Pacto fiscal comentarios de Waldo Gutierrez

1. FUNDACIONES MILENIO Y PAZOS KANKI
COMENTARIOS AL DOCUMENTO:
DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS (PACTO FISCAL)1
Waldo M. Gutiérrez Iriarte
Consultor
Septiembre, 2014
1 Documento elaborado por Carlos Schlink

2. i
CONTENIDO
1. ANTECEDENTES ...........................................................................................................................1
2. COMENTARIOS A LA PROPUESTA DE PACTO FISCAL .............................................................................1
3. EL PACTO FISCAL DESEADO Y NECESARIO ..........................................................................................4
4. REFLEXIONES FINALES ...................................................................................................................7

3. 1. ANTECEDENTES
1 Como parte del proyecto denominado: Propuestas de Políticas para el Crecimiento
Económico-Social y el Fortalecimiento Democrático de Bolivia, las funciones Milenio y
Pazos Kanki encargaron la realización del estudio Distribución de Recursos Públicos (Pacto
Fiscal). El autor, Carlos Schlink, reconocido investigador en temas de descentralización
fiscal.
El presente documento contiene los comentarios a dicho documento y a su vez expone un
punto de vista propio sobre la cuestión del pacto fiscal, con el propósito de enriquecer el
debate y orientar las propuestas para contribuir a la formulación de políticas públicas que
incidan en el desarrollo de nuestro país.
La importancia del pacto fiscal se asienta en una clara necesidad de profundizar las
reformas estructurales sobre descentralización fiscal y el proceso autonómico, como una
forma de mejorarla calidad de vida de la población, además de hacerla partícipe en las
decisiones de su propio futuro.
2. COMENTARIOS A LA PROPUESTA DE PACTO FISCAL
El autor señala que: “….el principal objetivo de la presente publicación es la de definir lo
que es un pacto fiscal, evaluar los lineamientos para un pacto fiscal, elaborar una
propuesta desde el ámbito departamental, para caracterizar el actual escenario del
proceso autonómico, identificando los componentes referidos a los mecanismos de
transferencias, sus problemas y propuestas sobre las trans ferencias
intergubernamentales, además de fuentes alternativas de financiamiento subnacional, y
demostrar los beneficios al implementarse esta propuesta”.
A partir de dicho objetivo, se presentan los siguientes comentarios:
2.1 Hasta donde debe abarcar el Pacto Fiscal?
La definición de pacto fiscal utilizado por el autor, está referida a“…un acuerdo técnico y
político sobre la política fiscal, del gobierno central y de los gobiernos subnacionales,
teniendo como objetivos fundamentales, la estabilidad macroeconómica, la autonomía
fiscal sub-nacional, la equidad distributiva, la eficiencia en la ejecución del gasto, y la
responsabilidad y disciplina fiscal”.
Si bien un pacto fiscal en su concepción inicial nace para buscar una solución estructural a
los desequilibrios de las finanzas públicas, estos últimos resultan de desequilibrios en el
conjunto de la economía y la sociedad. De esta forma, una definición del pacto fiscal, no
puede limitarse a resolver la política fiscal, sino que por el contrario, debe utilizar la
política fiscal para resolver los problemas estructurales que limitan nuestro desarrollo.

4. 2 No existe una receta única para el pacto fiscal, el mismo se construye a partir de las
características de cada país y los problemas que se pretende subsanar. Existen ejemplos
de pacto fiscal que han ido más allá de lo estrictamente fiscal, como ser el caso de
Guatemala, que nace de un acuerdo de paz entre el gobierno y la guerrilla y abarca temas
como la visión de Estado, el desarrollo y crecimiento, la integralidad de la política
económica y la naturaleza de la política fiscal.
En nuestro país, la problemática es mucho más amplia que el manejo fiscal y es
importante retomar la agenda pendiente del proceso constituyente, de tal forma que el
pacto fiscal pueda incorporar temas que no se llegaron a plasmar en la reforma
constitucional, a fin de resolver los grandes problemas de exclusión social y territorial, que
se traducen en pobreza, desigualdad y discriminación.
Asimismo, se hace referencia a que el gobierno central debería garantizar las fuentes de
financiamiento necesarias para el ejercicio de las competencias transferidas a las
entidades territoriales autónomas y a las universidades, definiendo de esta forma: i) las
fuentes de financiamiento (transferencias e impuestos), ii) las magnitudes (porcentajes o
montos fijos), iii) los costos de las competencias y, iv) los mecanismos de transferencia.
De esta forma, el pacto fiscal propuesto se estaría reduciendo solamente a la
redistribución de recursos, lo que limita la riqueza del análisis que puede realizarse
alrededor del pacto fiscal y la profundización de las reformas en todos los sectores de la
economía y la sociedad.
2.2 Propuesta redistributiva desde una mirada departamental
La definición de pacto fiscal es acompañada por una propuesta de redistribución de los
recursos de coparticipación (provenientes de los impuestos nacionales) desde el nivel
central hacia el nivel subnacional, bajo la fórmula de 50/50. Al interior del nivel
subnacional habría una distribución inicial del 18% para las gobernaciones, 25% para los
municipios y 7% para las universidades, bajo criterios de población (75%) y pobreza (25%).
La propuesta redistributiva contiene claramente un enfoque departamental, debido a que
busca transferir mayores recursos del nivel central al nivel subnacional. EL justificativo se
basa en las mayores competencias transferidas a las entidades territoriales autónomas, la
limitación del dominio tributario, la emisión de notas de crédito fiscal (NCF) por parte del
nivel central y que no es coparticipado a las entidades subnacionales y la volatilidad de los
ingresos provenientes de los hidrocarburos y minerales.
¿Es viable una distribución 50/50 de los recursos de coparticipación tributaria? Si es viable
en la medida que:
 Otorga recursos estables al nivel subnacional
 Incrementa la descentralización fiscal, buscando un equilibrio entre niveles de
gobierno

