En el artículo anterior (Innovación en la gestión pública: Entre la reforma y modernización) tocamos los aspectos básicos referidos a la transformación de las responsabilidades y los roles del Estado, y concurrentemente de sus gobiernos en el esfuerzo por adecuar sus modelos de gestión a las cada vez mayores, y exigentes, demandas de la sociedad, bajo un entorno de, igualmente, dinámicos cambios y presiones del mundo global, tal y como señala Nicolás Arditto ““Existe un criterio bastante generalizado que la reforma del Estado debería orientarse a lograr que sus objetivos fuesen: desarrollar las capacidades del Estado para formular correctas políticas públicas (…)” lo cual demanda una acción de gobierno que tenga en cuenta no solamente la institucionalización sino los “reflejos” para enfrentar efectos y anticiparse, no solo hacer frente a la evidencia de su ocurrencia. Ello implica encontrar una respuesta (como sistema, ergo, estructura y procesos) que no aliente la autarquía administrativa pero que tampoco elimine la creación de soluciones fuera de “libreto”. Por ello, corresponde ahora examinar los limitantes y factores en juego del proceso de innovación en el sector público, como opción estratégica, más que como posibilidad, y sobre todo como modelo político antes que “carga” de la gerencia profesional y gestión pública, responsables

1. Innovación en la
Gestión Pública:
Más allá de la
reforma y
modernización.
septiembre 25
2015
En el artículo anterior (Innovación en la gestión pública: Entre la reforma y
modernización) tocamos los aspectos básicos referidos a la transformación de
las responsabilidades y los roles del Estado, y concurrentemente de sus
gobiernos en el esfuerzo por adecuar sus modelos de gestión a las cada vez
mayores, y exigentes, demandas de la sociedad, bajo un entorno de,
igualmente, dinámicos cambios y presiones del mundo global, tal y como señala
Nicolás Arditto ““Existe un criterio bastante generalizado que la reforma del
Estado debería orientarse a lograr que sus objetivos fuesen: desarrollar las
capacidades del Estado para formular correctas políticas públicas (…)” lo cual
demanda una acción de gobierno que tenga en cuenta no solamente la
institucionalización sino los “reflejos” para enfrentar efectos y anticiparse, no
solo hacer frente a la evidencia de su ocurrencia. Ello implica encontrar una
respuesta (como sistema, ergo, estructura y procesos) que no aliente la
autarquía administrativa pero que tampoco elimine la creación de soluciones
fuera de “libreto”. Por ello, corresponde ahora examinar los limitantes y factores
en juego del proceso de innovación en el sector público, como opción
estratégica, más que como posibilidad, y sobre todo como modelo político antes
que “carga” de la gerencia profesional y gestión pública, responsables
Articulo 64

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Innovación en la Gestión Pública: Más allá de la reforma y modernización.
Por Mag. Econ. Alfredo Espinal
Sumario.
En el artículo anterior (Innovación en la gestión pública: Entre la reforma y modernización) tocamos los aspectos básicos
referidos a la transformación de las responsabilidades y los roles del Estado, y concurrentemente de sus gobiernos en el
esfuerzo por adecuar sus modelos de gestión a las cada vez mayores, y exigentes, demandas de la sociedad, bajo un
entorno de, igualmente, dinámicos cambios y presiones del mundo global, tal y como señala Nicolás Arditto1 ““Existe un
criterio bastante generalizado que la reforma del Estado debería orientarse a lograr que sus objetivos fuesen: desarrollar
las capacidades del Estado para formular correctas políticas públicas (…)” lo cual demanda una acción de gobierno que
tenga en cuenta no solamente la institucionalización sino los “reflejos” para enfrentar efectos y anticiparse, no solo hacer
frente a la evidencia de su ocurrencia. Ello implica encontrar una respuesta (como sistema, ergo, estructura y procesos)
que no aliente la autarquía administrativa pero que tampoco elimine la creación de soluciones fuera de “libreto”.
Por ello, corresponde ahora examinar los limitantes y factores en juego del proceso de innovación en el sector público,
como opción estratégica, más que como posibilidad, y sobre todo como modelo político antes que “carga” de la gerencia
profesional y gestión pública, responsables.
I. ¿Por qué innovar en el Sector Público?.
La pregunta que utilizamos como título de esta sección, está relacionada directamente con tres aspectos sustanciales, y
porque no, a rasgos comunes a la mayoría de personas, que a su vez la proyectan institucionalmente: i. El agotamiento
de las rutinas, como la fórmula perfecta del equilibrio (inmovilidad) y abierta lucha por mantener el status quo, ante todas
las condiciones exógenas que mutan y sobre las que no se ejerce control; ii. Las exigencias al interior de la organización
por resultados y concurrentemente, de las autoridades políticas y opinión pública, sobre la creación de valor, expresado
en más y mejores bienes-servicios públicos, impulsados por las agendas mediáticas; y, iii. El impacto de las tecnologías
y los mercados internacionales, en el diseño productivo y estructura social sobre las que ese gobierno es responsable.
Si integramos los tres aspectos esbozados a los procesos administrativos y capacidad de regulación del aparato estatal,
en el diseño del Estado (típicamente tres poderes, y con mayor preeminencia, descentralizado –o federal o autonómico-)
y diseño de gobierno (en niveles –nacional, regional, local o equivalente– y estructura político representativa) podremos
seguir las pistas a las semillas de la innovación en el proceso de cambio de la propia naturaleza del gobierno, desde las
antiguas –y a su modo eficientes– administraciones públicas a las modernas administraciones gerenciales –el new public
management o neo gerencialismo–, tomadas del mundo de la gestión privada al mundo estatal pero, por ejemplo, sin los
incentivos de aquella para mejorar procesos, ahorrar costos o el crear nuevos productos, o su movilidad de factores y
formas de medir esos esfuerzos en los signos del mercado –acciones, cobertura, posicionamiento, etc. – y utilidades.
Pero esas semillas no surgen espontáneamente ni tienen cupos de oportunidad en el sector público, donde al igual que
en el sector privado aunque en forma diferente (el privado compite por el mercado, y forma alianzas con operadores que
se vinculan a efectos de escala-alcance), compiten por el poder y consolidación de influencias en la esfera de gobierno.
