Territorialidad y Gestión Pública: Perú contemporáneo.

Territorialidad y
Gestión Pública:
Perú
contemporáneo.
marzo 27
2015
Así como la traducción del inglés al castellano de los términos politics, policy,
policies y otros, que hasta hoy persiste en inacabada controversia, lo relativo a
Territorio, o espacio o territorialidad, entre otras acepciones, sigue tal saga. El
potencial de desarrollo de un territorio no sólo se establece con base en su
localización o su disponibilidad de recursos naturales sino, principalmente, en la
capacidad de su población para construir y movilizar recursos. Ello significa que
el potencial de desarrollo no es una situación predeterminada sino un proceso
dinámico donde el concurso de los actores y las políticas públicas juegan papel
fundamental. En resumen, y sin pretender agotar la discusión, podría afirmarse
que el Enfoque Territorial constituye una visión sistémica, holística e integral de
un ámbito dado en el corto, mediano y largo plazo. Este horizonte de tiempo
puede significar cinco, quince y veinticinco años respectivamente. El plazo de
tiempo fundamental, sin embargo, es el del largo, mientras que el corto y
mediano, se desarrollan a partir de ese. Abordamos la cuestión territorial a partir
del proceso de Descentralización en el Perú, formalmente iniciado por la Ley Nº
27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, que dota
del marco formal a los cambios orientados a la conversión del Estado
centralizado en Regionalizado, pero unitario.
Articulo 58

Territorialidad y Gestión Pública: Perú contemporáneo.
Por Mag. Econ. Alfredo Espinal
El Enfoque Territorial.
Así como la traducción del inglés al castellano de los términos politics, policy, policies y otros, que hasta hoy persiste1 en
inacabada controversia, lo relativo a Territorio, o espacio o territorialidad, entre otras acepciones, sigue tal saga. El
potencial de desarrollo de un territorio no sólo se establece con base en su localización o su disponibilidad de recursos
naturales sino, principalmente, en la capacidad de su población para construir y movilizar recursos. Ello significa que el
potencial de desarrollo no es una situación predeterminada sino un proceso dinámico donde el concurso de los actores
y las políticas públicas juegan papel fundamental. En resumen, y sin pretender agotar la discusión, podría afirmarse que
el Enfoque Territorial constituye una visión sistémica, holística e integral de un ámbito dado en el corto, mediano y largo
plazo. Este horizonte de tiempo puede significar cinco, quince y veinticinco años respectivamente. El plazo de tiempo
fundamental, sin embargo, es el del largo, mientras que el corto y mediano, se desarrollan a partir de ese.
Abordamos la cuestión territorial a partir del proceso de Descentralización en el Perú, formalmente iniciado por la Ley Nº
27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, que dota del marco formal a los cambios orientados
a la conversión del Estado centralizado en Regionalizado, pero unitario.
I. Marco formal del Proceso de Descentralización en el Perú.
Veamos los conceptos relevantes en torno a tal materia antes de caracterizar las disposiciones normativas establecidas
para ejecutar el proceso que aborda el presente trabajo: “Descentralización” es un proceso político - administrativo, por
medio del cual se transfiere a los órganos territoriales de gobierno, parte o la totalidad de la autoridad o funciones que
detenta el Estado. Según sea el nivel y la naturaleza de la transferencia que se realiza, la Descentralización puede ser
política o administrativa.
Por Descentralización política se entiende a aquella que, amén de transferir funciones de la administración, financiera y
tributaria, dota a las personas públicas de una base territorial, de una competencia legislativa e incluso jurisdiccional. La
Descentralización administrativa se suele restringir a las transferencias de funciones para una, o la mejor, organización
de la administración. y puede definirse como un proceso de transferencia de competencias anteriormente ejercidas por
la administración central, hacia una persona jurídica diferente, no sometida jerárquicamente, que cuenta con un órgano
decisorio elegido mediante sufragio con participación de los interesados, y que puede decidir irrevocablemente, y de una
manera independiente, en el ámbito de sus nuevas potestades específicas. Ello requiere empoderar al nivel subnacional
a los efectos de posibilitar el ejercicio del “Gobierno” en sus ámbitos jurisdiccionales, mediante mecanismos formales,
los que se iniciaron en el año 2002 y configuraron el marco base sobre el cual se propuso transferir competencias.
En base a la Ley Nº 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización (Marzo
2002), se estructurará el desarrollo posterior de todo el proceso, dejando atrás experiencias e intentos administrativos y
legales de distinta naturaleza, y resultados, sujetos a controversia. Así, se establecerá su implantación2 mediante la Ley
Nº 27783 (Ley de Bases de Descentralización); la naturaleza de su representación política e intermediación hacia los
órganos de gobierno nacional, regional y local, constituidos por elección democrática será dispuesta por la Ley Nº 27683
(Marzo 2002) y con la Ley Nº 27795, de Demarcación y Organización Territorial (Julio 2002), se generan las condiciones
para la demarcación territorial, saneamiento de límites y organización del territorio. Configurado el escenario contextual,
donde el Poder Ejecutivo asume la responsabilidad de Rector del Proceso, era necesario crear el sistema subnacional
de Gobierno (las Municipalidades eran entelequias preexistentes) y es en tal contexto legislativo que resulta aprobada la
Ley Nº 27867 (Noviembre 2002), Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, disponiendo3 que: “(…) tienen por finalidad
esencial fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y
garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los
planes y los programas nacionales, regionales y locales de desarrollo”. La Ley orgánica de Municipalidades se actualiza
1 Basta citar a Wayne Parsons que en su obra “Políticas Públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de Políticas Públicas”, (2007),
en el prefacio a la edición en español incluye un breviario de términos en inglés y una traducción “producto de la revisión de algunos de los principales
textos de política pública en castellano (…)”.
2 Aprobada en Julio 2002. Establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización; regula la conformación de
las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y
locales; y, regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles. Señala que el territorio de la República está integrado por regiones,
departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el Estado y gobierno a nivel nacional,
regional y local, conforme a sus competencias y autonomía propias, preservando la unidad e integridad del Estado y la nación.
3
Ley Nº 27867, artículo 4º - Finalidad.

(se deroga la Ley Nº 23583, vigente a ese momento) y alinea a los conceptos y orientaciones de la Descentralización,
aprobándose por Ley Nº 27972 (Mayo 2003) el nuevo marco municipal.