5. Permite financiar las nuevas competencias con mayor solvencia
3   Sirve de base para empezar la discusión y llegar a definir el porcentaje que
satisfaga a todos los actores institucionales
¿Qué aspectos pueden inviabilizar esta propuesta? Se detallan los siguientes elementos:
Uno de los principales problemas de las propuestas departamentales es que parten del
supuesto de que el nivel central necesariamente debe transferir recursos al nivel
subnacional, pero no se llega a analizar en qué situación se encuentra el nivel nacional y
como se vería afectado por la disminución de recursos. Por consiguiente, es importante
incorporar en el análisis la situación fiscal del nivel central, representado por el Tesoro
General del Estado (TGE),conjuntamente de los 9 departamentos, de tal forma que se
busque el equilibrio fiscal de los 10 actores.
Se considera muy importante el análisis que realiza el autor sobre los desequilibrios
horizontales, y a partir del mismo plantear la redistribución en términos poblacionales y
de pobreza, así como la comparación con el costeo competencial.
Este análisis competencial también debería ser parte del pacto fiscal, pues como bien
indica el autor, se ha distorsionado su aplicación, considerando que el nivel central
transfiere competencias al nivel subnacional y en otros casos asume competencias que no
le competen. Similar situación se produce a nivel departamental y municipal, donde
pareciera no estar claro el tema competencial; por ejemplificar, el caso de seguridad
ciudadana, donde nadie quiere responsabilizarse por la construcción de infraestructura
carcelaria.
Al analizarse las diferentes fuentes de financiamiento del Presupuesto General del Estado
(PGE) y su distribución, se podrá evidenciar que el mayor desequilibrio horizontal a nivel
de departamentos, se da precisamente a partir de las regalías -hidrocarburos y minerales-por
lo que es necesario incorporarlos en el análisis. Si bien los mismos están protegidos
constitucionalmente y no es posible realizar ninguna redistribución de los mismos,
también es cierto que los departamentos beneficiarios cuentan con importantes recursos
que deberán ser incluidos a la hora de efectuar propuestas de distribución. Lo mismo
sucede con los ingresos propios de los municipios. En resumen, al partir del principio de
que todos los bolivianos son iguales y, por tanto el Estado en sus diferentes niveles, debe
proporcionar las mismas condiciones de vida a sus ciudadanos, independientemente del
lugar donde se encuentren, se debe considerar el análisis de distribución incorporando
todas las fuentes de recursos.
No quedan claro, los motivos por los cuales se tendría que asignar mayores recursos a los
municipios, los mismos que ya cuentan no solamente con una coparticipación tributaria
de los impuestos nacionales y del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), sino que
también cuentan con recursos propios provenientes de los impuestos a la propiedad de

