Jacques-Marie Émile Lacan (1901-1981), psiquiatra y psicoanalista francés, buscó reorientar el psicoanálisis al origen freudiano, y formula una teoría donde el “yo” se constituye en torno al reconocimiento de su imagen, en la imagen del otro, o en su imagen en el espejo, que llama “estadio del espejo”. Lo ilustra en términos prácticos con la relación afectiva y el concepto social alrededor suyo, Plantea que el recién nacido no realiza movimientos de acuerdo a su voluntad: por ejemplo cuando tiene hambre, patalea, en lugar de señalar su boca o al biberón, resaltando que el cuerpo del bebé no responde aun a órdenes de su cerebro, su cuerpo no funciona como una unidad. Descubre esta doble condición (mente y cuerpo) al ver por primera vez su propia imagen en el espejo; sonríe y el espejo sonríe, se mueve y el espejo le imita. El espejo le atrae porque imita sus movimientos, creando una comunicación de él consigo mismo. Este momento se extiende cuando el recién nacido encuentra a otros de su edad, Lacan lo llama “el reencuentro con lo idéntico. Un tercer momento, es cuando encuentra la mirada de la madre, el “encuentro con el semejante”. La mirada de la madre es el espejo en el cual se mira el bebé, si él sonríe la madre sonríe, si llora, la madre se pone triste. Según Lacan, lo importante no es que sea querido sino que se pudo decodificar su mensaje. Si un bebé no es comprendido por su madre, al crecer, se desarrollará como neurótico o peor aún, como psicótico”. La fuerza laboral al servicio del Estado en la Republica del Perú (igual que en otros países) reconociéndole asimismo como trabajadores, está forzada a verse en tres espejos: el régimen público, el régimen privado y el régimen especial (CAS), e incomprendido por su progenitor, no entiende por qué siendo un igual se ve tan diferente: una conducta psicótica. Analizaremos tal dicotomía a raíz de una promesa de la reciente Campaña Presidencial (2011), hoy recordada, que ha generado una aun laxa reacción.

1. Gestión Pública
y Contratos
Administrativos
de Servicios:
¿Otra vuelta de
Tuer(CAS)?.
20 de enero
2012
Jacques-Marie Émile Lacan (1901-1981), psiquiatra y psicoanalista francés,
buscó reorientar el psicoanálisis al origen freudiano, y formula una teoría donde
el “yo” se constituye en torno al reconocimiento de su imagen, en la imagen del
otro, o en su imagen en el espejo, que llama “estadio del espejo”. Según Lacan,
lo importante no es que sea querido sino que se pudo decodificar su mensaje. Si
un bebé no es comprendido por su madre, al crecer, se desarrollará como
neurótico o peor aún, como psicótico”. La fuerza laboral al servicio del Estado en
la Republica del Perú (igual que en otros países) reconociéndole asimismo como
trabajadores, está forzada a verse en tres espejos: el régimen público, el régimen
privado y el régimen especial (CAS), e incomprendido por su progenitor, no
entiende por qué siendo un igual se ve tan diferente: una conducta psicótica.
Analizaremos tal dicotomía a raíz de una promesa de la reciente Campaña
Presidencial, hoy recordada, que ha generado una aun laxa reacción.
Artículo 24

2. Gestión Pública y Modernización del Estado
Página2
Gestión Pública y Contratos Administrativos de Servicios: ¿Otra vuelta de Tuer(CAS)?.
Por Econ. Alfredo Espinal
La Teoría del Espejo.
Jacques-Marie Émile Lacan (1901-1981), psiquiatra y psicoanalista francés, buscó reorientar el psicoanálisis al origen
freudiano, y formula una teoría donde el “yo” se constituye en torno al reconocimiento de su imagen, en la imagen del
otro, o en su imagen en el espejo, que llama “estadio del espejo”. Lo ilustra en términos prácticos con la relación afectiva
y el concepto social alrededor suyo, Plantea que el recién nacido no realiza movimientos de acuerdo a su voluntad: por
ejemplo cuando tiene hambre, patalea, en lugar de señalar su boca o al biberón, resaltando que el cuerpo del bebé no
responde aun a órdenes de su cerebro, su cuerpo no funciona como una unidad. Descubre esta doble condición (mente
y cuerpo) al ver por primera vez su propia imagen en el espejo; sonríe y el espejo sonríe, se mueve y el espejo le imita.
El espejo le atrae porque imita sus movimientos, creando una comunicación de él consigo mismo.
Este momento se extiende cuando el recién nacido encuentra a otros de su edad, Lacan lo llama1 “el reencuentro con lo
idéntico. Un tercer momento, es cuando encuentra la mirada de la madre, el “encuentro con el semejante”. La mirada de
la madre es el espejo en el cual se mira el bebé, si él sonríe la madre sonríe, si llora, la madre se pone triste. Según
Lacan, lo importante no es que sea querido sino que se pudo decodificar su mensaje. Si un bebé no es comprendido por
su madre, al crecer, se desarrollará como neurótico o peor aún, como psicótico”. La fuerza laboral al servicio del Estado
en la Republica del Perú (igual que en otros países) reconociéndole asimismo como trabajadores, está forzada a verse
en tres espejos: el régimen público, el régimen privado y el régimen especial (CAS), e incomprendido por su progenitor,
no entiende por qué siendo un igual se ve tan diferente: una conducta psicótica. Analizaremos tal dicotomía a raíz de
una promesa de la reciente Campaña Presidencial, hoy recordada, que ha generado una aun laxa reacción.
I. Igualdad en el trabajo, … y desigualdad en el bienestar.
Este mes de Diciembre, que debiera inspirar un clima distendido, de humanidad y reflexión, trae entre otras “semillas de
maldad” (violencia social, amenazas de radicalismo, intolerancia), un tema sensible y que reclama una solución digna y
razonable, al involucrar personas al servicio del Estado, por ende a sus familias, y la amenaza de un futuro incierto: El
futuro de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS).
Según información periodística2 “la propuesta de Ley aprobada en la Comisión de Trabajo del Congreso de la Republica
presentada por Acción Popular busca incorporar al personal que está contratado por el régimen CAS a los regímenes
regulados por los Decretos Legislativos 728 y 276, según corresponda a cada entidad y de acuerdo con su presupuesto.