Resulta claro el desarrollo regional será consecuencia de decisiones (diseño de Políticas) y del ejercicio de acciones
(estrategias de Gestión) según se infiere4 de tal norma: “La misión de los gobiernos regionales es organizar y conducir la
gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las
políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la Región”, pero esa misma norma
delimita decisiones y acciones, al precisar5 “La gestión regional es parte de la gestión pública del Estado, lo cual implica
el redimensionamiento gradual del gobierno nacional, la transferencia continua de competencias y funciones a los
gobiernos regionales y locales, fortaleciendo sus capacidades e incrementando sus recursos; el respeto en materia de
sus competencias constitucionales y exclusivas, la coordinación y complementariedad respecto de las competencias
compartidas; y la creciente integración espacial de ejes de desarrollo”.
En cuanto a decisiones dispone que: “Las políticas de los gobiernos regionales guardan concordancia con las políticas
nacionales de Estado”, y ello lo dispone el artículo 45º: “Los Gobiernos Regionales definen, norman, dirigen y gestionan
sus políticas regionales y ejercen sus funciones generales y específicas en concordancia con las políticas nacionales y
sectoriales”. A su vez, supletoriamente se aprobarían medidas normativas y reglas que hagan viables las condiciones
para transferencias de competencias así como el proceso mismo, y también, como efecto convergente y vinculante, la
formulación6 de Matrices de Competencias y una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158, Diciembre
2007) para delimitar sus actuaciones.
El ejercicio de acciones citado anteriormente está relacionado a las condiciones prevalecientes para la aprobación de la
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 (aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM),
como cita el numeral 1.2, Principales deficiencias de la gestión pública en el Perú: “Débil articulación intergubernamental
e intersectorial: La coordinación como proceso apunta a vincular entre sí a diversas entidades y agentes públicos con el
fin de complementar sus recursos y capacidades, y articular objetivos y acciones en espacios intersectoriales e
intergubernamentales. Esta es una necesidad inevitable en el contexto del proceso de descentralización en curso, en el
que tres niveles de gobierno deben coordinar y complementarse a través de múltiples materias de competencia
compartida. Sin embargo, la coordinación intergubernamental e intersectorial dentro del Estado peruano es escasa,
difícil, costosa y muy poco efectiva. Nuestro marco legal incluye diversos mecanismos de coordinación, tanto a nivel
intergubernamental como intersectorial. Sin embargo, varios de ellos muestran limitaciones de diseño legal, no han
logrado consenso para su implementación o en la práctica, han resultado poco eficaces para conseguir una efectiva
coordinación y articulación interinstitucional e intergubernamental en los asuntos que les han sido encargados por sus
normas de creación”. Ello refuerza la visión de una Gestión Pública Nacional y Subnacional (Regional y Local).
La gestión regional como parte de la Gestión Pública del Estado, es comprendida en la aprobación de la Ley Marco de
Modernización de la Gestión del Estado, Ley Nº 27658 (Enero 2002), cuya finalidad fundamental es el obtener mayores
niveles de eficiencia del aparato estatal, de forma que se logre mejor atención a la ciudadanía, priorizando y
optimizando el uso de recursos públicos; bajo tal norma, y en el marco formal antes descrito, además de otras reglas
propias al proceso de la transferencia de competencias, por Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM (Julio 2009) se
aprueba el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año
2009”, y otras reglas para el desarrollo del proceso de Descentralización.
Una de ellas, que resulta en un medio fundamental a este proceso, está contenida en su artículo 2º, “Del Desarrollo de
la Gestión Descentralizada: Nuevo enfoque para la continuación de la Descentralización Administrativa”.
El numeral 2.1 del Capítulo II del Anexo de esa norma, justifica ese nuevo enfoque: “(…) Desde el ciclo de transferencia
2003, se ha transferido a la fecha más del 94% de funciones sectoriales contenidas en la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales. En tal sentido, durante el presente año luego del proceso de transferencia de competencias y funciones,
para continuar la descentralización administrativa se hace necesario iniciar de manera articulada y coordinada, el
desarrollo de la gestión descentralizada sectorial, que permita implementar el ejercicio de las funciones transferidas; por
lo tanto, ese es el actual desafío que, tanto el Gobierno Nacional como los Gobiernos Regionales deben enfrentar”. Los
subrayados son nuestros, resaltando de tal manera la justificación oficial.
4 Ley Nº 27867, artículo 5º - Misión del Gobierno Regional.
5 Ley Nº 27867, artículo 8º - Principios rectores de las políticas y la gestión regional; Principio 14.
6 Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM (Matrices de Competencias a formularse según lineamientos de Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP), que se
dejaría parcialmente sin efecto (Segunda Disposición Complementaria Final) por Decreto Supremo Nº 094-2011-PCM (aprobación de nuevos
Lineamientos para formulación de las Matrices) y que se completa por Resolución Ministerial Nº 097-2012-PCM, aprobando la Directiva Nº 001-2012-
PCMSGP, conteniendo Lineamientos para la elaboración de matrices, delimitación de competencias y distribución de funciones de los Ministerios que
tienen a su cargo competencias compartidas.

Pero, ¿En qué consiste ese nuevo Enfoque?. Sustancialmente se describe a través de Lineamientos, por ser un proceso
continuo y de largo aliento. Tales lineamientos son:
1. Los Gobiernos Subnacionales (Regionales, Locales) al haber recepcionado competencias y funciones sectoriales
asumirán responsabilidades compartidas con los Ministerios del Gobierno Nacional, en la prestación de bienes y
servicios públicos, en el marco del artículo 5° de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, y las normas
conexas y suplementarias.
2. El ejercicio de competencias y funciones transferidas implicará, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales
que obligan al Estado en su conjunto, reformas en los roles de los tres niveles de gobierno, en sus relaciones, y
arreglos institucionales para mejorar continuamente la prestación de los bienes y servicios públicos.
3. El Desarrollo de la Gestión Descentralizada implicará considerar un cambio progresivo desde el enfoque de función
sectorial a un Enfoque Territorial de servicio público orientado al ciudadano, identificando, formulando,
implementando y controlando las fases de la gestión técnica y administrativa de las funciones sectoriales
transferidas.
4. La implementación del Desarrollo de la Gestión Descentralizada, implicará identificar los procesos de la gestión
compartida, la delimitación de roles por niveles de gobierno, la delimitación de recursos humanos y financieros,
bienes, servicios y otros recursos asociados.
