EmpleoJovenQuito

Incentivos para la
generación de empleo
joven local: análisis del
programa Empleo Joven
de Quito

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¿CÓMO CITAR LOS
DERECHOS DE AUTOR?
Los lectores pueden reproducir este documento siempre
que se cite la fuente en formato APA, así: Ordoñez, Cristina,
Ortiz, María Caridad, Suárez, Estefanía (2023). Incentivos
para la generación de empleo joven local: análisis del
programa Empleo Joven de Quito. Quito: FARO.
Ningún recurso de FARO puede ser utilizado con fines
comerciales.
Las ideas expuestas en este documento son el punto de
vista de los autores y no necesariamente representa la
posición institucional de FARO en el tema analizado.
En esta publicación se ha optado por usar el
masculino genérico, entendiendo que todas las
menciones en tal género representan siempre a
mujeres y hombres.
Directora Ejecutiva (I) de FARO
Estefanía Terán
Directora de Investigación y Evaluación
de FARO
María Caridad Ortiz
Equipo de investigación de FARO
Cristina Ordoñez
Estefanía Suárez
Equipo de apoyo de FARO
Romina Sánchez
Richard Ramírez
Supervisión editorial
Andrea Zumárraga
Edición y corrección de estilo
Ma. Del Pilar Cobo
Diseño y diagramación
Storymakers
Fotografía
peoplecreations / Freepik
ISBN
978-9942-956-92-7
Quito, 2023.
Este estudio forma parte del proyecto “Building back better: Using a disruptive crisis to
achieve sustainable and gender inclusive improvements in food security, labor markets
and social protection in Latin American countries”, implementado por el Grupo de Aná-
lisis para el Desarrollo de Perú (GRADE), con financiamiento del Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), de Canadá.
El análisis se realizó entre 2021 y 2022, con datos disponibles hasta 2020.

Contenido
Introducción
Caracterización del empleo joven en América Latina
a. Problemática del empleo para los jóvenes en América Latina
b. Programas y políticas públicas en América Latina
Caracterización del empleo joven en Ecuador
a. La situación del empleo joven en Ecuador
b. Análisis de la normativa y los programas públicos existentes en
Ecuador para fomentar el empleo joven
ElprogramaEmpleoJovendelMunicipiodelDistritoMetropolitanodeQuito
Análisis del programa Empleo Joven
a. Metodología del estudio
b. Caracterización de las empresas y jóvenes beneficiarios
c. Resultados del estudio
Conclusiones
Apéndice metodológico
Referencias
4
6
7
11
14
15
20
23
28
29
30
37
48
51
54
01
02
03
04
05
06
07
08

Introducción
5
La precariedad de las condiciones que enfrentan los jóvenes en el mercado laboral ha
preocupado a los gobiernos nacionales y organismos internacionales desde hace va-
rias décadas. La situación laboral de los jóvenes en América Latina se caracteriza por
altas tasas de desempleo e inactividad. Esta realidad se agrava para ciertos grupos de
jóvenes como las mujeres, los residentes de áreas rurales, los jóvenes que no estudian
y aquellos en condición de pobreza y con bajos niveles de educación. Esta situación no
difiere para los jóvenes en Ecuador ni en la ciudad de Quito.
En América Latina y Ecuador se han implementado varias políticas y programas para fo-
mentar el empleo joven, entre las cuales son más comunes los programas de formación.
De acuerdo con un estudio realizado por la OECD, Cepal y CAF en 2016, al menos la
mitad de los programas evaluados muestran resultados positivos; sin embargo, queda
mucho por hacer para mejorar la situación de los jóvenes, en especial en el nuevo con-
texto. La crisis generada por la pandemia del COVID-19 no solo ha dejado al descubierto
las vulnerabilidades de este grupo, sino que las ha agravado al destruir plazas de empleo
y suspender las actividades académicas.
Desde 2014, en Quito, capital del Ecuador, el Municipio del Distrito Metropolitano de
Quito (MDMQ) implementa el programa Empleo Joven, dirigido a fomentar la inserción
laboral de personas entre 18 y 29 años a través, principalmente, de un estímulo tributario
que se refleja en la reducción del pago de un impuesto municipal para aquellas empresas
que contraten a nuevos trabajadores jóvenes bajo relación de dependencia. Este estu-
dio tiene como objetivo analizar el funcionamiento y resultados del programa, para lo
cual se utilizó una metodología mixta que incluyó la recolección y análisis de información
proveniente de fuentes primarias (empresas y jóvenes beneficiarios, funcionarios mu-
nicipales, expertos en la temática) y el análisis de los datos administrativos disponibles.
En términos de resultados, el ejercicio muestra que el programa Empleo Joven ha au-
mentado su cobertura a lo largo de los años de implementación, pero que su alcance e
impacto es muy limitado para incidir en la reducción de las tasas de desempleo y subem-
pleo de los jóvenes de Quito. Además, existe un desconocimiento generalizado sobre
el programa, sus beneficios y sus efectos por parte de las empresas y de los jóvenes.
Sin embargo, es importante mencionar que el análisis tiene sus limitaciones, pues no se
pudo contar con toda la información necesaria para determinar si el descuento tributario
realmente incentiva a las empresas para contratar jóvenes.
El documento inicia con un breve estudio sobre la problemática del empleo juvenil en
América Latina, Ecuador y Quito, y con una síntesis de los programas y políticas adopta-
dos con el objetivo de mejorar la inserción y condiciones de los jóvenes en el mercado
laboral. Posteriormente, se describe el funcionamiento del programa Empleo Joven, se
presenta la metodología de análisis y los principales hallazgos.

Caracterización
del empleo
joven en
América Latina

7
a. Problemática del empleo
para los jóvenes en
América Latina
El desempleo juvenil ha sido un problema
persistente en la región durante las tres
últimas décadas (BID, 2020a). La situa-
ción laboral de los jóvenes (entre 15 y 24
años) en América Latina se ha caracte-
rizado por bajas tasas de participación1
y de ocupación2
, junto con altas tasas
de desempleo, comparado con el grupo
de 25 años y más (gráficos 1-3). La tasa
de desocupación de los jóvenes triplica
la de los adultos (25 años y más) y afecta
a uno de cada cinco jóvenes en la región
(OIT, 2019; OIT, 2020). Entre 2015 y 2019,
la tasa de desocupación de los jóvenes se
ha ubicado en promedio alrededor de 18 %,
mientras que la de los adultos ha sido en
promedio 5,8 %. Durante los tres prime-
ros trimestres de 2020, la tasa de des-
ocupación de los jóvenes alcanzó 23,2 %
y la de los adultos, 8,5 %.
1 Es la proporción de la población económicamente activa o fuerza laboral en relación con la población en edad de trabajar.
Representa el porcentaje de la población en edad de trabajar que participa activamente en el mercado laboral (OIT, 2020).
2 Es la proporción de las personas que se encuentran trabajando en relación con la población en edad de trabajar. Representa
el grado de aprovechamiento de los recursos humanos que se encuentran en edad de trabajar (OIT, 2020).
Gráfico 1.
Tasa de participación según tramos de edad (%)
Nota: el porcentaje de 2020 corresponde al promedio de los tres primeros trimestres.
Fuente: OIT, 2020.

Análisis del programa Empleo Joven de Quito
8
Además, muchos de los jóvenes
que cuentan con un empleo
sufren de condiciones precarias,
dado que tres de cuatro trabajan
en el sector informal (BID, 2020a).
La baja inserción en el mercado laboral y
las condiciones de precariedad se aso-
cian también con las falencias y limitacio-
nes de la educación en la región, pese a
que los jóvenes cuentan con niveles de
educación más altos que los de las gene-
raciones pasadas.
Gráfico 2.
Tasa de ocupación según tramos de edad (%)
Gráfico 3.
Tasa de desocupación según tramos de edad (%)
Fuente: OIT, 2020.
Fuente: OIT, 2020.

9
Jóvenes que no estudian ni
trabajan
Alrededor del 22 % de los jóvenes de la
región no estudia ni trabaja. En un estu-
dio realizado en 2020, el BID estimó, utili-
zando la metodología de Székely y Karver
(2020), que debido a la pandemia los jó-
venes que no estudian ni trabajan aumen-
tarían en un 21 % en América Latina con
respecto a la situación anterior (gráfico
4). Bolivia, Perú, Ecuador y Chile serían los
países en donde esta tasa se incrementa-
ría más (BID, 2020).
Esta brecha está relacionada con la divi-
sión de tareas dentro del hogar, pues casi
todas las mujeres jóvenes que no trabajan
ni estudian dedican su tiempo a labores
domésticas, y más de la mitad se dedica
al cuidado de menores y familiares (OIT,
2019; Cepal y OIT, 2020).
Otra situación que influye en los jóvenes
para no trabajar ni estudiar es su condi-
ción socioeconómica. Los jóvenes de
hogares vulnerables y en condición de
pobreza abandonan la escuela antes que
sus pares de hogares más adinerados. A
los 29 años, casi tres de cada 10 jóvenes
de hogares vulnerables no estudian ni tra-
bajan, cuatro trabajan en el sector infor-
mal y solo dos trabajan en el sector formal,
mientras que el 56 % de los jóvenes de 29
años de hogares de clase media tienen un
empleo en el sector formal (OECD, Cepal
y CAF, 2016).
Aproximadamente siete de cada 10
jóvenes que no estudian ni trabajan
son mujeres.
Gráfico 4.
Aumento en el porcentaje de jóvenes entre 18 y 23 años que ni estudian ni
trabajan en 2020
Fuente: BID, 2020.

10
El impacto de la emergencia
sanitaria y las diferencias entre
hombres y mujeres
Los jóvenes son más vulnerables al au-
mento del desempleo durante y después
deunacrisis,loquesereflejaenincremen-
tos mayores en las tasas de desempleo
para este grupo de edad, en comparación
con los hombres en edad productiva. Un
análisis de la crisis financiera y económi-
ca de 2008 confirma esta mayor vulne-
rabilidad de los jóvenes al desempleo: en
Estados Unidos, por ejemplo, la tasa de
desempleo de los hombres jóvenes au-
mentó del 12,1 % en abril de 2008 a 19,8 %
en junio de 2009, y la tasa de desempleo
para las mujeres jóvenes pasó de 9,8 % a
15,7 % durante el mismo periodo (Verick,
2009). Además, la brecha cada vez mayor
entre las tasas de desempleo de jóvenes
y adultos se mantiene incluso después de
que la economía comienza a recuperarse.
En América Latina se destruyeron cerca
del 10 % de plazas de empleo y la tasa de
desempleo alcanzó 10,6 %, el mayor ni-
vel registrado en las últimas décadas. No
obstante, según la Cepal y OIT (2020), la
tasa de desempleo hubiera crecido aún
más si no fuera por una notable caída en
la tasa de participación de las personas en
la fuerza laboral, que disminuyó de 62,6 %
a 57,2 % en los primeros tres trimestres de
2020, comparado con el mismo periodo
de 2019. Esto implicó que alrededor de 23
millones de personas entraran en una si-
tuación de inactividad y dejaran de buscar
trabajo por las limitaciones y falta de opor-
tunidades que impusieron la pandemia y
las restricciones establecidas.
De las nuevas personas en situación de
inactividad, alrededor de 53 % fueron mu-
jeres y 26 % fueron jóvenes entre 15 y 24
años. Por otro lado, la tasa de desempleo
juvenil aumentó en 2,7 puntos porcentua-
les, alcanzando 23,2 %, nivel que no se
había registrado anteriormente (gráfico
5). Según la OIT (2020), los indicadores
de empleo de los jóvenes se deterioraron
en mayor medida que la de los adultos, lo
cual demuestra las vulnerabilidades que
enfrenta este grupo.
Gráfico 5.
América Latina y el Caribe: tasa de desocupación juvenil por país (enero a
septiembre de 2019 y 2020)
Fuente: OIT, 2020.