Determina que los trabajadores que tienen más de 18 meses de servicios se incorporarán inmediatamente y los que
tienen menos tiempo serían contratados temporalmente. En relación al mismo tema se señala que la propuesta a ser
presentada por el Poder Ejecutivo busca que el traslado de trabajadores del régimen CAS a los regímenes regulares
sea gradual. Se cita son más de 150 mil trabajadores actualmente bajo el régimen CAS, en el cual estos trabajadores no
acceden a Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) ni a gratificaciones, y solo tienen 15 días de vacaciones al año
y contratos sin estabilidad. Según Servir, la cifra asciende a 113 mil trabajadores (38% en el gobierno nacional, 30% en
los gobiernos regionales y 2% en los municipios, excluido el magisterio)”. Otra fuente3 señala que “Para Villena4, el tema
debe analizarse mejor sin que primen criterios políticos. No creo que haya sido la manera correcta, sin haber escuchado
al sector público. Los CAS es una forma de trabajo que tiene desventajas en derechos laborales, pero económicamente
hablando un trabajador gana más que uno que está en planilla con la ley 276; explicó que un trabajador del régimen
CAS puede ganar unos S/. 7 mil y uno de la ley 276 solo S/. 2,600, aunque cuente con más beneficios laborales. Se
preguntó si a ese trabajador de CAS que lo ponen en planilla de la 276, ¿le bajarán el sueldo?. Dijo que el impacto debe
analizarse muy bien, porque el tema afecta a unas 90 mil personas. “La intención no es mantener ni eliminar los CAS,
sino mejorar el servicio público. Resaltó que no se puede incorporar un número tan elevado de personas a planilla
estatal sin evaluar la situación del servicio: Si los estudios de la Comisión de Trabajo me garantizan que esas personas
van a mejorar el servicio al ciudadano, estaría el primer paso (para la reforma del sistema), pero si es solo es algo
político, hay que tener cuidado”. La dimensión del empleo público, por desgracia, no forma parte de la Agenda laboral.
Se precisa que lo que se busca es la extinción del régimen D. Leg. Nº 1057, no de la relación laboral derivada.
1
Puede consultarse: http://www.apuntesdepsicologia.com/psicoanalisis/teoria-de-lacan.php
2
Diario La República (Publicado por Miguel Torresel, Diciembre 13, 2011 en Laboral) referida a la aprobación en Comisión del 30/11/2011.
3
Portal WEB del Diario Perú 21, Lunes 12 de diciembre del 2011 | 01:50
4
Don José Villena Petrosino, Ministro de Estado en el Despacho de Trabajo y Promoción del Empleo.

3. Gestión Pública y Modernización del Estado
Página3
Antes ya habíamos analizado el tema, bajo una lógica estructural5 y en forma relacional6 Principal-Agente, concluyendo:
i. Las herramientas formales no articulan entre si, en aspectos contractuales retributivos, funcionales y estratégicos, y el efecto
que generan, medido en el aporte de productores de Servicios Gubernamentales al Valor Agregado Bruto por Departamento,
de un nivel notable en varios Departamentos, y en donde el análisis Solow-Swan, bajo la ecuación de Cobb-Douglas, sugiere el
Estado debe revisar y replantear sus modos de intervenir en la Sociedad y Economía. A ello debe agregarse que el encontrar
para el Estado quienes saben “hacer” es ya notable, pero sin un programa de trabajo, organizado en Objetivos y Funciones
Rectoras estructuradas en Procesos Esenciales, es como caminar por el simple hecho de hacerlo, sin importar hacia adonde,
y sin que importe la dimensión del camino, en este caso, la infraestructura organizacional del Estado, y su modelo laboral.
ii. El Proceso emprendido resulta complicado y “browniano” para el Estado, pero para el mercado privado de “bienes intelectivos”,
sea de Cursos, Diplomados, Maestrías y otros sutiles productos, resulta en una oportunidad bien y tempranamente percibida,
al dotar de competencias a los aspirantes a mejorar sus posiciones laborales en el Sector Publico, sin que el más grande
mercado de destino, el Estado, sea capaz de responder a la demanda sino a la oferta.
iii. No se encuentra una correspondencia ni puntos de encuentro entre los mecanismos orientados al Factor trabajo en el Estado,
con los mecanismos de este que orientan y norman sobre aspectos tan sensibles y yuxtapuestos al trabajo, como la
Organización y Funciones plasmadas en el documento respectivo, o la estructura de Cuadros de Personal correspondientes;
es también sensible la ausencia de mecanismos para su articulación a procesos, y de estos a Resultados.
iv. De acuerdo a cifras del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, de los empleados del Estado (sin incluir seguridad
interna y defensa) el 32,3% está bajo el régimen del D. Leg. Nº 276 – Personal de Carrera, 12,0% está bajo el régimen del D.
Leg. Nº 728 – Contratación pública bajo régimen privado, y 14% son CAS, con un total de 626.193 personas activas en el
servicio. Estas cifras explican las “soluciones” administrativas, por ejemplo, de los Organismos donde el paso del tiempo ha
permitido contar con planillas más o menos estables, pero en los más nuevos y sin el “Apoyo Político” necesario, apelar
directamente al Régimen Especial del CAS.
v. La menos traumática de las soluciones, pero la más adecuada por filiación jurídica y naturaleza de la materia en cuestión, ya
avizorada ciertamente por el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida respecto del Expediente Nº 00002-2010-PI/TC con
que se formula demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo Nº 1057, que regula el Régimen Especial de
Contratación Administrativa de Servicios (CAS), sería la incorporación del sistema administrativo de gestión de recursos
humanos al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, como organismo del Poder Ejecutivo absorbente, y asumiendo el
rol de Rector del Sistema, al serlo ya en materia laboral a nivel nacional.
Precisemos el problema central, que al calor de la opinión política y clamor de reivindicación social, ha sido dejado de
lado o distorsionado, tratando de no caer en una aburrida “arqueología” administrativa:
1. Las reiteradas normas presupuestarias de austeridad, racionalidad y prohibición en materia de personal, vigentes por más de
una década, generaron en el aparato administrativo público problemas para cumplir las competencias y funciones establecidas
en sus documentos de gestión y propósitos establecidos en sus normas de creación, amén del proceso dinámico de personal
(jubilación, renuncia, rotación, destaques) y la limitación de escalas salariales; la forma de superar estas rigideces, fue celebrar
Contratos SNP, aceptando reconocer la desnaturalización del contrato civil en uno laboral por la vía judicial, ante lo cual se
decide dotar de una modalidad orgánica a tales, en forma de CAS, desde Junio 2008. Otras modalidades aún subsisten en el
limbo laboral: Suplencias, Contratos de Temporalidad, Estacionales. Se les mantiene incluso en la propuesta de Ley bajo
análisis, como trabajo temporal, coexistiendo con el SNP, subsistente por el articulo 1764º y siguientes del Código Civil.
2. No obstante lo señalado, dado que cumplir plenamente competencias y funciones establecidas en los documentos de gestión
demanda contar con los recursos humanos “previstos” y estos no están disponibles por lo expuesto (sin analizar el factor
“calidad del personal”), el contar con recursos humanos que puedan desempeñar responsabilidades fuera del libreto (Manual
de Organización y Funciones) requería una solución-contratación que lo facilite, superando la rigidez del puesto estructural.
3. Esta modalidad contractual admite (debiera) a cambio de su incertidumbre laboral un salario mayor, y asume una conducta leal
y profesionalmente actualizada, respecto a los regímenes tradicionales (Desconfianza jerárquica sobre los “Estables”).