En ese sentido, una reciente investigación apoyada por el Instituto Mack de Gestión de la Innovación de Wharton (Mack
Institute of Innovation Management), encuentra que en el ambiente empresarial globalizado actual las empresas ya no
crean innovaciones en el vacío, trabajando, de manera frecuente, con socios de, y en todo, el mundo para desarrollar
estrategias y productos innovadores, advirtiendo que aunque esas redes relacionales parecen prometedoras en lo que a
innovación se refiere, resultan complejas de gestionar dada la infinidad de diferencias culturales, legales, institucionales
y otras detrás de cada una de ellas. La investigación indicada, “The Cross-National Configuration of Brokerage Triads:
Effects on the Impact and Radicalness of Innovation (en español, La configuración transnacional de las tríadas de
intermediación: efectos sobre el impacto y la radicalidad de la innovación), autoría de Exequiel Hernández, profesor de
Gestión de Wharton, y Sarath Balachandran, un estudiante del doctorado de Wharton, analizan cuál sería el mix ideal de
socios nacionales y extranjeros de una red específica. Lo que ellos descubrieron es que depende del tipo de solución
innovadora que una empresa o grupo de empresas esté intentando producir. En una entrevista a Hernández pregunta:
Knowledge@Wharton2: “¿Cuáles son las principales lecciones extraídas de esa investigación? Hernández: Aprendemos
1 Vicepresidente del Banco Mundial para América Latina y el Caribe (1978-84), como Director del Departamento de Asuntos Económicos de la OEA y
de la Alianza para el Progreso (1970-73) y fue iniciador y fundador del Banco Latinoamericano de Exportaciones (BLADEX), entidad multilateral de los
países latinoamericanos ubicada en Panamá, y elegido presidente de ese país en 1984.
2 https://mackinstitute.wharton.upenn.edu/2015/the-first-step-to-successful-innovation-choosing-the-right-partners/

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principalmente que todo depende del tipo de innovación que se está intentando producir. Con relación a las
innovaciones que llamamos “radicales” —del tipo que inaugura algo totalmente nuevo, aquellas que realmente rompen
el estatus quo en términos de conocimiento de la industria—, tales innovaciones estaban más fuertemente relacionadas
con asociaciones totalmente internacionales, de las que 3 eran extranjeras. No estaban relacionadas con asociaciones
totalmente nacionales ni con las que operan con un mix de extranjeras y nacionales. Por otro lado, si quisiéramos
producir lo que sería “innovación impactante”, éste será un tipo de innovación más incremental. Es económicamente
factible, pero preserva el estatus quo del conocimiento. Esas innovaciones estaban asociadas con una red totalmente
nacional de socios en las alianzas de I&D, y no con socios extranjeros ni con un mix de socios extranjeros y nacionales.
La otra cosa interesante es que esos patrones generales se mantienen aunque tomemos en cuenta las diferencias entre
los países, por lo tanto, debemos pensar en diferencias culturales, institucionales o en cualquiera otra cosa parecida.
Knowledge@Wharton: ¿Cuáles serían algunas de las implicaciones prácticas de esos descubrimientos? Hernández: En
síntesis, creo que lo que nos dicen, si uno es gerente y está encargado de la I&D global y, especialmente, de las
asociaciones de I&D globales, es que es preciso ser consciente de toda la red y del mix de asociaciones extranjeras y
nacionales, y de qué modo eso afecta a los tipos de innovaciones producidas por alguien y la eficiencia con que se
produce esa innovación. Digo esto porque cuando converso con gerentes, veo con frecuencia que las empresas son
muy buenas en lo que llamo “nivel diádico”. Ellas son muy buenas cuando forman una asociación, porque seleccionan
rigurosamente a ese socio, asegurándose de que confían en él, garantizando que ese socio traerá algo nuevo. Pero, en
general, los gerentes no miran más allá de eso cuando analizan la red y no verifican de qué modo la configuración,
sobre todo la configuración global, podrá afectar su grado de innovación y el resultado obtenido con las asociaciones.
Otra cosa interesante y práctica es que, según lo que todo indica, es preciso haya compromiso: o uno se compromete
con la asociación íntegramente extranjera o íntegramente doméstica. El mix de socios nacionales y extranjeros no ha
sido productivo para la mayor parte de las empresas. Y, está claro, eso depende de lo que usted pretende conseguir
con la sociedad. Si su objetivo es la innovación radical, va a encontrarla en las asociaciones extranjeras. Si su objetivo
es el tipo de innovación más incremental y lucrativa, deberá dar prioridad a las asociaciones nacionales”. El subrayado
es mío.
Haciendo un paralelo entre las redes “nacionales” a que apunta la entrevista y la investigación motivadora, y los socios
“internacionales” o su mix, siempre según la misma fuente comentada, podríamos encontrar que en el ámbito del sector
público el paralelismo admite comparación entre el nivel nacional y el subnacional (sin que ello implique o secesión o
preeminencia autárquica de la autonomía a que remite las leyes orgánicas de gobiernos regionales y municipalidades)
donde la “innovación impactante” seria lo que se denomina Reforma o aquella definición que refunda al Estado, imprime
un nuevo rumbo e impulso y señala una visión, reservada por tanto al nivel nacional, que esgrime la rectoría y el interés
nacional; y, por contraste, las “innovaciones radicales”, que resultaría evidentes en un ámbito territorial especifico, serian
el modelo de gestión pública de base territorial o descentralizada, donde no basta simplemente el “replicar” el modo o la
forma de la prestación de bienes y servicios públicos que el nivel nacional brindaba antes de la transferencia al nivel sub
nacional, y que así como cada región se diferencia (en diversa medida y dotación de recursos) cada gestión subnacional
debe personalizar aquellas que realmente rompen el estatus quo en términos de conocimiento de la gestión territorial.
