley de Clasificación y
Definición de Impuestos y de Regulación
para la Creación y/o Modificación de
Impuestos, han generado un nuevo esce-nario
para el proceso de descentralización
y la distribución de los recursos públicos,
iniciado veinte años atrás como Ley de
Participación Popular.
Tales transformaciones normativas, sin
embargo, han ido en desmedro de las Enti-dades
Territoriales Autónomas (gobiernos
departamentales y gobiernos municipa-les).
Como resultado, las transferencias
intergubernamentales se encuentran hoy
día bajo el control del gobierno central, el
cual, dotado de leyes y decretos supremos,
han venido recortando los recursos a las
entidades subnacionales, siendo las rega-lías
las únicas transferencias no afectadas.
En las líneas que siguen, se adelanta
una propuesta de Pacto Fiscal, desde el
ámbito departamental. Pacto Fiscal que
es concebido como un acuerdo de ca-rácter
técnico y político sobre la política
fiscal del gobierno central y de los gobier-nos
subnacionales, y cuyos objetivos fun-damentales
son la estabilidad macroeco-nómica,
la autonomía fiscal sub-nacional,
la equidad distributiva, la eficiencia en la
ejecución del gasto y la responsabilidad y
disciplina fiscal.
Distribución de Recursos Públicos: 50/50
La CPE y la ley de autonomías, vigen-tes,
incrementan las responsabilidades
de gasto en los gobiernos subnacionales,
provocando desequilibrios financieros
importantes en la ejecución de sus com-petencias,
y poniendo en riesgo, en un
mediano plazo, su salud financiera. Otro
problema que se puede detectar es que el
actual sistema de transferencias a los go-biernos
departamentales, municipales y
universidades, ha generado considerables
desequilibrios horizontales; incluso un in-cremento
de la desigualdad de ingresos de
los municipios.
Partiendo de esta realidad, y con el
propósito de corregir las distorsiones
actuales, así como de avanzar hacia los
objetivos deseados de un Pacto Fiscal,
planteamos una nueva fórmula de distri-bución
fiscal, fundamentada en criterios
poblacionales y de pobreza; ambos cri-terios
son esenciales a fin de reducir las
brechas existentes, y favorecer con una
mejor asignación de recursos a los depar-tamentos
y municipios menos poblados y
económicamente más rezagados.
Nuestra propuesta considera, como
parámetro de referencia, el costeo compe-tencial
realizado por el gobierno departa-mental
de Santa Cruz, en 2013,
Concretamente, sugerimos una nueva
asignación de los recursos de coparticipa-ción
tributaria, ampliando la distribución
de 25% a 50%, y con la siguiente estruc-tura
Coparticipación tributaria actual Coparticipación tributaria propuesta
Municipios 20%
de participación: 18% para goberna-ciones;
25% para municipios; 7% para
universidades públicas; el restante el 50%
de los impuestos nacionales sería retenido
por el Tesoro General de la Nación.
Como resultado de aplicar esta fórmu-la
50/50, en la asignación de los ingresos
provenientes de impuestos nacionales, se
espera cambiar y reforzar el modelo de
fiscalización y financiación autonómica.
De esta manera, los gobiernos subnacio-nales
podrán mejorar la prestación de
servicios a la población y, especialmente,
salud y educación; además de procurarse
más equilibrio y equidad fiscal entre las
regiones. Asimismo, deberá incrementar-se
la inversión pública, con base en la pla-nificación
departamental.
Lo cierto es que hoy en día hay un
exceso de recursos fiscales en manos del
gobierno nacional y muchos menos de los
necesarios en los niveles subnacionales,
especialmente en el ámbito departamen-tal,
para gestionar las competencias tras-pasadas.
Nuestra propuesta fiscal busca,
precisamente, corregir este desbalance,
que perjudica a la economía de las regio-nes
y debilita el régimen autonómico. Al
repartir de la torta fiscal en mitades igua-les,
una parte para el gobierno nacional,
y otra para los gobiernos subnacionales
y universidades, se logra equilibrar mejor
las cuestas fiscales, sin dañar la estabili-dad
macroeconómica.