¿Qué dispone el Proyecto de Ley Nº 00273-2011-PE, con dictamen favorable de la Comisión de Trabajo y Seguridad
Social, el 30/11/2011? Aprueba la derogatoria del D. Leg. Nº 1057, su Reglamento y normas que se opongan; dispone la
incorporación al régimen de D. Leg. Nº 276 (Público) o 728 (Privado) según sea vigente en la entidad que corresponda
(de coexistir ambos, al Privado) si se cuenta con 18 meses de servicios continuos o discontinuos, que alcanza incluso a
entidades bajo regímenes especiales diferentes al CAS o los citados. Dispone que las entidades modifiquen Cuadros de
Asignación de Personal (CAP) y demás instrumentos7 de gestión, para incorporar a trabajadores CAS como Estables
que cumplan con los perfiles, respetándose progresividad y meritocracia. Señala, por extensión, al Ministerio de Trabajo
y Promoción del Empleo dictar las medidas para mejor aplicación. Una de sus disposiciones señala incorporar a los
CAS con menos de 18 meses de servicios a los sistemas8
5
Ver: Espinal, A. “Factor Trabajo en la Gestión Pública Peruana: déjà vu?”; Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 – Nº 30/Enero 2010, ECB.
de contratación temporal que corresponda a cada entidad.
6
Ver: Espinal, A. “Gestión Pública y “Servicio Civil”: ¿Podremos hacerlo SERVIR?”; Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 4 - Nº 44/Marzo 2011,
ECB.
7
NO existen instrumentos; la mejor aproximación es el Artículo 3º, numeral 5, Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: “Todas las entidades
del Poder Ejecutivo deben contar con documentos de gestión que cumplan estos criterios”.
8
Esta propuesta deviene en inconexa ya que lo principal es el régimen laboral y lo subsidiario, la entidad aplicante, dado que no hay entidad que
genere su propio régimen laboral, ni siquiera en profesiones castrenses. En todo caso, parece más propio traducirlo como al que la entidad aplique.

4. Gestión Pública y Modernización del Estado
Página4
¿Y cuáles son los referentes formales u oficiales, que el Gobierno ha formulado en esta materia? El Mensaje a la Nación
del 28/07/2011 señala “Fomentaremos una economía nacional de mercado abierta al mundo que haga realidad nuestro
compromiso de crecimiento con inclusión social y democracia. Esto implica que el Estado sirva como promotor no solo
del crecimiento, sino también del progreso social. Priorizando educación, salud y nutrición infantil, mejorando las
condiciones de trabajo, particularmente los CAS y Servicios No Personales. Invirtiendo en infraestructura, en escuelas,
en postas médicas, en Cunas y mejorando el salario básico”. En la presentación del Gabinete Lerner ante el Congreso
de la Republica (25/08/2011) se anuncia que “Sobre la base de SERVIR vamos a institucionalizar el Centro Nacional del
Empleo Público en el Ministerio de Trabajo, con la finalidad de ordenar los múltiples regímenes públicos y propiciando la
creación del servicio civil basado en la meritocracia”, y que “El gobierno impulsará la carrera pública administrativa
porque el país necesita funcionarios públicos calificados, relativamente autónomos en sus decisiones y responsables”.
No hay objetivo, lineamiento o contenido específico referente al Régimen laboral especial, bajo análisis.
¿Por qué tal Dictamen favorable de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social resulta controversial? La información que
hemos facilitado (de fácil verificación) evidencia en ambos Poderes del Estado, exceso de celo y necesidad de mayor
análisis para comentar el Dictamen. Es cierto que el Proyecto de Ley aboga por incorporar al Estado a los que ya vienen
laborando en este Régimen, como “Estables”, siempre que cuenten con las condiciones, pero de forma gradual y según
mérito; lo es también que el mecanismo de incorporación postulado resulta regresivo, y crea un limbo entre la ejecución
derogatoria del Régimen (el presente) y la progresividad dispuesta (a futuro, de inicio y duración inciertas).
Sobre la materia se considera necesario explicar y desarrollar un análisis fundamental, con aspiración dirimente:
a. El mensaje oficial en el tema resulta simple: Mejorar las condiciones de trabajo del Régimen CAS. Lo entendemos
no en la legalidad del entorno (espacios adecuados, equipamiento moderno, etc.) sino en sus características y la
equivalencia de sus derechos (vacaciones, descansos, prestaciones educativas, etc.) con el de los “Estables”.
b. La norma como ha sido dictaminada, adopta un supuesto ingenuo: La desaparición de las prestaciones ejecutadas
por CAS, al margen de las funciones previstas en los documentos de gestión; vale decir: los CAS cerrarían la
brecha de personal entre lo previsto (Cuadro de Asignación de Personal-CAP) y autorizado (Presupuesto Analítico
de Personal-PAP); de allí que el Proyecto reconozca solo el costo previsional de nuevas planillas, hoy inexistente.
c. En adición, el Proyecto supone que los CAS son solo dependientes jerárquicos, pero la realidad es que muchos
puestos de confianza actuales son desempeñados bajo modalidad CAS, por restricciones presupuestales, por que
el titular del puesto no puede ser removido pero es desplazado9
d. La opinión glosada, invocando la probanza que si “esas personas van a mejorar el servicio al ciudadano estaría el
primer paso (para la reforma del sistema)”, seria referencia indicativa a la Ley Marco de Modernización de Gestión
del Estado, cuya finalidad es “la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se
logre una mejor atención a la ciudadanía”; ello supondría que los CAS “no existen”, dado que lo propuesto es su
visibilización como “Estables”; o, que los que ahora son “Estables” hacen su tarea tan bien, que ya no parecería
sensato contar con mas CAS, dado que el artículo 6º, inciso (a) de la Ley Marco citada dispone que “Las funciones
y actividades que realice la Administración Pública, a través de sus dependencias, entidades y organismos, debe
estar plenamente justificada y amparada en sus normas”. Bajo tal condicionalidad, eliminar el CAS no es solución.
, por reestructura solo a nivel del Reglamento de
Organización y Funciones, y por otras razones similares. Muchos CAS no tienen por ello equivalente en el CAP.
e. Dos aspectos administrativos adicionales aportan a la problemática: (i) La escala remunerativa, que comprende
las diferencias entre ingresos de CAS y de no CAS (y decisiones de homologación) e incluye el tema del CAFAE
como fuente de ingresos compensatorios y pagos de Racionamiento; (ii) La disfuncionalidad (calificaciones para la
plaza a ocupar y el efecto sobre calificación o sub calificación), según el sujeto de análisis, CAS o no CAS. Esta es
una condición delicada a resolver teniendo en cuenta la latencia de los Contratos CAS entre el momento de la
eliminación del Régimen especial y de la vigencia de los Contratos en espera de ser incorporados como estables.
f. Como corolario, señalamos que entre la lógica y orientación del Poder Ejecutivo y la de los Gobiernos Regionales
y Locales, sobre la aplicación del Régimen CAS y en general, los beneficios de regímenes laborales generales, no
hay ni convergencia ni concordancia: Los niveles remunerativos CAS no están sujetos a escala por tipología de
niveles según lineamientos la clasificación de la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, y es diferente como
se incorpora un trabajador CAS como Estable a un Ministerio, con CAFAE y Racionamiento, de cómo lo hace a un
Gobierno Regional (incluso, las diferencias entre Gobiernos Regionales es apreciable y lo es aún más, dada la
transferencia de recursos humanos por el proceso de descentralización), por citar un sencillo ejemplo.