En ese sentido, el incentivar y el crear condiciones favorables para la innovación en el sector público, en sus tres niveles
de gobierno, evidentemente conlleva a la mejora en la prestación de los bienes y servicios públicos, mejora la eficiencia,
cobertura y equidad, y crea externalidades positivas en el resto de la economía. Pero para el tema propiamente dicho de
la innovación, del cual deberá derivarse su sistematización (lecciones aprendidas) y caracterización (formalización de la
secuencia, procesos y estructuras), hay aún una teoría o disciplina en espera de ser lo suficientemente probada, como
señala Ramírez-Alujas (2012, pág. 10-11), afirmando “(…) Por otro lado y más vinculado a la necesidad de generar un
cuerpo conceptual común y el desarrollo de líneas de investigación propias sobre la innovación en el sector público, ha
surgido un interesante debate académico que recién comienza a mostrar primeros resultados. Un notable ejemplo nos
ofrece Christopher Pollitt (2008) al diagnosticar el “estado del arte” que actualmente presenta la cuestión y proporcionar
algunas premisas de base necesarias a considerar para poder avanzar en un programa de investigación sistemático,
estructurado y riguroso sobre el tema: (1). La innovación “no es un objeto concreto, se trata de un concepto, o mejor
dicho una palabra con las etiquetas de un concepto”, en la que no hay un acuerdo común en su definición y existen
evidentes dificultades en acuñar un significado operacional, y todo ello impacta negativamente en los procesos de la
obtención, análisis, medición y comparación de información y casos; (2). La innovación no es “solamente” un concepto,
es actualmente un concepto muy de moda, con un tono normativo muy positivo. Lo encontramos perpetuamente en los
labios de los políticos y los gurús de la gestión; (3). La innovación en el sector público no es nada nuevo. Al mirar la
historia observamos con claridad que han existido desde siempre notables innovaciones en el sector público, sólo que
no las llamamos así; (4). Hay que descartar la suposición común de que la innovación es algo que sucede principal o
exclusivamente en el sector privado, y que por lo tanto, necesariamente se tiene que ir allí para encontrar la manera de
llevarla a cabo; (5). La innovación resulta un negocio arriesgado. Supone asumir riesgos bien gestionados y sustentar
consecuencias no deseadas o imprevistas, incluso puede no provocar las mejoras (esperadas) en los servicios públicos.
Es así, que una importante cuestión para intentar desarrollar un marco de referencia alude a cómo se define la
innovación en el contexto del sector público. Dicho debate ha sido, al menos, controversial y difuso en contraste con los

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avances que en la materia se han impulsado en el sector privado. En el actual momento, se afirma que el factor clave
para el crecimiento de la productividad en la economía en red basada en el conocimiento es la innovación: la capacidad
para recombinar factores de producción de una forma más eficiente y/u obtener un valor añadido mayor en el proceso o
el producto (Castells, 2009)”.
El mismo Ramírez-Alujas, en otro documento y sobre similar aserto anterior, precisa: “(…) Complementariamente, en el
reporte final de la revisión de literatura que realizó recientemente la Australian National Audit Office (ANAO) en el marco
de su proyecto sobre innovación y buenas prácticas en el sector público australiano, se concluye que: “La investigación
académica acerca de la innovación en el sector público es un campo nuevo y en crecimiento. Más de la mitad (51,5%)
de los 167 artículos de revistas académicas que examinan la innovación del sector público seguido por la extensa base
de datos Thomson-Reuters3 de publicaciones de revistas académicas del período 1971-2008, se publicaron en sólo tres
años: entre 2006-2008. El crecimiento en el volumen de la literatura no-académica producida por los gobiernos y las
organizaciones no gubernamentales, aunque más difícil de localizar numéricamente con igual rigor, también muestra las
características de exposición de un campo emergente” (ANAO, 2009a:2). Visto de este modo, la literatura existente y los
escasos estudios disponibles se centran en la promoción de la "conciencia" sobre la importancia de la innovación en el
sector público. Al hacerlo, suponemos, se busca corregir un desequilibrio percibido en el énfasis puesto en la innovación
en el sector privado vis-à-vis la innovación en el sector público. Aunque la evidencia es insuficiente, el hecho de que
exista un marcado interés académico por la innovación en el sector público en términos generales coincide con la
proliferación de enfoques dirigidos a incorporarla dentro de la acción de gobierno, lo que sugiere que la práctica ha
llevado a la teoría. Ese es también el caso de la innovación en el sector privado –donde las empresas conducen
esfuerzos vanguardistas y los académicos, posteriormente, captan y difunden los aspectos menos confidenciales o
secretos de esta comprensión más amplia acerca del fenómeno de la innovación empresarial y sus frutos”.(2011, pág.
14).
Hasta el momento hemos revisado y analizado algunos argumentos importantes acerca de las razones sustantivas para
considerar a la innovación como una condición deseable en el sector público, siendo heredad del sector privado donde
el funcionamiento del proceso se da en términos explícitos y también sujeto a códigos –no escritos sino evidentes en las
practicas o políticas empresariales, como evidencia el análisis precitado de Hernández y Balachandran–, pero quizá su
existencia real, aunque informal y anónima al carecer de los atributos de sistematización y caracterización, sea el que al
anuncio público de próximas “Reformas” que no llegan a plasmarse como tales (integrales, sostenibles, sistematizadas y
caracterizadas) le siguen iniciativas de upgrade o parches que impulsa algún ministerio u organismo del nivel nacional, y
que se traduce en una regla (o regulación normativa) con la que se conjura (o pretende) un problema (usualmente, en la
fase de control de daños) y que se suma a los parámetros de Modernización, sin que usualmente llegue a establecer un
conjunto estratégico de políticas o instrumentos.