Complementariamente a la nueva fór-mula
de distribución de los recursos de
coparticipación tributaria, urgen otras
DEPARTAMENTOS
Universidades 7%
medidas de política presupuestaria, tribu-taria
y crédito público.
Política presupuestaria
Los presupuestos de las entidades terri-toriales
autónomas deben ser aprobados
por sus órganos deliberantes, y simple-mente
anexados para su aprobación en
la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Con ello se evitará que los presupuestos
determinados por los gobiernos subna-cionales
sean modificados discrecional-mente
por el Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas, tal como sucede en la
actualidad, en detrimento de los intereses
regionales. Los techos presupuestarios
tienen que establecerse en base a criterios
técnicos y no a criterios políticos.
Asimismo, el gasto corriente de las
entidades territoriales tiene que ser defi-nido
en forma individualizada, conside-rando
las características de los proyectos
de inversión y las diferentes realidades
socio-económicas. Tiene que haber una
asignación porcentual variable, y toda
modificación presupuestaria -tanto de
inversión como de gasto corriente-, debe
realizarse por cada una de las entidades
territoriales, en ejercicio de su autonomía.
Política tributaria
Para el mejor control, seguimiento y eficien-cia
en las recaudaciones tributarias, es nece-saria
la transferencia de algunos impuestos,
desde el nivel central al nivel departamen-tal.
Tiene mucho más sentido económico
y práctico, que tributos como el Impuesto
50%
a las Transacciones Financieras, Impuesto
al Juego – IJ, Impuesto a la Participación
en Juegos – IPJ y los Regímenes Simplifi-cados,
Integrado y Agropecuario, sean de
competencia departamental y no nacional.
En la redefinición del sistema tri-butario
de los gobiernos autónomos es
también primordial abrir el dominio tri-butario,
para la creación de impuestos
propios, que generen nuevos ingresos a
los departamentos y municipios, y como
resultado de un mayor esfuerzo tributa-rio
y recaudador. Los impuestos, tasas y
contribuciones especiales, creados y/o
modificados, deben ser aprobados por el
nivel sub-nacional correspondiente, res-petándose
las competencias exclusivas de
las entidades territoriales autónomas esta-blecidas
en la Constitución.
Crédito público
Los gobiernos subnacionales deben tener
la facultad de negociar, por sí mismos, las
condiciones financieras para la obtención
de créditos externos. Su endeudamiento
externo e interno debe corresponder a la
capacidad financiera de cada una de las
entidades territoriales, con arreglo a la
aprobación de sus respectivas instancias
legislativas, y sujeta a la ratificación de
la Asamblea Legislativa Plurinacional,
conforme el artículo 322 de la CPE. Por
último, se debe uniformar la concesiona-lidad
de un crédito externo, para todos los
niveles de gobierno.
*Economista; Director de Tesoro, Gobernación de Santa Cruz.
Gobierno Central 75%
Municipios 25%
Gobernaciones 18%
Universidades 5%
Gobierno Central 50%

La salud pública está en estado grave, esperando por una cirugía
mayor, que pueda reformar el sistema sanitario, enfocada al Seguro
Universal de Salud y la reingeniería institucional del sector.
Seguro universal de salud: núcleo
y horizonte de la reforma sanitaria
por Henry Oporto*
Hospitales colapsados, desprovis-tos
de personal médico, equipos
y medicamentos; servicios de
mala calidad; colas cotidianas de pacien-tes
en busca de “ficha”; enfermos de cán-cer,
diabetes y otras enfermedades graves,
que requieren intervenciones especializa-das
y no son atendidos; alrededor de 40%
de la población sin seguro de salud y que
no acude a los servicios públicos. Tal es el
cuadro patético que exhibe la salud públi-ca
en Bolivia.