6. 4 inmuebles y vehículos automotores. Por consiguiente también tiene que realizarse el
costeo competencial a este nivel.
Es más preocupante el análisis en el caso de las universidades, donde el gasto operativo es
cubierto por la subvención anual del TGE y el gasto en infraestructura e investigación por
las transferencias del IDH. Parte de la discusión del pacto fiscal, debe llevarnos a
considerar el rol de las universidades en la sociedad y su vinculación con el sector
productivo, para que a partir de la misma se identifiquen oportunidades de generación de
ingresos propios que las vuelvan competitivas.
En síntesis, la propuesta de redistribución parte de un escenario deseable para el nivel
subnacional, pero no es lo suficientemente justificable desde el punto de vista de corregir
los desequilibrios fiscales en los tres niveles de gobierno.
Siempre existirá mayor demanda de recursos, porque las necesidades de la población no
son cubiertas adecuadamente, por lo que un pacto fiscal no puede limitarse a redistribuir
lo existente. Asimismo, es importante hacer un uso eficiente de los recursos, aspecto que
se contradice con los saldos en caja y bancos que mantienen las gobernaciones y
municipios, por los bajos niveles de ejecución presupuestaria producto de las dificultades
en la gestión pública.
2.3 Políticas de gestión pública
Un elemento importante al que se hace referencia en el documento, está relacionado a las
políticas de gestión pública en temas presupuestarios y de endeudamiento y, que al final
se traducen en reglas de responsabilidad fiscal.
La consideración de estas políticas también debe formar parte del pacto fiscal, cerrándose
con ello el ciclo para el uso eficiente de los recursos públicos.
Es claro el efecto centralizador que ha existido sobre estas políticas, lo que lleva a retrasar
la ejecución presupuestaria en los niveles subnacionales, generando niveles de
acumulación de depósitos que permiten contrarrestar el déficit del TGE.
3. EL PACTO FISCAL DESEADO Y NECESARIO
El pacto fiscal merece una atención ampliadel gobierno y la sociedad para abordar los
temas estructurales que condicionan nuestro desarrollo. En este sentido es necesario
iniciar el análisis definiendo una agenda de los temas que debería abarcar,
recomendándose que no se limite a una simple redistribución de recursos, debido a que
esta situación inviabilizaría cualquier posibilidad de llegar a acuerdos, porque siempre
existiría alguna instancia, fundamentalmente el nivel central, que llegaría a “perder”
recursos.

7. 5 Para que todos los niveles de gobierno se sientan conformes con el pacto fiscal, es
necesario ampliar la cantidad de recursos de la economía y del Estado, por lo que es
importante incorporar en el análisis, la visión de desarrollo del país y los temas
estructurales de la economía. A partir de la generación de mayores ingresos, recién es
posible hablar de ampliar las transferencias a los niveles subnacionales.
¿Estamos en condiciones de generar mayores recursos para el país y para el Estado? Se
requieren reformas estructurales de:
 Pasar del Estado extractivista al Estado industrializador
 Reforma a los regímenes impositivos sobre recursos naturales: hidrocarburos ,
minerales y recursos forestales
 Focalizar los subsidios: hidrocarburos, rentas, universidades
 Reforma impositiva global: eliminar los regímenes especiales
 Empresas públicas que generen utilidades
La definición de un modelo de transferencias debe considerar inicialmente la actual
distribución de recursos, para proponer ajustes al mismo. A continuación se detallan
algunas de las características del actual modelo de transferencias:
 No existe una única fórmula de transferencias; los criterios utilizados son:
poblacional (coparticipación), territorial (IEHD) y productivo (IDH).
 La diversidad de criterios genera desequilibrios horizontales a nivel departamental
y municipal. Si a esto se añade las regalías (departamental) y los impuestos
municipales (municipal), los desequilibrios son mayores.
 No existe un componente de estímulo fiscal ni de compensación sobre indicadores
de pobreza.
 No están vinculados a un costeo, por lo tanto, no necesariamente son suficientes
para cubrirlas competencias que le corresponde a cada nivel de gobierno.
Para construir un nuevo modelo de distribución de recursos se debe considerar lo
siguiente:
La primera pregunta que debemos formularnos es:¿con qué criterios se construye el
equilibrio fiscal, tanto horizontal como vertical? La mayoría de los análisis apuntan a
utilizar la distribución poblacional. Sencilla, objetiva y fácil de administrar. Sin embargo no
es suficiente, pues se estaría partiendo de un supuesto falso, de que todas las regiones
tienen el mismo nivel de desarrollo, lo cual no es cierto, por cuanto existen diferencias
estructurales que deben ser igualadas en el tiempo. Esto solamente se logra otorgando
mayor cantidad de recursos, a las regiones con menor grado de desarrollo, hasta que se
lleguen a nivelar al promedio nacional. Por consiguiente se hace necesario establecer
fondos de compensación temporal2.
2Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), prevé la creación de un Fondo de Desarrollo
Productivo y Solidario, que debe ser reglamentado.