Pese a esta restricción, y como se pregunta Ramírez-Alujas, ¿Por qué innovar en el Sector Publico?, al respecto señala:
“(…) Aun así, el gobierno y los servicios públicos pueden y de hecho innovan para desarrollar nuevas soluciones a
viejos problemas: utilizando con mayor eficacia los recursos disponibles y satisfaciendo necesidades, perfeccionando
estrategias y tácticas de gestión y producción de bienes y/o servicios, etc. Es sólo que la innovación en el sector público
suele ser vista como un accesorio o una carga adicional (Mulgan y Albury, 2003), y no como una actividad fundamental
que es necesaria y tiene un valor significativo, aunque de un tipo muy diferente del valor requerido (y deseado) en el
sector privado. En vista de lo expuesto, y en base al marco propuesto por Mulgan y Albury (2003), podemos plantear por
qué necesitamos innovar en el sector público: a) Para responder más eficazmente a los cambios de las necesidades
públicas y las crecientes expectativas ciudadanas (sobretodo hoy en día, para superar el obsoleto enfoque de "una talla
única válida para todos" y la exigencia por un trato más personalizado y adaptado a las necesidades de los usuarios); b)
Para contener los costes y aumentar la eficiencia, especialmente en contextos de restricciones presupuestarias y
políticas de austeridad fiscal; c) Para mejorar la prestación y resultados de los servicios públicos, especialmente para
atender las áreas donde las políticas públicas (ya implementadas) han hecho pocos progresos o, sencillamente, han
fracasado en su impacto; y, d) Para aprovechar todo el potencial de las Tecnologías de Información y Comunicación
(TICs). Por otra parte, la configuración de una cultura de innovación en el sector público debiera ser una de las vías de
cambio por las cuales los gobiernos debieran transitar para mejorar su funcionamiento (Moran, 2004). Ello se reflejaría
en considerar 5 puntos esenciales: a) La innovación es central para el papel del sector público (como principal motor de
la próxima ola de reformas que se centran en mejorar la prestación de servicios para los ciudadanos); b) La innovación
es acerca de la incesante búsqueda de mejores resultados a través de todos los involucrados (más allá de esos
“chispazos” de ideas se trata de búsqueda incesante de mejores resultados entre todos los actores); c) La innovación
fortalece la democracia. Un servicio público innovador refuerza las conexiones entre las personas, sus comunidades y
los gobiernos; d) La innovación puede alinear mejor las actividades del gobierno y el sector público con las necesidades
3 En el Perú Thompson-Reuters edita y divulga temas especializados y de interés profesional, según su clasificación técnica, Ciencias Políticas, grupo
Administración Publica, bajo el Web of science (http://ip-science.thomsonreuters.com/m/pdfs/wos_workbook_es.pdf)- en la Revista Gestión Pública y
Desarrollo (http://www.gestionpublica.org.pe/modulos/index.php).

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de los ciudadanos (a través de una mejor coordinación y una red de servicios más unificada, articulada y flexible o
adaptable centradas en los ciudadanos); y e) La innovación puede ayudar a resolver los fallos de las políticas públicas”.
(2011, pág. 5).
La gran pregunta que surge de la reflexión de Ramírez-Alujas antes pergeñada, y del análisis precedente, es: ¿Cuál es
la orientación de la innovación, en ausencia de políticas públicas que contienen la interpretación oficial de las demandas
ciudadanas y decisión de su atención por el Estado y el gobierno responsable de instrumentarlas; o, ante las propuestas
de solución para esas mismas demandas ciudadanas, debe esa innovación derribar las políticas contraproducentes?.
Dada la escala del esfuerzo para resolver procesos o procedimientos operativos en la búsqueda de mayor cobertura y
calidad de bienes y servicios públicos, por los órganos administrativos o funcionales al interior de los organismos del
aparato estatal que impulsa tal innovación (y más bien, personas específicas dentro de tales), la solución de unos puede
devenir en la generación de un problema para otros.
Ello nos lleva a la Coordinación, de ribetes más bien formales e institucionales, y que a los efectos del cambiar, mejorar,
simplificar o reducir complejidades y reglas de gestión y control aparece como mecanismo más bien ceremonial, lento y
que consume esfuerzos de los participantes (y puede generar deserción de otros, debilitando el propósito del esfuerzo),
y del otro lado, e involucrando a la innovación impactante y la innovación radical (ya desarrolladas), al desarrollo de las
Relaciones Intergubernamentales, entendiéndose esta por las que se dan entre el gobierno central y los gobiernos sub-
nacionales. Cuando se estudian estas relaciones se trata de entender, entre otras cosas, qué nivel de gobierno debería
llevar a cabo qué función, asignación de impuestos y redistribución de recursos entre los gobiernos subnacionales. Pero
tales Relaciones tienen dos formatos: el formal, aunque de mayor agilidad y claridad de incentivos, aún mantiene rasgos
típicos de la Coordinación; y la informal, establecida fundamentalmente en base al prestigio, a las personas e intereses
comunes, y relaciones de poder) típicas por ejemplo, en sistemas de gestión fiscal, inversión pública, y similares. Ambas
modalidades de gestión y sus derivaciones, configuran un tejido de contactos institucionales, y personales, y a través de
los medios masivos de comunicación especialmente digital, crear vínculos virtuales que impulsa procesos de generación
de soluciones y tendencias que se constituyen en soluciones compartidas, y eventos replicables.
Ello conduce a la gestión de redes y orientación de las relaciones intergubernamentales (y obviamente, intersectoriales)
que había sido tempranamente desarrollado por Les Metcalfe quien sostiene la paradoja de que la lógica y la dinámica
de la administración privada aplicada a la cosa pública, contribuye más a deteriorar que a mejorar, reforzando actitudes
aislacionistas, debilitando los incentivos para la coordinación y claro, enrareciendo las relaciones intergubernamentales.
De allí trata de responder entonces sobre qué es lo particular de la gestión en el sector público: Si la gestión en general
consiste en saber hacer algo por intermedio de otras personas, la gestión pública consiste en saber hacer algo por
intermedio de otras organizaciones. Las políticas públicas normalmente suponen el esfuerzo de un conjunto de muchas
organizaciones, como señala Ramírez-Alujas (op. cit). Metcalfe (1996, pag. 80-82) plantea el análisis sobre la diferencia
entre la imitación e innovación en la gestión pública: “La imitación en la reforma de la gestión en el Estado consiste en
adoptar y adaptar ideas de gestión utilizadas en las empresas y otros contextos para mejorar las capacidades micro
institucionales”. La labor innovadora en la gestión pública en cuanto macro proceso, consiste en desarrollar capacidades
macro organizativas nuevas y muy específicas para abordar el cambio estructural en el plano interinstitucional. Así, la
gestión pública como macro-gestión se ocupa del comportamiento de todo el sistema y la gestión privada en el plano de
la micro-gestión se centra en el comportamiento de las partes, verificándose que “cuánto más complejo es el entramado
causal del entorno institucional, mayor resulta el riesgo de que las acciones individualistas precipiten la desintegración y
conflictos destructivos”. Todo ello nos conduce a la necesidad de considerar la gestión como un proceso de adaptación
que avanza por experimentación, aprendizaje e innovación en un entorno cada vez más cambiante y que supone la
aceptación de la responsabilidad por el comportamiento de un sistema (sea micro o macro). (1996, pág. 87-89).
