Revista Internacional de Ciencias Sociales (Las Organizaciones Internacionales)

k MARS1993
Revista jnternac|€flial
de ciencias
sociales iciembre 1993 138
Las organizaciones
internacionales
Marie-Claude Smouts
P. de Senarclens
Christer Jonsson
James A. Caporaso
Helen Milner
Jean-Philippe Thérien
Editorial
Perspectivas teóricas
Organizaciones internacionales y teorías
de la regulación: algunos elementos de reflexión 519
La teoría de los regímenes y el estudio
de las organizaciones internacionales 529
La organización internacional y la cooperación:
una perspectiva interorganizacional 541
Hacia una sociología de las instituciones
internacionales: crítica de la teoría del régimen,
y perspectivas futuras 557
Los regímenes internacionales y la política
mundial 569
La contribución de la literatura francófona
al estudio de las organizaciones internacionales 577
Gene M. Lyons
y Michael Mastanduno
Peter Lengyel
Tendencias actuales
Intervención internacional, soberanía de los
Estados y futuro de la sociedad internacional 595
La reforma de la administración pública
internacional en un nuevo contexto mundial 613
Ómer Faruk Genckaya
Debate abierto
El Proyecto de Cooperación Económica
en el Mar Negro: un desafío regional a la
integración europea 631
RICS 138/Diciembre 1993

516
Servicios profesionales y documentales
Calendario de reuniones internacionales 641
Libros recibidos 644
índice de materias y de autores 646
Números aparecidos 652

Editorial
El último número de la RICS dedicado al estu-
dio de las organizaciones internacionales apa-
reció en 1977 (V. XXIX, n.° 1). A partir de
entonces, la teoría de las organizaciones inter-
nacionales ha evolucionado. La literatura de
inspiración funcionalista y neo-funcionalista
de los años 1950-1970, se ha visto contrastada,
desde finales de los 70, por la teoría de los
regímenes que ha dominado el campo durante
el siguiente decenio. Pero, sobre todo, el fin de
la Guerra Fría ha trastornado el marco políti-
co-estratégico mundial donde operan las orga-
nizaciones internacionales y, en particular, las
Naciones Unidas. Por ello, nos ha parecido
importante dar prioridad a este tema.
Al presente número le seguirá, en mayo de
1995, una publicación sobre «Los cincuenta
años de la ONU», que incluirá artículos retros-
pectivos evaluando la acción de la Organiza-
ción Mundial después de medio siglo y diver-
sos análisis prospectivos reflexionando sobre
cuál podría ser su papel en los albores del
próximo milenio.
Los artículos que aparecen en este número
se abren con los textos de M.C. Smouts, P. de
Senarclens y Ch. Jonsson, que presentan análi-
sis críticos y trabajos sobre las organizaciones
internacionales de origen americano produci-
dos durante los quince últimos años, compren-
diendo. Ínter alia, los escritos sobre transna-
cionalismo, la teoría de los regímenes y el
multilateralismo de R. Jeohane, J. Nye, S.
Krasner y J.G. Ruggie, por citar sólo algunos
autores importantes.
Hemos creído necesario acompañar estos
tres análisis críticos con los puntos de vista y
comentarios de dos autores americanos, J.A.
Caporaso y Helen Milner, a fin de presentar
un panorama más amplio del estado actual de
la teoría de los organismos internacionales.
La contribución de J. Ph. Thérien, que pre-
senta la aportación de la literatura francófona
al estudio de los organismos internacionales,
completa de forma útil este panorama interna-
cional. Lo mismo ocurre con el artículo de
G.M. Lyons y M. Mastanduno, que analizan
las organizaciones internacionales a partir de
un debate de la sociedad internacional, marca-
da actualmente por una tendencia al interven-
cionismo y a las transformaciones sufridas por
el principio de la soberanía estatal. En el pri-
mer texto de la parte temática, P. Lengyel
analiza la evolución de la función pública in-
ternacional, en el nuevo contexto mundial. En
el artículo de Ó.F. Genckaya, que cierra la
publicación, continúa la discusión sobre la in-
tegración europea, tema del n.° 131 de la
RICS, marzo de 1992, pero mantiene un lazo
con la parte temática del presente número
puesto que estudia un caso particular de insti-
tucionalización de la cooperación económica
regional, la que existe entre los países ribere-
ños o cercanos al Mar Muerto.
A.K.

Organizaciones internacionales
y teorías de la regulación:
algunos elementos de reflexión
Marie-Claude Smouts
Desde la obra precursora de David Mitrany
(1943)' hasta el último libro de Ernst Haas
(1990)2
, pasando por las minuciosas enumera-
ciones de problemas de H. Jacobson3
, o los
esfuerzos de la revista International Organiza-
tion por renovar el planteamiento de la cues-
tión, todo parece haberse dicho sobre las orga-
nizaciones internacionales. Los investigadores
de esta disciplina disponen de un vasto cuer-
po de conocimientos sobre las finalidades, fun-
ciones, mecanismos de
adopción de decisiones y
problemas de funciona-
miento4
. Abundan las ta-
xonomías, cuestionarios,
modelos, variables, «de-
pendientes» o «indepen-
dientes». Tampoco faltan
monografías de calidad.
¿De dónde viene pues esta
impresión difusa de insa-
tisfacción, este sentimien-
to de caminar en círculos
que se percibe en cuanto se
reúnen dos o tres especia-
listas de las organizaciones
internacionales que se niegan a ver en la no-
ción de «régimen» el alfa y omega de la refle-
xión sobre lo multilateral?
La desazón proviene en parte de la situa-
ción difícil en que se encuentra la reflexión
teórica sobre las relaciones internacionales. Ya
estancada en los años ochenta, le ha faltado y
le sigue faltando la conceptualización para ex-
plicar las transformaciones que se están pro-
duciendo y prever sus consecuencias. El mun-
do está fragmentado, con múltiples centros,
privado de las divisiones que servían de pun-
tos de referencia: Este/Oeste, Norte/Sur, sobe-
ranía territorial, primacía de las naciones-
Estado, etc. La reflexión sobre las organizacio-
nes internacionales ha de verse forzosamente
afectada. ¿Cómo saber el efecto que tienen las
organizaciones internacionales en el sistema
mundial si ni siquiera sabemos cómo repre-
sentarnos este sistema?
Una sociología
renovadaMarie-Claude Smouts es directora
de investigación del Centro Nacional de
Investigación Científica, y profesora
de teoría de relaciones internacionales
en el Instituto de Estudios Políticos de
París. Es autora de numerosos libros y
artículos sobre las relaciones Norte-Sur
y la diplomacia multilateral. Su última
obra se titula Le retournement du mon-
de: Sociologie de la scéne Internationale
1992 (en colaboración con Bertrand
Badie).
Del «transnacionalismo» y
la «interdependencia» de
los años setenta y ochenta,
en cuyo contexto se desa-
rrollan las tesis «neorrea-
listas», hemos pasado a la
«mundialización», noción
propuesta por economistas
japoneses para describir
cómo las empresas definen
ahora su estrategia a escala
mundial. La interconexión
de las redes de producción,
información y financiación va continuamente
en aumento. Las herramientas de producción,
las técnicas y los capitales circulan a una velo-
cidad sin precedentes. Por un lado, la parte
esencial de los intercambios internacionales
-comercio e inversiones directas- se polariza
en torno a algunas zonas de desarrollo, agra-
vando la marginación de las zonas que quedan
excluidas del proceso. Por el otro, los desequi-
librios entre los países, y en el interior de
éstos, se acentúan a medida que aumenta la
disparidad entre los que pueden jugar el juego

520 Marie-Claude Smouts
de la mundialización y los que no tienen los
medios de hacerlo. Esto ha alterado el princi-
pio de territorialidad política en el que se ba-
saba clásicamente el orden internacional. El
espacio interno ha sido fragmentado por múl-
tiples actores diferenciados, más o menos in-
sertos en los circuitos transnacionales donde
se persiguen intereses muy diversos y deja de
hacerse referencia al interés nacional5
. El Esta-
do domina cada vez menos las regulaciones
económicas. Los límites entre lo interno y lo
externo se hacen más vagos, en tanto que coe-
xisten en el escenario mundial un sistema inte-
restático y un mundo «multicéntrico», consti-
tuido por un número casi infinito de actores
basados en redes de vasallaje muy poco codifi-
cadas, lo que agrava aún más la crisis de la
nación-Estado6
. Como tan bien ha descrito Ja-
mes Rosenau, el sistema internacional se ha
«bifurcado»7
. La dificultad, o imposibilidad,
de identificar la unidad de base de la política
internacional explica en gran parte el desorden
dominante y el desconcierto de los teóricos.
Si bien es evidente que las grandes organi-
zaciones de la posguerra, tan estudiadas y co-
nocidas, como las Naciones Unidas, el GATT,
la OMS, el FMI o el Banco Mundial, son inca-
paces de responder a las nuevas exigencias de
un sistema internacional que está sufriendo
una transformación profunda, y si las de re-
ciente creación (G7 o CSCE) tampoco consi-
guen mejores resultados, ya que estas nuevas
exigencias no son suficientemente claras. Des-
de su origen mismo, la finalidad reconocida a
la organización internacional era la instaura-
ción de una especie de «international gover-
nance»8
, mediante la cooperación de los Esta-
dos en cierto número de esferas. Sus tareas
eran relativamente fáciles de identificar: ges-
tionar los problemas comunes entre Estados,
establecer reglas y procedimientos que debían
respetar los Estados, redistribuir un mínimo
de recursos entre Estados de nivel desigual de
desarrollo y prevenir y resolver los conflictos
entre Estados. En la medida en que subsiste el
sistema interestatal estas misiones siguen sien-
do válidas, con todas las dificultades y contra-
dicciones que tan bien conocemos. Pero cada
vez es más frecuente que se exija a la organiza-
ción internacional no sólo que sirva de enlace
entre Estados nacionales, sino también que se
encargue de las regulaciones sociales que antes
corrían por cuenta de los actores internos (Es-
tados, sindicatos, empresas locales u organiza-
ciones intermediarias de toda especie). En un
momento en que se multiplican los actores y
los procesos rebeldes a toda institucionaliza-
ción en un contexto de desregulación social
generalizada a escala planetaria (difusión de la
violencia, prácticas mafiosas, migraciones ma-
sivas, etc.), la organización internacional debe-
ría ser el actor colectivo encargado de estable-
cer el «compromiso institucionalizado»9
regu-
lador de toda Gesellschaft: las Naciones Uni-
das en Camboya o en Somalia, el Banco
Mundial en África, el Fondo Monetario en
América Latina, las Naciones Unidas/CEE/
OTAN en Yugoslavia, la Comunidad Europea
en la Europa de los Doce, etc. Por último, el
elemento temporal en la diplomacia y la buro-
cracia de las organizaciones internacionales se
ha visto superado por la realidad. Por una
parte, la acción multilateral es cada vez más
urgente: matanzas, refugiados, hambre, asfixia
financiera, epidemias o catástrofes naturales.
El sistema de las organizaciones interguberna-
mentales está a punto de implosionar: crisis
financiera del Alto Comisionado de las Nacio-
nes Unidas para los Refugiados (ACNUR),
saturación de los organismos de las Naciones
Unidas, acciones ad hoc en las operaciones de
mantenimiento de la paz, siempre frágiles y
más o menos improvisadas, etc.
El Secretario General de las Naciones Uni-
das y los responsables de las grandes organiza-
ciones de socorro no lo ocultan: sus organi-
zaciones están desbordadas y no tienen me-
dios de responder al alud de peticiones. Por
otra parte, la solución de los problemas de que
se encargan las organizaciones internacionales
requiere un plazo largo, el plazo de las trans-
formaciones culturales, económicas y sociales
que se llevan a cabo durante una generación,
como mínimo. En lo que se refiere al medio
ambiente, se habla incluso de las «generacio-
nes futuras»...
Tantas contradicciones enredan los objeti-
vos. La misión de las organizaciones interna-
cionales no es clara, y los criterios para dife-
renciar el éxito del fracaso son indefinibles.
Así, pues, ¿no sería mejor retomar el análisis
de las organizaciones internacionales en su
punto de partida -el hecho social- y reconsi-
derar la finalidad y los modos de funciona-
miento de las entidades multilaterales en una
sociología renovada?