5. Los Ministerios del Gobierno Nacional, establecerán las medidas necesarias para la definición, formulación y
ejecución de su ROL RECTOR, a partir de sus responsabilidades sobre las políticas nacionales y sectoriales,
considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, en el marco
de un Estado Unitario y Descentralizado; para ello los Ministerios establecerán mecanismos de coordinación entre
los Gobiernos Regionales y Locales, según dispone el artículo 4º de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo. Las acciones para desarrollar el Rol Rector de los Ministerios deberán llevar en el mediano plazo, al
traspaso de la prestación o ejecución de la producción de los bienes y servicios públicos, que en forma progresiva y
ordenada deberán ir asumiendo los Gobiernos Regionales y Locales, teniendo en cuenta aspectos de interés
establecidos en la Ley de Bases de Descentralización concernientes a la autonomía, subsidiariedad y concurrencia;
con el propósito de ejercer las competencias y funciones, con corresponsabilidad y complementariedad con el
Gobierno Nacional.
6. El Desarrollo de la Gestión Descentralizada se realiza7 a través de las Comisiones Intergubernamentales, y aplica
como herramientas, los Convenios de Gestión y los Convenios de Delegación, y otros que se establezcan por
concertación de las partes involucradas.
Por lo analizado y en base a la estructura formal reseñada, podemos establecer que:
a. La vigencia de la Política Nacional de Descentralización incorpora en la escena administrativa gubernamental el
concepto Gestión Regional: gestión compartida, delimitación de roles según los niveles de gobierno, la determinación
de los recursos humanos y financieros, bienes, servicios y otros recursos asociados;
b. Aliado a éste, surge el Enfoque Territorial, que la norma describe como servicio público orientado al ciudadano,
identificando, formulando, implementando y controlando las fases de la gestión técnica y administrativa de las
funciones sectoriales transferidas, en una base subnacional (Regional-Local) territorial;
c. Finalmente, integramos el concepto Gestión Pública Descentralizada como aquel cumplimiento de competencias y
funciones transferidas en su ámbito territorial, como gestión compartida y la delimitación de sus roles, pero en
concordancia con las Políticas Nacionales del Estado, facilitando prestaciones y atendiendo a las prioridades
específicas de sus ciudadanos para fomentar el desarrollo regional.
Volviendo a la Política de Modernización de la Gestión Pública, se establece en el numeral 2.3, Objetivos de la Política,
Literal b) Articulación intergubernamental e intersectorial, lo siguiente:
“Las entidades públicas deben planificar y ejecutar sus acciones de manera articulada, tanto a nivel de los sectores, de
los sistemas administrativos como entre los niveles de gobierno, fomentando la comunicación y la coordinación
continuas, asociando sus recursos y capacidades o cooperando entre sí de otras formas posibles, para poder responder
a las demandas ciudadanas con eficiencia y de manera oportuna. En ese sentido:
• Se debe evitar la ambigüedad, duplicidad y superposición de funciones entre entidades y niveles de gobierno. Para
ello, en el marco del proceso de descentralización, es necesario delimitar y respetar cuidadosamente las competencias
de cada nivel de gobierno.
7 Conforme al artículo 4º, Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM, aprueba las disposiciones para la constitución, reconocimiento y funcionamiento de
tales Comisiones. Ello se vincula con la Ley Nº 29158, cuyo artículo 19º, Competencias del Presidente del Consejo de Ministros, cita: “13. Presidir y
convocar el Consejo de Coordinación Intergubernamental, con la participación de los presidentes regionales y una representación de alcaldes, con la
finalidad de fortalecer el proceso de descentralización y darle seguimiento en tanto Política de Estado. El reglamento norma su funcionamiento. Sus
acuerdos requieren consenso”.

• El Gobierno Nacional y sus instituciones deben enfocarse en fortalecer sus capacidades de planeamiento, formulación
de políticas nacionales, y seguimiento y evaluación de resultados de manera que contribuyan efectivamente a la
provisión descentralizada de bienes y servicios, a través del establecimiento de políticas, reglas, lineamientos,
capacidades y recursos, para que los Gobiernos Regionales y Locales puedan cumplir con sus respectivas
competencias de servicio a la población. El Gobierno Nacional podrá organizar la provisión de bienes y servicios a
través de organismos desconcentrados, cuando ello resulte ser lo más conveniente para aprovechar economías de
escala o para asegurar el logro de objetivos de equidad.
• Los Gobiernos Regionales y Locales deben fortalecer sus capacidades para el diseño, ejecución y evaluación de las
políticas, programas, proyectos y actividades de su competencia, en el marco de las políticas nacionales y de las
prioridades específicas de sus ciudadano”.
Ello vendría a ser el aspecto positivo, y deseable de los problemas que, bajo similar epígrafe fueran expuestos líneas
atrás.
II. Conceptualizando el Enfoque Territorial.
La conjunción con “Territorio”, “Territorial” u “Ordenamiento” admite gran vastedad y polisemia acerca de qué entender
de tales, o lo que sería “la cuestión territorial”. La definición teórica de Territorio invoca amplias y crecientes
controversias, extendidas a su definición política. De allí que una visión analítica del territorio estará siempre vinculada
con una apuesta política sobre la conformación de un territorio (el para qué, el cómo, dónde, e identidad y cultura de
quienes hacen un territorio) y país. Como se verifica en la legislación peruana, y en documentos oficiales, los términos
“Territorio”, “Territorial” y “Ordenamiento”, coexisten y comparten significados en varios contextos incluso alternos:
gestión de riesgos, desarrollo urbano, agricultura, pesquería, transportes, demarcación y organización territorial,
ambiente, entre otros, lo que implica competencias de diversas entidades públicas vinculadas a las funciones que
realiza el Estado en sus diferentes Sectores, y niveles de Gobierno.
Algunos de tales referentes vinculados se describen a continuación:
i. Acondicionamiento Territorial: Compartido entre los Gobiernos Regionales y Locales, en el caso del primero, como
indica la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en el artículo 20º, que establece la estructura de los
órganos de línea, especialmente de la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento
Territorial, donde el artículo 29º A, le señala: “(…) el ordenamiento territorial, administración y adjudicación de
terrenos de propiedad del Estado” y en cuanto a Gobiernos Locales, conforme a la Ley Nº 27792, Ley Orgánica de
Municipalidades, y el Decreto Supremo Nº 004-2011-VIVIENDA (y sus modificatorias: Reglamento del
Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano), “(…) es un proceso por el que se tiende a transformar y adecuar
un ámbito geográfico en función del desarrollo”.
ii. Demarcación Territorial: Proceso técnico-geográfico que, en el ámbito interior, se sujeta a los procedimientos por el
cual se organiza el territorio a partir de la definición y delimitación de las circunscripciones político-administrativas a
nivel nacional, para cuyo efecto es requerida la previa aprobación del Congreso de la República, a propuesta del
Poder Ejecutivo, según la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial. En lo exterior, se sujeta al
Tratado de Límites y Acuerdos Complementarios, reconocido por el Derecho Internacional.