Siendo claro las organizaciones son entelequias institucionales, que actúan según el desempeño colectivo de todos sus
componentes (proactivo, indiferente y reactivo), el factor clave resulta el capital humano, a mayor nivel de competencias
y habilidades adquiridas mejor desempeño institucional (cuestiones de liderazgo o de conducta aleatoria de sus niveles
de dirección resultarán influyentes, pero abordarlos supera este trabajo) y viceversa, de allí que el innovar requiere de
una base de capital cognitivo mínimo, y variable, en función de las complejidades operacionales y clima institucional.
II. La innovación en el Sector Público: ¿Por qué no resulta evidente?.
De la revisión de la literatura y el análisis operacional se desprende que la innovación como acción práctica, no resulta ser una
definición específica, o eventualmente procedimiento (documentado y probado como una mejor opción al existente, o al menos
aceptado institucionalmente) que subroga un o unos pasos dentro de una cadena de estos, o una práctica con posibilidades
de ser formalizada, dada su vigencia aunque esta sea informal. Esta reflexión se enfrenta a los mecanismos sistémicos que el
sector público desarrolla como parte constitutiva de su propia naturaleza (la rectoría, y derivada de esta, la regulación) con que
se asegura mecanismos de transmisión de objetivos, metas y acciones para su cumplimiento. En ese contexto, donde además
la coordinación y relaciones intergubernamentales, e intersectoriales por añadidura, requieren de mandatos claros y observar

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los ámbitos competenciales, la innovación como un proceso se abre paso impulsado por múltiples factores, los que aparecen
usualmente de manera concurrente, como surgimiento de nuevas demandas y cambios en las necesidades de los ciudadanos,
alteraciones en la estructura y disponibilidad fiscal y su reflejo en el nivel presupuestal, incorporación de acuerdos políticos y la
influencia de la globalización, la aceptación y la adopción de mecanismos de bienes públicos globales reflejados en una mayor
transparencia en procesos y regulaciones, mejores mecanismos de democracia participativa, evidencia de políticas y nuevas
tecnologías, entre otras. Como no podía ser de otra manera, la experiencia sistematizada bajo forma de literatura profesional,
organiza, o al menos eso propone, algunas taxonomías para clasificar la innovación, considerando elementos definidos por su
grado de novedad, resultado y su alcance. Por ejemplo, Windrum y Koch distinguen seis resultados de innovación: 1) Servicios
nuevos o mejorados, 2) Nuevos métodos de prestación o entrega del servicio, 3) Innovación administrativa e Innovación
organizacional, 4) Innovación conceptual, 5) Innovación en las políticas, y 6) Innovación sistémica. (2008, pág. 8-11).
Pero también Windrum advierte sobre factores que afectan la escala temporal, dirección o resultados de la innovación, que se
resumen según: 1) Estructura de incentivos; 2) Emprendimientos en el sector público; 3) innovaciones de arriba abajo y de
abajo a arriba; 4) Impacto de la nueva gerencia publica en la innovación; y, 5) Implicancias del consumismo. (2008, pág. 11).
Este último elemento es especialmente importante y sensible a la cobertura y calidad de prestaciones, como señala Windrum
(2008, pág. 15-16), “la nueva gestión pública reemplaza los controles democráticos que gobiernan la producción y distribución
de servicios con controles de mercado basados en la satisfacción de los consumidores. El consumismo impulsa algunos
problemas siendo el principal reemplazar el concepto de ciudadanos por el de consumidores”. Otros autores como Mulgan y
Albury (2003, pág. 31), Nicholls (2003, pág. 16) y otros señalan que la innovación en el sector público muy pocas veces florece
debido a barreras como: Carencia de incentivos suficientes para innovar; Complejas estructuras organizacionales y numerosas
reglas que prefieren la estabilidad de los procedimientos a las nuevas dinámicas de innovar; No se dispone de recursos o no
se está dispuesto a distraer tales en análisis y estudios orientados al cambio; Falta de tiempo y de percepción de la necesidad
de cambio, entre otras.
Un artículo4 novedoso, “Unleashing breakthrough innovations”, publicado en febrero 2014, por The Standford Social Innovation
Review, por sus autores, Nikhil R. Sahni, Maxwell Wessel y Clayton M. Christensen (este último reconocido por su libro “The
Innovator’s Dilemma”), se han enfocado en cómo transformar al gobierno liderando exitosamente la innovación, y al efecto
establecen cinco condiciones para innovar:
1. "Capacidad para experimentar”: Cualquier organización que desee adaptarse a un entorno cambiante necesita un
sistema para experimentar nuevas tecnologías y modelos de entrega de sus servicios. Si carece de las habilidades para
desarrollar esa infraestructura experimental, nuevos y fundamentalmente diferentes enfoques raramente emergen.
2. “Capacidad para deponer infraestructura anticuada”: Si un experimento tiene éxito, se revela un nuevo reto, es decir,
eliminar el producto o servicio decadente.
3. “Existencia de bucles de retroalimentación”: Una vez que la infraestructura experimental está instalada, no debería ser
ninguna sorpresa una fuerte retroalimentación entre los ciudadanos y servidores públicos que motiven inversión en y la
adopción de las justas innovaciones.
4. “Existencia de incentivos para la mejora del producto o servicio”: Premunidos con el conocimiento de que quieren los
clientes, los proveedores públicos pueden mejorar su oferta. Sin embargo, también, deben estar motivados para
incorporar mejoras.