Organizaciones internacionales y teorías de la regulación 521
Reunión del GATT, punto de partida de las llamadas negociaciones del «Uruguay Round» en 1986. Punta del
Este, Uruguay. Sangmnetti/Uru
Reflexionar sobre la regulación
La deuda de la teoría de las relaciones interna-
cionales hacia la sociología no es reciente. La
reflexión sobre la racionalidad, la adopción de
decisiones en materia de política extranjera, la
sistémica o el funcionalismo, ¿acaso no se ins-
piran en medida considerable en los trabajos
precursores de la sociología de las organizacio-
nes? No obstante, una seria limitación ha fre-
nado durante mucho tiempo el paso de la so-
ciología interna a la sociología internacional:
el carácter específico del Estado, actor princi-
pal en el escenario mundial y gran responsable
de sus divisiones. En la actualidad, esta limita-
ción está muy atenuada. No sólo ha dejado de
existir la primacía del Estado, que no es sino
un actor entre otros en el escenario internacio-
nal (con excepción de la esfera diplomático-
militar, y aún...), sino que el Estado ha dejado
de controlar en gran parte la dialéctica de la
unidad y la fragmentación. El Estado ya no
estructura él solo el sistema internacional: la
proliferación de actores transnacionales, su he-
terogeneidad y la multiplicación de los proce-
sos de interacción le impiden dictar las propie-
dades definitorias de un juego cada vez más
abierto. Por muchos conceptos podemos ha-
blar ahora de una «sociedad» mundial. En
tales condiciones, ¿por qué no aplicar a las
relaciones internacionales las estructuras de
análisis utilizadas por la sociología para prever
los mecanismos ordinarios de regulación so-
cial?
En efecto, trátese del orden internacional o
del orden interno, se plantea la misma cues-
tión: ¿cómo se establecen las reglas y un míni-
mo de regularidad en las relaciones sociales,
sin las cuales no hay orden posible? El plantea-
miento basado en los «regímenes» no permite
responder a esta cuestión. Habiendo pasado
del neoinstitucionalismo a la ciencia política,
cuyo vocabulario, procedimientos y argumen-
tos10
(a su vez inspirados en la escuela neoins-
titucionalista de teoría económica) utiliza, este
planteamiento parte del supuesto de que el
problema está resuelto: como las instituciones
para los neoinstitucionalistas, los regímenes
tienen la ventaja de dar una cierta estabilidad
a los intercambios, permitiendo las anticipa-

ciones recíprocas y una mejor información
mutua". Sin embargo, así como los neoinstitu-
cionalistas no han enriquecido la sociología de
las instituciones, los defensores de los regíme-
nes tampoco han innovado en la conceptuali-
zación de las organizaciones internacionales.
Su mérito principal consiste en haber recorda-
do que las organizaciones formales no son más
que un elemento entre otros de un conjunto
institucional vasto y diverso. Su debilidad
principal estriba en el postulado según el cual
existen reglas de comportamiento relativa-
mente duraderas, que los actores conocen y
consideran válidas, y que les proporcionan el
marco en el que tratarán de alcanzar sus obje-
tivos. Este postulado se ve desmentido por los
hechos todos los días. Por ejemplo, ¿cómo ha-
blar del «régimen» del GATT o de las Nacio-
nes Unidad, cuando las reglas del comercio
internacional y de la seguridad colectiva han
sido objeto de confrontaciones y ajustes cons-
tantes? No es que los mecanismos del inter-
cambio y las estructuras de la seguridad sean
completamente caóticas y aleatorias, sino que
en el juego internacional, como en otros juegos
sociales, la regla nunca es fija sino que se
elabora y transforma permanentemente a me-
dida que se desenvuelve la acción.
Así pues, más que de régimen deberíamos
hablar de «regulación conjunta», con los tér-
minos propuestos por Jean-Daniel Reynaud12
.
En efecto, en el momento en que los interna-
cionalistas norteamericanos desarrollaban en
los Estados Unidos la noción de «régimen»,
sociólogos de la empresa elaboraban en Fran-
cia una «teoría de la regulación» en términos
bastantes comparables, aunque en un contexto
muy distinto: el de la sociología industrial. El
paralelismo de la acción es tanto más sorpren-
dente cuanto que, de forma manifiesta, estas
dos comunidades se ignoran entre sí. No obs-
tante, en formas distintas se interesan en la
misma cuestión: la elaboración del compromi-
so recíproco en un juego social cooperativo.
La teoría de la regulación conjunta es espe-
cialmente idónea para las relaciones interna-
cionales. En efecto, su punto de partida es la
diversidad, o incluso la oposición, entre los
puntos de vista de los actores presentes, y su
finalidad consiste en determinar cómo se llega
a compromisos que cada uno de los actores
estime satisfactorios y se comprometa a respe-
tar. En este contexto, la regulación (social con-
trol) no supone un conjunto de reglas específi-
cas, ni tampoco un consenso y aún menos la
igualdad de los actores, sino que debe verse
como un proceso. La regla no viene dada de
antemano. La actividad que conduce a ella es
un juego permanente de intercambios, ajustes
mutuos y negociaciones. Esta visión dista mu-
cho de la concepción tan extendida según la
cual la actividad colectiva y la cooperación
son resultados de la suma de acciones indivi-
duales de actores racionales inspirados en un
mismo interés, idea que tantas decepciones ha
causado entre los analistas de las organizacio-
nes internacionales (y también entre los deci-
sores). Contrariamente a los modelos inspira-
dos en la teoría de los juegos (tan de moda en
la literatura reciente de las relaciones interna-
cionales), en los que la cooperación obedece a
reglas específicas aplicadas por actores racio-
nales13
, este enfoque deja sitio a lo irracional, a
las patologías de la decisión y al enfrentamien-
to: las reglas no se establecen de una vez por
todas ni se pueden deducir de una función o
estructura definidas a priori, sino que se elabo-
ran y se reelaboran en respuesta a los resulta-
dos mismos de la acción, en una negociación
incesante que establece nuevas diferenciacio-
nes, jerarquías y división de tareas.
Este enfoque no ignora las jerarquías del
poder, pero limita su alcance con la noción de
«regulación conjunta» (J.D. Reynaud, 1988).
En efecto, se distinguen dos fuentes de regula-
ción: una regulación de control (externally
controlled regulation) y una regulación autóno-
ma (self-regulation). Las dos regulaciones coe-
xisten y se enfrentan constantemente. La pri-
mera emana de los que tienen el poder de
idear las reglas y sancionar, y «se esfuerzan
por dominar la situación» (1991, pág. 123). La
segunda es la de los actores subordinados que
procuran recuperar este dominio mediante es-
trategias de evasión, rodeo y renegociación.
Las reglas del juego son producto del encuen-
tro de estas dos fuentes de regulación y del
enfretamiento de estas racionalidades distin-
tas, de donde procede el concepto de regula-
ción conjunta.
Está clara la utilización que podría hacerse
de este enfoque en las relaciones internaciona-
les entre actores desiguales en un sistema de
interdependencia asimétrica. Mejor que el en-
foque ultraliberal o su antítesis dependentista,
ambos adolecen de un exceso de dogmatismo.

Sacos de azúcar suministrados a El Salvador por Médicos sin Fronteras, abril 1991. Los límites de las organizacio-
nes intergubernamentales en materia de ayuda humanitaria han sido en parte compensados por la acción de las
Organizaciones no-gubernamentales. Hugues de Wurstemberger/Vu Distnbution.
este enfoque permite explicar el juego sutil
entre coaliciones hegemónicas que gozan del
poder de determinar las reglas y elegir los des-
tinatarios de ellas. Las primeras se resignan a
menudo a flexibilizar las normas por la fuerza,
no queriendo pagar el precio de una política
de sanciones, y las segundas desarrollan estra-
tegias múltiples de evasión y rodeo que ate-
núan el rigor de reglas no admitidas. El juego
se nutre de esta confrontación permanente.
Ejemplo de ello, entre otros, son los diez años
de ajuste estructural en África. A pesar de
todos los medios de presión de que disponen,
las instituciones occidentales de cooperación
no han conseguido imponer sus criterios de
«good governance» y sus recetas de buena ges-
tión «de eficacia demostrada» a los Estados
«beneficiarios». El fracaso de las condiciones
y políticas de ayuda aplicadas desde comien-
zos de los años ochenta es patente. El aprove-

chamiento de la asistencia por parte de clanes
que tratan de consolidar su poder político ha-
ciéndose con el control de los flujos financie-
ros es bien conocido. El carácter poco realista
de las condiciones impuestas por los suminis-
tradores de fondos, y en particular por el Ban-
co Mundial, no lo es menos14
. La experiencia
lo demuestra: las únicas condiciones aplicadas
en África son las que se definen en común con
los responsables locales y que corresponden al
deseo de un grupo de presión decidido a rom-
per un determinado bloqueo.
Siguiendo dicha lógica, la regulación con-
junta, la regla, es un compromiso frágil que
constantemente se pone en entredicho:
«Una regla social no es un contrato que fije
de modo explícito y exhaustivo los derechos y
los deberes; más bien es la formulación incom-
pleta, y en parte implícita, de un compromiso
recíproco en un juego social que, por lo menos
en determinados aspectos, es un juego de coo-
peración» (Reynaud, 1991, pág. 121).
Queda por ver por qué los actores se ven
abocados a aceptar este compromiso y esta
reciprocidad. Y es que la regla define «una
racionalidad que guía las decisiones del ac-
tor». La regla «define y justifica las expectati-
vas mutuas» (los defensores de los «regíme-
nes» encontrarán aquí una terminología fami-
liar) y, sobre todo, está vinculada a un proyec-
to: el respeto de la regla no sólo permite
alcanzar un objetivo común, para el cual la
colaboración es necesaria, sino que además
garantiza la pertenencia a una colectividad.
«Aceptar una regla es comprometerse en
un proyecto, definido a la vez por un objetivo
(protección, supervivencia, éxito) o por la co-
munidad social que constituye» (Reynaud,
1991, pág. 122).
Así pues, la regla tiene un doble criterio de
validación. Por una parte, los resultados que
permite alcanzar, y por la otra, su virtud socia-
lizadora, que legitima la obligación y la limita-
ción aceptadas.
Este compromiso recíproco, con frecuencia
mal determinado, puede o no plasmarse en
instituciones. Para los teóricos de la regulación
conjunta, la tendencia a la institucionalización
es frecuente y se debe a la dificultad de los
actores para concluir acuerdos estables, y a la
necesidad de recurrir a un «tercero garante»
(imperfectamente traducido como third party
arbitratiori). La creación de una institución
modifica el proceso de intercambios y ajustes
mutuos. No crea por sí sola Estados estables,
pero favorece el desarrollo del juego y su repe-
tición. El juego continúa, y se transforma gra-
dualmente o a intervalos.
Aquí también los internacionalistas en-
cuentran puntos de convergencia con sus pro-
pias preocupaciones: toda la historia de las
organizaciones internacionales, sus adaptacio-
nes sucesivas y su supervivencia, a pesar de
tantos fracasos, se explica de esta manera. El
elemento multilateral permite la repetición del
juego: nadie gana siempre, pero, según el mo-
mento y el caso de que se trate, todos pueden
esperar ganar un día alguna cosa. Esta «reci-
procidad difusa», descrita por R. Keohane15
,
hace de freno a las tendencias centrífugas del
diálogo internacional. Explica en parte la resis-
tencia de la construcción europea a las múlti-
ples crisis que ha sufrido desde sus orígenes y
permite comprender por qué, a pesar del atas-
co de las negociaciones en el GATT, nadie se
ha atrevido a romper la negociación durante
más de seis años. Sean cuales fueren sus insufi-
ciencias, las instancias multilaterales siguen
siendo el mecanismo que permite mantener
un mínimo de juego colectivo cuando el en-
frentamiento sobre el terreno parece excluir
toda cooperación16
.
Las crisis de la regulación
Desde los años ochenta, los procesos de regu-
lación a escala nacional e internacional pare-
cen haber entrado uno tras otro en crisis. El
decenio de los ochenta fueron «años perdidos
para el desarrollo» en la mayoría de los países
del Sur, con las múltiples consecuencias que
conocemos. Los mecanismos de regulación de
los «países del Este» se han hecho añicos y, en
este ambiente de descomposición, la crisis eco-
nómica va acompañada de una crisis cultural
que hace muy improbable el establecimiento
de nuevos modos de regulación en un futuro
próximo. A todos estos grupos poseídos por la
fiebre de la identidad, la función socializadora
de la regla establecida por consentimiento re-
cíproco es seguramente lo que menos les preo-
cupa. Por su parte, las sociedades industriales
occidentales han entrado en una fase de gran
inestabilidad económica y social (¿con excep-
ción del Japón?). La Escuela parisiense de la