El gobierno de Evo Morales ha des-cuidado
la salud pública. Lo poco que
ha hecho, lo ha hecho mal, sin ninguna
política clara, interrumpiendo programas
e improvisando otros, designando autori-dades
a cual peores, copando cargos con
militantes y allegados políticos, aumentan-do
gastos burocráticos pero sin invertir en
equipos ni infraestructura. Tras años de su-cesivos
fracasos, se ahonda la brecha entre
los problemas y la capacidad institucional
para resolverlos. Tanto así que la tasa de
mortalidad materna ha vuelto a despuntar,
y no porque falte dinero. De hecho, vivi-mos
una bonanza fiscal que, no obstante,
se derrocha en clientelismo, corrupción y
gastos superfluos, pero la salud permanece
relegada, con un presupuesto incipiente,
con médicos y personal sanitario escaso y
mal pagado. Lo insólito es que el gasto en
Defensa y en Gobierno (2013), fue seis ve-ces
más que el gasto en Salud; ciertamente,
la política pública está patas arriba.
El sistema de salud necesita de una re-forma
integral y profunda; que construya
sobre lo que tenemos, que no es poco, a
pesar de sus falencias. ¿Qué es lo que te-nemos?
De una parte, un sistema de Se-guridad
Social, constituido por las cajas
de salud, que brinda cobertura al 39% de
la población (4 millones de personas), y
que requiere ser reestructurado. De otra,
los seguros públicos (SUMI, SSPAM y
dos departamentales en Tarija y Beni),
que atienden al 22% de la población (2.3
millones personas), y que a la vista de su
negligente administración actual, urge
que sean rescatados y mejorados. Y para
ello no se necesita de más dinero, puesto
que la ejecución presupuestaria del SUMI
no supera el 80%; existen dineros que
simplemente no se están usando.
La seguridad social y los seguros pú-blicos
-debidamente reformados y forta-lecidos-
son los cimientos para edificar
un sistema sanitario universal, equitativo
y eficiente. Por cierto, es preciso diseñar
políticas eficaces para articular ambos sis-temas,
y generar sinergia y complementa-ción
entre sus estructuras y servicios. La
clave es una reingeniería institucional.
Precisamente, este es el punto focal de la
propuesta de política de salud, que formu-la
el experto Guillermo Aponte.
Seguro Universal de Salud
Dado que la cobertura de la seguridad so-cial
y de los seguros públicos llega al 61%
de la población, lo que resta es incorporar
al 41%, que ha quedado al margen. Hasta
hace una década atrás, este objetivo pare-cía
utópico e inalcanzable -simplemente
porque no había dinero para financiar un
seguro universal-. Pero hoy en día la si-tuación
es diferente: el Estado está en me-jor
posición fiscal para asumir buena par-te
de dicho costo; además, que se pueden
implementar estrategias financieras inteli-gentes
para apalancar recursos y ampliar
las fuentes de financiamiento, incluso con
el aporte de los propios beneficiarios.
Según Guillermo Aponte, lograr un
Seguro Universal de Salud (SUS) no es
solo factible sino imperativo. El objetivo
sería incorporar al sistema de salud a 4.7
millones de bolivianos, comprendidos en-tre
los 5 y los 60 años. Ciertamente que
ello no podrá hacerse de una vez. Habrá
que avanzar progresivamente, comen-zando
por un Seguro de Enfermedades
Graves y, también, por un Seguro para
Discapacitados. Los estudios técnicos
determinarán las pautas de costos, finan-ciamiento,
oferta sanitaria y modelos de
atención. Y el SUS sería la estrategia prin-cipal
para reformar el sistema sanitario,
incluyendo la descentralización adminis-trativa
territorial.
Reingeniería del sistema de salud
El principio básico que propugna Apon-te
es especializar y diferenciar funciones,
ya que concentrar roles en una misma
entidad es ineficiente y provoca muchos
efectos perversos. La propuesta, entonces,
es separar las tareas normativas de las de
prestación sanitaria, de prevención de ries-gos,
de afiliación y cobro de aportes, de
gestión financiera, de supervisión y regula-ción
de los servicios, de modo que esas dis-tintas
funciones correspondan a institucio-nes
diferentes, y así ganar en calidad de los
servicios y también en transparencia y en
una mejor administración de los recursos.