5. “Existencia de restricciones presupuestarias para usuarios finales”: Bajo cualquier transacción, el comportamiento del
cliente está afectado por restricciones presupuestarias. El presupuesto fuerza la priorización.
Mientras los autores se centran únicamente en la "prestación de los servicios", esos mismos autores reconocen la necesidad
de "mejores prácticas" adicionales dado el impacto social de los servicios disponibles. Estas prácticas incluyen por ejemplo:
“Invertir en lograr electores alineados”: Nada rompe barreras mejor que el asegurarse de que las personas afectadas por una
innovación son conscientes de y están de acuerdo con el cambio.
“Validar con datos”: El mejor caso (evidencia) contra el status quo es fundamental en la investigación científica. Cuando los
beneficios de los nuevos servicios son especulativos, aunque apoyado por expertos y académicos — es fácil para los actores
resistirse a cambiar. Los innovadores deberían de saber lo que son pruebas y experimentar de una manera tal de hacer que
sus logros sean irrefutables.
A pesar de la importancia de estas "mejores prácticas" se presta poca atención a la participación de los ciudadanos a través
del proceso de la innovación utilizando prácticas de innovación abierta o crowdsourcing.
La innovación en el sector público que se genera de forma “invisible” tiene que ver con la escala y dimensión, puesto que en la
búsqueda de soluciones, sea un problema derivado de la implantación de una política pública, o de las actividades derivadas
de esa política pública o de determinar si cumple o no su objetivo, de cómo resolver la carga de trabajo o cumplir metas para
la producción de “entregables”, o como hacer más eficiente la organización de información, utilizarla y llegar a conclusiones de
4 http://innovationforsocialchange.org/unleashing-breakthrough-innovation-in-the-public-sector/

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manera que el proceso no se reinvente cada vez que es invocado, o el “invertir” tiempo y competencias para resolver un caso
y de allí inferir una casuística, se nota en el trabajo habitual de una persona o grupo reducido, al ser influida por la singularidad
de las competencias y funciones del organismo, salvo que ello implique un dilema o interpretación de una norma, en cuyo caso
la habitualidad de esas condiciones logre ser percibida, y de allí formalizada, sistematizada y adoptada; en este último caso, si
será evidente.
El mecanismo descrito implica un impulso innovador de abajo a arriba, por lo que un aspecto importante a considerar dentro
de la cultura y gestión de la innovación en el sector público es la gestión que desde la alta dirección se hace de la innovación,
lo que ayuda a hacer de la innovación una acto colectivo y premeditado, aunque usualmente los directivos sí ven con simpatía
la implementación de innovaciones, aunque no de forma completamente planeada, sino más bien de forma espontánea; de la
misma manera que dan prioridad al desarrollo de nuevas ideas. Ello va de la mano con las percepciones oficiales y personales
de esos directivos, siendo igualmente usual que sus motivaciones descansen en las necesidades, nuevas o existentes pero de
grado menor al esperado, que debe satisfacer la institución, pidiendo “creatividad” pero sin la organización y planeación de la
innovación y actividades que ello implica, aunque ello deviene en una conducta favorable al desarrollo de innovaciones, cuya
consecuencia seria más disponibilidad e incentivos a los servidores públicos para trabajar en ideas innovadoras.
Pero, ¿Hasta dónde llega la “innovación” y cuándo esta se gradúa a Modernización, que es la base material de la Reforma?
No hay respuesta única, ni condición simétrica entre la dimensión de la innovación (el concepto mismo requiere definición a un
nivel especifico de la escala de actividad, nivel de influencia y factor de recurrencia, o sindicación de barrera) y los efectos que
pueda atribuirse por causal de su adopción como nueva “regla”, por tanto empoderada legalmente, y por ende, estableciendo
una nueva forma de hacer las cosas, o la Modernización de la gestión. Naturalmente, si las innovaciones se generan de forma
dinámica y cubren los aspectos sustanciales de procesos vinculantes, obligara a estructurar tales cambios y a dotar de sentido
a esos diversos procesos bajo una forma organizacional, lo que conllevara al rediseño institucional o Reforma.
De allí que explicitar los objetivos sea clave en la innovación y estos en términos genéricos, apuntan a facilitar la comunicación
y mecanismos de transmisión, la mejora de la calidad y la cobertura de los bienes o servicios públicos prestados, mejorar los
estándares de gestión y cumplir nuevas regulaciones o políticas, aumentar las condiciones de eficacia (referida a cumplimiento
de los objetivos) y eficiencia (referida a la economía de recursos), instaurar la prestación de los servicios en línea, entre los
principales. Otros objetivos, que se asocian más bien al carácter competencial de las organizaciones, son responder a nuevas
demandas de los ciudadanos y cambios en la sociedad.
Precisamente, los elementos que actúan como fuerza impulsora para la innovación, aunque sin configurar una tendencia bajo
una orientación común, son de orden interno (directivos, funcionarios y servidores públicos) y contextual, especialmente de las
fuerzas políticas (nuevas normas o regulaciones y nuevas políticas públicas –o al menos anunciadas como tales, sin que ello
de a las mismas la configuración requerida) que afecta al sector público, incluso a la propia entidad impulsora de la normativa
o política, que deberá esforzarse en que las acciones sobrevinientes se orienten en la dirección esperada. Bajo este entorno
contextual, y considerando que la función principal del Estado, a través del gobierno, es la prestación de los bienes y servicios
públicos demandados por la población, y que los mismos pueden ser producidos por el propio Estado o provistos por el sector
privado bajo especificaciones estatales (o regulaciones, como por ejemplo, los servicios públicos de electricidad, de telefonía,
etc.) serán parte integrante de esa fuerza impulsora la actividad empresarial del sector privado como usuarios y proveedores, y
las nuevas tendencias en política, que generan a su vez nuevos programas y actividades para redefinir o crear nuevas reglas
de interacción social y gobernanza.
Ejemplo sustancial y típico es la legislación y programas anti-trámites, de simplificación administrativa, o gestiones sobrantes,
orientada a generar la percepción del cambio en la ciudadanía incidiendo en el cambio de los procedimientos y requisitos para
solicitar y expedir documentos, constancias, admisión de petitorios, certificados y otros procedimientos formales, con el fin de
mejorar y hacer amigable la prestación de los servicios públicos.