regulación11
ve en ello manifestaciones de una
crisis estructural: la crisis del «modelo fordis-
ta», nacido en América del Norte, exportado a
Europa occidental y propuesto como ejemplo
al resto del mundo.
Este otro enfoque de la regulación, tan dis-
tinto de la problemática de J.D. Reynaud en
sus ambiciones y sus fundamentos teóricos,
viene siendo objeto de los trabajos de econo-
mistas franceses desde mediados de los años
setenta, con una audiencia cierta y, paradóji-
camente, una mejor acogida en las disciplinas
cercanas a la economía, la sociología, la cien-
cia política y la historia18
. Este enfoque intere-
sa al internacionalista en cuanto que trata de
actualizar el conjunto de procedimientos, for-
mas institucionales y reglas de juego que ga-
rantizan una regulación en la organización de
las relaciones sociales establecidas en la activi-
dad económica. Para esta escuela, la regula-
ción es el modo en que una relación social se
reproduce a pesar de su carácter conflictivo y
contradictorio. En este caso el modo de regula-
ción es «el conjunto de normas incorporadas o
explícitas, instituciones, mecanismos de com-
pensación y dispositivos de información que
ajustan permanentemente las previsiones y los
comportamientos individuales a la lógica de
conjunto del régimen de acumulación»19
. Es-
tas formas de regulación se aplican a la forma-
ción de los salarios, las modalidades de la
competencia, los mecanismos de crédito y la
circulación monetaria, y permiten una adapta-
ción dinámica de la producción y de la deman-
da social. Los investigadores de la regulación,
interesados en «el origen de las regularidades
que encauzan la reproducción económica du-
rante un período histórico determinado»20
, y
en los motivos de que se hayan registrado
largos períodos de acumulación relativamente
estables, explican el éxito del modelo de desa-
rrollo capitalista durante los «treinta años glo-
riosos» (los cincuenta, los sesenta y los seten-
ta) por el equilibrio conseguido entre el régi-
men de acumulación, el proceso de trabajo y
las normas sociales internas de consumo. La
difusión de la negociación colectiva y el esta-
blecimiento de sistemas institucionales que es-
tabilizan la relación capital-trabajo (alta pro-
ductividad, salarios bastante elevados y con-
tratos de trabajo de duración indeterminada)
estableció un vínculo entre la producción y el
consumo de masa que garantizó una expan-
sión sin precedentes. Al «modelo fordista» ha
correspondido un círculo virtuoso de creci-
miento económico basado en una estrecha
vinculación entre la productividad y el salario
real, que aseguró la organización estable y du-
radera de las relaciones sociales21
.
El capitalismo está sufriendo un cambio
cualitativo, y vivimos en una época de transi-
ción. La mundialización ha modificado las re-
glas del juego y ha provocado una crisis estruc-
tural. Los procesos de producción se descom-
ponen internacionalmente, las nuevas tecnolo-
gías modifican el proceso de trabajo y la
productividad, la movilidad creciente del ca-
pital permite invertir o desinvertir sin preocu-
parse de las fronteras nacionales. El régimen
de acumulación, definido como «un modo de
transformación conjunta y compatible de las
normas de producción, distribución y uso», se
ha vuelto inestable e imprevisible. Se ha aflo-
jado el vínculo entre la producción y el consu-
mo de masas. El final del fordismo refleja la
ruptura con un modelo de desarrollo económi-
co que ha durado tres decenios.
Sea cual fuere la idea que se tenga a este
respecto, esta problemática tiene el mérito de
llamar la atención sobre la necesidad de una
adaptación del comportamiento y las activida-
des de un cierto número de factores -financie-
ros, empresas, asalariados, administraciones-
a la regulación del orden político-económico.
Esta regulación tiende a hacerse a escala inter-
nacional, regional si no mundial. Trátese del
comercio exterior, las inversiones directas o
los movimientos de capitales, las recomposi-
ciones van muy de prisa, más que las innova-
ciones institucionales: en Norteamérica, en la
zona Japón/NEI de Asia y en Europa, asisti-
mos a transformaciones que darán lugar a la
aparición de nuevas formas de organización
social y de regulación económica, aún difíciles
de prever. Las crisis de la regulación se carac-
terizan precisamente por esta fase de inestabi-
lidad, en la que vemos cómo se desestructuran
los antiguos sistemas y se emprende una bús-
queda lenta y contradictoria de nuevos siste-
mas que nadie puede prever cómo serán.
La revalorización del mercado a escala
mundial ha impuesto un nuevo paradigma:
prioridad a la competitividad, al fortaleci-
miento de la posición competitiva. El margen
de maniobra del Estado es limitado, y cada
vez necesita más negociar con poderosos gru-

pos financieros y empresas que poseen el do-
minio de las inversiones futuras y de la rea-
daptación de la producción. La política de
desarrollo está cada vez más subordinada al
comercio. El imperativo de la competitividad
determina las políticas nacionales y limita el
alcance de los compromisos entre los actores
sociales. El modo de inserción en la economía
mundial y el dominio de sus efectos sobre la
sociedad es uno de los principales desafíos a
que deben hacer frente todos los países. Los
objetivos políticos se fijan en respuesta a las
exigencias del mercado mundial: los socialis-
tas franceses, y quienes confiaron en ellos, lo
han aprendido a sus expensas. En gran parte,
la dramatización del debate en torno a la rati-
ficación del tratado de Maastricht responde a
la dificultad de admitir esta realidad y todas
sus consecuencias.
Una «chapuza» institucional
¿De qué sirven, en este contexto, las organiza-
ciones internacionales, y qué tipo de organiza-
ciones hacen falta? Una institución supone la
plasmación de una o varias relaciones sociales
fundamentales en un momento determinado.
Sin embargo, una vez codificada en forma de
organización, con sus estatutos, personal, ritos
y reglas, la institución tiende, como sabemos,
a dar preferencia a los fines de organización y
hacer de la supervivencia su objetivo princi-
pal. Cuando no corresponda ya a un «hallazgo
social», a un «compromiso institucionalizado»
en relación con el cual los actores adaptan sus
comportamientos, poca influencia tendrá en la
realidad. En sentido estricto, seguirá siendo
proveedora de servicios, pero no participará
en la regulación del mundo. Numerosas orga-
nizaciones internacionales dan así la impre-
sión de girar en el vacío y estar desconectadas
de las grandes corrientes del planeta. Funcio-
narios y diplomáticos representan papeles en
la obra, sobre temas convenidos, mientras que
los actores sociales llevan adelante en otros
foros su competencia/cooperación. A pesar de
la extraordinaria reactivación del Consejo de
Seguridad, el sistema de las Naciones Unidas
está en fase de descomposición y el diagnósti-
co de Pierre de Senarclens sobre «La crisis de
las Naciones Unidas» sigue siendo válido22
.
Las organizaciones creadas al término de la
Segunda Guerra Mundial parecen incapaces
de responder a los desafíos de la mundializa-
ción. El FMI hace de policía del Tercer Mun-
do, pero se muestra incapaz de desempeñar el
papel de estabilizador de los tipos de cambio y
de regulador de las liquideces internacionales
para el que fue concebido originalmente. El
GATT sigue siendo un club de negociaciones
internacionales poco institucionalizado e inca-
paz de decidir sus disciplinas y hacerlas respe-
tar, y que además no controla una gran parte
del comercio internacional. La OCDE no es
más que una organización de expertos y de
consulta.
En un sistema mundial abierto, y por ello
mismo frágil en los planos económico, político
y social, todos se dan cuenta de la necesidad
de un relanzamiento cooperativo internacio-
nal. Y sin embargo, todavía no existe un míni-
mo de principios comunes a partir de los cua-
les pueda construirse un sistema de vigilancia
colectiva. Se trata de encontrar este sistema no
en las organizaciones formales sino en las ins-
tituciones de geometría variable, carentes de
una estructura pesada de organización. La pro-
liferación de «clubes» y «G» (G7, G5, G24,
G15, etc.) prefigura probablemente nuevos ti-
pos de mecanismos que deberán establecerse
paralelamente a las redes constituidas por los
operadores privados. Estamos presenciando
una verdadera «chapuza» institucional, sin
acta de fundación, sin definición a priori de
los miembros participantes y sin una misión
preestablecida.
Por lo demás, la distinción entre coopera-
ción internacional pública y cooperación inter-
nacional privada tiende a desaparecer. Así por
ejemplo, muchas asociaciones privadas se de-
dican a las mismas actividades que las organi-
zaciones intergubernamentales. El ejemplo
más famoso es el de la OACI y su organización
paralela, la IATA23
. Otros ejemplos no menos
significativos son los de la OMS y las ONG
humanitarias, la Comisión de Derechos Hu-
manos y Amnesty International, etc. Las orga-
nizaciones más poderosas, como el Banco
Mundial y el Fondo Monetario, necesitan tam-
bién la cooperación de actores privados para
sus operaciones: ejemplo de ello son las difi-
cultades con que tropezó el Banco Mundial
para aplicar el Plan Brady sobre la deuda. En
cambio, ha podido observarse la influencia de
las organizaciones «verdes» estadounidenses