iii. Organización Territorial: Conjunto de los lineamientos técnicos y normativos orientados a la adecuación de las
circunscripciones territoriales a la dinámica de aquellos procesos políticos, económicos, sociales y físico-
ambientales que implica dirimir derechos, precisión de linderos y límites, y otros aspectos vinculantes en el Gobierno
Nacional, Regional, Local Provincial, Local Distrital y Local Delegado, conforme a lo establecido en la Ley N° 27795.
iv. Ordenamiento Ambiental: Herramienta cuyo propósito es lograr establecer las condiciones del uso y ocupación del
territorio y sus componentes, de forma que tal uso se sujete y adopte prácticas que tomen en cuenta las
características ecológicas, económicas, culturales y sociales peculiares de tales espacios, con expresa vinculación y
consideración a la fragilidad, vulnerabilidad y endemismo de ecosistemas y especies, así como erosión genética,
para obtener el máximo aprovechamiento, dado el estado del arte y de las tecnologías disponibles sin comprometer
su calidad y sostenibilidad, en armonía con lo señalado en la Ley Nº 26839, sobre la conservación y
aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica.
v. Zonificación Ecológica Económica (ZEE): Proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas
conducentes al uso sostenible de un territorio, y potencialidades y limitaciones del territorio para esas tales diversas
alternativas de uso sostenible, generando un conjunto de recomendaciones que orientan el uso sostenible en
diversos espacios homogéneo del territorio, en base a las evaluaciones del medio físico, biológico y
socioeconómico, como indica el Decreto Supremo Nº 087-2004-PCM, Reglamento de la Zonificación Ecológica
Económica.
vi. Ordenamiento Territorial Ambiental: En el proceso descentralizador, y como objetivo en materia de gestión
ambiental, la acepción “Ordenamiento Territorial” en conjunción con “Ambiental”, pretende (la especialidad

normativa sectorial ambiental, a pesar de su transversalidad, señala tal rasgo aislable) destacar entre los múltiples
elementos que interactúan sobre el territorio, al ambiental. El proceso de descentralización prioriza se incorpore la
dimensión ambiental en el ordenamiento territorial en las regiones y en áreas de jurisdicción local, como parte de
sus respectivas estrategias de desarrollo sostenible, en el sentido que indica la Ley Nº 28611, Ley General del
Ambiente, y normas vinculantes.
vii. Ordenamiento Ambiental del Territorio: Instrumento ambiental que forma parte de la política de Ordenamiento
Territorial, con carácter de proceso técnico-político y que se orienta a definir los criterios e indicadores ambientales
para la asignación de usos territoriales así como la ocupación ordenada del territorio, según establece la Ley N°
28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, y precisa el Decreto Supremo Nº 008-2005-PCM,
Reglamento de la precitada Ley. A diferencia del proceso anterior, que se orienta al “qué” dentro de lo territorial, este
aborda el “cómo” dentro de lo Sectorial.
En lo profuso de las distintas influencias y versiones normativas, profesionales y políticas, del Gobierno Nacional como
Subnacional, hay otros conceptos vinculados, como por ejemplo Zona Marino Costera, Ordenamiento Pesquero
Territorial, Plan de Ordenamiento Territorial, etc. Lo mismo sucede con los documentos de gestión.
En una visión moderna, los precedentes de orden internacional comienzan con el concepto “Ordenamiento Territorial”,
por su génesis mundial oficial situada en 1983, como señala8 Glave Testino: “Así es que nace la noción ordenamiento
territorial. El concepto aparece con el doble objetivo de desarrollo territorial equilibrado, para disminuir los desequilibrios
socioeconómicos, y de ordenamiento sostenible de los usos del suelo, para reducir los desórdenes medioambientales.
Estos dos objetivos aparecen en la Carta Europea de Ordenación del Territorio el 20 de Mayo 1983, en la que se recoge
“los principios comunes tendientes principalmente a reducir las desigualdades regionales y alcanzar una mejor
concepción general de la utilización y de la organización del espacio, de la protección del medio ambiente y de mejora
de la calidad de vida” (Bielza, 2008: 12). Por lo tanto, ordenar el territorio implica un conjunto de procesos para corregir
dos tipos de desórdenes territoriales: uno, de un carácter socioeconómico que afecta a las partes desequilibradas, a
través de la descentralización e inclusión social; y, otro, físico o ecológico que incide en los elementos del territorio
incompatibles entre sí, los que generan tanto contaminación como degradación ambiental”. Ello implica buen diseño de
Políticas.
Pero, en una versión política conceptual: ¿Qué es Enfoque Territorial?. Para una respuesta alineada a su origen (Carta
Europea) citamos un documento9 oficial de ICBF Colombia, abordando el concepto: “De acuerdo con este enfoque, es
clave adelantar un proceso de articulación (integral y concertado) de las actividades humanas (institucionales y no
institucionales) en un contexto espacial delimitado, en una unidad territorial donde se expresan y encuentran diferentes
actores sociales con diversas formas de relacionarse. La gestión pública desde un enfoque territorial, parte del ideal
constitucional del modelo de Estado como “un estado social de derecho, organizado en forma de republica unitaria,
descentralizada con autonomía de las entidades territoriales (…)”. De esta manera, se aborda una noción de gestión
que reconoce la multiplicidad de escenarios para dar vida y contenido a los postulados constitucionales de acción
estatal, democracia participativa, planeación del desarrollo y participación comunitaria”. Evidencia la importancia de lo
territorial.
En otro sistema de Gobierno, Republica de Guatemala, Jorge Calvo desarrolla10 el concepto asociado a las Políticas
Públicas: “La articulación de las capacidades locales hace alusión a que las capacidades expresan la historia, los
hábitos y las aspiraciones de una sociedad local particular y luego, que tal articulación expresa, a su vez, una forma
propia (generalmente no replicable en otros contextos territoriales y temporales) de coordinar la utilización de esas
capacidades. La dimensión social referida a los territorios radica en la construcción y movilización de los recursos
territoriales, es decir, en el desarrollo de las capacidades de la población y en la articulación de éstas en procesos
innovadores con una orientación sustentable. El potencial de desarrollo de un territorio no sólo se establece con base en
su localización o su disponibilidad de recursos naturales sino, principalmente, en la capacidad de su población para
construir y movilizar sus recursos. Lo anterior significa que el potencial de desarrollo no es una situación predeterminada
sino un proceso dinámico en el cual, el concurso de los actores y las políticas públicas juegan un papel fundamental. La
sustentabilidad alude en su acepción más general, a la posibilidad de reproducir dicho potencial mediante la actividad
innovadora. En resumen y sin pretender agotar la discusión, se podría afirmar que el Enfoque Territorial (ET) constituye
8 Manuel Glave Testino; (2012), “Ordenamiento territorial y desarrollo en el Perú: Notas conceptuales y balance de logros y limitaciones”, En:
Desarrollo rural y recursos naturales, Lima, Grupo de Análisis para el Desarrollo - GRADE, Páginas 123-165.