Las reflexiones y análisis previos se han establecido, sustancialmente, bajo la tradición y experiencias del sector público
latinoamericano, y como especificación de entorno y tendencia, analizaremos aunque brevemente, el caso de Perú.
Comenzaremos por caracterizar el marco formal:
Norma Legal Propósito de la normativa
Decreto Supremo Nº 109-2012-PCM Aprueban la Estrategia de Modernización de la Gestión Pública (2012-2016)
Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM Aprueban la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública
Resolución Ministerial Nº 125-2013-PCM
Aprueban el Plan de Implementación de la Política Nacional de Modernización de la
Gestión Pública (2013-2016)
Fuente: Normas indicadas.
La primera norma listada establece en su Anexo: “El proceso de modernización deberá estar enfocado hacia el logro de
una gestión pública orientada a resultados que impacten en el bienestar del ciudadano, procurando generar igualdad de

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oportunidades y asegurando sobre todo, el acceso a servicios públicos de calidad, a través de la articulación de políticas
e iniciativas, acompañado del uso de instrumentos y herramientas de gestión, con el fin último de generar cambios en
beneficio del ciudadano. Dentro de ello, se insertará también el enfoque de la gestión por procesos5 como una
herramienta de mejora continua que aporte al cambio a nivel operativo que incida directamente en la provisión de
bienes y servicios de calidad, acordes a las necesidades de los ciudadanos. En buena cuenta, se busca dar ese cambio
en la gestión operativa y pasar de ser una gestión supeditada al proceso presupuestario a estar guiada por la obtención
de resultados para el ciudadano”. El subrayado es mío. Desde el punto de vista conceptual, el diseño de procesos para
la gestión no resulta un mecanismo de mejora continua sino una vía de transformación que facilita una nueva condición
estable, no restrictiva como cita Medina Giopp: “(…) De hecho ni siquiera la representación gráfica de los procesos, y su
documentación, constituyen una práctica regular, sistematizada y suficientemente estandarizada ya que cuando se
realiza en muchas ocasiones se hace de manera descoordinada y sin normas o guías específicas”. (2005, pág. 320).
Añade el mismo autor “En esta perspectiva, el cambio mediante la gestión por procesos: i. Se centra en los incrementos
de productividad, así como en la creación de valor público, si la iniciática no crea valor, el cambio resulta irrelevante e
insostenible; ii. Se basa en la noción sistémica de que el resultado de cualquier proceso es un insumo de otro proceso.,
de modo tal que se requiere una comprensión de la interacción de los elementos que componen a la organización. Es
decir, se presupone una lógica sistémica; iii. Se concibe a la organización como red de procesos interconectados entre
sí, y no a estos como elementos aislados e independiente; iv. El aprendizaje derivado de la gestión por procesos es una
ventaja competitiva importante para cualquier organización, ya que de ella se deriva el aprendizaje de individuos y de la
organización”. (2005, pág. 321-322). Si bien parece que la mención a mejora continua incita a pensar un parecido más
proxy a la innovación, tal mejora es proceso vinculado a la calidad como establece la norma ISO 8.5 Mejora, 8.5.1
Mejora continua, indicando “(…) La Dirección es responsable de la mejora constante de la eficacia del Sistema de
Gestión de Calidad (5.1). Estos procesos son instrumentos que deben utilizarse para obtener la mejora continua. El
punto clave consiste en revisar la correlación entre estos procesos, asegurándose de que contribuyan conjuntamente a
la mejora constante. Los datos de un proceso deben analizarse y convertirse en datos preliminares para otro proceso
que a su vez dará lugar a una acción para corregir o mejorar el Sistema de Gestión de Calidad. Ésta es la interacción
que resulta importante en esta cláusula”. La innovación es este aserto equivale al perfeccionamiento de procesos.
En la segunda norma, Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM, se incorpora innovación pero focalizada6 como “Innovación
y aprovechamiento de las tecnologías”, de la que se señala: “Para alcanzar los resultados que la ciudadanía espera, se
requiere que las entidades públicas avancen en un proceso constante de revisión y renovación de los procesos y
procedimientos mediante los cuales implementan sus acciones. Ello las llevará seguramente, a implementar nuevas
propuestas de servicios o procedimientos que innoven su gestión para responder mejor a las expectativas de los
ciudadanos y empresas. Ese proceso constante de innovación debe incorporar el aprovechamiento intensivo de
tecnologías apropiadas –no sólo a nivel de dependencias prestadoras de servicios, sino también de aquéllas
responsables de sistemas administrativos-, de manera que dichas tecnologías contribuyan al cambio y mejora de la
gestión pública”. El Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, en el plan “Estrategia Nacional
para el Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación; Crear para crecer”, señala “La innovación es un proceso
complejo que involucra muchos actores y tiene períodos de maduración largos. Por lo tanto, la política de innovación
requiere coherencia horizontal, vertical y temporal para ser eficaz. (a) la coherencia y coordinación horizontal garantiza
un enfoque estratégico e integrado en la innovación en todos los sectores; (b) la coherencia vertical hace frente a los
problemas de agencia y garantizar el seguimiento y la aplicación adecuada de planes de acción sectoriales; y (c) la
coherencia temporal resuelve problemas de consistencia de tiempo”. (2014, pág. 61). En el sentido que hemos expuesto
en torno a la innovación, que no excluye ni minimiza la incorporación de la tecnología sino que la hace parte constitutiva,
se invoca la adaptación y adopción de procedimientos y procesos de producción de soluciones de mejor diseño que los
precedentes o núcleos de los que forma parte o se deriva.
La Resolución Ministerial Nº 125-2013-PCM no contiene cambio o reforzamiento, salvo en el mismo sentido ya anotado.
Epilogo.