en los programas de defensa del medio am-
biente. No hemos de excluir la posibilidad de
que en el siglo xxi mecanismos del tipo de la
trilateral o el Club de Davos desempeñan el
papel que antes estaba reservado a las grandes
organizaciones internacionales.
¿Habremos de reconsiderar todo lo que
aprendimos y enseñamos sobre las organiza-
ciones internacionales?
Traducido del francés
Notas
1. A Working Peace System,
Londres, Royal Institute of
International Affairs.
2. When Knowledge is Power:
Three Models of Change in
International Organizations.
Berkeley, University of California
Press.
3. H.K. Jacobson, Network of
Interdependance: International
Organizations and the Global
Political System, Nueva York,
Alfred A. Knopf/Random House,
1979.
4. Véase F. Kratochwil
y J.G. Ruggie, «International
Organization: a state of the art or
an art of the state», International
Organization, otoño de 1986,
págs. 753-775.
5. Con respecto a los efectos
extremos de la mundialización en
el interior de las sociedades
industrializadas, véase Robert
Reich, The Work ofNations,
Nueva York, Alfred Knopf, Inc.,
1991.
6. Véase B. Badie y M.C. Smouts,
Le retournement du monde.
Sociologie de la scéne
internationale, París,
Dalloz/Presses de la Fondation
nationale des sciences politiques,
1992.
7. James Rosenau, Turbulence in
World Politics, Princeton
University Press, 1990.
8. Aunque el contenido de esta
noción haya variado con
frecuencia, véase Kratochwil y
Ruggie, art. cit, págs. 756-757.
9. La expresión es de Christine
André y Robert Delorme, L'Etat
et l'économie, París, Le Seuil,
1983.
10. Véase James G. March
y Johan Olsen, «The New
Institutionalism: Organizational
Factors in Political Life»,
American Political Science
Review, septiembre de 1984,
págs. 734-749, y Rediscovering
Institutions: The Organizational
Basis of Politics, Nueva York.
The Free Press, 1989.
11. Véase el artículo de Pierre de
Senarclens, en este mismo número.
12. Jean-Daniel Reynaud (1979),
«Conflict et regulation sociale.
Esquisse d'une théorie de la
regulation conjointe», Revue
francaise de sociologie, XX, 2,
abril-junio, 367-376;
(1988), «Les régulations dans les
organisations: regulation de
controle et regulation autonome»,
Revue francaise de sociologie,
XXIX, 1, enero-marzo, 5-18;
(1989), Les regles de jen, París,
Armand Colin.
(1991), «La regulation sociale»
Revue Internationale d'action
communautaire, 25/65 primavera,
121-126.
13. Véase el gran éxito de la obra
de Robert Axelrod, Donnant
Donnant: Théorie du
comportement coopératif París,
Editions Odile Jacob, París, 1992.
A lo largo de los años hemos
visto cómo el perfecto
internacionalista comenzaba
necesariamente su primer artículo
o su tesis de doctorado
recordando el paradigma de
T. Khun, y después la definición
de los regímenes según
S. Krasner. más las exigencias
de la cooperación según Axelrod,
todo ello envuelto en un discreto
homenaje al neorrealismo,
acompañado de una ligera crítica
del neofuncionalismo, especie de
rito iniciático para todo joven
investigador que quiere ser
reconocido en la otra orilla del
Atlántico.
14. Respecto del balance de la
condicionalidad en África, véase
«L'ajustament nécessaire: des
faux semblants aux vraies
reformes», págs. 365-408 en:
Serge Michailof (dirigido por). La
France et l'Afrique, París,
Karthala, 1993.
15. Robert O. Keohane,
«Reciprocity in International
Relations», International
Organization, 40, invierno de
1986, págs. 1-27.
16. Véase el número especial de
International Organization sobre
el multilateralismo, verano de
1992, 46, n.° 3.
17. En torno a Michel Aglietta,
Robert Boyer, Alain Lipietz,
Jacques Mistral y el CEPREMAP
(Centre d'études prospectives
d'économie mathématique
appliquées á la planification).
18. Una excelente ilustración de
la aplicación interdisciplinaria de
la problemática de la regulación
al acuerdo de libre comercio entre
los EE.UU. y el Canadá puede
verse en: Gérard Boismenu y
Daniel Drache (dirigido por),
Politique et regulation: Modele de

développement et trajectoire
canadienne, Montreal/París,
Editions du
Méridien/L'Harmattan, 1990.
19. A. Lipietz (1986), «New
tendencies in the international
división of labour: regimes of
accumulation and modes of
regulation», en A. Scott y M.
Storpers, eds., Production, work,
territory: the geographical
anatomy of industrial capitalism,
Londres.
20. Robert Boyer (1986), La
théorie de la regulation: une
analyse critique, París, La
Découverte, pág. 48.
21. Respecto de la aportación de
esta escuela de la regulación a la
reflexión sobre el posmodernismo,
véase David Harvey (1990), The
Condition of Postmodernitv,
Oxford, Blackwell, Cap. 7.'
22. (1988), La crise des Nations
Unies, París, PUF.
23. Véase Christer Jónsson,
«Interorganizational Theory and
International Organizations»,
International Studies Quarterly,
30, marzo de 1986, págs. 39-57.

La teoría de los regímenes
y el estudio de las organizaciones
internacionales
P. de Senarclens
El fenómeno de las organizaciones internacio-
nales ha tenido una evolución considerable
después de la segunda guerra mundial porque
el número y la variedad de estas organizacio-
nes aumentó en forma muy rápida, especial-
mente a partir de los años sesenta. El fin de la
guerra fría y los trastornos estructurales que lo
acompañaron han puesto a las Naciones Uni-
das en un primer plano de la actualidad inter-
nacional en razón del nuevo papel que corres-
pondió al Consejo de Segu-
ridad en la guerra del Gol-
fo, del número y la impor-
tancia cada vez mayores
de las operaciones de man-
tenimiento de la paz, en El
Salvador, en Camboya y
en Yugoslavia entre otras,
o de la importancia del
apoyo que, con la Oficina
del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para
los Refugiados, presta a las
actividades humanitarias
en Somalia o en el Kurdis-
tán entre otros lugares. En
el curso de los años ochenta, las instituciones
de Bretton Woods, el Fondo Monetario Inter-
nacional y el Banco Mundial, han ejercido una
influencia decisiva en la gestión de los proble-
mas de la deuda y la ejecución de programas
de ajuste estructural y han asumido también
un importante papel político que afecta al de-
sarrollo económico y social de numerosos paí-
ses de América Latina y África y, en forma
más general, a las relaciones Norte-Sur en su
conjunto. Desde 1986 el GATT es el foro para
las negociaciones de la Ronda Uruguay, califi-
cadas de decisivas para el futuro de la econo-
mía mundial y, por consiguiente, para la evo-
lución de las relaciones internacionales. Por
último, las instituciones de la Comunidad Eu-
ropea están en el centro de un proceso de
integración económica y política que entraña
una profunda mutación en las relaciones inter-
nacionales contemporáneas. Cabe así recono-
cer que una parte cada vez mayor de la políti-
ca mundial tiene lugar en el seno de organiza-
ciones internacionales o en
el marco de negociaciones
multilaterales organizadas
por ellas. Los gobiernos re-
curren cada vez en mayor
medida a estas organiza-
ciones para proteger su se-
guridad, hallar soluciones
a sus problemas socioeco-
nómicos y hacer frente a
los nuevos problemas que
encuentran en los ámbi-
tos humanitarios o ecoló-
gicos.
Pierre de Senarclens es profesor de re-
laciones internacionales en la Universi-
dad de Lausana (Suiza). Actualmente
Secretario Ejecutivo de la Comisión in-
dependiente sobre población y calidad
de la vida, UNESCO, 1 rué Miollis,
75732 París Cedex 15, Francia. Ha
sido Director de la División de los
Derechos Humanos y la Paz en la
UNESCO (1980-1983). Entre sus obras
recientes se incluyen La crise des Na-
tions Unies (1988), La politique Inter-
nationale (1992), De Yalta au rideau de
fer (1993).
Un campo de estudio descuidado
Es curioso, pues, que el estudio de las organi-
zaciones internacionales no haya avanzado en
el curso de estos últimos decenios. Después de
la creación de las Naciones Unidas hubo abun-
dantes trabajos de inspiración jurídica sobre
ellas, sobre los distintos órganos de la institu-
ción y sobre las organizaciones del sistema. En
los años cincuenta, las teorías de la integra-
ción, de inspiración funcionalista, tuvieron
cierto eco al establecerse organizaciones de

530 P. de Senardens
cooperación regional en Europa. Esta corrien-
te de investigación se agotó progresivamente
hasta el punto en que la teoría del funcionalis-
mo no se ha renovado en el curso de estos
últimos años. En la mayor parte de los casos,
los estudios sobre los procesos de integración
europea son descriptivos e institucionales a
pesar del considerable grado de desarrollo de
ese movimiento. En los años setenta, se tenía
la impresión de que el aumento del número de
organizaciones internacionales y de organiza-
ciones no gubernamentales debía revivir el in-
terés por ellas en el marco de las reflexiones
sobre la interdependencia mundial y en la im-
pugnación del paradigma «realista». Sin em-
bargo, esta perspectiva no ha renovado verda-
deramente el estudio de las organizaciones
internacionales'.
Al examinar la literatura relativa a la socio-
logía de las relaciones internacionales, espe-
cialmente la muy abundante que han escrito
investigadores anglosajones, es muy difícil en-
contrar conceptos y orientaciones de investiga-
ción que aclaren con un criterio innovador la
naturaleza y el desarrollo de estas institucio-
nes. Hoy es posible dar una mirada a las prin-
cipales publicaciones periódicas dedicadas a la
teoría de las relaciones internacionales sin en-
contrar artículos en que haya un análisis poli-
tológico de ellas. Por añadidura, las obras de-
dicadas a las organizaciones internacionales se
caracterizan principalmente por ser de índole
histórica, descriptiva y normativa. Así, los li-
bros de texto universitarios incluyen general-
mente consideraciones sobre el crecimiento de
las organizaciones internacionales, tipologías
relativas a ellas, reflexiones sobre sus distin-
tas «funciones» con referencias obligadas a
la obra de Mitrany, pero el análisis politoló-
gico sigue siendo rudimentario y apenas se
renueva.
Cabe formularse algunas hipótesis acerca
de esta carencia analítica. La más evidente se
refiere al predominio del realismo en el estu-
dio de las relaciones internacionales, paradig-
ma que tradicionalmente dedicó la parte esen-
cial de su programa de investigación a los
Estados y desestimó el papel de las organiza-
ciones internacionales, cuya importancia polí-
tica le parecía escasa. Este marco conceptual,
erigido contra los enfoques institucionales y
jurídicos tradicionales, desestimó a las organi-
zaciones internacionales para dejar a cargo de
los juristas o los historiadores la tarea de des-
cribir su evolución, estructura, mandato y mo-
dus operandi.
Por el contrario, los politólogos interesa-
dos en el estudio de estas instituciones han
manifestado muchas veces un rasgo «idealista»
que los disuade de comprender este objeto en
toda su complejidad, como si temieran des-
valorizar su vocación normativa, socavar sus
objetivos pacíficos o minimizar la utilidad de
sus funciones. Paradójicamente, los enfoques
funcionalistas, a pesar de ser de inspiración
politológica, han afianzado este rasgo «idea-
lista». Han partido de la hipótesis de que
las organizaciones internacionales asumían un
papel provechoso al reforzar la cooperación
internacional y administrar los programas de
cooperación necesarios para los Estados. Por
ello, no se ocuparon para nada de sus proble-
mas internos de funcionamiento ni de la dis-
torsión de su mandato. Aún en nuestros días la
literatura sobre las organizaciones internacio-
nales suele partir de la premisa de que están
dedicadas a la paz y a la cooperación interna-
cional, lo que aún no está demostrado, y este
aspecto normativo inhibe su análisis riguroso.
Así ocurre en particular en el caso del estudio
del sistema de las Naciones Unidas, ya que los
análisis de las instituciones de Bretton Woods
ofrecen por lo general una variedad de puntos
de vista más críticos. Además, la diversidad de
las organizaciones internacionales, la variedad
de sus mandatos y, sobre todo, la complejidad
de sus modus operandi no facilita su estudio
sistemático y, en particular, los intentos de
formular una reflexión teórica coherente en la
materia. Parecen especies de «cajas negras»
cuyo funcionamiento interno dimana de me-
canismos burocráticos tradicionales que no
merecen un análisis especial. Por último, y
sobre todo, la sociología de las relaciones in-
ternacionales sigue sometida a la gran influen-
cia de las obras de investigadores anglosajo-
nes, que han entablado estrechas relaciones
con el establishment político, en particular el
de los Estados Unidos.
La declinación de los estudios relativos a
las organizaciones internacionales ha puesto
así de manifiesto el desinterés de los círculos
dirigentes estadounidenses respecto de estas
instituciones, especialmente las del sistema de
las Naciones Unidas. En términos generales,
los círculos de investigadores estadounidenses