Un asunto final: Si en lo global y orden interno del país hubiera concordia y sólidas perspectivas, la discusión de este
tema entre dos Poderes del Estado sería parte de los ajustes políticos, pero no de la reforma del Estado. El debate está
centrado en incorporar los contratos CAS a los principales (D. Leg. Nº 276 y 728) pero en la discusión parece haberse
olvidado que: (i) Acatando la Ley Nº 29465, Quincuagésima disposición final, y el Decreto Supremo Nº 111-2010-PCM,
9
Como establece el Decreto de Urgencia Nº 051-2011, sin que el titular desplazado se afecte en sus ingresos.

5. Gestión Pública y Modernización del Estado
Página5
aprobando Lineamientos para el nombramiento de personal contratado con más de tres años de servicios consecutivos,
y disponiendo su ejecución, ya hay constituido un precedente operativo para la incorporación de personal10 bajo
contrato temporal a la carrera pública, cuya experiencia documentada apoyaría adoptar mejor decisión; (ii) SERVIR,
rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Estado conforme al Decreto Legislativo Nº
1023, respecto al Régimen CAS, opina ante la Comisión que tal no es laboral, por cuanto la incorporación de CAS
“carece del rigor de un concurso público”, requiere plazos máximos de prórroga, no debe tener protección contra ceses
injustificados ni mejoramiento de descansos remunerados ni otros derechos11 suplementarios; (iii) Según la Ley de
bases de la carrera Administrativa y Remuneraciones Sector Público, el ingreso, cumpliendo sus requisitos (artículo 12º)
procede por el nivel inicial de cada grupo ocupacional, precio Concurso de admisión.
Es claro que el régimen CAS resulta un mecanismos menor, a tenor de la opinión formal del Rector, por no calificar para
selección por merito y capacidad (….); ello no obstante, no le ha impedido señalar en los Considerandos12 del Decreto
Supremo Nº 065-2011-PCM el “… introducir necesarias modificaciones al Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1057
para mejorar la gestión del régimen de contratación administrativa de servicios, en atención a su carácter de régimen
especial de contratación laboral…” y destacar en el numeral 3 del artículo 3º, que: “Selección: Comprende la evaluación
objetiva del postulante. Dada la especialidad del régimen, se realiza, necesariamente, mediante evaluación curricular
y entrevista, siendo opcional para las entidades aplicar otros mecanismos, como la evaluación psicológica, la evaluación
técnica o la evaluación de competencias especificas, que se adecuen a las características del servicio materia de la
convocatoria. En todo caso, la evaluación se realiza tomando en consideración los requisitos relacionados con las
necesidades del servicio y garantizando los principios de mérito, capacidad e igualdad de oportunidades”.
Finalmente, la plena simplificación del proceso de selección es validada con la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº
107-2011-SERVIR/PE, contradiciendo su propio previo reclamo del “rigor de un concurso público”, cual moderno Jano.
II. ¿Vuelta de tuer(CAS)?: Focalizando el tema.
Aunque resulta un dato necesario para establecer una decisión de Estado respecto a un régimen especial de naturaleza
laboral, no hay certidumbre de las cifras, vale decir de afectados bajo el sistema CAS, que resulte confiable. De un lado,
las opiniones recogidas por los medios periodísticos de los Ministros en los Despachos de Economía y Finanzas y de
Trabajo y Promoción del Empleo, señalan una población de 90 mil CAS, o según habría indicado SERVIR alrededor de
113 mil, y el Dictamen señala 153.872 trabajadores incursos en el régimen CAS y que son asegurados obligatorios en el
sistema de seguridad social en salud, en ESSALUD. Tal diferencia de cifras según las fuentes, suma complejidad al
tema, pero también es seña indicativa que el Régimen CAS constituye y constituirá, “solución” a las rigideces de una
reforma del Estado aún amorfa y evidenciada en la no ubicuidad de plazas “asignadas” sin presupuesto, indefinición de
competencias-funciones entre las previstas en los documentos de gestión y lo contractualmente exigible (a los CAS), y
oscuridad (casi gótica) sobre el diseño formal del Estado y a consecuencia, ausencia de definición de la dimensión del
Gobierno (institucional, funcional, presupuestal, técnica y administrativa), dentro del cual, la cantidad del empleo público
y sus características, entre ellas este Régimen especial, no puede ser extinguido en tanto subsistan tales rasgos propios
de un Estado en construcción (cuya ideología la define como Economía Social de Mercado, conceptualmente
Ordoliberalismo) y Gobierno en proceso de toma de posición. Veamos ahora algunas cifras:
Cuadro 1: Servidores públicos por modalidad laboral.
Modalidad laboral (1) Servidores 2007 (2) Servidores 2011 Variación absoluta (2)- (1)
D. Leg. Nº 276 – Régimen público 172.226 145.878 -26.348
D. Leg. Nº 728 – Régimen privado 34.147 41.172 7.025
Magistrados 4.267 5.331 1.064
Diplomáticos 626 675 49
Docentes en general 384.672 331.978 -52.694
Profesionales de la Salud 29.716 41.091 11.375
Fuerzas Armadas y policiales 136.185 146.785 10.600
Total personal en actividad 761.839 712.910 48.929
Pensionistas 786.918 773.286 -13.632
Régimen especial CAS (3) 75.199 84.238 9.039
Total personal público 1.623.956 1.570.434 -53.522
Proporción CAS a Estables (276/728) 36,43% 45,03%
Fuente: (1) Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección Nacional de Presupuesto Público, Equipo de Remuneraciones y Empleo Público, Noviembre
2007, “Cifras del personal del Sector Público”; (2) Cuadro Nº 2, Dictamen Comisión de Trabajo y Seguridad Social, Proyecto de Ley Nº 237-2011-CR,
página 10. (3) Según la Oficina de Gestión de Riesgos, ESSALUD, la población asegurada por tipo de seguro CAS, Junio 2011: 153.872 trabajadores.
10
El numeral 4.2 de los Lineamientos anexos del Decreto Supremo Nº 111-2010-PCM excluye Contratos Administrativos de Servicios.
11
El detalle descriptico consta en el Informe Legal Nº 051-2010-SERVIR/GG-OAJ, adjunto e incorporado al Dictamen del Proyecto 237-2011/CR.
12
Decreto Supremo que establece modificaciones al Reglamento del Régimen de Contratación Administrativa de Servicios, Julio 2011.

6. Gestión Pública y Modernización del Estado
Página6
Frente a estas diferencias en la población de CAS, cabe recordar la Vigésima quinta disposición complementaria final y
Cuadragésima primera de la Ley Nº 29626, Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2011, que también
se orientan al empleo público, e igualmente contrastan con las disposiciones contenidas en las siguientes normas:
(a) Ley Nº 29812, Ley del presupuesto del sector público para el año fiscal 2012, cuya undécima Disposición
Complementaria Final señala “A partir de la vigencia de la presente norma, la Dirección General de Gestión de
Recursos Públicos del Ministerio de Economía y Finanzas, en el ámbito de sus funciones, es la responsable del
“Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector
Público - Aplicativo Informático”, herramienta operativa de gestión en materia de recursos humanos del Estado
para las entidades que se encuentran comprendidas en el ámbito de aplicación previsto en el artículo 2º de la Ley
28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Los datos registrados en el referido aplicativo sirven de
base para las fases de formulación, programación, ejecución y evaluación del proceso presupuestario, número de
plazas, políticas salariales, obligaciones sociales y previsionales, y gastos en personal, bajo cualquier modalidad
de contratación directa o indirecta”.