La reingeniería institucional comporta-ría
cambios en el papel de la Caja Nacio-nal
de Salud, que pasaría a ser únicamente
proveedor de servicios médicos, dejando
las labores de afiliación, registro, cobro de
aportes y juicios coactivos. Estas funciones
serían trasladadas a una Tesorería de Segu-ros
de Salud. Se propone, también, que la
gestión de accidentes de trabajo y enferme-dades
profesionales así como el control de
las obligaciones patronales y la prevención
de riesgos laborales e higiene y seguridad
industrial, sean delegadas a Mutualidades
de Riesgo Profesional, conformadas por or-ganizaciones
civiles sin fines de lucro, de-bidamente
acreditadas.
La supervisión de la calidad de los ser-vicios
de salud -públicos y privados-, lo
mismo que la fiscalización de los recursos
económicos asignados a los entes gestores,
deben ser competencia de una Superinten-dencia
de Salud, concebida como un orga-nismo
regulador independiente, eminente-mente
técnico y con plena autonomía de
gestión, y con la facultad legal de recibir
reclamos de los usuarios, reunir y transpa-rentar
la información y aplicar sanciones.
Todo ello supone reinventar un Mi-nisterio
de Salud altamente profesional
y capaz de ejercer la rectoría del sistema,
definir políticas y normas, planificar con
visión estratégica, controlar la ejecución
de los programas nacionales, coordinar el
funcionamiento de las entidades del siste-ma,
participar de las políticas medioam-bientales
y de sanidad básica. Asimismo,
reforzar el rol de las gobernaciones, tras-pasándoles
la administración del personal
sanitario y otras tareas que bien pueden
ser desempeñadas en el ámbito departa-mental
y de forma descentralizada.
El modelo de financiamiento
El estudio de Aponte sugiere que él SUS
sea financiado combinando el régimen
contributivo de la Seguridad Social, con
el régimen no contributivo de los seguros
públicos. La extensión de la cobertura a
la población no atendida actualmente,
conlleva la necesidad de una contribución
estatal mucho mayor -su cuantía debe ser
determinada mediante estudios específi-cos-.
De acuerdo a una estimación preli-minar,
se requieren recursos adicionales
del orden de los 4.000 millones de bolivia-nos,
equivalentes al 3.5% del Presupuesto
General del Estado, lo cual supone que el
presupuesto del Sector Salud debería au-mentar
del actual 5.6% al 9.1% del PGN.
Aponte propone constituir un Patri-monio
Autónomo en Fideicomiso, con
un aporte fiscal extraordinario equiva-lente
a ese 3.5% del PGN. Dicho aporte
provendría de una fracción de la renta del
gas, a ser determinada –otro porcentaje
debería destinarse a educación-. De este
modo, se haría justicia a la noción de que
el gas debe servir, ante todo, para mejorar
el capital humano.
*El autor expone y comenta el estudio de Guillermo Aponte,
titulado: “Seguro Universal de Salud”.

Cómo definir lo “indígena”? ¿Estamos hablando de culturas indígenas? ¿De grupos
étnicos indígenas? ¿De pueblos indígenas? ¿De naciones indígenas? ¿De la raza
indígena? ¿De las razas indígenas? ¿Da lo mismo? ¿Es todo intercambiable?
La agenda indígena en tiempos
del Estado Plurinacional
por Ricardo Calla*
El reconocimiento de la diversidad
cultural o pluriculturalidad del país
ha pasado a ser uno de los ejes
centrales de las transformaciones consti-tucionales.
Desde abordajes y posiciona-mientos
no sólo conceptual y termino-lógicamente
diferenciados sino incluso
enconadamente confrontados en la dis-puta
política, ese reconocimiento termi-nó
produciendo textos constitucionales
con terminologías referidas a la diversidad
cultural, muy distintas entre sí. En 1994,
la CPE reconoció la característica “mul-tiétnica”,
“pluricultural” y “multilingüe”
de una Bolivia concebida todavía como
“República”. En 2009, la nueva CPE
pasó más bien a reconocer la caracterís-tica
“plurinacional” y “la pluralidad y
el pluralismo…cultural y lingüístico” de
una Bolivia esta vez concebida ya princi-palmente
sólo como Estado: un “Estado
Plurinacional”.