La teoría de los regímenes y el estudio de las organizaciones internacionales 531
Firma de los acuerdos de Bretton Woods, USA, julio de 1944. La Conferencia de Bretton Woods, en la que
participaron cuarenta gobiernos, prepara proyectos para la fundación del Banco Mundial para la Reconstrucción y
el Desarrollo (El Banco Mundial) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Kcystone.
son muy sensibles a las modas intelectuales y
los conceptos e ideas que proponen unos pocos
de ellos se convierten inmediatamente en tema
obligado de todos los proyectos de investiga-
ción.
En esta perspectiva, el estudio de las re-
laciones internacionales ha tenido por ob-
jeto principal la política y la estrategia de las
grandes Potencias, los Estados Unidos en
particular, e incluso la acción de entidades no
estatales que ponen de relieve la hegemo-
nía estadounidense, como las empresas trans-
nacionales o las instituciones de Bretton
Woods.
Cabe agregar que las organizaciones inter-
nacionales recurren muchas veces a investiga-
dores en ciencias sociales y establecen así
vínculos de dependencia que pueden debilitar
el rigor científico de los trabajos relativos a
ellas.
La teoría de los regímenes
En los Estados Unidos, la evolución de la pu-
blicación periódica International Organization
pone de manifiesto cómo han declinado las
obras dedicadas concretamente al análisis po-
litológico de las instituciones internacionales.
Esta publicación, creada en 1947 justamente
para estudiar el fenómeno de las organizacio-
nes intergubernamentales, incluía entonces
una parte en la cual se resumían las activida-
des de las Naciones Unidas y otras organiza-
ciones. Esta parte desapareció en los años se-
senta, período en el cual la publicación dejó de
lado el ámbito de estudio concreto que consti-
tuían las organizaciones internacionales. En
cambio, y se trata de una paradoja, esta publi-
cación tuvo un papel primordial en la refle-
xión sobre la institucionalización cada vez ma-
yor de las relaciones internacionales y suscitó

532 P. de Senarclens
en los años sesenta interesantes reflexiones so-
bre los fenómenos transnacionales y sobre la
interdependencia creciente de la sociedad in-
ternacional. Fue en ella donde se lanzó el con-
cepto de régimen, dando lugar después a todo
un cuerpo de obras teóricas sobre el problema
al tiempo de preguntarse también cuáles eran
las condiciones económicas y políticas que
permitían la formulación y el desarrollo de los
principios, las normas y los procedimientos de
adopción de decisiones necesarios en las rela-
ciones entre los principales actores en el esce-
nario internacional. Ampliando esos plantea-
mientos, algunos investigadores se formularon
interrogantes acerca del fenómeno del multila-
teralismo, teoría que, según algunos, arrojaría
grandes luces sobre una gran variedad de me-
canismos de cooperación internacional.
El programa de investigación a que dieron
lugar estos enfoques teóricos tiene el mérito de
poner de relieve la importancia de las relacio-
nes de cooperación entre los Estados en las
relaciones internacionales y de dar comienzo a
su estudio. Tienden a mostrar que las institu-
ciones ejercen una influencia positiva sobre la
evolución de la política internacional. J.G.
Ruggie destacaba hace poco tiempo que ha-
bían contribuido a «estabilizar» las consecuen-
cias de la desintegración del imperio soviético
y destacaba por lo menos quince «agrupacio-
nes multilaterales» que participaban en la for-
mación del destino colectivo del continente
europeo2
. Las instituciones presentan la venta-
ja de dar una estructura relativamente estable
a las relaciones internacionales y de permitir
que los distintos agentes que participan en
ellas prevean su comportamiento respectivo y
aumenten recíprocamente su información so-
bre los objetos de la cooperación. El orden
internacional se basa en el principio de la so-
beranía de los Estados. Sin embargo, éstos de-
ben someterse a las «reglas del juego» que han
establecido o aceptado so pena de perder tam-
bién los derechos y ventajas que obtienen de
los arreglos institucionales. Resulta, pues, que
las instituciones tienen un papel constante
en la política internacional y que los Estados
tienen muchas dificultades para transformar
o descartar las que se han hecho obsoletas o
engorrosas3
. Estos cambios resultan tanto más
difíciles cuanto que deben ser negociados en-
tre Estados cuyos objetivos son diferentes y
que no obedecen a las mismas concepciones
ideológicas y políticas. Así, el estudio de las
relaciones internacionales no debe limitarse al
análisis de las relaciones de poder, como pen-
saban los «realistas».
Esta perspectiva teórica recalcó la impor-
tancia de las instituciones internacionales,
pero no sirvió para precisar sus elementos
constitutivos y esta deficiencia es notable en la
teoría de los regímenes, que se caracteriza por
un análisis de las instituciones que ocultaba
una parte esencial de su papel político. De
hecho, el concepto de régimen, tal como es
utilizado por los partidarios de esta teoría, no
ha sido jamás objeto de una definición precisa
y coherente y este defecto conceptual ha entor-
pecido sin lugar a dudas la renovación del
estudio de las organizaciones internacionales.
Las definiciones de este concepto comprenden
objetos heterogéneos y remiten a significados
diferentes. En su acepción tradicional, el régi-
men denota «la forma de administrar o gober-
nar una comunidad». Se habla así de régimen
liberal o de régimen autoritario para definir un
sistema de legitimidad y formas especiales de
organización económica, social y política. En
una segunda acepción más restrictiva, se defi-
ne el régimen como el «conjunto de disposi-
ciones legales o administrativas que organizan
una institución4
. El concepto de régimen,
transpuesto al marco del estudio de la política
internacional, podría definir un conjunto de
principios, normas y prácticas políticas que
determinan las características institucionales
de una organización regional o mundial que
podría definir modalidades de cooperación
muy concretas, como las que dimanan de una
convención internacional. Lamentablemente,
los partidarios de la teoría de los regímenes
han mantenido la confusión entre las dos
acepciones. La definición que se utiliza en
forma más general es la de Krasner: «los regí-
menes son un conjunto de principios, normas,
reglas y procedimientos de decisión implícitos
en torno a los cuales convergen las expectati-
vas de los actores» en un ámbito específico de
las relaciones internacionales5
. Oran R. Young
los definió como «instituciones sociales que
rigen los actos de quienes participan en activi-
dades específicas o conjunto de actividades»6
.
J. Ruggie compara los regímenes «con el len-
guaje de la acción del Estado»7
. Según otros
autores, cuando los gobiernos actúan con cier-
ta regularidad en su comportamiento interna-

Dibujo humorístico que representa el Sperry Gyroscope, en Lake Success, Long Island cerca de New York, donde
la ONU se instaló temporalmente en 1946-47. Derso y Keien.

534 P de Senarclens
cional, es preciso que haya ciertos principios,
normas o reglas que expliquen esta regulari-
dad8
. Se emplea también este concepto para
denotar las «reglas del juego» de una determi-
nada institución. Así, los principios y las nor-
mas constituirían las características propias
del régimen, mientras que las convenciones y
los procedimientos de adopción de decisiones
serían elementos subsidiarios que podrían
evolucionar sin que cambiase la esencia de
estas instituciones.
Sin embargo, estas definiciones reúnen de-
masiados elementos disímiles, de manera tal
que el concepto es utilizado para comprender
fenómenos que no son comparables. Es utili-
zado para referirse a objetos tan distintos
como un tratado sobre las ballenas o un siste-
ma económico y político. De hecho, las obras
relativas a los regímenes internacionales se re-
fieren a objetos tan complejos y heterogéneos
como los derechos humanos, la seguridad, el
comercio, las finanzas o la moneda. En todo
caso, la mayor parte de los autores parecen
inclinarse por una definición restrictiva del
concepto de régimen porque lo asocian a cam-
pos concretos de las relaciones internacionales
y, en principio, esta perspectiva debería ser
suficiente para evitar la posibilidad de una
confusión con la definición general que expre-
sa el concepto de orden regional o mundial.
Así, Oran Young precisa que no hay que con-
fundir el concepto de orden internacional con
el de régimen, pues el primero caracteriza el
marco institucional que rige a los miembros
de la sociedad internacional, o al menos a la
gran mayoría de entre ellos en una varie-
dad de ámbitos. Sin embargo, según este
autor, un orden económico internacional basa-
do en la economía de mercado constituye el
marco general de arreglos institucionales más
específicos, esto es, de regímenes, que de-
termina el comercio internacional o los inter-
cambios financieros9
. En la práctica, esta
distinción es ambigua y discutible porque no
permite distinguir claramente la índole de
los arreglos institucionales que realmente co-
rresponden al orden internacional. En efecto,
cabe pensar que los principios y las normas
que rigen la economía mundial y las estruc-
turas institucionales establecidas a esos
efectos son partes constitutivas del orden in-
ternacional, en la misma calidad que la exis-
tencia de Estados soberanos y de mecanis-
mos de cooperación que rigen sus relaciones.
No se observa con mayor claridad, además,
qué distingue a los regímenes de las institucio-
nes multilaterales, sobre todo si se sigue a
Keohane que define a éstas como «conjuntos
coherentes de normas, formales e informales,
que prescriben funciones, determinan activi-
dades y configuran expectativas» (p. 732). En
todo caso, es curioso observar que Keohane
agrega que las instituciones multilaterales
«pueden revestir la forma de regímenes inter-
nacionales (instituciones con reglas expresas
respecto de las cuales están de acuerdo los
gobiernos y que se refieren a un conjunto de-
terminado de problemas en las relaciones in-
ternacionales) o de organizaciones burocráti-
cas, que asignan determinadas funciones pro-
fesionales a sus empleados» (p. 733)10
. Ade-
más, así como el Sr. Jourdain descubría que
hacía prosa sin saberlo, nos enteramos hoy,
gracias a algunos politólogos estadounidenses,
de que las relaciones internacionales tienden a
revestir una forma multilateral y que el con-
cepto de multilateralismo podría aclarar la di-
námica de las relaciones internacionales".
Como se apreciará, el recurso a estos dis-
tintos conceptos, que en realidad se superpo-
nen, denota una gran confusión intelectual. Lo
que está en juego en estas definiciones es la
concepción misma de la política. La fragmen-
tación de la realidad institucional en una di-
versidad infinita de regímenes tiende a crear
divisiones artificiales y arbitrarias entre ámbi-
tos que están estrechamente imbricados, tanto
más cuanto que la definición de regímenes no
separa los principios y las normas correspon-
dientes a los elementos constitutivos del orden
internacional ni los arreglos específicos que
dimanan de ellos. Así, se habla del régimen del
GATT, en circunstancias en que el análisis de
ese acuerdo se refiere esencialmente a las nor-
mas y los procedimientos de negociación en
esa organización y en que tales normas y pro-
cedimientos evolucionan constantemente has-
ta el punto de que cabe dudar se trate realmen-
te de un régimen específico.
Lo mismo ocurre con los regímenes mone-
tarios y financieros, que son parte de un orden
liberal cuyos principios y normas han sido
relativamente estables, pero cuyas normas y
procedimientos de funcionamiento han cam-
biado con frecuencia. No es seguro, entonces,
que se aclare lo que está en juego en las reía-