8. 6 La segunda pregunta es: ¿qué recursos deben ingresar en dicha distribución?
Indudablemente que todos los impuestos nacionales, actuales y futuros. Queda claro que
las regalías no podrían redistribuirse, al estar protegidas constitucionalmente. Sin
embargo, al momento de comparar los recursos de cada departamento y municipio,
frente al costeo de las competencias, es importante considerar todos los recursoscon que
cuentan cada uno de ellos.
Tercera pregunta: ¿Se debe premiar el esfuerzo fiscal de cada departamento y municipio?
Sí, es importante incorporar criterios que premien los esfuerzos fiscales de recaudación,
disminuyendo el “rentismo regional”. Sin embargo se debe tener claro que no será posible
llegar a una autonomía económica, por cuanto los diferentes niveles de desarrollo y de
distribución de los recursos naturales, no permiten que cada región se quede con los
recursos que genera. De esta forma, prevalece el principio de “solidaridad” frente a la
autonomía económica.
Cuarta pregunta: ¿Qué porcentaje debe transferir el TGE de los impuestos nacionales?
Aquí se debe establecer un porcentaje que no ponga en riesgo el equilibrio
macroeconómico, correspondiendo analizarse el gasto del TGE y su financiamiento,
dentro de márgenes de endeudamiento sostenibles y las demandas del gasto nacional.
Asimismo es necesario pensar no solamente en mayores recursos para las regiones, sino
también en políticas orientadas a optimizar el uso de dichos recursos, a través de un gasto
público que genere resultados e impactos en la población. De esta forma, se requiere un
profundo proceso de reflexión sobre el rol de cada sector y entidad pública, para orientar
los recursos hacia la prestación de bienes y servicios, con calidad y oportunidad. El
acompañamiento de pactos sectoriales será importante al momento de definir las
competencias y su respectivo costeo.
Finalmente es necesario acompañar estas políticas de ingresos y gastos, con reglas fiscales
orientadas a flexibilizar la gestión pública y generar disciplina fiscal, entre ellas:
 Eliminar las rigideces al gasto público, corriente y de inversión, debido a la
naturaleza diversa de las entidades públicas. El indicador de gasto corriente
debería ser un parámetro de medición de la gestión y no una limitante previa.
 Eliminar las restricciones establecidas a las diferentes fuentes de financiamiento,
dejando a criterio de cada gobierno subnacional su utilización para diferentes
fines.
 El presupuesto debe ser aprobado por cada gobierno subnacional e incorporado al
PGE solo para fines de consolidación e información.
 Replantear las normas básicas de la Ley 1178, bajo la mirada autonomista,
descentralizando los sistemas de gestión en cada gobierno subnacional, de tal
forma que los diferentes procesos se realicen al interior de los mismos, sin
necesidad de aprobaciones del nivel nacional. Para ello es importante en algunos
casos definir límites para asegurar la disciplina fiscal, como por ejemplo un límite
anual de endeudamiento.

9. 4. REFLEXIONES FINALES: EL PACTO FISCAL POSIBLE
7 El pacto fiscal y la redistribución de recursos no solamente son deseables, sino también
necesarias; en un ambiente donde lamentablemente lo técnico está supeditado a lo
político, es importante considerar una propuesta que sea posible de realizar. La
redistribución no solamente redistribuye recursos, sino fundamentalmente redistribuye el
poder.
De esta forma, la estrategia política para viabilizar un pacto fiscal, no debe ser de
confrontación con el nivel central ni con las regiones que podrían perder con una
redistribución. Para el efecto, se requiere plantear desde las regiones, propuestas de
redistribución supeditadas a generar mayores recursos para el Estado.
Una opción que podría viabilizar el pacto fiscal, sin tener que llegar a convulsionar a los
niveles de decisión política, es acordar el porcentaje de redistribución e irlo aplicando
gradualmente en el tiempo, iniciando con los excedentes generados, hasta llegar a una
redistribución total. Lo anterior implica mantener parcialmente el actual esquema de
distribución y utilizar Fondos de redistribución temporal, que atenúen los desequilibrios
gradualmente.
Bajo las premisas anteriores, será importante que las regiones empiecen a ajustar sus
propuestas y debatir las mismas, para generar consensos que posteriormente sean
discutidos con el nivel nacional.
El pacto fiscal no solamente debe interesar a los gobiernos subnacionales -pues no es una
simple redistribución de recursos-, sino fundamentalmente a la sociedad, debido a que se
tienen que resolver problemas estructurales para mejorar la calidad de vida de los
bolivianos. Desde este punto de vista, corresponde a las instituciones involucrar a la
población en la discusión de esta temática, mediante una serie de mecanismos de
participación.
Finalmente, el pacto fiscal debe arrojar como resultado una agenda de Estado para
resolver los problemas estructurales del desarrollo, por lo que también es importante
incorporar su discusión en el debate político y electoral, con propuestas concretas , como
las que ya se mencionaron: visión de desarrollo, resolución de problemas estructurales
sectoriales, reforma tributaria, redistribución de recursos, descentralización de la gestión
pública, entre otros.
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