11
La fuerte caída de la participación feme-
nina fue un factor distintivo de la crisis. La
disminución de la tasa de participación de
las mujeres en la fuerza laboral fue mayor
que la de los hombres: -10,4 % compara-
do con -7,4 %. La tasa de ocupación de
las mujeres también disminuyó en mayor
medida que la de los hombres, -12,3 %
comparado con -9,3 %, debido a una dis-
minución en las plazas de trabajo del sec-
tor de servicios, que contaba con una alta
participación de mujeres (OIT, 2020).
La situación actual todavía amenaza con
una lenta recuperación y persistencia de
altos niveles de desocupación o con la
inserción en el sector informal. Asimismo,
el notable aumento de la inactividad regis-
trada en los jóvenes amenaza con causar
efectos irreparables en su trayectoria la-
boral. Este efecto se podría profundizar
aún más para los jóvenes de quintiles de
ingresos más bajos o con menores niveles
de educación (Cepal y OEI, 2020). Ade-
más, según la evidencia, cuando los jóve-
nes cuentan con empleos de calidad tie-
nen una menor probabilidad de vincularse
a la delincuencia (Wadsworth, 2006), por
lo que encontrarse en la inactividad o en
condiciones de precariedad podría incre-
mentar la probabilidad de vincularse a ac-
tividades ilícitas.
b. Programas y políticas
públicas en América Latina
Con el objetivo de responder al desem-
pleo juvenil, se han desarrollado diferentes
políticas y programas en el mundo y en la
región. En este sentido, la OIT publicó el
primer instrumento de política dirigido a
los jóvenes en 1919. Desde entonces, los
instrumentos de la OIT orientados a los
jóvenes han ido evolucionando y recono-
ciendo el rol activo que tienen en la socie-
dad (Chacaltana y Prieto, 2019).
Similarmente a la evolución de los instru-
mentos de política pública de la OIT, el en-
foque de las políticas y programas de em-
pleo juvenil ha variado en el mundo y en la
región. Según Chacaltana y Prieto (2019),
hasta los años setenta se priorizaron me-
didas por el lado de la oferta a través de
programas de capacitación. En los ochen-
ta, se incorporaron medidas orientadas
a la demanda, a través de programas de
orientación profesional. Ya en los noventa
se comenzaron a utilizar políticas y pro-
gramas con enfoques más integrales, al
combinar elementos como capacitación,
experiencia inicial, contratos especiales
para jóvenes y subsidios salariales.
La mayoría de los países de la región han
implementado programas de formación y
primer empleo para este. Dos programas
pioneros fueron “Chile Joven” y el “Pro-
grama de Becas para la Capacitación de
Trabajadores (Probecat)”, implementados
en 1991 en Chile y en 1984 en México, res-
pectivamente. Estos programas se repli-
caron en más de 18 países (OCDE, Cepal y
CAF, 2016). La Tabla 1 muestra los tipos de
programas implementados en la región.
En América Latina y el Caribe,
los programas de formación son
la política activa más utilizada
para promover la empleabilidad
de los jóvenes.

12
Tabla 1.
Programas de empleo joven implementados en América Latina
Fuente: OIT, 2019; Cepal, 2021; BID, 2015; Chacaltana y Prieto, 2019.
Formación
Contratos de
formación o
aprendizaje
Subsidios al
empleo
Regímenes
especiales para
jóvenes
Dos tipos de programas basados
en “Chile Joven” y “Programas
de Becas para la Capacitación de
Trabajadores”. El primer tipo de
intervención estaba dirigido a jóvenes
de escasos recursos y bajos niveles
de instrucción. Consistía en una etapa
de capacitaciones seguida de otra de
pasantías. Además, proporcionaba
incentivos tanto a los empleadores
como a los beneficiarios. En el
segundo tipo de intervención, toda
la formación se realiza en empresas
mediante pasantías.
Formación de tipo dual (centros
educativos y empresas). Algunas
características incluyen duración
de seis meses a dos años, periodo
de prueba, salario por debajo del
mínimo, protección social, requieren
certificación para asegurar la calidad
de la formación.
Buscan promover la inserción de
jóvenes reduciendo los costos de
contratación. Por ejemplo, mediante
subsidio directo al trabajador,
exoneración o devolución de la
seguridad social, exoneraciones
fiscales, entre otros.
Legislaciones especiales para
promover la inserción laboral de los
jóvenes. Existen dos tipos: regímenes
especiales de salarios mínimos
(por debajo del salario mínimo), y
legislaciones enfocadas a incentivar la
contratación de trabajadores jóvenes
al reducir los costos salariales.
Chile, Panamá,
República
Dominicana,
Colombia, Perú,
Argentina, México
y Brasil.
México, Colombia,
Costa Rica,
Panamá, Brasil.
México, Colombia,
Chile, Ecuador,
Brasil, Panamá,
Uruguay, Argentina
y Costa Rica.
Chile, Paraguay,
Uruguay, Brasil y
Costa Rica.
Impactos
positivos para la
empleabilidad
y salarios, así
como mejores
oportunidades de
trabajo y salarios
para las mujeres
(OIT, 2019).
En Brasil se encontró
que los jóvenes
que completaron el
programa tienen una
mayor probabilidad
de encontrar un
empleo formal no
temporal y ganar
salarios más altos
a corto y mediano
plazo.
Tienen efectos
positivos en la tasa
de ocupación y
participación, pero
no en los salarios.
Esta modalidad fue
poco efectiva dado
que se sobreestimó
la importancia
de los costos de
contratación.
TIPO DE POLÍTICA /
PROGRAMA
DESCRIPCIÓN
PAÍSES DE
IMPLEMENTACIÓN
RESULTADO

13
Muchas de estas iniciativas han sido eva-
luadas, sobre todo los programas de for-
mación. Las evaluaciones de impacto han
arrojado resultados distintos; sin embargo,
al menos la mitad de los programas eva-
luados han mostrado resultados positivos.
Cabe notar que los efectos han sido dife-
rentes de acuerdo con la edad, nivel de
educación, área de residencia y género
(OECD, Cepal y CAF, 2016).
Como se indicó, la crisis ocasionada por
la pandemia ha impactado de manera ne-
gativa en el empleo juvenil. Sin embargo,
solo se ha identificado un programa nue-
vo con un componente orientando a los
jóvenes. Este programa se implementó en
Perú y consistió en otorgar un subsidio a
los empleadores del sector privado para
incentivar la contratación de trabajadores
y mantener los puestos de trabajo. El sub-
sidio varía entre 27,5 % y 55 % de las remu-
neraciones de los trabajadores menores
de 25 años y es por seis meses. En el caso
de que se contraten jóvenes a plazo in-
determinado, los empleadores reciben el
55 % del subsidio por tres meses y 27,5 %
por otros tres meses. Si el contrato tiene
una duración determinada, el subsidio es
de 45 % los tres primeros meses y 22,5 %
en los tres meses siguientes (OIT, 2020).
Por su parte, en Colombia, el Gobierno
otorgó transferencias monetarias a jóve-
nes en condición de vulnerabilidad para
que puedan culminar sus estudios tec-
nológicos o profesionales como parte de
los programas de “Familias y Jóvenes en
Acción” que ya existían en el país (OIT,
2020)3
.
3 https://prosperidadsocial.gov.co/sgpp/transferencias/jovenes-en-accion/

Caracterización
del empleo joven
en Ecuador

15
a. La situación del empleo
joven en Ecuador
En Ecuador hay aproximadamente 3 millo-
nes de jóvenes entre 18 y 29 años, lo que
equivale al 18 % de la población y al 25 %
de la población en edad de trabajar. En
2018, más del 70 % de los jóvenes entre
18 y 29 años trabajaba o estudiaba; el 10 %
estudiaba y trabajaba, y el 17 % ni estudia-
ba ni trabajaba. Similar a la situación de la
región, las mujeres predominan (76 %) en
el grupo de jóvenes que no estudian ni tra-
bajan (OIT, 2020b).
A diciembre de 2019, 1,9 millones de jóve-
nes se encontraban activos y 1,1 millones
inactivos. Entre los jóvenes activos predo-
minan los que tienen empleo no remune-
rado, seguido por los que cuentan con un
empleo adecuado (gráfico 6).
Al comparar la situación laboral de los
jóvenes en Ecuador con los de toda la
región, resalta que en 2019 la tasa de
desempleo y el porcentaje de jóvenes in-
activos era considerablemente menor en
Ecuador. En los primeros tres semestres
de 2020, a pesar de la pandemia, la tasa
de desempleo juvenil en Ecuador se man-
tuvo por debajo de la regional (tabla 2).
Gráfico 6.
Número y porcentaje de jóvenes según categoría de actividad o inactividad, 2019
Fuente: ONU Mujeres, 2020.

16
Al igual que en la región, la
tasa de desempleo en el país
es considerablemente mayor
entre los jóvenes comparada
con otros grupos etarios.
Según la Encuesta Nacional Empleo,
Desempleo y Subempleo (Enemdu) de
diciembre de 2020, el grupo etario con
la mayor tasa de desempleo es el de los
jóvenes de entre 22 y 25 años (7,4 %)
(gráfico 7). Por otro lado, solo cinco
de cada 10 jóvenes entre 18 y 25 años
tienen un empleo adecuado (gráfico 8),
y uno de cada cuatro se encuentran en
el subempleo debido a una deficiencia
en el número de horas trabajadas
(gráfico 9).
Tabla 2.
Comparación situación laboral juvenil* entre América Latina y Ecuador, 2019
Gráfico 7.
Tasa de desempleo según grupos de
edad a nivel nacional (diciembre 2020)
Gráfico 8.
Tasa de empleo adecuado según grupos
deedadanivelnacional(diciembre2020)
*La OIT publica esta información para jóvenes de 15 a 24 años.
Fuente: OIT, 2019, 2020; ONU Mujeres 2020.
Fuente: Enemdu, 2020.
AMÉRICA LATINA ECUADOR AMÉRICA LATINA ECUADOR
Tasa de participación
Tasa de ocupación
Tasa de desempleo
Porcentaje de jóvenes que no
estudian ni trabajan
48,0 %
39,1 %
18,7 %
22,0 %
44,6 %
40,1 %
10,1 %
16,0 %
42,7 %
33,0 %
23,2 %
41,0 %
33,6 %
17,9 %
2019 ENE-SEPT 2020