ciones internacionales definiéndolas como re-
gímenes, porque este concepto comprende
principios de legitimidad estables, los de la
economía capitalista liberal, y arreglos de fun-
cionamiento práctico heterogéneos y a veces
contradictorios. El concepto de régimen apli-
cado al GATT parece particularmente discuti-
ble porque las difíciles negociaciones de la
Ronda Uruguay demuestran, si no la crisis de
los principios liberales, al menos la virulencia
de los conflictos políticos generados por la
aplicación concreta y universal de estos princi-
pios generales, tanto más cuanto que estas nor-
mas, a diferencia de lo que podrían sugerir los
análisis de este régimen del GATT, por lo
general no son respetadas.
Tampoco es seguro que se pueda utilizar el
concepto de régimen para calificar los proce-
sos de cooperación conflictuales que tienen
lugar en el ámbito de la seguridad. El concepto
de régimen de derechos humanos es aún más
problemático para definir las declaraciones,
las convenciones y los procedimientos de las
Naciones Unidas, ya que se trata de un ámbito
en el cual los principios y las normas son
objeto de impugnación constante y las reglas y
procedimientos son frágiles y están subordina-
das a la vida política internacional y a sus
conflictos ideológicos o culturales.
Habida cuenta de que el concepto de régi-
men es impreciso, los investigadores que lo
emplean tratan de demostrar que su ámbito de
estudio concreto se ajusta a la definición habi-
tual del concepto para limitarse luego a descri-
bir sus características esenciales. Estas últimas
son por lo general bien conocidas y el concepto
de régimen no sirve para aclararlas más. Otro
problema consiste en que parte importante de
esta teoría se dedica a investigar los vínculos
entre los regímenes y la hegemonía de las gran-
des Potencias, especialmente en los Estados
Unidos; lo que es sin duda interesante pero no
significa una innovación respecto de los traba-
jos relativos a la sociología de las normas y las
instituciones.
Las obras teóricas relativas a los regímenes
habrían hecho una mayor aportación al estu-
dio de las relaciones internacionales si hubie-
sen profundizado en el análisis politológico de
la realidad institucional que contribuyen a ac-
tualizar. En ese sentido, debían haber culmi-
nado en la renovación del estudio de los meca-
nismos político-administrativos de tipo nacio-
nal e intergubernamental necesarios para la
cooperación internacional. El orden interna-
cional y los regímenes que de él dimanan de-
penden, en efecto, de la interacción entre los
procesos de decisión del Estado y los sistemas
de cooperación intergubernamental basados
en organizaciones de esa índole, esto es, de la
interacción entre las burocracias nacionales y
las internacionales.
Como las instituciones desempeñan una
función cada vez mayor en las relaciones inter-
nacionales y también en la política interna de
los Estados, su control se convierte en una
lucha política no sólo entre los gobiernos sino
también entre los demás actores en el escena-
rio internacional, entre los cuales se cuentan
las empresas transnacionales y las organizacio-
nes no gubernamentales. Ahora bien, las orga-
nizaciones intergubernamentales son justa-
mente el teatro de estos conflictos políticos.
En un mundo en el cual la mayor parte de las
negociaciones multilaterales y de las relaciones
políticas transnacionales tiene lugar en organi-
zaciones intergubernamentales, cobra urgencia
profundizar en el análisis de estos fenómenos.
Lamentablemente, y esto es un tanto para-
dójico, los teóricos de los regímenes han des-
cuidado el estudio de las organizaciones inter-
gubernamentales. Así, Keohane ha publicado
recientemente una obra titulada International
Institutions and State Power sin hacer la me-
nor alusión a las organizaciones interguberna-
mentales, y en la mayor parte de los trabajos
sobre los regímenes no se presta a estas orga-
nizaciones mayor interés12
. Esta corriente
«neoinstitucionalista», en la cual se incluye
Keohane, no ha roto realmente con los postu-
lados del realismo y ello explica su tendencia a
buscar en el modelo de la economía de merca-
do una fuente de inspiración para los procesos
de cooperación entre Estados. Esta perspectiva
incompleta, fundada en una visión tecnocráti-
ca de las relaciones políticas y sociales, culmi-
na en explicaciones abstractas de la racionali-
dad subyacente de la cooperación entre los
Estados, abstracciones que suelen tomarse de
la teoría de los juegos. Los Estados son actores
independientes que tratan de maximizar su
utilidad en el medio anárquico de la política
internacional y, en esta perspectiva, las insti-
tuciones son los instrumentos que utilizan los
gobiernos para facilitar su interacción, obtener
mayor información y minimizar el costo y la

536 P. de Senardens
incertidumbre políticos en sus intercambios.
Esta perspectiva es eminentemente conserva-
dora porque sienta la hipótesis de que lo real
es racional y que todo arreglo, por precario
que sea, puede ser definido como un régimen,
esto es, como un conjunto de principios, nor-
mas, reglas y procedimientos de adopción de
decisiones. Así, las relaciones entre las dos
grandes Potencias se convierten en un «régi-
men de seguridad». Como al final no estalló
una guerra en el centro, las crisis fueron supe-
radas y la carrera de armamentos ha cobrado
formas reconocibles, resulta fácil ver a poste-
riori en este fenómeno la expresión de un régi-
men. El argumento es irrefutable porque toda
forma de relaciones internacionales que mani-
fiesten un embrión de coherencia refleja la
existencia de actores con un mínimo de racio-
nalidad común y que, por lo tanto, comparten
principios y prácticas institucionales comunes.
Y si por ventura se transforman la naturaleza
y la forma de las relaciones, siempre se puede
definir la ruptura de este equilibrio como un
cambio de régimen. En realidad, estos concep-
tos abstractos reflejan una vez más la tenden-
cia de las ciencias políticas en los Estados
Unidos a tomar fenómenos aislados como ob-
jetos sui generis y a evitar la reflexión sobre las
estructuras que determinan su aparición y mo-
dificación. Es sintomático en este sentido
constatar que las reflexiones sobre las causas
de los regímenes se hayan limitado al análisis
de las hipótesis formuladas por algunos auto-
res respecto de la hegemonía estadounidense.
Hacia un nuevo programa
de investigación
Es sabido que las organizaciones internaciona-
les presentan una gran variedad de estructuras
institucionales y de mandatos. No basta des-
cribirlas para aclarar los fundamentos y las
formas de la cooperación multilateral a fin de
agotar el análisis y la comprensión de este
fenómeno político. Así, el análisis tradicional
de las funciones que asumen las organizacio-
nes intergubernamentales ya no es suficiente.
Harold K. Jacobson, muy citado a este respec-
to, afirma que las instituciones de las Nacio-
nes Unidas constituyen instrumentos para la
cooperación voluntaria entre los Estados y
que, en este marco, el sistema cumple diversas
funciones: 1) reunir y difundir información;
2) formular normas aprobando declaraciones
que han de orientar a los Estados; 3) establecer
normas de derecho; 4) supervisar la aplicación
de estas convenciones; 5) producir actividades
operacionales, entre otras cosas mediante la
administración de programas de asistencia téc-
nica y financiera o el despliegue de fuerzas
militares13
. Esta enumeración de funciones es
incompleta porque no tiene en cuenta las di-
mensiones políticas de las organizaciones in-
tergubernamentales ni las características que
las convierten en participante de pleno dere-
cho en la política mundial. Desestima espe-
cialmente la función que les cabe en la diplo-
macia multilateral, en la reproducción o la
evolución del orden internacional y en la crea-
ción y el desarrollo de prácticas instituciona-
les. Omite también en la enumeración de las
funciones de las organizaciones interguberna-
mentales las que se refieren a la defensa de la
condición y los derechos adquiridos de los
funcionarios y diplomáticos que trabajan en
ellas o participan en su quehacer. Tampoco da
cuenta de las disfunciones institucionales ni de
la capacidad de las organizaciones interguber-
namentales de sobrevivir cuando desaparecen
las condiciones que determinaron su estableci-
miento y su desarrollo.
Las instituciones internacionales (especial-
mente el Consejo de Seguridad y las organiza-
ciones de Bretton Woods) no sólo tienen un
papel en la defensa de las estructuras domi-
nantes del orden internacional conforme a la
voluntad de las grandes Potencias, sino que
participan de forma autónoma en su evolución
mediante la dinámica interna de los procesos
de decisión de sus órganos ejecutivos, así
como mediante la elaboración y difusión de
las normas y los conocimientos necesarios
para desarrollarlos. Las organizaciones inter-
gubernamentales dependen evidentemente de
los Estados que las crean y las dotan de los
recursos necesarios para cumplir su mandato.
Sin embargo, son también los depositarios de
principios y normas que confieren a sus secre-
tarías una cierta autonomía de acción política.
Además, la autoridad política necesaria para el
ejercicio del poder se basa en la movilización
de una imaginería colectiva configurada por
mitos, símbolos y valores. Las organizaciones
intergubernamentales suelen servir de foro de

reunión política que crea las condiciones para
esta movilización.
Así ocurre en particular en los ámbitos
científico y técnico. Algunos autores se han
referido al concepto de «comunidad epistémi-
ca», que definía los expertos e investigadores
que ejercen influencia en los elementos y las
decisiones de la política exterior de los Esta-
dos14
. La diplomacia de los Estados es de índo-
le cada vez más técnica y necesariamente mo-
viliza conocimientos muy precisos. Corres-
ponde, por lo tanto, a los especialistas definir
los intereses nacionales y los procedimientos
de adopción de decisiones. Como ejemplos de
esta hipótesis, estos autores mencionan trata-
dos, como los aprobados en materia de medio
ambiente, para los cuales, sin lugar a dudas,
los científicos son muy consultados. Los cien-
tíficos contribuyeron a definir los elementos
de la negociación, los parámetros que delimi-
taban lo que debía ser objeto de la coopera-
ción internacional y los resultados que cabía
esperar. En todos los países industrializados
existe una red más o menos extensa de exper-
tos con autoridad en los campos específicos
que son objeto de negociaciones internaciona-
les y que son consultados por los ministerios
correspondientes. Así, han de proponer res-
puestas comunes, lo que propicia también el
desarrollo de la cooperación internacional. En
el marco del Protocolo de Montreal, los cientí-
ficos han tenido un papel determinante al im-
poner a los gobiernos y a las industrias obliga-
ciones estrictas sin estar siempre en condicio-
nes de definir con precisión las causas de los
fenómenos observados, entre otras cosas, la
relación entre el agujero de la capa de ozono y
el CFC. Los expertos que participan en la con-
certación de estos acuerdos pertenecen a insti-
tuciones nacionales de investigación, si bien
están vinculados también con redes de coope-
ración científica internacional o a veces con
organizaciones no gubernamentales y no es
posible analizar las posturas que adoptan abs-
trayéndose de los conflictos de poder y de
intereses que se suscitan en la interacción en-
tre los planos nacional e internacional para la
definición de normas y políticas. Así, las co-
munidades «epistémicas» no son únicamente
un factor de influencia política basado en co-
nocimientos científicos y técnicos abstractos y
en el cual los gobiernos se apropiarían de un
saber unívoco, sino que son también parte de
conflictos de intereses y de poder que tienen
lugar en las relaciones entre los actores en el
escenario internacional.
Las organizaciones intergubernamentales
ofrecen el principal marco institucional para
las negociaciones diplomáticas multilaterales.
Los órganos de las Naciones Unidas y los or-
ganismos especializados tienen esta función.
Johan Kaufmann propuso el concepto de «di-
plomacia de conferencia» para caracterizar estas
actividades multilaterales celebradas en el mar-
co o bajo los auspicios de organizaciones inter-
gubernamentales. Según este autor, en 1985 y
únicamente en el seno de las Naciones Unidas
se celebraron más de once mil conferencias en
Nueva York y Ginebra. La dinámica de estas
reuniones obedece a estrictas normas de pro-
cedimiento, cuya manipulación constituye un
elemento importante de la política internacio-
nal. Pueden constituir un foro de debate sobre
un tema preciso o referirse, por el contrario, a
una cuestión de índole general. En todo caso,
contribuyen a crear normas, a difundir valores
y a manipular símbolos que legitiman la ac-
ción política, así como a orientar los progra-
mas operacionales o las decisiones de los go-
biernos, las secretarías de las organizaciones
intergubernamentales y las organizaciones no
gubernamentales. En términos generales, las
cuestiones que se examinan en las negociacio-
nes multilaterales, especialmente en las organi-
zaciones intergubernamentales, no se limitan a
la evolución de la cooperación entre los go-
biernos en materia de seguridad, economía,
medio ambiente, derechos humanos y asuntos
humanitarios y sociales sino que se refieren
también a la condición socioeconómica y el
poder de los diplomáticos y de los funciona-
rios de administraciones nacionales y secreta-
rías internacionales, así como representantes
de organizaciones no gubernamentales, que
animan esta vida política. En este contexto
habría que situar especialmente el análisis de
la competencia que tiene lugar entre las secre-
tarías de las organizaciones internacionales y
entre éstas y los funcionarios nacionales encar-
gados de la adopción de decisiones en cuanto a
la conceptualización y la gestión de los progra-
mas que dimanan de esas organizaciones.
Así, las organizaciones intergubernamenta-
les ejercen una influencia que suele ser deter-
minante en la política internacional al propi-
ciar el acceso a ciertos datos, al facilitar o