(b) Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 048-2011-SERVIR/PE, dispone que las entidades de la Administración
Pública remitan la información referida a las personas que prestan servicios al Estado en sus dependencias,
independientemente del régimen laboral, estatutario u otras formas de contratación o vinculación. Una información
que podría solicitar al MEF o este compartirla, con SERVIR y el Congreso, sin doble instancia para los usuarios.
No obstante la creación del Rector en materia de empleo público en Junio 2008, el Ministerio de Economía y Finanzas
ha debido asumir el liderazgo en la gestión del tema y en establecer las orientaciones para la debida observancia, tanto
de los regímenes laborales como de la información respectiva, y transcurridos ya siete semestres de la vigencia del ente
rector, SERVIR, el tiempo ha confirmado la decisión política de la nueva Administración (2011-2016) al exponer su Plan
de Gobierno el 25/08/2011 ante el Congreso, anunciando13 que “Sobre la base de SERVIR vamos a institucionalizar el
Centro Nacional del Empleo Público en el Ministerio de Trabajo, con la finalidad de ordenar los múltiples regímenes
públicos y propiciando la creación del servicio civil basado en meritocracia”.
Mostrando reflejos, el Ministerio de Economía y Finanzas y Congreso, según información14 del 28/12/2011, señalan que
“El anuncio del Gobierno de otorgar beneficios a los trabajadores con Contrato Administrativo de Servicios (CAS), hasta
la derogación de ese régimen en el 2013, es una medida positiva que aporta a la inclusión social. Los vicepresidentes
de las comisiones de Trabajo y de Inclusión Social destacaron el anuncio del ministro de Economía, Luis Castilla, de
otorgar mientras tanto el derecho de vacaciones, gratificación e indemnización a los trabajadores de ese régimen, y
dijeron que ello no afectará el equilibrio fiscal ni los recursos del tesoro público. El vicepresidente de la Comisión de
Trabajo y Seguridad Social, Rómulo Apaza, resaltó que la supresión progresiva de ese sistema de contratación de
personal beneficiará a miles de personas que carecían de vacaciones, gratificaciones y otros beneficios de los cuales sí
disfrutan los demás trabajadores. "Pero sobre todo es un avance en la política inclusiva del presidente Ollanta Humala,
una de las bases de su gobierno y una de las promesas de la campaña electoral. De esa manera, se reconocen los
derechos que tienen todos los trabajadores", manifestó. Agregó que el proyecto para eliminar el CAS tuvo la aprobación
por consenso de los miembros de la Comisión de Trabajo, quienes respaldaron los alcances de la norma y consideraron
necesario aprobar una Ley de la Carrera Pública para complementarla”.
Como señalamos en un trabajo anterior15, el Sector Privado está alerta a los ciclos y actúa en consecuencia, cambiando
el perfil de sus equipos gerenciales y técnicos (para fases de expansión, o contracción) sin que ello signifique una mala
elección de los mismos, sino un cambio de escenarios; en el Estado ello no sucede (por eso, los planes de contingencia
y ajuste cíclico, tienen un parecido casi fenotípico) y en este escenario “adaptativo”, el empleo público bajo un mayor16
grado de libertad en forma de CAS resulta de necesidad funcional e institucional inestimable, al proporcionar justamente
el recurso humano capaz de actuar en el sentido de los ajustes, sin esperar la previa adaptación del marco funcional.
En medio de debates y opiniones encontradas, gremio laboral incluido, el Diario El Peruano publica el 29/12/2011: “El
Gobierno aprobó el proyecto de ley a través del cual se establece la eliminación progresiva y ordenada de los Contratos
Administrativos de Servicios (CAS) a partir de 2013, informó anoche el titular de Trabajo, José Villena Petrosino. En este
sentido, indicó que a los trabajadores regidos por este tipo de contrato se les reconocerán los derechos de vacaciones
completas, aguinaldo de julio y diciembre, seguro de salud completo al ciento por ciento, indemnización por despido
13
Opinión coincidente y propósito similar, funcional e institucionalmente, fue propuesta por el Autor en “Gestión Pública y “Servicio Civil”: ¿Podremos
hacerlo SERVIR?”, Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 4 - Nº 44/Marzo 2011, Ediciones Caballero Bustamante, Perú.
14
Tomado de: Diario El Peruano, http://www.elperuano.pe/Edicion/noticia-mejoras-del-cas-aportan-a-politica-inclusion-social-34389.aspx
15
Ver Espinal, Alfredo, “Gestión Pública bajo presión económica: “Crisis” y “crisis”; Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 52/Noviembre,
2011, Ediciones Caballero Bustamante, Perú.
16
En estadística, grados de libertad es un estimador del número de categorías independientes en una prueba particular o experimento estadístico.

7. Gestión Pública y Modernización del Estado
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arbitrario, entrega de certificado de trabajo, entre otros. En el proyecto se establece que todas las entidades públicas
con trabajadores bajo esa modalidad de contratación deben realizar una evaluación para determinar si estos cumplen
las funciones para las cuales fueron contratados y si ellas están acordes con el objetivo de la entidad, que es servir al
ciudadano. Cada entidad, incluyendo los gobiernos regionales y locales, deberán realizar esta evaluación de manera
autónoma, dijo José Andrés Villena al finalizar la sesión N° 25 del Consejo de Ministros. Villena puntualizó que la
iniciativa legislativa dispone que el próximo año las entidades públicas evalúen a todo su personal no con la finalidad de
promover despidos sino de mantener y resguardar sus derechos. Estamos hablando de un total de 113 mil personas
con contratos CAS y con este proyecto se iniciaría la modernización del Estado a partir de 2013", indicó a la prensa. El
proyecto de ley aprobado por el Consejo de Ministros se enmarca en los esfuerzos del Gobierno para mejorar la
situación de miles de trabajadores que no cuentan con derechos laborales, y es parte de la política de inclusión social
que impulsa la administración del presidente Ollanta Humala”.
III. Comprometidos y Simuladores: ¿Selección Adversa?..
Si eliminar el Régimen del D. Leg. Nº 1057 no tuviera impacto fiscal, el ruido político seria casi susurro. Si se tratara del
homologar ”hacia abajo” los actuales niveles retributivos de los CAS (equivalentes a los de los Estables y su escalafón),
el efecto sería un éxodo importante (el recorte de ingresos tiene costos de oportunidad) y si se tratara de incorporarlos
como Estables en sus niveles retributivos actuales, habría problemas de inequidad y resistencia o protesta. Otro lado del
problema es resolver la necesidad de contar con CAS conversos a Estables, y no crear otra, intentando hallar cual es la
función (formalmente, según Documentos de Gestión) que como parte del CAP debieran ahora cumplir, y por ende, cuál
resulta la frontera de funciones entre órganos de la Entidad, y si eliminado el Régimen, la entidad sería mejor que antes.