17
Según la OIT (2020b), en los últimos años
la tasa de jóvenes con empleos inade-
cuados4
se ha incrementado, al pasar de
46,0 % en 2015 a 53,8 % en 2018; las mu-
jeres tienen mayores dificultades para ac-
ceder a empleos adecuados. Entre 2007
y 2017, la brecha de género en empleo
adecuado alcanzaba más de 20 puntos
porcentuales de diferencia en promedio,
tendencia que se mantuvo en periodos de
expansión como de crisis (Castillo y Sa-
las, 2018), y en 2018 solo una de cada tres
mujeres jóvenes contaban con un empleo
adecuado. La brecha salarial ha tenido una
tendencia decreciente, no obstante, no se
ha cerrado. En 2017, una mujer requería en
promedio de 6 % más de su remuneración
para igualar a la de los hombres (mante-
niendo todo lo demás constante), compa-
rado con 13 % o 14 % en 2000 (Castillo y
Salas, 2018).
Además, resulta alarmante que solo el
35 % de los jóvenes con educación supe-
rior cuente con un empleo adecuado (De
Domingo et al., 2020). Por otro lado, los jó-
venes se han encontrado excluidos del sis-
tema de protección social: en 2019 el 68 %
no contaba con afiliación a la seguridad so-
cial (ONU Mujeres, 2020). No obstante, el
porcentaje de jóvenes afiliados se ha incre-
mentado entre 2007 y 2019 en alrededor
de 17 puntos porcentuales (OIT, 2020b).
Como se ha mencionado, la situación de
los jóvenes también varía de acuerdo con la
zona donde residen y su género. En la zona
urbana,lamayoríadeellosestánempleados,
aunque en la categoría de subempleo; sin
embargo, en la zona rural muchos participan
en trabajo no remunerado (Olmedo, 2018).
Durante los primeros meses de la pan-
demia, más de uno de cada seis jóvenes
dejó de trabajar y los que continuaron tra-
bajando sufrieron una reducción del 23 %
en sus horas de trabajo (OIT, 2020). Asi-
mismo, según una encuesta realizada por
el PNUD a los jóvenes que trabajan infor-
malmente, el 68,6 % perdieron su empleo
(PNUD, 2020). Por otro lado, alrededor del
50 % reveló que podría terminar sus estu-
dios con retraso y el 10 % que no podría
concluirlos (OIT, 2020). Adicionalmente,
de acuerdo con las cifras de desafiliacio-
nes del Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social (IESS), entre marzo y noviembre de
2020, 234 745 personas se desafiliaron
del IESS, de los cuales el 47 % fueron per-
sonas entre 21 y 30 años.
4 El empleo inadecuado implica trabajar menos de 40 horas a la semana o percibir un ingreso menor al sueldo básico.
Gráfico 9.
Tasa de subempleo según grupos de
edad a nivel nacional (diciembre 2020)

18
Empleo juvenil en Quito
En Quito el desempleo y las
condiciones de precariedad
que enfrentan los jóvenes
también han sido un problema
constante.
Como se observa en los gráficos 10-
12, en diciembre de 2020 la tasa de
desempleo de los jóvenes entre 18 y
21 años alcanzaba 17,0 %, y para los
jóvenes de 22 a 25 años alcanzaba el
8,4 %. Inversamente, la tasa de subem-
pleo, por horas trabajadas, de los jóve-
nes de 18 y 21 años es de 9,8 % y la de
aquellos entre 22 y 25 años de 21,6 %.
Apenas el 24,8 % de los jóvenes entre
18 y 21 años contaba con un empleo
adecuado, mientras que para quienes
tienen entre 22 y 25 años esta tasa se
incrementa a 56,9 %, lo cual sugiere
que la tasa de empleo aumenta con-
forme los jóvenes crecen y adquieren
experiencia en el mercado laboral.
Gráfico 10.
Tasa de desempleo según grupos de
edad en Quito (diciembre 2020)
Gráfico 11.
Tasa de empleo adecuado según grupos
de edad en Quito (diciembre 2020)
Gráfico 12.
Tasa de subempleo según grupos de
edad en Quito (diciembre 2020)

19
Además, los tres indicadores se han de-
teriorado desde 2014 en la ciudad de
Quito, como muestra el gráfico 13. Cabe
notar que estos indicadores también han
empeorado en el mismo periodo para el
mercado laboral en su totalidad (incluyen-
do todos los grupos etarios) en Quito. No
obstante, el desempleo es el único que se
deteriora en mayor medida para el grupo
de 18 a 25 años en la ciudad. Por su parte,
la caída en el empleo adecuado y el au-
mento en el subempleo es más drástica
en el mercado laboral agregado (gráfico
14), lo cual indica que la situación relati-
va de los jóvenes es mejor en el periodo
2014-2020.
Gráfico 13.
Evolución de la tasa de empleo adecuado, subempleo y desempleo de los jóvenes
de 18 a 25 años en la ciudad de Quito (2014-2020)
Gráfico 14.
Diferencia porcentual entre diciembre 2014 y diciembre 2020, por situación
laboral para la ciudad de Quito

20
Según una consulta realizada a la OIT, la
situación laboral de los jóvenes en Qui-
to difiere a la situación de los jóvenes de
otras ciudades del país, pero no de otros
países de la región, al concentrar un mayor
porcentaje de empleo, excepto por Gua-
yaquil. El porcentaje de jóvenes en infor-
malidad en Quito se encuentra muy por
debajo del promedio nacional de 41 % para
este grupo etario. Además, si se comparan
las estadísticas de afiliación a la seguridad
social de los jóvenes, Quito es una de las
ciudades con mayor cobertura de seguri-
dad social para jóvenes (57 %), por enci-
ma de Guayaquil (41 %), Cuenca (56 %) y
del resto del país (26 %).
Sin embargo, a raíz de la pandemia, el en-
torno económico se ha visto afectado de
manera importante. Quito es la ciudad que
acumula más pérdidas económicas en ci-
fras absolutas, y registra la mayor pérdida
de empleo a nivel nacional, con una tasa de
desempleo para junio 2020 de 22,8 % (en
comparación con un 13,4 % a nivel nacio-
nal). Adicionalmente, los efectos contrac-
tivos de la pandemia se han evidenciado
no solamente en el aumento del desem-
pleo, sino también en el incremento de la
inactividad y en un deterioro generalizado
de la calidad del empleo.
b. Análisis de la normativa
y los programas públicos
existentes en Ecuador
para el fomento del
empleo joven
En marzo de 2016, se aprobó la Ley Orgá-
nica para Promoción del Trabajo Juvenil,
Regulación Excepcional de la Jornada de
Trabajo, Cesantía y Seguro de Desem-
pleo. El objetivo de esta ley era promover
el empleo juvenil a través de la regulación
de las pasantías y la implementación de
un porcentaje mínimo de trabajadores
jóvenes (18 a 26 años) en empresas pri-
vadas (Olmedo, 2018). Para ello se define
el “contrato de trabajo juvenil”, para im-
pulsar la vinculación de personas de 18
a 26 años en relación de dependencia y
con condiciones justas. En este contex-
to el Estado central cubre el aporte a la
seguridad social por un año (cuando el
trabajador tenga estabilidad por al me-
nos 12 meses), por un monto de hasta
dos salarios mínimos. En el caso de que
sea mayor, o si el número de trabajadores
jóvenes sobrepasa el 20 % de la nómina
estable, el empleador debe pagar la dife-
rencia (Ley s/n, 2016).

21
Tabla 3.
Programas Empleo Joven y Mi Primer Empleo en Ecuador
Fuente: Ministerio del Trabajo, 2018, Acuerdo Ministerial Nro.: MDT-2017-0109.
Más adelante, se estableció como meta
en el Plan Nacional de Desarrollo Toda una
Vida (2017-2021) la disminución de la tasa
de desempleo de jóvenes (18 a 29 años)
de 10,4 % desde 2016 a 7,6 % en 2021.
Esta meta se ha cumplido solo parcial-
mente, pues disminuyó a 9 % hasta 2020.
A inicios de 2018, el presidente Lenín Mo-
reno lanzó la Política Nacional de Empleo,
que busca promover las oportunidades la-
borales, y reducir el índice de desempleo,
subempleo e informalidad en el país, con
énfasis en la inserción de los jóvenes en
el mercado laboral mediante programas
como Empleo Joven y Mi Primer Empleo5
(FARO, 2019). Estos dos programas de
implementación nacional se explican en la
tabla 3.
5 El programa Mi Primer Empleo existe desde 2007, el programa Empleo Joven se creó en 2018 y estaría vigente hasta 2021.
Mi Primer
Empleo
Empleo
Joven
Ubicar a jóvenes
estudiantes en
las instituciones
de educación
superior en
pasantías en el
sector privado
y prácticas
preprofesionales
en el sector
público.
Promover la
inserción de
jóvenes sin
experiencia
laboral en
condiciones
dignas y de
igualdad de
oportunidades.
2007-2017:
hubo 15 884
beneficiarios.
2018-2021: se
buscaba ubicar
a 29 473
beneficiarios.
Buscaba
beneficiar
a 60 000
jóvenes hasta
2021.
Pasantes: jóvenes de
18-29 años, dos últimos
semestres de educación
superior o egresados con
un máximo de 18 meses,
inscritos en la página web
de Mi Primer Empleo.
Practicantes: estudiantes
de educación superior,
registrados en la plataforma
Mi Primer Empleo.
Existen criterios de
priorización de los
aspirantes de acuerdo
con condiciones de
vulnerabilidad o excelencia
académica.
Jóvenes de 18 a 26
años, educación primaria
completa, máximo 12
meses de experiencia.
Los pasantes deben
ser reconocidos
con al menos un
tercio del salario
básico y deben
estar afiliados a la
seguridad social. En
el caso de que las
empresas contraten
a los pasantes se
reembolsarán esos
valores.
Reembolso del 50 %
de salario básico,
reembolso del
aporte patronal del
IESS y vacaciones.
PROGRAMA OBJETIVO PERIODO GRUPO OBJETIVO INCENTIVO

22
Estos dos programas de empleo han teni-
do resultados marginales dado que hasta
el segundo trimestre del 2020 solo se ha-
bía alcanzado 6 % de la meta del programa
de Empleo Joven y 14 % de la meta de Mi
Primer Empleo (FARO, 2020).
Por otra parte, según el marco normativo
del Trabajo Adolescente Protegido (Có-
digo de la Niñez y Adolescencia, 2002;
Código del Trabajo, 2005), los adoles-
centes mayores de 15 años tienen capa-
cidad legal para suscribir contratos sin la
necesidad de autorización. La jornada la-
boral puede ser de seis horas diarias por la
mañana o por la tarde, de lunes a viernes.
Las actividades que pueden realizar los
adolescentes no deben ser peligrosas y
deben permitir su desarrollo integral.
Con la aprobación en mayo 2020 de la
Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para
Combatir la Crisis Sanitaria derivada del
COVID-19, se crearon los contratos espe-
ciales emergentes de trabajo que consis-
ten en contratos individuales de trabajo
que se celebran por un año y pueden ser
renovados por una sola vez por el mis-
mo plazo y la reducción emergente de
la jornada laboral, que puede ser parcial
o completa. Actualmente, es la segunda
modalidad de contratación más utilizada
en el país, después de los contratos inde-
finidos (Ministerio del Trabajo, 2021).
En octubre 2020, mediante Acuerdo Mi-
nisterial No. MDT-2020-223, se expidie-
ron las directrices para regular el régimen
especial de contratación para el acceso
de jóvenes al mercado laboral e incen-
tivos a su formación, mediante el cual se
adopta la modalidad de contrato para jó-
venes en relación de dependencia por el
tiempo que dure la labor, actividad, obra
o servicios a realizarse, en forma continua
o discontinua, con la finalidad de impulsar
el empleo de jóvenes de hasta 26 años
de edad. Se expide también la modalidad
de contrato para jóvenes en formación,
que permite contratar a jóvenes de hasta
26 años de edad que se encuentren cur-
sando estudios de formación o en cual-
quier nivel educativo. En esta modalidad,
los empleadores deberán permitir que los
trabajadores que se encuentren cursando
estudios puedan continuarlos en horarios
adecuados y de la manera convenida en-
tre las partes.