La compleja lucha contra el racismo
La incorporación masiva al manejo del Es-tado
y sus cúspides, sistemas intermedios
y de base y como parte estructural de la
élite política boliviana de las poblaciones
con rasgos de apariencia física “indígena”
o “mestizo-indígena” hace parte ya de una
época de cambios irreversibles ocurridos
en el país. Es el resultado de una acumula-ción
de coyunturas, de ritmo lento unas y
de ritmo rápido otras, que fueron quebran-do
las barreras del racismo institucionali-zado
que caracterizó al Estado oligárquico
en Bolivia; el mismo que impidió cual-quier
rol sustantivo de la población feno-típicamente
“indígena” o “mestizo-indíge-na”
en sus estructuras y funcionamiento y
cuyo desmontaje paulatino, que comenzó
hace seis décadas, continuó hasta ser susti-tuido
por otro en donde lo “indígena” ya
muestra amplios derechos de existencia y
presencia reconocidos.
La pregunta de quién gobierna actual-mente
en Bolivia, puede responderse, afir-mándose
el país está gobernado por un
personal de Estado de rasgos físicos “indí-genas”,
“mestizo-indígenas”, “mestizos”,
“mestizo-eurodescendientes” y “eurodes-cendientes”
sin que la presencia de los
dos últimos grupos excluya los anteriores.
Ello no significa decir que la lucha con-tra
el racismo y la exclusión sufridos por
siglos por las poblaciones indígenas deba
ser descuidada y que caídas en situacio-nes
previas –o nuevas, como las de algún
“racismo al revés”– de discriminación
racial no puedan presentarse. Por la lar-ga
historia del racismo en Bolivia debiera
ser claro que una de las agendas de acción
básicas es la lucha contra el racismo en
todas sus formas y en la perspectiva de
construir escenarios de respeto, tolerancia
e interacción solidaria en la sociedad.
Ello alude a uno de los temas mayores
para la agenda de los movimientos indíge-nas
(y campesinos): la lucha contra el des-pliegue
del racismo inverso (ahora contra
los segmentos “mestizos” y eurodescen-dientes)
que ha venido despuntando por
obra de los “indianismos” en los propios
movimientos sociales. En Bolivia, país
siempre propenso a radicalismos de uno
u otro corte, debiera preocupar el hecho
innegable de que el gobierno del MAS no
ha dejado de generar y alimentar odios
raciales entre los segmentos eurodescen-dientes,
“mestizos” e indígenas a nombre
combatir el racismo sufrido por los indí-genas
durante siglos.
El reconocimiento de los ayllus andinos
No puede pasarse por alto la cada vez
más afianzada presencia en el debate boli-viano
de un fuerte reduccionismo lingüístico
que ha llevado a que en la CPE se defina
a lo que ahora se denominan “naciones
indígenas” –desplazando a un segundo
lugar la denominación previamente pre-dominante
de “pueblos indígenas”–, desde
los nombres de los idiomas prehispánicos aún
existentes y subsistentes en Bolivia. La re-ducción
de la cultura al idioma es uno de
los errores de la nueva Constitución con
serias consecuencias para la comprensión
de la diversidad cultural. La CPE convier-te
el nombre de los idiomas prehispánicos
en el nombre a secas de unas supuestas
correspondientes “naciones” indígenas.
Así, puesto que se asume que existirían
36 idiomas prehispánicos en el país se
asume, a su vez, que también existirían 36
“naciones” indígenas.
La tendencia dominante es ligar a cier-tos
reduccionismos con la simplificación
de pensar la realidad indígena desde ca-tegorías
abstractas como las de “cultura,
“pueblo” y “nación”, que con frecuencia
terminan omitiendo toda referencia a lo
real concreto de un país.