Analizamos ahora el contenido económico de la decisión de inclinarse por los CAS o los Estables, apelando al enfoque
de Selección Adversa, que desarrollaremos gráficamente. Expliquemos17 su Teorema: “En el ámbito de la Economía, el
screening será aquella estrategia que se emplee para combatir la selección adversa, que es una de las potenciales
complicaciones que pueden surgir en la toma de decisiones de casos de información asimétrica, es decir, en las
situaciones en las que un comprador y un vendedor poseen diferente información respecto de una misma transacción,
tal situación desembocará en un escenario de discriminación de precios sumamente perjudicial para el consumidor ya
que es un hecho que podría estar pagando mucho más por el mismo producto de lo que lo está pagando el resto”. En
modelos de screening se asume que la educación actúa como filtro.
En el Teorema citado, el determinante en el mercado laboral es el precio (salario) y para establecer una relación “justa”
y visible entre salario y productividad del trabajador, se apela a otro concepto aliado: Salarios de eficiencia, desarrollado
por Shapiro y Stiglitz (1984) y que18 “establece que bajo ciertas condiciones, en algunos mercados son pagados salarios
por encima de los de reserva. Como resultado de esto, el salario se convierte en un instrumento para determinar la
productividad de las empresas. De manera que la rigidez salarial ya no sólo es debida a la presión de los trabajadores,
sino también al comportamiento de los dueños (Caraballo, 1996). Si bien esta teoría acota su rango de aplicabilidad
hacia algunos mercados, ofrece una explicación al desempleo desde una perspectiva distinta a la teoría neoclásica. De
igual manera, contribuye a esclarecer algunos de los elementos asociados a las diferencias salariales entre los
diferentes sectores. Al respecto, Stiglitz (2001) afirma que dentro del equilibrio de mercados el desempleo forzosamente
debe existir. Su principal función es incentivar a los agentes a trabajar. Continuando con el debate, el banco mundial en
el texto World Development Report (1999) señala que una de las principales funciones de la política pública es corregir
las asimetrías en la información con la finalidad de equilibrar las oportunidades individuales de desarrollo.
Concretamente en economías emergentes, una de sus funciones es la contrarrestar las consecuencias negativas de
políticas de salarios mínimos lo suficientemente altos que disminuyan los incentivos para la creación de puestos de
trabajo para los jóvenes, ya que de manera implícita generan desempleo. Stiglitz (2001) afirma que en países en vías de
desarrollo prevalecen imperfecciones en el mercado, básicamente asociadas a la información. Siendo esta perspectiva
la explicación sobre el fracaso de algunas políticas encaminadas al desarrollo económico, ya que parten del supuesto
de que operan en mercados perfectos”.
Según este concepto, la fuente del desequilibrio es un problema de acceso a la información: los empleadores no pueden
conocer perfectamente el esfuerzo realizado por sus trabajadores en especial, si hacen su mejor esfuerzo, y para
motivar alcancen tal mejor esfuerzo, el empleador va a pagar al asalariado un plus adicional al que podría esperar en
otra entidad: este precio más elevado que el del mercado es de eficiencia; luego, el trabajador tiene un incentivo
concreto para realizar el mejor esfuerzo y permanecer en la entidad que le paga más.
17
Tomado de: http://www.definicionabc.com/general/screening.php. Se utiliza esta referencia por el ejemplo clásico de las entrevistas a un individuo a
la hora de su entrevista para un empleo; se usa la conversación que se mantiene con el aspirante para conocer más sobre su personalidad, también,
la vestimenta, sus modos al comunicarse y la actitud dicen mucho de la persona y podrán ser determinantes a la hora de la contratación, o no.
18
Tomado de Salas Durazo y Murillo García: "Salarios de eficiencia y el desempleo en México" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Nº
123, 2009. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/2009/sdmg.htm.

8. Gestión Pública y Modernización del Estado
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En síntesis, por el problema de Selección Adversa el empleador debe tratar de distinguir a aquellos trabajadores cuyo
perfil funcional y de competencias los propone como Comprometidos, para distinguirlos de los Simuladores, por lo que
se apoya en información indirecta y subjetiva (calificaciones académicas de determinadas universidades, postgrados en
el exterior –aunque no sabe si su prestigio es adecuado, o no-, o maestrías en determinada especialidad, etc) pero sabe
que ello es importante más no suficiente, y por ello delimita el plazo de los Contratos (periodo de latencia, o renovación
según “su” valoración). Pero entiende también que el interés de los empleados es maximizar su precio realizando el
menor esfuerzo posible, comportamiento imitador de la productividad marginal del trabajo. El interés del empleador es
lograr la máxima productividad de cada trabajador, al menor precio posible, pero como no tiene mecanismos (o resultan
costosos y complejos) para monitorear a su “gente”, les paga salarios (precios) más altos que hagan de la holgazanería
una acción costosa, pues en caso de ser atrapados holgazaneando el castigo es la pérdida del empleo y ese precio alto.
Recordemos la base conceptual sobre la que se desarrolla el Modelo Selección Adversa-Salario de Eficiencia: Partimos
de la función de producción establecida como la relación entre el producto resultante de un proceso y los insumos con
los que este se ejecuta, en este caso, el factor variable es la productividad, y lo fijo es la organización y funciones de la
entidad donde el trabajador realiza su esfuerzo productivo (aun no calificamos si es el “mejor” o “menor”). Ello se aprecia
en la figura (a) que muestra una curva del tipo 𝑄 = 𝑓(𝐿, 𝐾) siendo 𝑄 lo producido (en unidades apropiadas) que es un
resultado de la interacción de 𝐿 que es la cantidad de horas de trabajo efectivamente aportadas y 𝐾 es institucionalidad
o el ambiente, bajo supervisión, en la que el esfuerzo productivo se desarrolla. La figura (b) ilustra el efecto de la ley de
rendimientos decreciente de ese único factor variable, que en procesos productivos típicos se debe al aumento de más
trabajadores, y en el caso desarrollado, a que el grado de complejidad de la función desarrollada crece a medida que las
competencias o habilidades puestas en juego por el trabajador, se reducen. Aquí la representación, por jornada legal:
Diagrama I – Producción y rendimientos: Una aproximación marginal.
Veamos ahora una aplicación práctica “CAS-Estables” siguiendo el análisis propuesto por Akerlof19 sobre la calidad de
un bien, empleando tal separación por estabilidad laboral absoluta, o su exclusión de esta; Cuando existe información
asimétrica, resulta probable encontrarse alternativamente en alguno de estos tipos de equilibrio:
1. Equilibrio “pooling” o agrupador, que asume que todos los agentes son iguales y no reciben salario diferencial aunque
tengan diferentes características; y,
2. Equilibrio separador, el que establece categorías que incorporan probabilidades discriminatorias (selectivas) sobre la
calidad del esfuerzo (orientado a lograr el mejor), en el caso analizado.