El programa
Empleo Joven
del Municipio
del Distrito
Metropolitano
de Quito

El programa Empleo Joven cuenta
con dos componentes:
1. Estímulos tributarios y no
tributarios
2. Capacitación y desarrollo de
competencias laborales
El programa Empleo Joven del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito
24
A nivel local algunos municipios, como
los de Quito y Cuenca, han implemen-
tado programas que buscan fomentar el
empleo para jóvenes. En el cantón Cuen-
ca, en 2016, se creó la Ordenanza para
Promover el Empleo Juvenil en el Cantón
Cuenca, con el objeto de generar mejo-
res y mayores oportunidades para que
los jóvenes puedan acceder a un empleo
adecuado, a través de la promulgación de
normas que fomenten su empleabilidad y
estabilidad. La Ordenanza establece tam-
bién que las empresas públicas municipa-
les están obligadas a contratar a jóvenes
al menos en un 3 % de su nómina. Como
resultado de esta Ordenanza, la Casa de
la Juventud creó una bolsa de empleo ju-
venil y una bolsa de pasantías, que contie-
nen una base de datos amplia de jóvenes
domiciliados en Cuenca.
Por su parte, el cantón Guayaquil no cuenta
conprogramasopolíticasquefomentendi-
rectamente el empleo de los jóvenes entre
18 y 29 años, a través del Municipio de este
cantón. Sin embargo, se han firmado con-
venios público-privados como el Convenio
por el Empleo de Jóvenes Guayaquileños,
que busca incentivar a que los jóvenes em-
prendedores de la ciudad desarrollen de
mejor manera sus iniciativas mediante re-
tos de innovación y emprendimiento, con-
versatorios y talleres, entre otros.
En el caso de Quito, en agosto de 2014 se
expidió la Ordenanza Metropolitana No.
007 para “Fomentar y Estimular el Empleo
y el Emprendimiento Joven en el Distrito
Metropolitano de Quito”, con la cual se
creó el programa Empleo Joven. El obje-
tivo es fomentar la inserción laboral de los
jóvenes, priorizando el acceso a su primer
empleo6
.
Dentro del primer componente, el Munici-
pio de Quito reduce el valor a pagar del im-
puesto del 1,5 por mil sobre los activos to-
tales de las personas naturales o jurídicas.
El porcentaje de reducción del impuesto
se incrementa conforme la empresa con-
trata a nuevos trabajadores jóvenes (entre
18 y 29 años) bajo relación de dependen-
cia por al menos seis meses consecuti-
vos7
; es progresivo conforme el tamaño de
la empresa, y beneficia en mayor medida
a la micro y pequeña empresa. El estímulo
tributario se calcula con base en la tabla 4
(Ordenanza Metropolitana No. 007, 2014).
6 Además del programa de Empleo Joven, la Ordenanza otorga incentivos tributarios a jóvenes emprendedores que implemen-
ten iniciativas en cualquier actividad productiva. Estos incentivos comprenden una disminución del 50 % del impuesto de la
patente por tres años y 50 % de reducción en el impuesto de 1,5 por mil sobre los activos totales por 5 años.
7 Para calcular el impuesto se toma en cuenta el número inicial de jóvenes trabajadores con los que contaba la empresa antes de
acogerse a la Ordenanza. El porcentaje de estímulo se incrementa con la creación de nuevas plazas de empleo.

25
Para recibir el estímulo, el empleador debe
reportar por lo menos seis aportaciones
consecutivas al Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social (IESS) por cada trabaja-
dor joven contratado. El empleador puede
beneficiarse de esta política por un máxi-
mo de 10 años (Ordenanza Metropolitana
No. 007, 2014).
El programa entrega también un estímulo
no tributario que consiste en un recono-
cimiento a las empresas participantes a
través del sello Empleo Joven. Para acce-
der a este, las empresas deben cumplir al
menos con la contratación de un 15 % de
trabajadores jóvenes en el primer año de
pertenencia al programa, en relación con el
número inicial de jóvenes trabajadores con
los que contaba la empresa antes de aco-
gerse a la Ordenanza y otorgarles benefi-
cios laborales. Las empresas reciben otros
beneficios como participación preferencial
en ferias de empleo, conversatorios, ca-
pacitación a sus trabajadores, posiciona-
miento de su marca y mejoramiento de sus
redes comerciales (ConQuito, 2015).
El sello diferencia a las empresas según
el porcentaje de trabajadores jóvenes, el
tiempo de permanencia en el programa y
las condiciones que ofrecen a sus trabaja-
dores. Con este fin, tiene tres categorías:
oro, plata y bronce. Las empresas obten-
drán los diferentes sellos de acuerdo con
los siguientes parámetros y los de la tabla
5 (ConQuito, 2015):
• Si la empresa contrata al menos un
15 % de trabajadores jóvenes en el
primer año de pertenencia al pro-
grama, accede directamente al sello
Empleo Joven bronce.
• Si la empresa contrata al menos un
20 % de trabajadores jóvenes en el
primer año de pertenencia al pro-
grama, accede directamente al sello
Empleo Joven plata.
• Si la empresa mantiene y mejora es-
tos niveles de contratación hasta el
quinto año del programa, accede di-
rectamente al sello oro.
Tabla 4.
Porcentaje de estímulo del valor a pagar en impuesto de 1,5 por mil de activos totales
Fuente: Ordenanza Metropolitana No. 007.
2 % al 10 %
10,01 % al 25 %
25,01 % 50 %
50,01 % en adelante
N/A
40 %
45 %
50 %
30 %
35 %
40 %
45 %
10 %
15 %
20 %
25 %
5 %
6,5 %
8 %
10 %
PORCENTAJE DE INCREMENTO
DE JÓVENES EN RELACIÓN
CON EL NÚMERO INICIAL DE
JÓVENES EN NÓMINA DEL
EMPLEADOR
EMPLEADORES
CON 1-9
TRABAJADORES
EMPLEADORES
CON 10-49
TRABAJADORES
EMPLEADORES
CON 50-199
TRABAJADORES
EMPLEADORES CON
200 TRABAJADORES
O MÁS

El programa Empleo Joven del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito
26
Tabla 5.
Condiciones para obtener las diferentes categorías del sello Empleo Joven
Fuente: ConQuito, 2015.
El segundo componente del programa
busca fortalecer la bolsa de empleo y el
sistema de capacitaciones para mejorar
las condiciones de los jóvenes para ac-
ceder a empleos. Se priorizan los jóvenes
que están buscando su primer empleo y
grupos de atención prioritaria (Ordenan-
za Metropolitana No. 007, 2014).
1 año
Uniforme
Transporte
Alimentación
Flexibilidad de
horarios para estudiar
2 años
Uniforme
Transporte
Alimentación
Flexibilidad de
Capacitación
Plan de Carrera
3 años o más
Uniforme
Transporte
Alimentación
Flexibilidad de
Capacitación
Plan de Carrera
Guardería
Formación
profesional formal
VARIABLES
PERMANENCIA
BENEFICIOS
OPORTUNIDADES
BRONCE PLATA ORO

27
Teoría del cambio del programa
A continuación, se presenta la teoría del cambio del programa Empleo Joven8
.
8 Esta teoría del cambio fue construida por el equipo consultor, con el apoyo del equipo técnico de ConQuito.
• Tasa de desempleo y subempleo de los jóvenes residentes en Quito comprendidos
entre los 18 y 29 años de edad.
• SE BRINDAN ESTÍMULOS TRIBUTARIOS A EMPRESAS: descuento de hasta el 50 %
en el impuesto del 1,5 por mil sobre los activos totales de las personas naturales
o jurídicas, nacionales o extranjeras, durante un plazo máximo de 10 años, para
las empresas que contraten jóvenes entre 18 y 29 años por al menos seis meses,
en nuevas plazas de trabajo. Este impuesto es un ingreso propio del MDMQ, por
lo que pueden controlarlo.
• SE BRINDAN ESTÍMULOS NO TRIBUTARIOS A EMPRESAS: 1) reconocimiento por
emplear jóvenes: sello Empleo Joven: 2) participación preferencial en ferias de
empleo, conversatorios, capacitación a sus trabajadores y posicionamiento de su
marca; 3) contacto con otros empresarios y mejoramiento sus redes comerciales.
• ConQuito brinda capacitación en competencias laborales a jóvenes (son
capacitaciones abiertas al público, no necesariamente dirigidas a jóvenes del
programa).
• ConQuito brinda el servicio de bolsa de empleo (abierta al público, no
necesariamente dirigida al Programa).
• Empresas crean nuevas plazas de trabajo, bajo relación de dependencia, para
jóvenes entre 18 y 29 años, por al menos seis meses (Nota: no se plantea una
meta relacionada con el % de reducción de desempleo juvenil en Quito. Solo meta
relacionada con n° de jóvenes colocados).
• Empresas brindan capacitación, transporte, uniforme, alimentación, guardería, plan
de carrera.
• Empresas brindan flexibilidad de horarios para que jóvenes inicien o continúen con
su formación técnica o académica.
• Las empresas disminuyen el pago de su impuesto, lo que fomenta su actividad
productiva, y tienen un mayor incentivo para contratar jóvenes.
• Se fortalecen las competencias laborales de las y los jóvenes.
• Se generan nexos entre jóvenes y empleadores.
• Jóvenes están mejor preparados para su inserción laboral.
Aumento en inserción, retención, estabilidad y promoción laboral de los jóvenes.
• Percepción de que los empleadores exigen experiencia previa.
DATOS INSTITUTO DE LA CIUDAD 2014: Tasa de desempleo 18-19 años: 10,6 %; tasa de
desempleo 20-24 años: 11,4 %; tasa de desempleo 25-29 años: 5,38 %
DATOS ENEMDU DICIEMBRE 2019 (QUITO): Tasa de desempleo 15 y 24 años: 6,2 %;
tasa de subempleo: 13,8 %; tasa empleo adecuado: 25,3 %
PROBLEMA
INSUMOS
PRODUCTOS
RESULTADOS
RESULTADOS
INTERMEDIOS
IMPACTO Contribución a la disminución de las tasas de desempleo y subempleo juvenil en
el DMQ.