Desde nuestra perspectiva, por el con-trario,
es necesario asimilar que los ayllus
andinos son eso, ayllus, sin que se fuerce
una definición de los mismos desde cate-gorías
abstractas. Se trata, por tanto, de
aceptar la existencia de los ayllus como
ayllus y a partir de ello impulsar su reco-nocimiento
constitucional, legal, social,
económico y político como parte del país
y del Estado, o sea como entidades de
pleno derecho y como la más maciza e
importante realidad indígena andina a ser
recuperada por quienes creen en el dere-cho
de lo indígena a ser parte de Bolivia.
La opción por la democracia
El autoritarismo se expresa en su diversas
instituciones estatales y no estatales por,
entre otros, el verticalismo y la concen-tración
de poder, el desconocimiento de
ordenamientos legales y normas institu-cionales,
la arbitrariedad y discrecionali-dad
en las decisiones, el abuso de poder,
el recurso a la violencia física y simbólica,
el lenguaje del insulto y la intimidación,
la manipulación de la información y la
corrupción como forma de vida y de ejer-cicio
del poder.
Los movimientos y poblaciones in-dígenas
en tal contexto estructural y de
coyuntura han sido y son, por una parte,
objeto directo de la represión y la violen-cia
estatal, y por ello víctimas del auto-ritarismo,
y, por otra parte, son también
tributarios del autoritarismo convirtién-dose
en agencias del mismo. Por supuesto
que la cultura autoritaria coexiste en Bo-livia
con una cultura política democrática,
también destacable y de arraigos fuertes.
Así autoritarismo y democracia conviven en
tensión como culturas, ya sea en el Esta-do,
sus diversos poderes y en el ejército,
en los sindicatos o gremios, en los ayllus
o comunidades, en los pueblos indígenas o
cooperativas, en las iglesias o sectas, en
las juntas o asociaciones, en las empresas
o corporaciones.
Los ayllus andinos y los pueblos indíge-nas
de las tierras bajas, los movimientos
indígenas y sus líderes, tienen la respon-sabilidad
de definir como parte medular
de su programa el cómo avanzar en la
construcción de la democracia en su pro-pio
seno y en cómo también contribuir
al afianzamiento de la democracia y del
Estado de derecho como sistema de nor-mas,
reglas y conductas prevalecientes,
entendiendo que solo optando por la de-mocracia
podrán rehuir y salvarse de los
riesgos del racismo, el nacionalismo y el au-toritarismo
que amenazan con liquidar los
sistemas morales y conceptuales pro vida
y pro naturaleza.
La consulta previa como
derecho de consentimiento
Es destacable la lucha a favor de la de-mocracia
participativa, que la CIDOB y
la CONAMAQ libran con el gobierno
del MAS con relación al “Derecho a la
Consulta” –previa, libre e informada– de los
pueblos indígenas. Así, habiendo presenta-do
el gobierno una propuesta de Ley de
Consulta Previa (mayo 2014), CIDOB y
CONAMAQ plantean un técnico y deta-llado
cuestionamiento a ese anteproyecto.
El punto que marca el espíritu democráti-co
de su posición de es el que señala: “La
finalidad de la Consulta es la obtención
del consentimiento. Los tratados y la ju-risprudencia
internacional consideran
que el consentimiento de los pueblos y
naciones indígenas originarias deben dar-se:
i) cuando el Estado quiera trasladar a
la población indígena; ii) cuando se va a
depositar desechos tóxicos; iii) cuando se
va a instalar bases militares; iv) cuando
exista una obra o proyecto de gran enver-gadura,
que ponga en riesgo la sobrevi-vencia
de los pueblos indígenas”
CIDOB y CONAMAQ no demandan
“derecho a veto”, sino el “derecho al con-sentimiento”,
con lo cual buscan estable-cer
un marco de diálogo entre Estado e
indígenas para la consulta.
*Sociólogo y antropólogo.