538 P. de Senarclens
poner trabas a la comunicación entre los nego-
ciadores, al dar preferencia a ciertas delegacio-
nes y al contribuir al logro de soluciones de
avenencia. Esta función, que puede parecer
«técnica», es en realidad eminentemente polí-
tica en la medida en que contribuye a la elabo-
ración de procesos de legitimación, a la solu-
ción o al estancamiento de conflictos de inte-
rés relativos a las relaciones de poder y a la
distribución de bienes y valores. El ejemplo
del GATT es significativo en este sentido. La
secretaría del GATT tiene una función impor-
tante en la marcha de las negociaciones de la
Ronda Uruguay y, mediante sus estudios, con-
tribuye a su preparación y desarrollo. Presenta
soluciones de avenencia cuando los gobiernos
parecen incapaces de ponerse de acuerdo y, en
el caso concreto de la Ronda Uruguay, las
negociaciones en curso se han centrado a par-
tir de 1992 en una propuesta formulada por la
secretaría y conocida por el nombre de «docu-
mento Dunkel», nombre del Director General
del GATT.
No carece, pues, de interés conocer la diná-
mica interna de esta organización y las relacio-
nes que mantiene su Director con los principa-
les participantes en la negociación. Es sabido
que las negociaciones internacionales no son
insensibles al entorno en el cual se realizan.
Por ello, hay que tener en cuenta la «cultu-
ra» propia de cada organización, definida por
sus principios y disposiciones normativas, los
elementos específicos y la evolución de su
mandato y la historia y composición de su se-
cretaría. Es absolutamente evidente que
no se negocia igual en el GATT que en la
UNCTAD. Los procesos decisorios, igual-
mente condicionados por esta cultura organiza-
cional, son muy diferentes en las distintas
organizaciones intergubernamentales por más
que tengan el mismo objeto. Los procesos
que determinan la formulación y gestión de un
programa de educación en que participen la
UNESCO y el Banco Mundial no son iguales.
Así, pues, para entender la evolución de las
relaciones internacionales contemporáneas y
los conflictos y las relaciones de cooperación
que se manifiestan en ellas hay que profundi-
zar en la sociología de las secretarías de las
instituciones, las relaciones que mantienen con
los demás participantes en el ámbito interna-
cional, particularmente con los representantes
de los principales donantes de fondos, y la
competencia entre las autoridades de estas orga-
nizaciones intergubernamentales para obtener
recursos financieros, así como la influencia del
entorno en que funcionan. Estas cuestiones
han desaparecido de la reflexión sobre las ins-
tituciones internacionales y hay que tratar de
aclararlas para comprender mejor el poder po-
lítico de las organizaciones intergubernamen-
tales. La respuesta a estos interrogantes es tan-
to más importante cuanto que se reconoce la
validez de la hipótesis de una institucionaliza-
ción cada vez mayor de la política internacio-
nal y del papel determinante de las organiza-
ciones intergubernamentales a ese respecto.
En nuestros días es ampliamente reconoci-
do que el paradigma «realista», en la medida
que centra su atención sobre el Estado y en
particular sobre el papel de las grandes Poten-
cias, es insuficiente para comprender la evolu-
ción de las relaciones internacionales. Hay de-
masiados fenómenos y procesos contemporá-
neos de la política internacional que escapan a
nuestros principales conceptos y objeto de in-
vestigación, entre ellos el fin de las estructuras
bipolares de la guerra fría, los movimientos de
integración regional, la reaparición de los tri-
balismos étnicos, las migraciones, la prolifera-
ción de nuevos actores internacionales, la
transnacionalización de los fenómenos econó-
micos y sociales y la globalización de las rela-
ciones políticas. Los vínculos entre la teoría de
las relaciones internacionales y la ciencia polí-
tica tradicional relativa al Estado están en pro-
ceso de redefinición y el concepto mismo de
«relaciones internacionales» es ahora discuti-
ble. Se reconoce en la práctica que es necesario
reconsiderar por completo la articulación en-
tre las estructuras locales, nacionales o inter-
nacionales y que las divisiones conceptuales y
disciplinarias que perpetuaban la fragmenta-
ción de estos temas de estudio son en parte
obsoletas. El ámbito de investigación relativo
a esta imbricación cada vez mayor entre los
planos local, regional e internacional será ne-
cesariamente el de las organizaciones e institu-
ciones que se desarrollen o establezcan para
mediar en conflictos y organizar los intercam-
bios entre los actores de la política transnacio-
nal. En todo caso, no se hará avanzar la inves-
tigación sobredeterminando la importancia
atribuida a conceptos descriptivos como el de
régimen o el de multilateralismo.
Traducido del francés

Notas
1. J. Martin Rochester, «The rise
and all of international
organization as a fíeld of study»,
en International Organization 40,
4, otoño de 1986, págs. 777 a
813.
2. John Gerard Ruggie,
«Multilateralism: the anatomy of
an institution», International
Organization, I vol. 46, n.° 3,
1992, pág. 62.
3. Oran R. Young, International
Cooperation, Building Regimes for
National Resources and the
Environment, Londres, Cornell
University Press, 1989, págs. 62 y
siguientes.
4. Esa es, por lo menos, la
definición que da Le Granel
Robert.
5. Stephen D. Krasner, en
Krasner Stephen D. (ed),
International Regimes, Londres,
Cornell University Press, 1983,
pág. 1; véase también: Structural
Conflict. The Third World Against
Global Liberalism, Berkeley,
University of California Press,
1985, pág. 4.
6. International Cooperation.
Building Regimes for Natural
Resources and the Environment,
Londres, Cornell University
Press, 1989, pág. 12.
7. «International regimes,
transactions, and change:
embedded liberalisme in the
postwar order», en Krasner, S.
(ed), International Regimes, op.
cit., pág. 196.
8. Puchala, & Hopkins, R.
«International regimes: lessons
from inductive analysis», en
Krasner, International Regimes,
op. cit., pág. 63.
9. Young, op. cit., pág. 13.
10. Keohane Robert, O.
«Multilateralism: an agenda for
research», en International
Journal, vol. XLV, n.° 4, 1990,
págs. 732 a 733.
11. Véase a este respecto
International Organization,
vol. 46, n.° 3, verano de 1992,
edición dedicada a un simposio
sobre el multilateralismo,
especialmente el artículo de John
Gerard Ruggie titulado
«Multilateralism: the anatomy
of an institution», pág. 561 a 598.
12. San Francisco, Westview
Press, 1989.
13. Jacobson Harold, K. «The
United Nations system in the
nineties: opportunities and
challenge», en International
Journal, Vol. XLV, otoño de
1990. pág. 7873; véase también:
Networks ofInterdependence:
International Organizations and
the Global Political System,
Nueva York, Knopf, 1984.
14. Véase a este respecto
International Organization, Vol.
46, n.° 1, invierno de 1992.

La organización internacional
y la cooperación: una perspectiva
interorganizacional
Christer Jonsson
Introducción
La desaparición de la guerra fría y las referen-
cias rituales a un «nuevo orden mundial», ha-
cen nuevamente de la cooperación y de la orga-
nización conceptos clave del vocabulario de
las relaciones internacionales. Los problemas
mundiales que requieren la colaboración inter-
nacional, como la protección del medio am-
biente y los derechos humanos, parecen ser
objeto de mayor atención
en la era de la posguerra
fría. Se depositan en las or-
ganizaciones internaciona-
les renovadas esperanzas,
tanto en el plano mundial
como en el regional. Tras
permanecer en las sombras
durante decenios, las Na-
ciones Unidas y la Comu-
nidad Europea ocupan de
nuevo un primer plano en
la política internacional.
¿Qué puede ofrecer la
comunidad académica a
quienes buscan un conoci-
miento más profundo del nexo entre la coope-
ración internacional y la organización interna-
cional? Existe sin duda una masa de conoci-
mientos generalizados pero, al mismo tiempo,
tenemos que admitir que hay limitaciones y
deficiencias significativas.
En primer lugar, entre los estudiosos de las
relaciones internacionales el conflicto ha teni-
do tradicionalmente más importancia como
objeto de estudio que la cooperación. Si bien
es cierto que el estudio de la cooperación in-
ternacional se ha reactivado un tanto en los
Christer Jonsson es profesor de cien-
cias políticas en la Universidad de
Lund (Apartado de correos 52,
S-221 00 Lund, Suecia). Ha publicado
libros y artículos sobre las relaciones
entre los Estados Unidos y la Unión
Soviética y sobre negociación y coope-
ración internacional. Sus obras más re-
cientes son Communication in Interna-
tional Bargaining (1990) e Internatio-
nal Aviation and the Politics of Regime
Change (1987).
últimos años, las obras teóricas contemporá-
neas han desestimado en gran medida las orga-
nizaciones internacionales, a las que no se da
mayor importancia ni en la concepción teórica
del juego ni en la del régimen de la coopera-
ción internacional.
El estudio de la organización internacional,
por su parte, se ha caracterizado más por la
inercia que por la vitalidad. A fines del dece-
nio de 1980, un autor (Rochester, 1986,
pág. 798) señalaba que el
campo de las organizacio-
nes internacionales «se en-
contraba al borde del co-
lapso, pues la continua
pérdida de interés de los
académicos en el estudio
de las organizaciones en
los últimos 40 años ha cul-
minado en una virtual pér-
dida de identidad». Ade-
más, aducía, «el concepto
de régimen ha significado
prácticamente un caso in-
telectual» en el ámbito de
las organizaciones interna-
cionales (pág. 800).
Esa crítica puede hacerse más específica:
1) En el estudio de la organización internacio-
nal se ha prestado una importancia despropor-
cionada a las Naciones Unidas. En efecto, las
Naciones Unidas y sus organismos especializa-
dos han sido el objeto más importante de los
estudios existentes, a pesar de que representan
únicamente el 10 % de las organizaciones in-
tergubernamentales y menos del 1 % de todas
las organizaciones internacionales. 2) En su
mayor parte, las organizaciones internaciona-