Análisis del
programa
Empleo Joven

29
a. Metodología del estudio
El objetivo del análisis del programa Em-
pleo Joven es conocer si su implemen-
tación ha tenido algún resultado en el au-
mento de la contratación de jóvenes en las
empresas y si ha incidido de alguna mane-
ra en la reducción de las tasas de desem-
pleo y subempleo juvenil en la ciudad. Se
tratadeunanálisiscuantitativoycualitativo
de los resultados obtenidos por el progra-
ma durante siete años de implementación,
entre 2014 y 2020. Cabe recalcar que no
se trata de una evaluación de resultados.
pues la disponibilidad de información fue
limitada, ni tampoco de una evaluación de
impacto que permita determinar el efec-
to real del programa sobre el desempleo
juvenil, pues metodológicamente era im-
posible hacerlo al no contar con una línea
base de los beneficiarios ni con un contra-
factual adecuado.
Para analizar el programa Empleo Joven
se contó con el apoyo de funcionarios de
ConQuito, con quienes se mantuvieron re-
uniones a inicios de 2021 para conocer el
programa y construir en conjunto la teoría
del cambio, la cual no existía anteriormen-
te. El documento base fue la Ordenanza
Metropolitana No. 007 para “Fomentar y
Estimular el Empleo y el Emprendimiento
Joven en el Distrito Metropolitano de Qui-
to” de agosto 2014, pues no existe un do-
cumento de programa donde se detallen
los objetivos, actividades y metas, lo que
representa una importante limitación para
el este estudio.
En cuanto a datos administrativos, la Di-
rección Metropolitana de Tributación del
Municipio de Quito (DMT) proporcionó las
bases de datos con el detalle de las em-
presas que recibieron el descuento en el
impuesto del 1,5 por mil sobre los activos
totales de las empresas de los años fisca-
les 2014-2020. Estas bases permitieron,
por un lado, conocer el número de empre-
sas que recibieron el incentivo tributario,
caracterizar a las empresas por número
de empleados y conocer el total del des-
cuento por año. Además, se revisaron ba-
ses de datos de la Superintendencia de
Compañías y la Enemdu. En el apéndice
metodológico del estudio se explica la
complementariedad entre estas tres fuen-
tes de información.
Posteriormente, entre marzo y septiembre
2021 se levantó la información primaria.
Dado que ConQuito contaba únicamente
con datos de contacto de 151 empresas
de las 3 299 beneficiarias del programa
entre 2014 y 2022, y no de los jóvenes
beneficiarios, se contactó a esas 151 em-
presas para solicitarles que compartan los
datos de contacto de los jóvenes entre 18
y 29 años que fueron parte del programa.
Contestaron 18 empresas y se obtuvieron
los datos de contacto de 745 jóvenes.
A las 151 empresas se les solicitó además
completar una encuesta en línea con pre-
guntas generales sobre la empresa, nú-
mero de empleados, número de emplea-
dos jóvenes, conocimiento y satisfacción
con el programa, y el impacto de la pan-
demia de COVID-19 en la contratación de
jóvenes. Sin embargo, luego de varios in-
tentos del equipo consultor y de ConQuito
para contactar a las empresas, se obtuvie-
ron únicamente 12 respuestas, por lo que
se ha decidido utilizar estas encuestas
como un insumo cualitativo en el presen-
te estudio. De manera complementaria, se
entrevistó a representantes del área de re-
cursos humanos de seis empresas benefi-
ciarias para conocer su percepción sobre

30
Gráfico 15.
Número de empresas por año registradas
en el programa Empleo Joven
Fuente: Dirección Metropolitana de Tributación.
el programa y si el beneficio tributario es
suficiente para incentivar la contratación
de jóvenes, así como para obtener reco-
mendaciones de mejora.
Para levantar información de los jóvenes
beneficiarios, se diseñó una encuesta en
línea que fue enviada a los jóvenes en las
bases de datos proporcionadas por las
empresas. Se recolectaron datos socio-
demográficos, nivel de satisfacción con el
trabajo en las empresas parte del progra-
ma, beneficios recibidos, trayectoria la-
boral y el impacto de la pandemia en esta.
De 745 jóvenes, se envió la encuesta a los
381 jóvenes que cumplían con los requi-
sitos de tener entre 18 y 29 años cuando
ingresaron al programa y haber trabajado
mínimo por seis meses en la empresa. Se
obtuvieron 100 respuestas de jóvenes
que trabajan o trabajaron en 12 empresas.
No fue posible realizar los grupos focales
con jóvenes que estaban previstos, pues
en tres ocasiones no asistieron a las con-
vocatorias.
De manera complementaria, se entrevistó
a funcionarios de la DMT; a Andrés Isch,
exministro de Trabajo del periodo julio
2020-mayo 2021, y a Pablo Zambrano,
presidente ejecutivo de la Cámara de In-
dustrias y Producción.
b. Caracterización de las
empresas y jóvenes
beneficiarios
i. Empresas
Según datos de la DMT9
, entre 2014 y
2020, 3299 empresas10
han participa-
do del programa Empleo Joven y se han
beneficiado del descuento en el im-
puesto a pagar. El número de empresas
beneficiadas se incrementó de 655 en
2014 a 1 225 en 2018, año en el que más
empresas se registraron en el progra-
ma. En 2020, en cambio, se registró un
descenso de 47 % en el número de em-
presas en relación con 2019, con 641
empresas que recibieron el descuento
tributario (gráfico 15).
9 La base de datos de la DMT fue depurada según los siguientes criterios: se eliminaron los RUC de las empresas duplicados en
el mismo año y no se consideraron las declaraciones de impuesto cuyo estado era “null” o “dada de baja”.
10 Este número corresponde a las empresas que han participado en el programa, sin duplicar su participación cuando se han
registrado en más de un año.

31
Gráfico 16.
Valor a pagar del impuesto (1,5 por mil sobre los activos totales) y valor del
descuento Empleo Joven por año
Desde que se expidió la Ordenanza, estas
empresas se han beneficiado de un des-
cuento total mayor a los US$ 3,2 millones,
equivalente a 10 % del impuesto total cau-
sado. Este descuento anual se incrementó
de US$ 198 mil en 2014 a US$ 747 mil en
2018, aproximadamente, es decir que cre-
ció en casi 3,8 veces. En 2020, con la caída
en el número de empresas registradas, el
descuento fue de US$ 411 mil (gráfico 16).
En promedio, cada empresa
recibió un descuento aproximado
de US$ 463 por año por emplear
a jóvenes en Quito.
Al analizar el programa por el tamaño de las
empresas, a lo largo de los siete años de
implementación, alrededor del 50 % de las
empresas que acceden al programa son
microempresas, es decir que tienen entre
uno y nueve trabajadores, seguidas por las
empresas pequeñas, con entre 10 y 49 tra-
bajadores. En 2020, como se mencionó,
se evidenció una reducción generalizada
del número de empresas que accedieron
al programa, consistente con una caída de
la contratación en general (gráfico 17).

32
Gráfico 17.
Número de empresas del programa, por tamaño de empresas y por año
Gráfico 18.
Porcentaje del monto de descuento Empleo Joven, por tamaño de empresas y
por año
Nota: Micro: 1-9 trabajadores; pequeña: 10-49 trabajadores; mediana: 50-199 trabajadores; grande: 200 o más.
Sin embargo, al revisar el monto del des-
cuento del impuesto por tamaño de em-
presa, los datos son muy variables. En
2014 las empresas pequeñas recibieron
el mayor porcentaje de descuento, pero
en los años posteriores la proporción de-
crece. Para 2015, las empresas medianas
tienen un mayor porcentaje de descuento,
y en 2020 las empresas grandes reciben
el mayor descuento (gráfico 18).

33
Gráfico 19.
Porcentaje del monto de descuento/impuesto pagado
Gráfico 20.
Comparación del porcentaje promedio de empresas que acceden al descuento
Empleo Joven con el porcentaje promedio de empresas de Quito, por tamaño,
entre 2014 y 2019
Fuente: Dirección Metropolitana de Tributación y Superintendencia de Compañías.
LaOrdenanzaMetropolitanaNo.007estipula
queelporcentajedereduccióndelimpuesto
es progresivo, pues se incrementa confor-
me el tamaño de la empresa, lo cual bene-
ficia en mayor medida a la micro y pequeña
empresa. Esto se evidencia en el gráfico 19,
dondesepuedeobservarque,enpromedio,
el descuento representa alrededor del 40 %
delimpuestocausadodelasmicroempresas
y el 38 % de las empresas pequeñas.
Para complementar la información otor-
gada por la DMT, se utilizó información de
la Superintendencia de Compañías. Por
un lado, se contrasta el porcentaje pro-
medio de las empresas beneficiarias del
descuento por tamaño, con el porcenta-
je promedio de las empresas totales en
Quito por tamaño. El gráfico 20 muestra
que el acceso al programa no es propor-
cional a la distribución de empresas por
tamaño de la ciudad, pues las empresas
pequeñas, medianas y grandes están so-
brerrepresentadas entre los beneficiarios
del programa. Sin embargo, vale recordar
que más del 50 % de las empresas que se
benefician del subsidio son microempre-
sas, y que este porcentaje va decreciendo
conforme aumenta el tamaño de empresa.

34
Tabla 6.
Proporción promedio del descuento Empleo Joven sobre los sueldos y salarios,
2014 – 2020
Gráfico 21.
Proporción promedio del descuento Empleo Joven sobre los sueldos y salarios,
por tamaño de empresa, 2014 - 2020
Fuente: Superintendencia de Compañías y Dirección Metropolitana de Tributación.
Fuente: Superintendencia de Compañías y Dirección Metropolitana de Tributación.
Por otra parte, se utilizó la información de
sueldos y salarios que publica cada em-
presa en sus estados financieros de la
Superintendencia de Compañías, para
compararlos con el valor del descuento
por Empleo Joven (tabla 6), y tener un es-
timado de cuánto representa el subsidio
por emplear a jóvenes dentro de sus mon-
tos totales de sueldos y salarios. En efec-
to, el subsidio representa una proporción
marginal de los sueldos y salarios de las
empresas (menor al 0,1 %).
Al añadir la variable “tamaño” de empresa,
se encuentra que, aunque el subsidio es
mínimo si se lo compara con los sueldos
y salarios, representa un incentivo más
importante para las micro y pequeñas em-
presas (gráfico 21).
2017
2018
2019
2020
2016
2015
2014 $ 373 609,26
$ 739 111,15
$ 885 196,31
$ 830 373,98
$ 922 471,24
$ 683 222,62
$ 626 955,97
$ 302,98
$ 266,25
$ 384,64
$ 415,75
$ 610,57
$ 585,85
$ 641,82
0,081 %
0,036 %
0,043 %
0,050 %
0,066 %
0,086 %
0,102 %
PROMEDIO SUELDOS
Y SALARIOS
EJERCICIO FISCAL PROPORCIÓN
PROMEDIO VALOR
DESCUENTO EMPLEO JOVEN

35
Gráfico 22.
Número de jóvenes encuestados por empresa
Fuente: Encuesta a jóvenes beneficiarios programa Empleo Joven junio-julio 2021, FARO.
Finalmente, dado que 2018 es el año
en que se registra el mayor número
de empresas que se benefician del
programa Empleo Joven, se analizó a qué
sectores pertenecen estas en función de
la Clasificación Industrial Internacional
Uniforme (CIIU). Para 2018, los sectores
más representativos fueron comercio al
por mayor y al por menor; reparación de
vehículos automotores y motocicletas
(29,4 %); industrias manufactureras (20,6
%); actividades profesionales, científicas
y técnicas (14,1 %), y actividades de
alojamiento y de servicio de comidas
(9,3 %). De igual forma, el sector más
beneficiado respecto al descuento
otorgado por el Municipio de Quito es
comercio al por mayor y al por menor;
reparación de vehículos automotores y
motocicletas con US$ 259 942,91, que
representa el 35 % del total del descuento
otorgado en 2018.
ii. Jóvenes
Las entidades municipales no cuentan
con información detallada que permita
caracterizaralosjóvenesquesebenefician
del programa, por lo que se utilizarán los
datos de los 100 jóvenes encuestados,
considerando que no representan una
muestra significativa del universo de
jóvenes beneficiarios. Los 100 jóvenes
encuestados trabajan o trabajaron en
12 empresas beneficiarias del programa
(gráfico 22).
La edad de los jóvenes que son o fueron
parte del programa Empleo Joven se
encuentra entre 20 y 30 años. Como
muestra el gráfico 23, las edades de los
jóvenes se concentran en 24 y 27 años.

36
Gráfico 23.
Edad de los jóvenes encuestados
Gráfico 24.
Género de los jóvenes encuestados
Gráfico 25.
Nivel de educación alcanzado por los
jóvenes encuestados
*Los jóvenes que tienen más de 29 años fueron parte del programa anteriormente.
Fuente: Encuesta a jóvenes beneficiarios programa Em-
pleo Joven junio-julio 2021, FARO.
Por su parte, el 59 % de los jóvenes
encuestados son hombres y el 41 % son
mujeres (gráfico 24).
Finalmente, en el gráfico 25 se aprecia
que la mayoría de jóvenes beneficiarios
tienen niveles altos de educación: casi
la mitad han completado la educación
superior universitaria (47 %) y un 22 %
ha completado los estudios superiores
no universitarios. Adicionalmente, el
28 % ha culminado la secundaria.