9 República de Colombia, Ministerio de Protección Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Dirección Técnica; (2007), “Lineamientos
técnicos para el marco general y orientaciones de políticas públicas y planes territoriales en materia de infancia y adolescencia”. http://www.icbf.gov.co
/portal/page/Descargas1
10 Jorge Calvo Drago. Secretaría de Planificación y Programación, Subsecretario de Políticas Territoriales–SEGEPLAN; (2005), “El Enfoque Territorial
(ET) en las Políticas Públicas”, Ponencia al V Congreso Nacional de Administración Pública - http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents
/UN/UNPAN026054.pdf

una visión sistémica, holística e integral de un territorio determinado en el corto, mediano y largo plazo. Este horizonte
de tiempo puede significar cinco, quince y veinticinco años respectivamente. El plazo de tiempo fundamental, sin
embargo, es el del largo, mientras que el corto y mediano, se desarrollan a partir de ese. También podría decirse que el
ET constituye una planificación del territorio tomando en cuenta su potencialidad económica y la atención a los temas
sociales, culturales y ambientales y que para ello integra espacios, actores, la producción de bienes y servicios, así
como las políticas públicas de intervención”. Las definiciones resultan más concretas y prácticas.
Otra fuente gubernamental, IICA y SAGARPA de México concluye11: “En términos de gestión de las Políticas Públicas,
el enfoque territorial plantea que debemos avanzar hacia políticas orientadas por la demanda, más que políticas
orientadas por la oferta, de entes de cooperación. Finalmente, en los temas de rentabilidad y de la competitividad en el
enfoque territorial se reconoce que el concepto de la competitividad trasciende la visión económica convencional. En
una perspectiva ampliada, hablar de competitividad implica abordar la competitividad en términos ambientales, sociales
y económicos: lo económico es necesario pero no es suficiente y ahí el tema de lo social y lo ambiental es muy
importante. (…) Por tanto, el Enfoque Territorial integra espacios, agentes, mercados y políticas públicas. Tiene como
objetivo revitalizar los territorios rurales para la adopción de nuevas funciones y demandas. Intenta revertir el circulo
vicioso de la exclusión, pobreza e ineficiencia económica por un circulo virtuoso de inclusión, prosperidad y
competitividad, e integra territorios entre ellos y con el resto de la economía nacional”. Las citas deslizan el problema
actual respecto a lo rural y lo económico.
Para una breve revisión del proceso peruano en materia de Descentralización, y a los efectos de una mirada desde el
lado opuesto a las tendencias pergeñadas, adoptamos los referentes proporcionados por Bustamante Belaúnde12, el
cual señala “A partir 1979, la Asamblea Constituyente aprobó la primera organización descentralizada que regiría los
destinos de las regiones del Perú nombrando a nuestro país "Un Estado Descentralizado y Unitario" dando las bases
necesarias para la creación de regiones mediante el proceso de regionalización. Nuestro país a partir de esa
constitución cuenta con tres niveles de Gobierno que es el Nacional o Central, el Regional y el Gobierno Local. En 1980,
se debatió que las regiones del Perú debían constituirse principalmente a raíz de espacios geográficos llámese costa,
sierra o selva. Otros argumentaron que las regiones debían constituirse por cuencas hidrográficas y se terminó
hablando que las regiones deben basarse en sus pisos ecológicos. Todas estas sugerencias fueron anuladas al no
contar con el suficiente sustento teórico para afianzar a las regiones. Luego de estos debates, poco fructíferos, la
constitución sugirió crear un Plan Nacional de Regionalización en el cual, este proyecto sería diseñado por el Poder
Ejecutivo, a ser discutido en instancias Legislativas aprobando o rechazando dicho documento. Un aspecto negativo al
respecto fue que el Poder Legislativo no contara con las facultades para lograr dar propuestas de reformas al Plan
dando lugar al poco poder decisión que contaba en ese entonces el Congreso. Además de estas fallas, el Arquitecto
Fernando Belaúnde Terry (Presidente del Perú, 1980 a 1985) presenta propuestas de regionalización rechazadas por
distintas bancadas políticas por razones políticas, y dichos legisladores, diputados, que negaron la propuesta de
Belaúnde nunca leyeron los planes regionalistas del Ejecutivo ya que sus distintas bancadas se los prohibían por ser del
partido Opositor. Posteriormente se busca un consenso que permitan crear regiones dentro de los 4 años siguientes,
vale decirse el año 1985. Estas regiones se crearían con leyes orgánicas mediante las cuales el congreso transferiría
competencias legislativas a tales entes y el Gobierno Central transferiría funciones gubernamentales y administrativas.
(…) A partir del año de 1986, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el extinto Instituto Nacional de
Planificación (INP) que formula cuál debía ser el desarrollo para las futuras regiones del país. Esto permitió finalmente
definir el nuevo marco de Descentralización aprobado en el Gobierno de Alan García Pérez (1985-1990) eligiéndose por
primera vez once (11) gobiernos regionales (5 el año 1989 y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el
gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2001) después del autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a más de un siglo
una serie de esfuerzos para realizar la descentralización”.
Subsumiendo los conceptos y fuentes citadas, estamos en condición de afirmar que la génesis de Enfoque Territorial en
la norma de la Gestión Pública Descentralizada, tiene clara orientación administrativa asegurando, de un lado, el
carácter unitario del diseño constitucional del Estado, creando una “muralla china” entre competencias y roles entre los
tres niveles de Gobierno, donde la “Rectoría del nivel nacional” funge de catalizador limitando una eventual invasión de
un ámbito (territorial, competencial, funcional) a otro; y de otro, asegurando se cumplan los sistemas administrativos que
bajo la rectoría del nivel Nacional aprueban los Ministerios, en pro de uniformidad. No puede soslayarse que el Enfoque
Territorial debe proveer soluciones al dilema entre lo rural y urbano, entre concentración demográfica y dispersión,
densidad del Estado y sus ausencias, y sobre aportar a la construcción social del “Espacio” como balance entre el
propósito del Gobierno Nacional y alternativas desde lo territorial. Luego, Enfoque Territorial para el Poder Ejecutivo no
tiene similar significado que en los documentos citados, prefiriendo este el argumento de la Centralidad Administrativa.