542 Christer Jónsson
les han sido tratadas como si fueran unidades
cerradas. Abundan monografías sobre cada or-
ganización, que constituyen el elemento tradi-
cional para el lector. 3) Los estudios de las
secretarías internacionales se han referido más
a datos estáticos sobre los funcionarios públi-
cos que a la dinámica de su modus operandi en
un medio internacional heterogéneo y fluido.
4) La investigación relativa a las organizacio-
nes internacionales ha sido en general más
ideográfica que nomotética. De resultas de
una base teórica débil o inexistente se ha caído
en el eclecticismo y en una acumulación ina-
decuada de conocimientos.
El presente ensayo obedece al propósito de
sugerir una perspectiva alternativa, interorga-
nizacional, de la organización internacional
que sirva para corregir en cierto grado esas
deficiencias. Para describirla, me propongo
aprovechar mi propia experiencia en la inves-
tigación, incluido un proyecto anterior sobre
coordinación internacional en problemas rela-
tivos al transporte aéreo civil, los refugiados y
la energía atómica, así como un proyecto en
curso acerca de la reacción mundial ante la
pandemia del SIDA.
Cabe formular dos observaciones concretas
en cuanto a la teoría actual sobre cooperación
y organización internacional que sirven de
punto de partida para el método sugerido: a) el
descuido relativo de la teoría de la organiza-
ción en el estadio de las organizaciones inter-
nacionales y b) el exceso de dependencia de las
teorías estructurales en el estudio contemporá-
neo de la cooperación internacional.
La organización internacional y la teoría de
la organización
Podría decirse a grosso modo que la teoría
general de la organización ignora a la organi-
zación internacional y viceversa. En un estu-
dio reciente (Ness y Brechin, 1988, pág. 245)
se llegaba a la conclusión de que «el desfase
entre el estudio de las organizaciones interna-
cionales y la sociología de las organizaciones
es profundo y persistente». En libros de texto
muy utilizados sobre la teoría de la organiza-
ción no se incluye un tratamiento sistemático
de las organizaciones internacionales (véase,
por ejemplo, March, 1965; Nystrom y Star-
buck, 1981) ni los autores de textos de estudio
sobre organizaciones internacionales se refie-
ren a la teoría de la organización general (véa-
se, por ejemplo, Claude, 1964; Jacobson,
1984).
No cabe duda de que las organizaciones
internacionales son distintas de otros tipos de
organización y que su entorno anárquico y
heterogéneo, se halla dominado por Estados
soberanos y egocéntricos. Sin embargo, ello no
debe ocultarnos las grandes semejanzas que
existen. Tanto el marco nacional como el in-
ternacional se caracterizan por una notable
proliferación de las organizaciones. La madu-
ración de la sociedad industrial, la democracia
política y el Estado providencial han provoca-
do la aparición de una «sociedad de organiza-
ciones», al mismo tiempo que las organizacio-
nes internacionales crecían en progresión geo-
métrica en cuanto al número de funcionarios
contratados y de naciones representadas, el
tipo de problemas a que se dedicaban y el
número de siglas que empleaban. La prolifera-
ción de las organizaciones plantea el problema
genérico de las relaciones entre ellas.
La teoría interorganizacional es el título
dado a un conjunto de obras teóricas en que se
abandona el enfoque tradicional de las organi-
zaciones como unidades formales y autóno-
mas. Las relaciones entre organizaciones for-
malmente autónomas en que la responsabili-
dad y la división de funciones son difusas (ya
sea en el plano nacional o en el internacional)
entrañan por lo general negociaciones entre
organizaciones cuyo carácter extraoficial cons-
tituye un elemento esencial.
Teorías estructurales de la cooperación
internacional
Durante mucho tiempo, la problemática de la
cooperación internacional fue enfocada predo-
minantemente con un criterio normativo y
utópico. Sin embargo, la investigación en
nuestros días, no apunta ya a preparar planes
de cooperación sino que parte de la cuestión
empírica de cómo y por qué puede establecer-
se cooperación entre entes superegoístas,
como los Estados. «La cooperación en un régi-
men de anarquía» se ha convertido en una
consigna común de diversos enfoques de esta
cuestión general. Las obras recientes encuen-
tran inspiración en la teoría del juego, en el
concepto de regímenes internacionales o en
ambas cosas.

La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional 543
Apertura de una reunión del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Berlín-oeste, setiembre de 1988, en un
clima agitado provocado por manifestantes hostiles a las políticas de esta institución, R. Bossu/sygma.
El fundamental estudio hecho en 1984 por
Robert Axelrod acerca del juego del «dilema
del prisionero» en tanto que arquetipo de la
opción entre cooperación y defección ha inspi-
rado una serie de tratados sobre cooperación
internacional que subrayan la importancia del
horizonte cronológico. El análisis de Axelrod
parece indicar que, si este dilema es múltiple o
«reiterado» los beneficios de la defección a
corto plazo suelen verse contrarrestados por
los perjuicios a largo plazo que entraña la de-
fección mutua. «Para que la cooperación sea
estable», aduce, «el horizonte cronológico del
futuro debe ser suficientemente prolongado»
(Axelrod, 1984, pág. 174).
La teoría de la estabilidad hegemónica ocu-
pa un lugar preponderante en la teoría del
régimen. Las dos premisas centrales de esta
teoría consisten en que 1) los regímenes inter-
nacionales son creados normalmente por una
potencia dominante, un Estado hegemónico y
2) la hegemonía debe subsistir para que los
regímenes se mantengan (Keohane, 1984,
pág. 31). Se supone que la distribución hege-
mónica del poder tiene como resultado regí-
menes estables y aporta los bienes colectivos
que se necesitan para que el régimen funcione
en forma efectiva. A la inversa, los regímenes
se debilitarían en un contexto en que la hege-
monía va en declive.
Tanto la teoría del juego como la del régi-
men son de índole esencialmente estructural y
estática, y en gran medida no tienen en cuenta
los procesos políticos de cooperación como
han reconocido algunos estudiosos de los regí-
menes internacionales. Por ejemplo, el «mode-
lo de organización internacional», sugerido
por Keohane y Nye (1977, pág. 55) como alter-
nativa a los modelos estructurales, se basa en
la hipótesis que «una vez establecido un con-
junto de redes, normas e instituciones, será
difícil erradicarlo o modificarlo en forma drás-
tica». Originalmente, se trataba de una expli-
cación de por qué los regímenes no cambian,
pero Keohane (1984, pág. 97) posteriormente
empezó a asignar menos importancia a la iner-

544 Christer Jónsson
cia de la organización y más a las contribucio-
nes positivas de la organización estructurada y
no estructurada.
- Los estrechos vínculos entre los funcionarios
que participan en la gestión de los regíme-
nes internacionales ponen a los gobiernos
en mejores condiciones para concertar
acuerdos en beneficio mutuo, ya que las
relaciones entre gobiernos, caracterizadas
por una comunicación constante entre fun-
cionarios técnicos, tanto estructuradas
como no estructuradas, son intrínsecamen-
te más propicias al intercambio de infor-
mación que las relaciones tradicionales en-
tre burocracias cerradas.
El «modelo de organización internacional»
no ha suscitado el mismo grado de atención
que los modelos estructurales entre los estu-
diosos de los regímenes internacionales. A mi
juicio, sin embargo, constituye un punto de
partida lógico para examinar el vínculo entre
la cooperación internacional y la organización
internacional y aquí es donde hay que referirse
a la teoría de la interorganización.
Teoría de la interorganización
Si bien «en la mayor parte de la investigación
sobre las organizaciones se parte de la hipóte-
sis expresa o tácita de que hay marcadas dife-
rencias entre las organizaciones», ha cundi-
do más la idea de que «muchas veces no está
claro dónde terminan las organizaciones y
comienza su entorno» (Metcalfe, 1981,
pág. 505). Ness y Brechin (1988), al tiempo de
observar que ello no ha tenido mayor repercu-
sión en el estudio de las organizaciones inter-
nacionales, los autores propician una «mayor
atención a la estructura no sólo de cada orga-
nización sino de los sistemas de organizacio-
nes que pueden generarse sobre el terreno»
(pág. 268), e indican que sería muy fructífero
hacer investigaciones en el campo de los «sis-
temas interorganizacionales con diferencias
internas» (pág. 269).
En la teoría de la organización, el paso de
la idea de un «sistema cerrado» a la de un
«sistema abierto» y el paso de la organización
estructurada a la no estructurada ha entrañado
un creciente interés en las variedades del aná-
lisis de redes. En otra obra (Jónsson, 1986),
me referí a la aplicabilidad del criterio de las
redes a las relaciones entre organizaciones
cuando se trata de problemas que trascienden
las fronteras nacionales y requieren la partici-
pación tanto de organizaciones nacionales
como internacionales. Me permitiré recapitu-
lar los principales elementos de este enfoque y
dar algunos ejemplos empíricos al respecto.
En términos generales, cabe definir una red
social como «el conjunto estructurado de rela-
ciones entre actores o grupos en un espacio
social» (Bacharach y Lawler, 1980, pág. 205) o
como una «estructura de transacciones que se
repiten» (Aldrich, 1982, pág. 282). Las organi-
zaciones estructurales (públicas y privadas, na-
cionales e internacionales) constituyen la base
de las redes transnacionales. Sin embargo,
quienes participan en las redes no son organi-
zaciones en su conjunto sino más bien ciertos
funcionarios de las organizaciones que la inte-
gran.
-No debemos perder de vista que no hay
interacción entre las organizaciones como
tales y su entorno. Son los individuos quie-
nes interactúan dentro de un marco más o
menos detallado de necesidades, expectati-
vas, conflictos y tensiones [Organ, 1971,
pág. 80].
La interfaz entre las organizaciones está
primordialmente a cargo de quienes desempe-
ñan funciones vinculantes entre la organiza-
ción y su entorno mediante el procesamiento
de información o la representación externa
(Ross y Starke, 1981, pág. 302). Por lo general,
esas personas y su medio están sujetos a un
alto grado de conflicto sobre su función y sue-
len quedar atrapados en medio de expectativas
diferentes en cuanto a ella, no sólo entre las de
su propia organización u otras, sino también
entre sus representados. En su carácter de «in-
termediarios activistas» entre su propia orga-
nización y el entorno, no deben solamente
representar a la organización ante su entorno
sino también representar a éste ante los ele-
mentos constitutivos de la organización (Or-
gan, 1971, págs. 74 a 76).
Este tipo de función no entraña necesaria-
mente cargos oficiales, y sus titulares pueden
encontrarse en distintas categorías de la es-
tructura de una organización. Cabe mencionar

La organización internacional y la cooperación: una perspectiva interorganizacional 545
Refugiados kurdos en las montañas. Ni las organizaciones internacionales ni las no-gubernamentales han podido
resolver los inmensos problemas relacionados con los grandes movimientos de refugiados. Bruce Giideu/vu Dismbution/
MSF.
como ejemplo los compradores y vendedores
en las empresas y los diplomáticos y negocia-
dores internacionales en las burocracias de go-
bierno. En las organizaciones internacionales
se encuentran por lo general dentro de la secre-
taría. En todo caso, constituyen sólo una frac-
ción de las unidades administrativas naciona-
les y las secretarías internacionales.
Los estudiosos de las redes entre organiza-
ciones se han referido al carácter central que
revisten en esas redes las llamadas organiza-
ciones de enlace.
- Las organizaciones de enlace, que tienen am-
plios vínculos que se superponen con dis-
tintas partes de una red, desempeñan la
función central en la integración de diver-
sas organizaciones. Al mantener vínculos
con más de un subsistema, constituyen los
medios a través de los cuales la red mantie-
ne un cierto grado de concatenación [Al-
drich y Whetten, 1981, pág. 390].
Las organizaciones de enlace ocupan un
lugar central porque la mayoría de las demás
organizaciones de la red tienen acceso a ellas
y, a su vez, tienen acceso a esas otras organiza-
ciones. Así, pueden servir de cauce de comuni-
cación entre las organizaciones que integran
las redes, vincular a terceros entre sí y orien-
tar activamente el comportamiento de otras
organizaciones o coaliciones (véase Aldrich
y Whetten, 1981, pág. 390; Tichy, 1981,
pág. 229). La posición de una organización de
enlace rara vez se basa íntegramente en la
autoridad formal, sino en gran medida en su
capacidad de manipular las características de
las redes movilizando las coaliciones en torno
a problemas concretos o controlando el proce-
so de negociación (Aldrich y Whetten, 1981,
pág. 394).
Las redes de organizaciones transnaciona-
les pueden vincular a organizaciones naciona-
les tanto públicas como privadas y organiza-
ciones internacionales tanto intergubernamen-

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