37
c. Resultados del estudio
i. Análisis de cumplimiento
de objetivos
Resultados del programa según
encuesta a jóvenes
Como se señaló, se aplicó una encues-
ta a 100 jóvenes que pertenecen o per-
tenecieron a 12 empresas beneficiarias
del programa, donde se indagó sobre el
nivel de satisfacción con el programa,
así como sobre su situación laboral. El
gráfico 26 muestra que el 79 % de los
jóvenes encuestados se encuentra/en-
contraba muy satisfecho o satisfecho
con su trabajo.
Los jóvenes encuestados destacan,
entre los beneficios laborales obtenidos
en sus empresas, a la capacitación con
el 72 %, uniforme con el 68 %, alimen-
tación con el 43 % y flexibilidad laboral
con 40 % (gráfico 27).
Gráfico 26.
Nivel de satisfacción de los jóvenes
encuestados con el trabajo en sus
empresas
Gráfico 27.
Beneficios laborales obtenidos por los
jóvenes
*Otros incluye plan de carrera, remuneración, guardería y
productos.

38
Gráfico 28.
Cómo cambió su situación laboral durante la pandemia
Para el 48 % de los jóvenes encuestados
su situación cambió durante la pandemia
y para el 52 % restante la situación se
mantuvo igual. Del total de jóvenes cuya
situación cambió, el 37,5 % indica que
los despidieron del trabajo, el 20,8 %
cambió su lugar de trabajo, mientras que
el 8,3 % tuvo una reducción en el salario,
entre otros cambios (gráfico 28).
Para el 70 % de los jóvenes encuestados,
el trabajo en la empresa beneficiaria del
programa Empleo Joven no es su primer
trabajo. Además, como muestra el gráfico
29, el 65 % de los jóvenes encuestados
sigue trabajando para la misma empresa
beneficiaria del programa, el 11 %
actualmente trabaja para otra empresa, el
21 % está buscando trabajo y el 3 % está
en el subempleo. Del 65 % de los jóvenes
que siguen trabajando en la empresa
beneficiaria actualmente, el 57,2 % ha
estado en la empresa por más de seis
meses y de ese porcentaje, el 12,3 % ha
ascendido en su puesto de trabajo.
Gráfico 29.
Situación laboral actual de los jóvenes encuestados

39
Alindagarsobresussalarios,alrededordela
mitad de los jóvenes encuestados ganaba
en su trabajo anterior y ganan actualmente
entre US$ 400 y US$ 599. Sin embargo,
los jóvenes que tenían un salario entre US$
600 y US$ 2 000 pasan del 19 % al 42 %, y
los que tenían un salario mensual inferior a
US$ 400 pasan del 31 % al 9 % (gráfico 30).
Esto se podría explicar por el hecho de que
conforme los jóvenes adquieren experien-
cia, tienen acceso a mejores salarios.
Resultados del programa según datos
de la Dirección Metropolitana Tributaria
De acuerdo con la Ordenanza No. 007
de creación del programa Empleo Joven,
el principal objetivo del programa es “Fo-
mentar la inserción laboral de los jóvenes
residentes en el Distrito Metropolitano de
Quito”. Sin embargo, como se mencionó,
no se cuenta con un documento del pro-
grama como tal que indique metas especí-
ficas o el plazo para alcanzarlas, por lo que
se limita el alcance del estudio al no poder
comparar lo planificado con lo ejecutado.
Según los datos administrativos de las en-
tidades municipales, en total las empresas
beneficiarias contrataron 86 081 nuevos jó-
venes entre 2014 y 2020. Sin embargo, no
es posible determinar si esto se debe al pro-
grama exclusivamente o al dinamismo pro-
pio del mercado laboral. Además, sería inte-
resantecompararconelnúmerodeempleos
que se generaron para población adulta y el
número de empleos jóvenes que se perdie-
ron en el mismo periodo en esas empresas,
pero no se cuenta con esa información.
Por otra parte, dado que las empresas que
desean recibir el descuento tributario de-
ben contratar a jóvenes por al menos seis
meses, se podría asumir que, para seguir
recibiendo los beneficios tributarios, cada
seis meses las empresas decidan rotar el
personal joven, despidiendo a los jóvenes
que ya llevan seis meses y contratando
Gráfico 30.
Salario actual vs. salario anterior

40
a nuevos jóvenes para esos puestos. No
se cuenta con suficiente información para
afirmar que este escenario es real; sin em-
bargo, con base a los datos de la sección
anterior, el subsidio del Municipio repre-
senta una proporción muy marginal de los
sueldos y salarios de las empresas, por lo
que es poco probable que se convierta en
un incentivo para la rotación del personal
joven de las empresas.
Según la base de datos de la DMT, las
nuevas plazas de trabajo para jóvenes
han crecido de 5 754 en 2014 a 8 793
en 2020, con un pico de 18 488 en 2018.
Desde 2014, en promedio, cada empresa
participante del programa contrató a 12 jó-
venes, con nueve jóvenes contratados por
empresa en 2014 y con 15 jóvenes contra-
tados por empresa en 2018.
Como se puede ver en el gráfico 31, el año
2020 es el segundo año en el que menos
jóvenessecontrataronenelDistritoMetro-
politano de Quito. Esto se puede explicar,
en gran medida, por el efecto en la eco-
nomía nacional de la pandemia del CO-
VID-19. Como se explicó, en el marco de
la pandemia, el Gobierno nacional aprobó
la Ley Orgánica de Apoyo Humanitario
para Combatir la Crisis Sanitaria derivada
del COVID-19 y en octubre de 2020 se
emitió su reglamento que establecía he-
rramientas para mantener el empleo: con-
tratos especiales emergentes de trabajo y
herramientas para evitar despidos como la
reducción emergente de la jornada labo-
ral, y acuerdos de preservación de fuentes
de trabajo. Sin embargo, parecería que ni
el incentivo tributario a nivel local ni la nor-
mativa a nivel nacional fueron suficientes
para promocionar el empleo joven en Qui-
to, como se analizará a continuación.
Resultados del programa según datos
de empleo, desempleo y subempleo
Aunque es poco probable que un solo
programa de fomento del empleo juve-
nil a nivel local pueda incidir en la reduc-
ción del desempleo juvenil por sí mismo, y
dada la limitación de los datos del progra-
ma, se realizó un ejercicio para entender la
Gráfico 31.
Número de empleados entre 18 y 29 años

41
Gráfico 32.
Tasa de empleo adecuado de jóvenes de 18 a 29 años para Guayaquil, Quito y
Cuenca (2010 – 2020)
Fuente: Enemdu 2010 – 2020. Elaboración: FARO.
11 Las tasas de empleo, desempleo y subempleo que se presentan corresponden al promedio de los datos trimestrales publica-
dos por el INEC en marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año. Para 2020 se utilizó únicamente el dato de diciembre,
puesto que, debido a la pandemia, en marzo y junio no se pudo realizar la Enemdu y en septiembre no se encuentra disponible
la información por ciudad.
Adicionalmente, este análisis no considera las categorías “Otro empleo no pleno” (personas con empleo que percibieron
ingresos inferiores al salario mínimo y/o trabajaron menos de la jornada legal y no tienen el deseo y disponibilidad de trabajar
horas adicionales), “Empleo no remunerado”(personas con empleo que no perciben ingresos laborales) y “Empleo no clasi-
ficado” (personas empleadas que no se pueden clasificar como empleados adecuados, inadecuados o no remunerados por
falta de información en los factores determinantes).
evolución del mercado laboral de los jóve-
nes entre 2010 y 2020. Se tomaron como
proxy los datos de empleo, desempleo
y subempleo de jóvenes de Quito para
compararlos con los datos de empleo,
desempleo y subempleo de jóvenes en
Guayaquil y Cuenca, las dos principales
ciudades del Ecuador después de Quito11
.
Como se observa en el gráfico 32, el em-
pleo adecuado de jóvenes en las tres ciu-
dades se reduce drásticamente en 2020
debido al impacto de la pandemia en la
economía. Si se considera el periodo
2010-2019, el empleo adecuado de jóve-
nes en Quito en promedio es de 60,9 %,
pero empieza a disminuir desde 2015, año
que coincide con el inicio del programa
Empleo Joven. Para Cuenca, el panorama
del empleo adecuado es similar: la tasa
promedio es de 60,3 % entre 2010-2019.
Sin embargo, en 2019 se observa una di-
ferencia entre las dos ciudades, pues el
empleo adecuado en Cuenca aumenta en
4,7 puntos porcentuales, mientras que en
Quito se reduce en 2,3 puntos porcentua-
les. A diferencia de Quito y Cuenca, a lo
largo de todo el periodo Guayaquil pre-
senta las tasas de empleo adecuado más
bajas, con un promedio de 50,7 % entre
2010 y 2019, 10 puntos por debajo de Qui-
to y Cuenca.

Es interesante notar que a los
dos años de implementación del
programa Empleo Joven (2016)
la tasa de desempleo juvenil casi
se duplica y supera las tasas de
desempleo de Guayaquil.
42
Respecto al desempleo de jóvenes, Quito
y Cuenca tienen comportamientos simila-
res en el periodo de análisis, a diferencia de
Guayaquil. Entre 2010 y 2015, Quito tiene
en promedio una tasa de desempleo del
8,4 %, pero en 2016 la tasa se dispara al
15,4 % y se mantiene en esos rangos, hasta
llegaral24,7%en2020.Porsuparte,Cuen-
ca tiene en promedio una tasa de desem-
pleo del 6,8 % entre 2010 y 2017, pero en
2018 y 2019 la tasa sube al 10,2 % y 11,6 %
respectivamente. Llama la atención que en
esta ciudad la tasa de desempleo en 2020,
en plena pandemia, se redujo en 2,2 puntos
porcentuales. Por el contrario, el comporta-
miento del desempleo juvenil en Guayaquil
es a la inversa, pues tiene una tendencia a
la baja, del 17,8 % en 2010 al 7,5 % en 2020.
Como se verá más adelante, esto se explica
pues Guayaquil posee tasas más altas de
subempleo que las otras dos ciudades.
Es decir, Cuenca y Guayaquil, ciudades
que no tienen un programa similar al de
Quito orientado a incentivar la demanda de
empleo joven a través de un estímulo tribu-
tario, tienen menores tasas de desempleo
que Quito a partir de 2016 (gráfico 33).
Gráfico 33.
Tasa de desempleo de jóvenes de 18 a 29 años para Guayaquil, Quito y Cuenca
(2010 – 2020)

43
Gráfico 34.
Tasa de subempleo de jóvenes de 18 a 29 años para Guayaquil, Quito y Cuenca
(2010 – 2020)
Sin embargo, en este análisis deben con-
siderarse también las tasas de subem-
pleo total (suma de subempleo por horas
y subempleo por ingresos). Guayaquil
muestra una tendencia a la reducción de
las tasas de desempleo joven, pero, por
el contrario, tiene las tasas más altas de
subempleo de jóvenes, con un promedio
de 10,6 % entre 2010 y 2015 (casi el doble
que Quito y Cuenca en el mismo periodo),
y con un aumento considerable a partir
de 2016 (18,6 %), hasta llegar al 25 % en
2020. En el caso de Quito, el subempleo
entre 2010 y 2015 era del 4,6 % en prome-
dio (más bajo que Guayaquil y Cuenca),
pero entre 2016 y 2020 alcanza tasas de
entre 8 % y 10,7 %, incremento que coin-
cide con los años de implementación del
programa (2016). Además, en 2020 el
subempleo juvenil en Quito se dispara de-
bido a la crisis económica y crece 15 pun-
tos porcentuales, hasta alcanzar al 25,7 %
(gráfico 34).
En síntesis, el análisis comparativo de los
datos de empleo, desempleo y subempleo
de jóvenes de Quito, Guayaquil y Cuenca
entre 2010 y 2020 muestra que, pese a la
existencia del programa Empleo Joven, los
tres indicadores empeoran a partir del pri-
mer y segundo año de implementación del
programa. A partir de 2015 el empleo ade-
cuado juvenil en Quito se reduce en casi 19
puntos porcentuales hasta 2019 (sin men-
cionar que en 2020 se reduce en más de
20 puntos porcentuales adicionales, fruto
de la pandemia). En cuanto al desempleo
y subempleo juvenil, en 2016 las dos tasas
se duplican en relación con las tasas de
2015, y en 2020 el 50,4 % de los jóvenes
residentes en Quito se encuentran en el
desempleo o subempleo.