El Estado Plurinacional es una combinación compleja y contradictoria entre
el esfuerzo liberal de igualación, el esfuerzo nacionalista de integración y el
esfuerzo comunitarista de reconocimiento de identidades indígenas.
Posiciones ideológicas frente
al Estado Plurinacional
por Fernando Molina*
Al formular el primer plan de una
sociedad liberal, el egregio John
Locke estableció que ésta debía
garantizarla igualdad entre los hombres,
que en su opinión constituía “ley natu-ral”.
Pero Locke hablaba de un tipo espe-cífico
de igualdad, que ahora llamaríamos
“igualdad legal y política”: no negaba que
los seres humanos fueran distintos entre
sí por muchas razones, solo pensaba que
todos debían gozar de los mismos dere-chos
y las mismas posibilidades para de-cidir
sobre su destino común. Según el
liberalismo, en esta igualdad se funda una
comunidad política justa.
Respuesta ante la cuestión indígena
La igualdad legal y política se ha blandido
como respuesta a la “cuestión indígena”
desde la fundación misma de Bolivia. En la
opinión liberal convencional, la concesión
de derechos ciudadanos a los indígenas sir-ve
como antídoto contra la discriminación
que éstos sufren. Para defender esta posi-ción
no es necesario confiar ingenuamente
en la eficacia de las definiciones legales en
la transformación de la realidad; basta con
señalar que la brecha entre el postulado y
su realización, que procede de causas em-píricas,
no invalida la justeza de los valores
implícitos en el primero. En otras palabras,
si se discrimina a los indígenas es porque
se rompe la ley republicana, que es ciega
a las diferencias étnicasy por tanto equita-tiva;
ergo, la solución consiste en cumplir
efectivamente esta ley (y no, como piensan
otros, en modificarla).
La igualdad liberal es una igualdad
“formal”, esto es, indiferente o neutral
respecto a las peculiaridades reales de los
grupos poblacionales. Sin embargo, puesto
que no le es posible extenderse a todos los
habitantes de la tierra, encuentra su límite
en un tipo de peculiaridad, la nacional. Las
ventajas de la ley liberal solo pueden bene-ficiar
a los miembros de un país. Quienes
no pertenecen a éste, es decir, quienes no
comparten la misma identidad legal, no
se admiten como iguales. En este punto,
entonces, una peculiaridad real limita el
potencial homogeneizador, la fuerza igua-ladora
del liberalismo; por más que quie-ra,
éste no puede trascender las fronteras
nacionales; a cambio de esta concesión, el
liberalismo se arraiga en el Estado nacio-nal,
lo que loviabiliza, tanto al reducirlo a
una escala factible como al dotar de una
base emocional –el patriotismo– a su plan-teamiento
racional. “En tanto somos bo-livianos,
tenemos derechos iguales…, etc.
”Surge así la sociedad moderna “normal”,
que resulta de una articulación entre libe-ralismo
y Estado nacional.
Ningún liberalismo, empero, puede ser
nacionalista en el sentido fuerte de la pala-bra.
El nacionalismo busca la integración
de la población en un proyecto histórico
único, que implica una ideología común.
Para eso pasa por encima de los escrúpulos
formalistas de la sociedad liberal: adapta la
ley a sus necesidades (no sus necesidades a
la ley) y excluye de la comunidad política
a los focos de resistencia contra su movi-miento
(la “antinación”). Su autoconfian-za
arrolladora en una verdad nacional no
tiene que ver con la ecuanimidad liberal de
derechos iguales para todos.
El Estado del 52
Pese a estas diferencias de método, las
medidas adoptadas por el nacionalismo
en 1952 para librar a los indígenas de las
ataduras económicas y políticas que has-ta
entonces les habían impedido formar
plenamente parte de Bolivia –esto es, la
reforma agraria, el voto universal y la
educación obligatoria general– tuvieron,
en la evaluación final, un sentido lockea-no.