Un factor aleatorio en este análisis es la dimensión población (tamaño del empleo o de “horas” de trabajo contratadas)
que, dada la abundancia de trabajadores disponibles con calidades mínimas, ha generado estrategias de reclutamiento
bajo equilibrio pooling con excedente transitorio (decreciente en el tiempo) encima de la productividad marginal eficiente
que igualaría al ingreso marginal. Este “encima”, que opera a corto plazo, se induce: (i) bajo presión y amenaza de los
principales a los agentes exigiendo jornadas de trabajo superiores a las legales o cargas funcionales en exceso o tareas
sin precisión contractual, “sugiriendo” al CAS hacer meritos para preservar su trabajo por renovación contractual; o, (ii)
desconociendo sistemáticamente la calidad del esfuerzo del trabajador, incitando a un mayor esfuerzo demostración y al
aumento de productividad en el corto plazo. Esta argumentación del principal no garantiza que el resultado sea mayor o
de mejor esfuerzo, e induce una conducta simulada de una parte de trabajadores, en tanto la otra si muestra respuesta.
Tal doble condición se ilustra en las figuras (c) y (d), indicando el eje de ordenadas la Productividad Marginal del trabajo,
𝑃𝑀𝑔𝑤, en términos de su precio (salario), siendo la dotación de competencias 𝐾𝐿𝑤, que es igual para Simuladores y
Comprometidos; el eje de abscisas muestra el precio de mercado (salario o 𝑤), siendo 𝑆𝐸𝑤2 la frontera del Salario de
Eficiencia, cumpliéndose que, monetariamente 𝑃𝑀𝑔𝑤 = 𝑆𝐸𝑤2, y donde el salario o precio que no es el de Eficiencia,
19
Akerlof, G. A. “The Market for Lemons. Quality Uncertainty and the Market Mechanism”. The Quarterly Journal of Economics, vol. 84, no 3, 08/1970,
pages 488-500.
Horas de trabajo Horas de trabajo
Producción
Pmg
Figura(a): Curva de producción Figura(b): Curva de producción marginal
Elaboración: Del Autor

9. Gestión Pública y Modernización del Estado
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es Salario de Cobertura, cumpliéndose que 𝑆𝐸𝑤2 > 𝑆𝐸𝑤, vale decir es el salario que debiera efectivamente pagarse
por la producción escamoteada por los Simuladores (cobran en exceso por un esfuerzo no entregado). La recta del
origen 𝑝1 es la probabilidad en el sentido de la Conjetura de Pascal, que (x) cantidad de trabajadores sean Simuladores
y (y) sean Comprometidos, y la recta 𝑝2 es una recta de probabilidad que incentiva a los Comprometidos y desalienta a
los Simuladores, al acotar los precios con aumento respectivos propuestos para atraer a los primeros. Considerando la
base de competencias (𝐾𝐿𝑤) gracias a la cual el trabajador “genera” la máxima productividad (𝑃𝑀𝑔𝑤) las curvas del
rendimiento se grafican a partir de esa base, para representar el esfuerzo efectivo aplicado, según se aprecia:
Diagrama II – Salarios de eficiencia y visibilización de incentivos.
La figura (c) ilustra el dilema del empleador en una situación agrupadora (pooling) de información asimétrica, al no saber
la productividad marginal de cada trabajador (o saberlo es costoso, o económicamente ineficiente) decidiendo ofrecer un
contrato de igual precio para todos los trabajadores asumiendo que estos percibirán los beneficios evitando la paradoja
de inducir un menor esfuerzo; la recta 𝑝1 delimita la probabilidad de acierto (1 − 𝑝) o falla (𝑝) en la proporción de (x)
trabajadores Simuladores, respecto a (y) trabadores Comprometidos, de forma que 𝑈 = 𝑥 + 𝑦 representa la población
laboral. La recta 𝑅𝑀𝐿𝑠, productividad marginal de trabajadores Simuladores, toca al Salario de Eficiencia en la máxima
Productividad Marginal, para ilustrar el peligro de pagar en exceso por lo que no se recibe (si fuese 𝑅𝑀𝐿𝑐 la que corta
la intersección indicada, se habría hecho la mejor selección) debiendo pagarse solo hasta 𝑆𝐸𝑤1. A este precio se logra
un esfuerzo real hasta 0, 𝑃𝑀𝑔1, delimitado por la intersección de 𝑅𝑀𝐿𝑐 y 𝑅𝑀𝐿𝑠, en el punto a. La recta 𝑅𝑀𝐿𝑐, con
una trayectoria más prolongada (la otra curva parte alejada del eje 𝑃𝑀𝑔𝑤, hacia la derecha, debido a que simulan
parte de la productividad de ellos esperada con los rituales administrativos, procesos burocráticos y holgazanería) ilustra
la participación desalentada de los Comprometidos que a ese Salario de Cobertura acepten trabajar para la entidad.
La figura (d) ilustra la corrección del empleador en una situación separadora, al incorporar la probabilidad 𝑝2, con la que
asegura mayor nivel de productividad marginal pero imponiendo condiciones objetivas (metas, procesos, formulación de
instrumentos de gestión y metodologías, compromisos de no supervisión, etc) y genera un descreme en el reclutamiento
ante la potencial pérdida del precio y costo de oportunidad involucrado, de caer en prácticas de simulación. Ello genera
en los Comprometidos un nuevo interés, y perfil de comportamiento (𝑅𝑀𝐿𝑐2), que define un nuevo nivel de equilibrio b
y un nivel de salario de cobertura mayor, cumpliéndose que (𝑆𝐸𝑤1 < 𝑆𝐸𝑤3 < 𝑆𝐸𝑤2) y que la productividad mejora
a 𝑃𝑀𝑔2, cumpliéndose que (𝑃𝑀𝑔2 > 𝑃𝑀𝑔1) y que (𝑃𝑀𝑔2 − 𝑃𝑀𝑔1) > (𝑆𝐸𝑤3 − 𝑆𝐸𝑤1). El resultado práctico
es que el punto de equilibrio b es más cercano al óptimo, y desalienta la simulación por el mejor salario en juego.
Establecer las mismas demandas de productividad marginal para ambos grupos, que metafóricamente se nomina como
Simuladores en referencia a los trabajadores con estabilidad laboral absoluta y que sujetan su actuación a las funciones
que el Reglamento de Organización y Funciones indica, y Comprometidos refiriendo a los CAS bajo contrato vulnerables
y plena inestabilidad, no tiene propósito de denostar o chanza, sino de destacar las condiciones de blindaje legal que los
primeros exhiben respecto a los segundos. Este efecto se patentiza con los fines declarativos (por lo impreciso y general
del contenido resolutivo) de la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 107-2011-SERVIR/PE, cuyo artículo 1º “aprueba
las reglas y lineamientos a que deben sujetarse las entidades públicas para adecuar los instrumentos internos conforme
a los cuales ejercen el poder disciplinario sobre .. los CAS”. El anexo citado en ese artículo, al precisar las medidas más
concretas a ese efecto, señala: “Artículo 6º. El poder disciplinario sobre los trabajadores contratados bajo el régimen
CAS comprende la potestad de sancionar el incumplimiento de cualquier clase de obligación, tanto de origen contractual
como legal, administrativo o funcional, sin perjuicio de la responsabilidad civil y/o penal en que pudiera incurrir el
trabajador; y, Artículo 7º. Se considera falta disciplinaria a toda acción u omisión del trabajador que contravenga las
obligaciones derivadas de su relación laboral bajo el régimen CAS y las funciones propias del puesto a desempeñar”. Lo
que en otras palabras significa: El CAS debe hacer lo que se ordena y la potestad interpretativa es del empleador.