44
Gráfico 35.
Tasa de empleo adecuado en jóvenes de 18 a 29 años por sector (2018)
Fuente: Enemdu, 2018. Elaboración: FARO.
Para profundizar en el análisis, y dado
que el programa Empleo Joven beneficia
principalmente a los sectores comercio al
por mayor y al por menor; reparación de
vehículos automotores y motocicletas;
industrias manufactureras; actividades
profesionales, científicas y técnicas, y
actividades de alojamiento y de servicio
de comidas de acuerdo con la Clasifica-
ción Industrial Internacional Uniforme de
todas las Actividades Económicas (CIIU),
a continuación se presenta el análisis de
empleo de jóvenes en estos sectores en
2018.
El gráfico 35 muestra que, en los cuatro
sectores de análisis, la tasa de empleo
adecuado de los jóvenes es superior a la
tasa de empleo adecuado de los jóvenes
total en Quito (54,2 %). Los sectores co-
mercio, manufactura, y actividades de alo-
jamiento y de servicio de comidas superan
el promedio de Quito, con 1,7 % y 3,2 %.
Mientras que el sector que se destaca es
el de actividades profesionales, científicas
y técnicas, con una tasa del 73,8 % de em-
pleo adecuado, lo que podría explicarse
por el dinamismo propio de ese sector en
la ciudad capital del país.
El análisis de los datos muestra que el nú-
mero de empresas que acceden al pro-
grama aumenta entre 2014 y 2019, y que
la mayor parte, en números absolutos, son
micro y pequeñas empresas. Además, el
número promedio de jóvenes contratados
por las empresas beneficiarias aumenta
también entre 2014 y 2020, y las tasas de
empleo adecuado en los sectores que se
benefician más del programa son superio-
res a la tasa de empleo adecuado de los
jóvenes en Quito. Por otra parte, los jóve-
nes encuestados se sienten satisfechos
con su empleo y en general ha habido un
incremento de sus salarios (aunque no es
una muestra representativa del universo
de jóvenes beneficiarios).
Sin embargo, al comparar con los datos
totales de Quito, durante el periodo de im-
plementación del programa las tasas de
desempleo y subempleo de los jóvenes
de Quito han aumentado de manera con-
siderable, mientras que el empleo ade-
cuado se ha reducido drásticamente, por
lo que el programa no ha tenido impacto

45
a un nivel macro. Uno de los factores que
podría explicar el bajo impacto del pro-
grama en las tasas de desempleo podría
ser que el subsidio representa una propor-
ción marginal de los sueldos y salarios de
las empresas, lo que no incentivaría a las
empresas a contratar a jóvenes. Además,
es importante considerar que para reducir
las tasas de desempleo se necesita contar
con condiciones estructurales favorables
que un solo programa a nivel local no pue-
de abordar.
ii. Análisis de pertinencia del
programa
Más allá de si el programa ha cumplido con
sus objetivos o no, es necesario analizar
también si el programa es pertinente, es
decir, analizar la coherencia de los objeti-
vos con las necesidades locales. En efec-
to, la tasa de desempleo de los jóvenes en
la ciudad de Quito es y ha sido superior a
la tasa de desempleo de otros grupos eta-
rios, por lo que es necesario que las au-
toridades locales y nacionales tomen me-
didas para responder a esta problemática,
más aún en el contexto de la crisis genera-
lizada provocada por el COVID-19.
Los representantes de las empresas que
fueron entrevistados coincidieron en se-
ñalar que el descuento tributario es bene-
ficiosoparalasempresas,pueslespermite
ahorrar recursos, “todo ahorro es bueno”.
Dos tercios de los 12 representantes de
empresas encuestados indican estar sa-
tisfechos con el programa y el 92 % señaló
estar interesado en seguir formando parte
de este12
. Entre los motivos de insatisfac-
ción se mencionó la falta de comunica-
ción y de seguimiento, así como la falta de
gestión y de respuesta rápida por parte de
ConQuito para que las empresas accedan
a los otros beneficios, como participación
preferencial en ferias de empleo, conver-
satorios, capacitación a sus trabajadores,
posicionamiento de su marca y mejora-
miento de sus redes comerciales.
Sin embargo, no se evidenció que el des-
cuento sea realmente un incentivo signi-
ficativo para incrementar la contratación
de jóvenes, pues este se aplica a uno de
los tantos impuestos que deben pagar
las empresas, tanto al Municipio como al
Gobierno central, y no representa un des-
cuento considerable al compararlo con
los sueldos y salarios que deben pagar las
empresas. Uno de los entrevistados indicó
que los programas que ofrece el Ministe-
rio del Trabajo13
son económicamente más
beneficiosos para las empresas, pues se
trata de subsidios directos a las empresas
para cubrir una parte de los costos ope-
rativos: exoneración del pago de la segu-
ridad social de los jóvenes contratados y
reembolso de un porcentaje del salario de
los jóvenes.
12 Como se señaló, se utiliza la información de las 12 encuestas a empresas como datos cualitativos, mas no como datos repre-
sentativos del universo de empresas beneficiarias.
13 Programas Mi primer Empleo y Empleo Joven.

46
Sin embargo, en opinión de
Andrés Isch, exministro de
Trabajo, no existen estudios que
evidencien que este tipo de
programas impacten realmente
en la disminución de las tasas de
desempleo de los jóvenes y que
justifiquen mantenerlos, pues
son costosos para el Estado.
Sobre los programas del Ministerio del Tra-
bajo, Isch señaló que el costo de coloca-
ción de cada joven está entre US$ 1 500
y US$ 2 000, sin que se evidencie que
esos jóvenes van a lograr mantenerse en
sus puestos de trabajo ni que las empre-
sas cambian sus políticas de contratación
de empleados. Apuntó, además, que esos
recursos podrían ser mejor invertidos en
programas que cuenten con mayor evi-
dencia de éxito, como programas de be-
cas para jóvenes.
De la información obtenida de la DMT, du-
rante los siete años de implementación del
programa Empleo Joven (2014-2020), el
monto del descuento tributario ascendió
a US$ 3 220 167 y se contrató a 86 081
jóvenes, lo que significa una inversión del
Municipio de US$ 37 por joven contrata-
do. Comparando este costo con el de los
programas del Ministerio del Trabajo, se
podría decir que, en principio, el programa
del Municipio de Quito es menos costoso
y está generando puestos de empleo jo-
ven. Sin embargo, esta es una conclusión
apresurada, pues es necesario plantear
otras preguntas: si no existiera el progra-
ma Empleo Joven y por ende el descuento
tributario, ¿las empresas seguirían contra-
tando jóvenes? ¿86 081 jóvenes contra-
tados en 7 años es un número represen-
tativo frente a la inversión que se está
haciendo? Se contrataron 86 081 jóvenes,
pero ¿cuántos se desvincularon en el mis-
mo periodo? La información disponible es
insuficiente, por lo que no se puede con-
cluir fehacientemente sobre los resultados
e impactos del programa.
Por su parte, Pablo Zambrano, presiden-
te ejecutivo de la Cámara de Industrias y
Producción, considera que este tipo de
programas son positivos, pero “son una
gota de agua en el desierto”. En su opi-
nión, estas medidas aportan en algo, pero
el problema de la generación de empleo
es estructural y se necesitan cambios que
permitan una mayor apertura económica
que conlleve al crecimiento de los secto-
res económicos para generar empleo de
calidad. Para Zambrano, la actual norma-
tiva laboral es el principal escollo para ge-
nerar empleo.
En principio, un programa como Empleo
Joven es pertinente, pues el gobierno lo-
cal de Quito debe tomar medidas para
responder a la problemática del desem-
pleo juvenil en la ciudad. Sin embargo, no
existe evidencia de que el programa esté
teniendo un impacto en la disminución
de las tasas de desempleo ni que el des-
cuento tributario esté incentivando a las
empresas a contratar más jóvenes, pese a
los US$ 3,2 millones que el Municipio de
Quito ha dejado de percibir en este perio-
do, por lo que se hace necesario revisar
su diseño y considerar qué otras medidas
podrían tener un impacto mayor en el des-
empleo de los jóvenes de la ciudad.

47
iii. Análisis de la gestión del
programa Empleo Joven
La información cualitativa recolectada
permite entender también cómo está fun-
cionando el programa en lo que respecta a
su gestión. Todas las empresas entrevista-
das coincidieron en señalar que la página
web en la que las empresas ingresan una
vez por año para solicitar el descuento en
el pago del impuesto funciona muy bien
y no han tenido problema en que el des-
cuento se efectivice.
Sin embargo, los entrevistados coincidie-
ron también en las principales debilidades
del programa. La primera y más evidente
es la falta de una buena estrategia de co-
municación sobre qué es el programa Em-
pleo Joven y cómo funciona. Algunos en-
trevistados confundieron el programa del
Municipio de Quito con el del Ministerio de
Trabajo, que lleva el mismo nombre. Otros
indicaron que los invitaron a recibir el sello
Empleo Joven sin estar al tanto de qué se
trataba el programa y el porqué del reco-
nocimiento. Nueve de los 12 encuestados
indicaron que no han recibido ninguno de
los beneficios no tributarios ofrecidos por
ConQuito.
Por el lado de los jóvenes, tanto ConQui-
to como las empresas mencionaron que
los jóvenes no saben que son parte del
programa ni que las empresas están reci-
biendo un beneficio tributario por su con-
tratación. El representante de la Cámara
de Industrias y Producción mencionó que,
aunque conoce de qué se trata el progra-
ma, no ha recibido mayores comentarios
sobre este por parte de las empresas afi-
liadas a la Cámara.
A esto se suma la falta de seguimiento por
parte de ConQuito tanto a las empresas be-
neficiarias como a los jóvenes. Los entre-
vistados comentaron que ConQuito no les
ha contactado para saber cómo está fun-
cionando el programa, ni para hacer segui-
miento sobre la calidad del empleo ni la es-
tabilidad laboral de los jóvenes que han sido
contratados. Esta falta de cercanía con la
entidad municipal puede ser uno de los mo-
tivosporlosquesehadificultadoobtenerin-
formación de las empresas y de los jóvenes
para el presente estudio, pese a los varios
intentos por contactarlos tanto desde Con-
Quito como por parte del equipo consultor.
Otra observación al programa es que, más
que un programa como tal, se trata única-
mente de un beneficio tributario que no
cuenta con otro tipo de beneficios que
lo complementen. En opinión de los en-
trevistados, debería ser integral y ofrecer
otro tipo de servicios que complementen
y fortalezcan el beneficio tributario, como
capacitaciones y formación profesional
para los jóvenes, conversatorios sobre te-
máticas de interés, bolsa de empleo, entre
otros. Aunque ConQuito ofrece estos ser-
vicios a la comunidad por fuera del pro-
grama, se los podría integrar a este y ofre-
cerlos como beneficios para los jóvenes
contratados por las empresas que aplican
al descuento tributario.
Es decir que el programa podría mejorar
de manera considerable si se realizan pe-
queños cambios en el modo de gestión
que permitan mejorar el posicionamiento
y reconocimiento que tiene actualmente
por parte de las empresas y de los jóve-
nes, y que se reconozca el esfuerzo que
está haciendo el Municipio para promover
el empleo joven en la ciudad.