No fueron pasos en dirección de una
sociedad colectivista, sino que crearon la
base fundamental de la sociedad de mer-cado
y la democracia: una comunidad de
individuos con iguales derechos legales
y políticos. Pero el esfuerzo nacionalista
para subsumir a las identidades indíge-nas
en una identidad nacional mayor,
que fue exitoso en parte, fracasó en otra
parte por la debilidad de tal mercado y
tal democracia (esta es la diferencia entre
el caso boliviano y el mexicano). Como
resultado de este fracaso, hasta ahora la
exclusión indígena –o la “selección nega-tiva”
de una parte de la población en el
mercado y la democracia –sigue siendo
un problema lacerante.
La solución que para este problema
proponen los liberales convencionales no
es otra que la que ya conocemos: el cum-plimiento
de la ley igualitaria. Execran, en
cambio, de las reformas legales que ofre-cen
derechos “especiales” o adicionales
a los indígenas, ya que destruyen el más
fundamental de los principios sobre los
que reposa la sociedad moderna: la pro-hibición
de los privilegios de nacimiento
o emergentes de la raza o la casta a la que
cada quien pertenece. La solución de los
nacionalistas convencionales –muy debi-litados
hoy en día– es también la misma:
más subsunción de los indígenas dentro
de la nación boliviana mestiza.
El proyecto comunistarista
Una respuesta distinta y relativamente
nueva –aunque sus supuestos filosóficos
se remonten a Aristóteles– es la “comuni-tarista”,
que pretende sustituir la ilusión
de la igualdad formal por el reconocimien-to
de la diferencia, y por tanto saltarse la
articulación “sociedad liberal-Estado na-cional”
o, lo que es lo mismo, “salirse” de
la sociedad moderna, para experimentar
una nueva forma de organización colecti-va
basada en las identidades particulares
y no en los derechos generales. Una for-mulación
extrema de esta propuesta fue
presentada por Álvaro García Linera en
mayo de 2003, antes de ser vicepresiden-te,
en el artículo “Autonomías indígenas”,
en el que se plantea, entre otras cosas “el
derecho de las nacionalidades y comuni-dades
culturales indígenas a la libre de-terminación
y, por tanto, a la autonomía
política” y “un Ejecutivo y una Cámara
Legislativa Nacional Indígenas (aymara,
qheswa…) de entre cuyos miembros es
elegido el ejecutivo del régimen autóno-mo.
Esta asamblea ejerce sus funciones
sobre la jurisdicción territorial continua
del territorio de la comunidad cultural
(urbana-rural) y es elegida directamente
por los propios miembros (de esta)…”
El Estado Plurinacional creado por la
Constitución de 2009 no concreta plena-mente
ninguna de estas filosofías políticas.
Resulta de la definición de que el país con-tiene
36 identidades nacionales distintas,
pero no es un Estado comunitarista, ya que
solo una de estas naciones, la boliviana,
goza de “autonomía política”, es decir, de
“un Ejecutivo y una Cámara Legislativa…”
En esa medida, el Estado Plurinacional
continúa el proyecto nacionalista previo,
que era de integración de la población en
una sola identidad, aunque con la diferen-cia
de que esta identidad ya no se imagina
homogénea (una sola tradición, una sola
lengua, una sola mezcla racial), sino plu-ral.
Las nuevas identidades subnacionales
gozan de determinados derechos colectivos
que no comparten con el resto de la comu-nidad
política, lo que imposibilita que el
Estado Plurinacional sea plenamente libe-ral,
pero a la vez estos derechos colectivos
no anulan y ni siquiera son un freno para
los derechos generales de los individuos.
En verdad, el límite efectivo para las
libertades individuales no son las nuevas
identidades“nacionales”, sino el viejo
dogmatismo nacionalista que busca impo-ner
un proyecto social único, excluyente y
antiliberal. Al mismo tiempo que repite el
método político de su antecesor, el nuevo
proyecto nacionalista se diferencia de éste
en que imagina la nación boliviana tanto
como un conglomerado de naciones indí-genas
–una concesión al comunitarismo–,
cuanto como un conglomerado de indivi-duos
iguales ante la ley –una concesión al
liberalismo.
*Periodista y escritor.

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