11 Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, Asociación Civil Inca Rural México, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación de México (Sagarpa); (2002). “Seminario Internacional Enfoque Territorial del Desarrollo Rural”, páginas 44-45.
12 Bustamante Belaunde, Luis; (1988), “I Ciclo de Conferencias: Libertad”, Prodesarrollo, Instituto del Perú, Tomo I, Páginas 73 a 95.

III. La “nueva” Gestión Pública en el Perú.
Los Determinantes son factores influyentes establecidos al evaluar las condiciones políticas, sociales e institucionales,
con especial atención a la influencia que tales ejercen sobre los diseños de decisiones y las estrategias de acción, y los
efectos directos e indirectos que en el ámbito territorial generan. Así, los Determinantes de la Gestión Pública son las
Políticas nacionales y sus mecanismos de implantación, los Sistemas, los cuales están previstos por el Poder Ejecutivo
en su normativa, de tipo funcional y administrativo. Desarrollamos ambos.
Por Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM se aprueban13 las Políticas nacionales, las que se definen: “Se entiende por
política nacional, toda norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad de ente rector, con propósito
de definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de política pública así como los estándares
nacionales de cumplimiento y provisión que deben ser alcanzados para asegurar una adecuada prestación de los
servicios y el normal desarrollo de las actividades privadas”. Cabe señalar, el inciso “nacional” alude a su vigencia en
todo el territorio nacional, en clara alusión al literal a) del artículo 45º de la Ley Nº 27867, el que dispone es competencia
exclusiva del Gobierno Nacional definir, dirigir, normar y gestionar las políticas nacionales y sectoriales, las que se
formulan considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales, concordando el
carácter unitario y descentralizado del gobierno de la República. Supletoriamente, el artículo 4º de la Ley14 Nº 29158 cita
que “El Poder Ejecutivo tiene las siguientes competencias exclusivas: (…) Diseñar y supervisar políticas nacionales y
sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de
gobierno”.
En cuanto a Sistemas, como define el artículo 43º de la precitada Ley Nº 29158, son: “(…) los conjuntos de principios,
normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración
Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos
Constitucionales y los niveles de Gobierno. (…) Solo por ley se crea un Sistema. Para su creación se debe contar con la
opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros”. Los Sistemas Funcionales15 tienen por finalidad asegurar
el cumplimiento de las Políticas Públicas que requieren de la participación de todas o varias entidades del Estado siendo
el Poder Ejecutivo el responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas del Sistema señalan
las atribuciones del Ente Rector del Sistema; Los Sistemas Administrativos16 tienen por finalidad el regular el empleo de
los recursos en las entidades de la administración pública, y promover la eficacia y eficiencia en su uso.
Si bien esos determinantes de plano son típicos del nivel nacional, no son suficientes al nivel subnacional, por un
problema de integración y agregación. Nos explicamos.
Lo Nacional admite pluralidad de formas para la integración, por ejemplo, el territorio, población, la economía, y a ello
alude la paradoja inicialmente citada de lo “nacional” desligado de lo territorial, pero lo “Territorial” indesligable de lo
nacional, sobre todo en Gestión Pública. Pero otras variables, como idioma, identidad cultural, sociedad, dependen de
sus diferencias o particularidades, y admiten, más bien, su agregación, tal y como define el Diccionario de la Real
Academia Española: “Unir o juntar unas personas o cosas a otras”. De allí, Políticas para Objetivos nacionales.
La integración en lo referido a las Políticas Públicas, implicaría que el objetivo puede ser sintetizado en una única
formulación, un concepto totalizante, significado opuesto a lo que el proceso del diseño de Políticas precisamente
establece, tal como señala17 Aguilar: “Las políticas públicas son concebidas como un conjunto de decisiones y
estrategias adoptadas por una autoridad legítima para resolver problemas públicos complejos. En tal sentido, una
política pública es una directriz general que refleja la prioridad y voluntad política del gobierno para modificar una
situación determinada”. Cabe indicar que la alusión a “Políticas” en plural implica existencia de dos o más, asumiendo
que los problemas sustanciales son, igualmente, más de uno. La Gestión Pública aquí abordada, sin desarrollos
13 Artículo 1º, inicialmente doce: Descentralización; Igualdad de hombres y mujeres; Juventud; Pueblos andinos, amazónicos, afroperuanos y
asiáticoperuanos; Discapacidad; Inclusión; Extensión tecnológica, medio ambiente y competitividad; Aumento de capacidades sociales; Empleo y
MyPE; Simplificación administrativa; Política anticorrupción; Seguridad y defensa nacional.
14 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Ese mismo artículo define: “Política sectorial es el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad
económica y social específica pública o privada. Las políticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del Estado y la diversidad de
las realidades regionales y locales, concordando con el carácter unitario y descentralizado del gobierno de la República. Para su formulación el Poder
Ejecutivo establece mecanismos de coordinación con los gobiernos regionales, locales y otras entidades, según requiera o corresponda a la
naturaleza de cada política”.
15 Conforme señala el artículo 45º de la Ley Nº 29158.
16 Conforme señala el artículo 46º de la Ley Nº 29158.
17 Aguilar Villanueva, Luis; (1993). “Estudio Introductorio”. En Luis Aguilar Villanueva, compilador. Problemas Públicos y Agenda de Gobierno. Vol. 3.
México.

cercanos a la teoría del diseño de Políticas Públicas, como conceptuara18 Laswell, no define el proceso del diseño para
tales Políticas aunque si establece una estructura general sobre estas, en el literal a), numeral 3.1, Anexo del Decreto
Supremo Nº 004-2013-PCM: “Las Políticas Públicas son diseños que sustentan la acción pública. Basadas en políticas
nacionales del Estado, los gobiernos de turno, establecen prioridades de gobierno claras y pertinentes, tomando en
cuenta también las demandas y necesidades de la población, que luego las entidades públicas expresarán en objetivos,
metas y respectivos procesos que los convertirán en productos institucionales: regulaciones, procedimientos
administrativos, bienes y servicios públicos, todos los cuales tendrán un impacto positivo en el ciudadano, dados
determinados recursos disponibles. En un Estado unitario y descentralizado, las Políticas Públicas son las que permiten
integrar y dar coherencia a la intervención del Estado al servicio del ciudadano, a través de los objetivos establecidos en
los Planes Gubernamentales, los Sectoriales, así como en los Planes Regionales y Locales de Desarrollo Concertado, y
en los Planes Estratégicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en los tres niveles de
gobierno”. Ello implica que las decisiones (Políticas) se conciertan y las acciones, según el objetivo perseguido, admiten
agregación e integración; por ejemplo: La agregación de las Políticas en materia de Educación y de Salud para la
Educación Básica Regular, y la integración de acciones según rangos etáreos, por ejemplo, nutrición y alimentación
entre 3 y 6 años, y controles odontológicos, ambos en el ambiente de la Institución Educativa Estatal. Debido a que el
nivel subnacional tiene en su estructura orgánica funcional a los órganos de línea prestadores de tales servicios19, a
diferencia de la especialidad sectorial del nivel nacional, debe resolver de una manera “innovadora” a las diferentes
demandas sectoriales del Ejecutivo, que actúa según sus Ministerios y Programas.