Ello concuerda con lo señalado al referir el factor aleatorio en dimensión laboral, como presión del principal al agente.
45º
45º
PMgw
w
SEw2
RMLs
KLw
SEw1
p1
Figura(c): Screening y salariode eficiencia
Elaboración: Del Autor
RMLc2
o
PMgw
w
SEw2
RMLs
KLw
SEw1
p1
RMLc2
o
SEw3
45º
Figura(d): Salariode eficiencia con descreme
p2
RMLc2
PMg1 PMg1
PMg2
a a
b

10. Gestión Pública y Modernización del Estado
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No podemos dejar de comentar, aunque brevemente, la propuesta materia del cabalístico Proyecto de Ley 666/2011-PE
del Poder Ejecutivo (29/12/2011). Propone un proceso gradual y estructurado (acuerda ampliar beneficios laborales) de
extinción del Régimen, pero refuerza su carácter transitorio, acuerda alguna mejoras (30 días de vacaciones, jornada de
48 horas semanales, uso de periodo de refrigerio, etc), incorpora el reclutamiento por Concurso Público (pero mantiene
la simplificación extrema -y subjetiva “elección”- ya comentada) y rigidiza responsabilidades y penalidades y aumenta la
compensación por despido injustificado a 3 remuneraciones por los meses pactados dejados de trabajar, e incluye una
función de aprobación de normas para formular instrumentos de organización, a SERVIR, el que no guarda consistencia
con el principio de especialidad en materia de organización, de la Ley Nº 27658 (se insiste además en Instrumentos, lo
cual está fuera del ordenamiento precisado por la Ley Nº 29158). Tal proyecto no resuelve la controversia planteada y
cae más bien en los análisis sobre el carácter necesario del régimen especial, esbozados.
Reflexiones finales: Racionalidad antes que Especulación.
Los aspectos técnicos más notables se han revisado, en especial lo referente a la solución para la propia administración
del Poder Ejecutivo que ante la rigidez de los Regímenes laborales Público (D. Leg. Nº 276) y Privado (D. Leg. Nº 728) a
efectos de contar con trabajadores de confianza, recurren al D. Leg. Nº 1057 como medio de contratación que no impide
desplazar a los titulares “estables”. Los aspectos económicos de la selección en base a criterios de probabilidades han
sido igualmente analizados pero sin abordarse (al menos con la profundidad técnica necesaria) tópicos de Planificación
y provisión, Organización y desarrollo del trabajo, Compensaciones y Promociones, Manteniendo y conservación del
RRHH, y Control. No obstante, se resume las siguientes reflexiones:
1. El régimen CAS facilita organizar módulos de tareas adaptativas y escalables en actividades de mayor complejidad, supra
funciones administrativas típicas (documentos de gestión), ventaja que se debilitaría al subsumirse en los regímenes laborales
típicos y que además requeriría de reestructura de personal previa en esos regímenes o cambio legal de normas con amplios
derechos adquiridos, para acceder al primer nivel de cada grupo ocupacional por concurso público de meritos.
2. El esquema retributivo igualmente requeriría a nivel del Estado, una completa revisión, homologación y construcción de
vectores salariales por tipología de trabajo especializado (educación, salud, pesca, minería, etc.) y complementarios, como el
CAFAE, pagos de racionamiento y otros, similares. Ello para establecer de un lado salario total, salario equivalente, y así
determinar salarios de incentivo entre los pagados al personal originario de cada Régimen Laboral y el del incorporable por la
desaparición del D. Leg. Nº 1057. Los pagos de Gratificaciones, Escolaridad y otros beneficios pasibles de ser fijados por pacto
colectivo son otro tema a diseñar, siempre en función a incentivos, de decidirse minimizar la probabilidad de Simulación.
3. El acceso y concurso debiera ser igualmente un tema a analizarse, con evidencia práctica: existen no pocas “coincidencias” en
los ganadores de Concursos para CAS por personal que ya está desempeñando la función; también el diseño de requisitos y
condiciones de Convocatoria, que como dirían los especialistas en adquisiciones y contrataciones, son bases “cerradas” o ya
orientadas. Debiera rediseñarse (hay requisitos indistintos solicitando abogados, ingenieros, economistas o politólogos para el
mismo cargo, o exigiendo experiencias poco vinculadas a la entidad u órgano funcional demandante) los procesos de selección
en función de perfiles, competencias académicas y evaluación independiente, que no se sujete solo a la entrevista y carácter
subjetivo o poco probatorio mas allá de la ficha de calificación de por sí y ante sí misma.
4. Cabria distinguir entre quienes con contrato CAS vigente, tienen la equivalencia y orientación que los califica directamente para
el primer nivel de cada grupo ocupacional, considerando la experiencia del Decreto Supremo Nº 111-2010-PCM, y los que
aceptan la inestabilidad de permanecer como CAS, a cambio de mayor retribución. Ello debe ser objeto de análisis para evitar
la incorporación a líneas de carrera de personas por favor político, por concursos a la medida y distorsiones similares.
5. Resulta de la mayor urgencia y necesidad institucionalizada y funcional, la puesta en funcionamiento real del Centro Nacional
del Empleo Público en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, que adscriba al Tribunal del Servicio Civil, elimine al
SERVIR actual y replantee el tema laboral en forma integral, atendiendo las fases de Planificación y provisión, Organización y
desarrollo del trabajo, Compensaciones y Promociones, Manteniendo y conservación del RRHH, y Control.
6. Finalmente, el efecto en la nomina estatal es una percepción sujeta al objetivo buscado: presupuestalmente quienes perciben
un ingreso del Estado ya son parte de su costo (Estable o como Servicios) por lo que cambiar el pasivo social potencial no es
en realidad el tema (incorporar a CAS que no tienen historia previsional con el Estado y tienen mucha edad para formar una
pensión en el sistema privado, no configuran una carga fiscal), siéndolo si decidir el modelo conceptual respecto a generar más
trabajadores para el servicio interno de la entidad o reclutar profesionales que aporten a la generación de bienes públicos que
la entidad exporta, o captar la mejor práctica y estado del arte del conocimiento en el mercado. Estos propósitos sin embargo,
colisionan con prácticas que requieren normalización y subjetividad en el reclutamiento del personal más idóneo, que debería
asumir una entidad independiente y según el modelo conceptual que evidencie la mejora en la entidad de tal incorporación.
Si el Estado ofrece un trabajo de riesgo, pero con incentivos para innovar y mejorar, a cambio de un salario que refleje
esas condiciones, ese debiera ser el CAS, gente que confía en su talento.
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú.
Email: alfrespinal@hotmail.com
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 54/Enero, 2012, Ediciones Caballero Bustamante, Perú
(www.gestionpublica.org.pe)