Conclusiones
49
En términos de resultados, el
programa Empleo Joven ha
aumentado su cobertura a lo largo
de los años de implementación:
el número de empresas que
aplican al descuento tributario y el
número de jóvenes contratados
aumenta entre 2014 y 2019, y solo
disminuye en 2020 debido a la
crisis generada por la pandemia
del COVID-19.
Además, el número de jóvenes contrata-
dos por empresa en promedio aumenta
también en el mismo periodo, y las tasas
de empleo adecuado en los sectores que
se benefician más del programa son su-
periores a la tasa de empleo adecuado
de los jóvenes en Quito. Sin embargo, no
se cuenta con suficiente información para
determinar si el descuento tributario está
incentivando realmente la contratación
de jóvenes por parte de las empresas o si
estas cifras responden al dinamismo pro-
pio del mercado laboral de los sectores y
tipo de empresas que se benefician del
descuento. Al comparar lo que represen-
ta el monto del subsidio en relación con
los sueldos y salarios de las empresas, se
evidencia que el descuento representa
una proporción marginal de los sueldos y
salarios de estas, lo que indicaría que no
constituye un incentivo atractivo para que
modifiquen sus políticas de contratación y
decidan contratar a más jóvenes.
Por otra parte, el objetivo del programa
Empleo Joven es fomentar la inserción la-
boral de los jóvenes residentes en Quito
y, por ende, reducir la tasa de desempleo
de estos. Sin embargo, el alcance del pro-
grama es muy limitado y no puede incidir
por sí mismo en la reducción de la tasa
de desempleo de la ciudad de Quito. En
efecto, durante el periodo de implemen-
tación del programa las tasas de desem-
pleo y subempleo de los jóvenes de Quito
aumentaron considerablemente, mientras
que las tasas de empleo adecuado se re-
dujeron. Es decir, a nivel macro se observa
el efecto contrario de lo que se esperaba
con el programa.
Finalmente, la información cualitativa re-
colectada indica que existe un descono-
cimiento generalizado sobre el programa,
sus beneficios y sus efectos, y que exis-
ten varias deficiencias al comunicar sobre
este. Para la economía de las empresas
beneficiarias cualquier descuento tributa-
rio es bueno, pero no demuestran que este
programa sea fundamental para incentivar
la contratación de jóvenes ni len dan valor
a los otros estímulos no tributarios del Mu-
nicipio como el sello Empleo Joven.
La respuesta a la problemática del desem-
pleo juvenil no es fácil y no existe un me-
canismo ideal para fomentar la inserción
laboral de los jóvenes. El desempleo juvenil
responde a causas estructurales que de-
ben abordarse de manera integral y no es
únicamente responsabilidad de los gobier-
nos locales. Sin embargo, los municipios
cumplen un rol clave para promover el em-
pleo y deben generar políticas públicas in-
tegrales que permitan el desarrollo econó-
mico de su territorio, a través, por ejemplo,
de un proceso adecuado de planificación
y diseño urbano que ayude a promover el

50
empleo y generar programas de apoyo al
empleo más completos, que combinen in-
centivos a las empresas, bolsas de empleo,
formación profesional para los jóvenes,
normativa local más flexible que facilite la
creación de empresas, entre otros.
Por último, de acuerdo con los expertos
consultados,paragenerarempleoenEcua-
dor es necesario modernizar la normativa
laboral que rige actualmente y modificar
ciertas medidas que impiden contar con
modalidades de contratación más flexibles.

Apéndice metodológico
52
Para desarrollar la investigación se tomaron distintas fuentes de datos que permiten
analizar el alcance y los resultados del programa: Encuesta Nacional de Empleo, Des-
empleo y Subempleo (Enemdu), del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC);
información de la DMT del Municipio de Quito, e información de la Superintendencia
de Compañías.
Se utilizó la Enemdu trimestral para analizar el impacto del programa en los indicado-
res de empleo de Quito, comparado con Guayaquil y Cuenca, de 2010 a 2020. La
encuesta nos permite obtener la tasa de empleo adecuado, subempleo y desempleo.
Las tasas de empleo adecuado, desempleo y subempleo juvenil miden la población
de 18 a 29 años que en la semana de referencia se encuentran en situación de empleo
adecuado, desempleo o subempleo, según sea el caso, expresada como porcentaje
de la población económicamente activa (PEA) del mismo grupo etario.
En el caso de la tasa de desempleo, podemos definir su fórmula de cálculo de la si-
guiente manera:
Donde:
Cabe desatacar que las tasas trimestrales fueron realizadas en el programa estadístico
SPSS, con el mismo código utilizado por el INEC, que permite tener el mismo factor de
expansión. Además, las tasas corresponden al promedio de la información trimestral
(marzo, junio, septiembre y diciembre). Cabe aclarar que para 2020 solo se utilizó el
mes de diciembre, debido a la ausencia de la Enemdu en marzo y junio, y a la falta de
disponibilidad en septiembre de la información por ciudad.
La base de datos proporcionada por la DMT dispone de información de las empre-
sas beneficiarias del programa Empleo Joven desde 2014 al 2020. En esta base se
encuentra el número de empleados a nivel nacional, número de empleados jóvenes,
impuesto causado del impuesto 1.5 por mil, valor del descuento por pertenecer al pro-
grama Empleo Joven, y el valor a pagar del impuesto 1.5 por mil. Esta base de datos
fue depurada según los siguientes criterios: se eliminaron los RUC de las empresas
duplicados en el mismo año y no se consideraron las declaraciones de impuesto cuyo
estado era “null” o “dada de baja”.
= Tasa de desempleo juvenil.
= Población de 18 a 29 años que se encuentra desempleada.
= Población económicamente activa de 18 a 29 años.

53
La información otorgada por la DMT cuenta con información de los beneficios tribu-
tarios a nivel de empresa. Algunas empresas no han permanecido durante todo el pe-
riodo de estudio en el programa, por lo cual se dificulta realizar un estudio causal entre
el programa y la creación de empleo joven. Es importante mencionar que la base no
dispone de información más detallada de cada empresa, como sueldos y salarios, ac-
tivos, pasivos, etc.
Para complementar el análisis presentado, se cruzó la información otorgada por la Di-
rección Metropolitana de Tributación con la información de sueldos y salarios que pu-
blica cada empresa en sus estados financieros de la Superintendencia de Compañías
(Supercias). En la base de la Supercias se encuentran solo las personas jurídicas, las
cuales están regidas por esa institución, por lo que las personas naturales que cons-
tan en la base de datos de la DMT no constan en la base de la Supercias. Además,
un pequeño porcentaje de personas jurídicas que aparecen en la base de la DMT no
constan en la base de la Supercias.
Así, se unió la base de la DMT con los estados financieros de la Supercias de las em-
presas beneficiarias por el programa. En efecto, se obtuvo una base más completa,
con la información por empresa de los montos destinados a sueldos y salarios y el
valor de descuento por Empleo Joven. Con estas dos variables se obtuvo lo que re-
presenta el valor de descuento sobre los sueldos y salarios que pagan las empresas,
de la siguiente manera:
Se realizó este cálculo también por tamaño de empresa, dividiendo a las empresas en
micro (1-9 trabajadores), pequeña (10-49 trabajadores), mediana (50-199 trabajado-
res), y grande (200 o más).
A lo largo de la investigación se encontraron problemas relacionados con la calidad
de los datos, especialmente con la base de la Supercias, debido a que, a lo largo del
periodo de estudio, se consideran diferentes formularios para registrar las variables.
Por lo tanto, se debió homogeneizar los datos utilizando criterios contables. Además,
la base podría presentar errores tipográficos, debido a que las propias empresas com-
pletan sus estados financieros, por eso se encuentran empresas con sueldos y sa-
larios de cero o un dólar, o valores atípicos. Al ser una muestra más pequeña con la
que se trabajó, estos riesgos disminuyeron, además se utilizó la información agregada
para disminuir el impacto de estos errores en la calidad de los datos.

54
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Av. Diego de Almagro y Pedro Ponce Carrasco
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Teléfono: (02) 510-8011
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Directora Ejecutiva de FARO
Ana Patricia Muñoz
Autora
Sofía Suárez
Área de Desarrollo Sostenible y
Ciudades, FARO
Revisora
Cristina Ordoñez, FARO
Andrea Zumárraga, FARO
Fotografía
Shutterstock, Johnstocker
ISBN: 978-9942-956-80-4
Los impactos del cambio climático obstaculizan el goce
efectivo de los derechos humanos, especialmente los de las
mujeres, debido a situaciones de discriminación, exclusión y
violencia preexistentes en la sociedad, en las normas y en las
políticas públicas, lo cual reduce sus oportunidades para
enfrentar y adaptarse a los efectos del cambio climático.
En este contexto, esta investigación evalúa la normativa
constitucional sobre la igualdad de género y cambio climático
y de los instrumentos internacionales de derechos humanos y
el régimen de cambio climático. Adicionalmente, se analizan
la normativa nacional de cambio climático y las políticas de
cambio climático respecto de la inclusión del enfoque de
indirectamente tiene relación con cambio climático, y en la
cual se observan disposiciones normativas que favorecen una
igualdad en el acceso a los derechos entre hombres y
mujeres.
El presente estudio tiene como objetivo analizar el
funcionamiento y resultados del programa Empleo Joven,
implementado por el Municipio del Distrito Metropolitano
de Quito (MDMQ) desde 2014, para lo cual se utilizó una
metodología mixta que incluyó la recolección y análisis de
información proveniente de fuentes primarias (empresas y
jóvenes beneficiarios, funcionarios municipales, expertos en la
temática) y el análisis de los datos administrativos disponibles.
El documento se inicia con un breve estudio sobre la
problemática del empleo juvenil en América Latina, Ecuador y
Quito, y con una síntesis de los programas y políticas adoptados
con el objetivo de mejorar la inserción y condiciones de los
jóvenes en el mercado laboral. Posteriormente, se describe el
funcionamiento del programa Empleo Joven, se presenta la
metodología de análisis y los principales hallazgos.
Directora Ejecutiva (I) de FARO
Estefanía Terán
Directora de Investigación y
Evaluación de FARO
Equipo de investigación FARO
Cristina Ordoñez
Estefanía Suárez
Equipo de apoyo de FARO
Romina Sánchez
Richard Ramírez
Andrea Zumárraga
Edición y corrección de estilo:
Ma. Del Pilar Cobo
Diseño y diagramación:
Storymakers
Fotografía:
peoplecreations / Freepik

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