A lo señalado debe agregarse la cada vez más difundida práctica de elegir en vez de las competencias delegadas, la
suscripción de convenios de ejecución desde el nivel nacional al subnacional, específicamente el Local, sin intervención
del Regional, los proyectos o Programas donde el nivel nacional tiene interés. Aquí pierde sentido el mecanismo de
planificación, como instrumento de fijación de incidencias, objetivos y concordancia de esfuerzos, con base territorial.
Siendo la Gestión Pública, en sentido lato, un dominio20 de definición, donde el nivel nacional señala sus fronteras y
escalas (reglas, valores –objetivos y metas–, plazos y otros) y estando la Gestión Regional subsumida en ésta, bajo sus
condicionantes y una discrecionalidad (subsidiaridad, corresponsabilidad) que no contraríe los diseños de decisión
(Políticas) sino cumpliendo para tales con la condición de concordancia del nivel subnacional respecto del nacional, otro
Determinante surge, para el nivel subnacional: El Enfoque Territorial, pero no en el sentido administrativo del que ya
dimos cuenta, sino en el sentido de la construcción del espacio donde los recursos, la construcción social y el modelo de
Estado y Gobierno, definen al País.
En una mirada de “Arriba Abajo”, la Gestión Regional (cita original) debe asumir tres roles respecto de los actos propios
del Gobierno Nacional basados en su Rol Rector (especialmente, producción de Políticas Públicas), y responsabilidades
propias:
a. Desarrollar las acciones de ámbito territorial que aporten al diseño de acciones y Políticas Públicas (objetivos y
metas) de orden nacional, que implica generar y ejecutar soluciones de consenso entre esas y propias, de orden
subnacional;
b. Establecer los márgenes del “espacio fiscal” con que asignar los recursos de su Presupuesto (por Resultados, bajo
Programas Estratégicos) y financiar planes de carácter subnacional, que torna “cuestión de Estado” mantener el
status quo de fondos provenientes de sus rentas por explotación de recursos naturales; y,
c. Al ser Perú un país no homogéneo y debiendo las Políticas Públicas incorporar el desafío de tal heterogeneidad
territorial, proyectarse a lo local para aplicar programas más intensivos en su Región, y acorde a sus distintas
condiciones.
De los tres indicados, el primero es altamente sensible y cambiante en función de las conveniencias e intereses de las
Administraciones Subnacionales respecto al nivel Nacional, lo cual involucra la propia génesis de sus Autoridades
(constitución21 de los órganos de gobierno regional y local, por elección democrática) y se relaciona con la capacidad de
18 Laswell, Harold; (1992). “Orientación hacia las Políticas”, en Estudio de las Políticas Públicas, de Luis Aguilar Villanueva, Editor, México, Porrúa,
páginas 79 a 103. Señala “Políticas Publicas son aquellas estrategias encaminadas a resolver problemas públicos. El enfoque de Políticas Publicas
tiene dos dimensiones: el estudio de la multicausalidad de los procesos decisionales y el conocimiento de la mejor opción para lograr las soluciones”.
19 Este ejemplo adscribe a la Gerencia Regional de Desarrollo Social, cuyas funciones específicas regionales son: educación, cultura, ciencia y
tecnología, recreación, deportes, salud, vivienda, trabajo, promoción del empleo, pequeña y microempresa, población, saneamiento, desarrollo social
e igualdad de oportunidades. Los subrayados corresponde a la función involucrada.
20 “Conjunto de valores para los que una determinada función matemática está definida”; Fuente Wikipedia. Define el numeral 2.4 del Capítulo II,
Anexo del Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM: “La gestión descentralizada de las funciones, fondos, programas, proyectos, empresas, activos y otros
se entiende como un Sistema (estructura y procesos) de gestión donde los Ministerios del Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Locales
comparten objetivos y metas comunes en bien del desarrollo nacional y calidad de vida de todos los ciudadanos, en el marco de un Estado Unitario”.
21 Proceso de elección de Autoridades regionales, que de acuerdo a los resultados históricos (2002-2006-2010-2014) no mostró un porcentaje de
representación mayoritario respecto del total de votos válidos emitidos en cada Región, en general.

resolución (subsidiaridad) y legitimidad en las prioridades y acciones específicas (Actividades, Proyectos, Programas)
acerca del qué y cómo se financia, para quienes y donde, y de tal rol dependerán el clima y entorno general que
proveerá las condiciones que hagan prevalecer el atractivo de la Administración. Los dos siguientes se sujetan a la
suerte que corra el primero. Pero tales roles se desarrollan en un escenario de apoyo, indiferencia o resistencia, según
los temas y los efectos en juego, principalmente apoyo popular (legitimidad) y fiscalidad (renta).
En una mirada de “Abajo Arriba”, la Gestión Regional debe resolver cuatro roles respecto de su capacidad de incidencia
en el nivel nacional e influencia en el nivel local, al reproducirse similar paradoja que el nivel nacional (no hay
circunscripción en su ámbito que no esté a cargo de una autoridad local):
d. La adaptación de la lógica de desarrollo (al menos, crecimiento) del nivel subnacional respecto a los condicionantes
del modelo nacional, en especial en cuanto a sus competencias exclusivas y particularmente las referidas a escalas
de inversión (las mayores demandas de inversión son ejecutadas por el nivel nacional o de impulso al sector
privado, por este) respecto a potencialidades de carácter territorial (Regional-Local) y de creación de espacios
sociales;
e. Siendo claro que el simple traslado de parte importante de lo que hacía el nivel nacional (competencias
compartidas) al subnacional solo implica trasladar los mismos problemas de gestión y no escenarios alternativos, el
nivel subnacional debe establecer la naturaleza y características del servicio público orientado al ciudadano que
deberá facilitar, considerando la heterogeneidad territorial y los limites en su dotación de factores: naturales,
financieros y antrópicos;
f. Incorporando el Enfoque Territorial al modelo de gestión, corresponderá al nivel subnacional (a través de la
construcción de redes de Políticas y Gestión) crear y sustentar Ventanas de Incidencia apoyadas en espacios22 que
demuestren aptitud-potencial, para su inclusión por el nivel nacional al diseño de decisiones (diseño de Políticas) y
ejercicio de acciones (estrategias de Gestión) a un nivel intergubernamental e interregional (la Mancomunidad
resulta una posibilidad).
g. Para resolver la heterogeneidad territorial en el marco de un Enfoque Territorial orientado al desarrollo subnacional,
asociado a una Gestión Pública Estratégica sensible a las Incidencias, se requiere nuevos diseños del modelo
institucional de organización y gestión, y sistemas funcionales y administrativos apropiados a la Administración
Subnacional, y Regional en especial.