En el mundo de la empresa privada se han desarrollado diversos procesos y métodos para lograr tres fines sustanciales
que aspiran a ser estables: i. la capacidad (rápida) de adaptación a entornos cada más dinámicos y diferenciados de los
episodios previos y de tendencias de mercado, lo que hace aún más difícil construir procesos sustitutivos que estén a la
5 Según los planteamientos del Decreto Supremo Nº 090-2010-PCM, se entiende la gestión por procesos como “(…) la secuencia de actividades del
funcionamiento de una entidad pública, para atender sus responsabilidades, las relaciones con los usuarios (ciudadanos), los aspectos estratégicos,
los flujos de información, comunicación y coordinación interna y externa para la generación de valor añadido respecto a los recursos públicos
otorgados para dicha actuación. En buena cuenta, procesos de transformación a nivel de entidad pública, sector, nivel de gobierno, poderes y Estado
consolidado inclusive, así como sus interrelaciones verticales y horizontales, para atender las demandas y aspiraciones de los ciudadanos”.
6 Anexo de la norma, 2.4. Principios orientadores de la política de modernización.

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altura de las nuevas exigencia; ii. El empoderamiento al interior de las organización para que cada unidad de negocios y
de producción adopte los cambios y diseño aplicado de soluciones con que se optimice los procesos agregados, que no
han sido o previstos o suficientemente desarrollados o no han incorporado control de daños respecto a sus efectos
indeseados, y, iii. Adoptar incentivos individuales y colectivos, verificables, que se aprecian en el desempeño final neto,
es decir la suma de aciertos y errores (que cuestan) pero que derivan en un resultado incremental sobre el nivel previo
de comparación.
Varias diferencias de fondo contrastan la actuación privada de sus pares públicos, a despecho que estos últimos hayan
adoptado para su propio funcionamiento el modelo de funcionamiento gerencial de aquellos, en términos de incentivos y
de los costos involucrados en decisiones no referidas al éxito, o fracaso, de las acciones o actuaciones que se ajusten a
los cánones de los sistemas administrativos (ello implica que no se penaliza el fracaso, sino el “desapego” a las reglas
estatuidas) sino el alterar los procedimientos en vigencia, amparados mayormente en normas específicas.
En el sector público, en general, los incentivos están previstos bajo la forma de condiciones de trabajo, pero con sesgos
evidentes. Por ejemplo, el mejor desempeño y la acción colectiva compite por los programas de capacitación y training,
pero la correspondencia entre elección y esfuerzo no es ni clara ni segura ni justa, al encontrarse que se capacita al
menos necesario (bajo el proverbio de que mucho ayuda quien no estorba) lo que crea un descontento e inhibe nuevos
aportes. Otras veces tales promociones se dan en cosas en las que el interesado no tiene interés ni disposición, porque
es un tema trillado, es de poco aporte al acervo personal o su nivel es considerado básico. La perspectiva del ascenso
en la línea profesional de carrera (posibilidad enunciada –ergo, potencial– en la nueva ley del empleo público carece de
los contenidos concretos que la hagan viable para el caso peruano, a diferencia de esquemas laborales como el chileno
o colombiano, por citar solo dos ejemplos) sobresaliendo por reconocimientos imputables a innovaciones probadas, no
resulta tampoco constituir una sólida, y difundida, política de retención del talento.
Dependiendo del diseño institucional y organización del Estado y gobierno, los rectores de aquellos sistemas centrales o
directivos de instituciones influyentes (islas de eficiencia) si aprovecharan los efectos de promover y permitir la adopción
de nuevas formas de hacer y proponer, premunidos de las defensas y medios administrativos de respaldo ante acciones
que escaparan al conjunto de reglas conocidas como sistemas administrativos, cuya inobservancia, en lo usual, acarrea
consecuencias administrativas.
Entre el miedo y el carecer de incentivos, la innovación sobrevive en el anonimato.
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía, Mención en Gestión y Políticas Públicas.
Email: gobernaphenom@gmail.com
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año VIII - Nº 98, Septiembre 2015, Ediciones Caballero Bustamante,
Perú (www.gestionpublica.org.pe)
Portada: http://www.eltiempo.com/estilo-de-vida/ciencia/debate-sobre-inteligencia-artificial-tras-declaraciones-de-stephen-
hawking/14941459

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Referencias:
1. Ramírez-Alujas, Álvaro V.; (2012), “Innovación en las organizaciones y servicios públicos: ¿El eslabón perdido?
Bases para la transición hacia un modelo de innovación abierta y colaborativa”, Revista Chilena de Administración
Pública, Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.
2. Ramírez-Alujas, Álvaro V.; (2011), “Sobre la aplicación y desarrollo del concepto de innovación en el sector
público: estado del arte, alcances y perspectivas”, Revista Circunstancia. Año IX - Nº 26 - Septiembre 2011,
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, España.
3. Metcalfe, Les; (1996), “Gestión Pública: De la imitación a la innovación”, en ¿De burócratas a gerentes? Las
ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado, Carlos Losada i Marrodán (Editor), Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., 1999.
4. Espinal, Alfredo; (2010), “Coordinación Intergubernamental: Del Número Áureo a la Proporción Paretiana”, Revista
Gestión Pública y Desarrollo. Año 3 (No. 31-32), pp. 1-15, citado en “Las relaciones intergubernamentales en
Colombia (2002-2010): un análisis de los consejos comunales de gobierno”, Santiago Leyva Botero; Revista digital
análisis político Nº 76, Bogotá, septiembre-diciembre, 2012: págs. 119 – 138, Universidad Nacional de Colombia.
5. Windrum, Paul y Koch, Per; (2008), “Innovation in Public Sector Services. Entrepreneurship, Creativity and
Management”, Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham. Puede consultarse la versión electrónica en lengua
inglesa, en: http://www.e-elgar.com/shop/eep/preview/book/isbn/9781848441545/
6. Mulgan, Geoff and Albury, David; (2003), “Innovation in the public sector”, published by The strategic unit of
innovation, cabinet-office.gov.uk
7. Medina Giopp, Alejandro; (2005), “Gestión por procesos y creación de valor público: Un enfoque analítico”,
Instituto tecnológico de Santo Domingo, República Dominicana.
8. Normas ISO 9000; Normas de Calidad; http://www.normas9000.com/iso-9000-59.html
9. Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica - CONCYTEC; (2014), “Estrategia Nacional
para el Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación; Crear para crecer”.