De estos roles destacados, amén de conciliar las prioridades y acciones específicas basadas en un Enfoque Territorial
que tenga en cuenta la heterogeneidad territorial, por parte de la Gestión Regional respecto a similares propósitos del
nivel nacional, el último rol citado, asume el mayor significante para construir estrategias de gestión basadas en la
heterogeneidad regional, concordancia con el nivel nacional para el desarrollo de objetivos nacionales con base
territorial y sustento social para ejecutar decisiones que provean de una base administrativa para la prestación de
servicios a la población y generación de condiciones y clima adecuados para el desarrollo.
Considerando los elementos hasta aquí analizados, en especial aspectos formales y derivados de integración y
agregación como procesos técnicos, resulta claro que los Determinantes señalados, Políticas Públicas-Sistemas-
Enfoque Territorial, asumen el impulso de la Gestión Pública, pero el sentido que adopte (o prevalezca) desde lo
nacional o lo territorial, implica cambios en la estructura institucional del Estado (en el sentido de repensar la estructura
sectorial y Ministerios, y entidades adscritas a tales) o por lo menos, adecuaciones en términos de Modernización, de
los aspectos operativos sobre todo en lo referido a los sistemas, ya descritos.
IV. Conclusiones sobre un proceso en proceso.
La teoría en los procesos de descentralización, asigna al nivel nacional el rol de la Rectoría, al nivel local el de ejecutor y
al nivel subnacional actuar como facilitador, y una “bisagra” entre ambos; pero esas funciones se desempeñaran según
los marcos formales y acuerdos políticos propios a cada país y estructura social vigente.
A pesar de la razonabilidad de aspirar a una estructura operativa que permita el diseño, ejecución y control de acciones
de una misma forma y evitar problemas del tipo “Riesgo Moral” y “Selección Adversa”, la asimetría entre los niveles
locales de gobierno, y por lo tanto del tamaño de mercados, densidad poblacional y del Estado entre otras, demanda
22 Lira, Luis; Riffo, Luis; (2006), “Restricciones y potencialidades de la estructura territorial político administrativa para el Desarrollo Regional”,
Documento presentado al I Encuentro Nacional: El Ordenamiento Territorial en Honduras, organizado por la Dirección de Ordenamiento Territorial de
la Secretaria de Gobernación y Justicia, Republica de Honduras (http://www.cepal.org/ilpes /1/35691/OTHONDURAS_Lira_Riffo.pdf). En cuanto al
Espacio señalan: “(…) Las configuraciones territoriales se modifican en los largos plazos ya que ella incluye a la dotación de la infraestructura vial y de
todo tipo, además de la división político administrativa. Por estas y otras razones, existe una dicotomía entre los expertos en desarrollo territorial en la
consideración de la relación espacio sociedad y desarrollo. Por un lado están los preocupados por las intervenciones que privilegian lo local, la
descentralización y lo endógeno. y de otro los preocupados por las intervenciones que privilegian la interacción mutua entre desarrollo y organización
espacial.

soluciones causales sobre tales diferencias; no obstante, los sistemas funcionales y administrativos asumen una
uniformidad y capacidad de resolución que no es precisamente su mejor rasgo, ni en el nivel nacional ni en el
subnacional, y la amplia dispersión en el territorio de los niveles subnacionales de gobierno, dificultan aún más tales
restricciones. Aquí resulta plenamente vigente establecer (y legitimar) que sostiene el Estado y que sostiene el
Gobierno.
En nuestra realidad, y como se analizara, la Gestión Pública vista desde el proceso de la Descentralización, no llega
aún a cumplir los enunciados bajo los que se diera por iniciado el proceso: transferencia de competencias-funciones y
recursos del nivel nacional al subnacional, redimensionamiento del primero y nivel de prestaciones a la población no
menor al previo a la transferencia. Los limitantes, dentro de los varios señalados, que consideramos de mayor
relevancia y urgencia para ser abordados, y así dotar de dinamismo y orientación a los resultados esperados, son:
I. Establecer el “Enfoque Territorial”, más allá de lo administrativo y del ámbito de los Departamentos, como la
herramienta del consenso político y social para configurar espacios de articulación de heterogeneidades y de
aportes a la construcción de un modelo nacional de desarrollo;
II. Estructurar decisiones (Políticas Públicas) basadas en Enfoque Territorial, con el nivel nacional, y desde el
ámbito subnacional, que se materialice en acciones (objetivos y metas) de ámbito territorial compatibles con la
lógica de desarrollo del modelo nacional, respecto a potencialidades de orden territorial (Regional-Local) y
creación de espacios sociales;
III. Dada la heterogeneidad territorial, desarrollar herramientas para sostener las decisiones y acciones, bajo
legitimidad y capacidad de resolución, bajo un nuevo diseño del modelo institucional de organización y gestión
de los sistemas funcionales y administrativos., adecuados a la Administración Subnacional, y Regional en
especial.
IV. La estrategia de modernización y mejoramiento de prestaciones a la población por vía de Competencias
delegadas, ha cedido a la suscripción de Convenios de ejecución entre el nivel nacional y mayoritariamente el
local, directamente, lo que implica la competencia de todos ante el nivel nacional y entre niveles.
Cabe señalar que otros países han empezado el proceso con posterioridad al Perú, y pueden exhibir modelos que
aparentemente funcionan (Colombia, Guatemala, México), en tanto otros como Chile han relanzado muy recientemente
sus procesos, y según el sano principio de Gobierno con responsabilidades.
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Magister en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú. Docente Universitario de Post Grado, Maestría en Economía, Mención en Gestión y Políticas Públicas.
Email: gobernaphenom@gmail.com
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año VIII - Nº 92, Marzo 2015, Ediciones Caballero Bustamante, Perú
(www.gestionpublica.org.pe)
Portada: http://elbbdordelanoche.blogspot.pe/2014/04/costa-sierra-y-selva-tres-relatos-orales.html

Territorialidad y Gestión Pública: Perú contemporáneo.

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