Presenta las principales consideraciones de la consulta popular como mecanismo para la democracia en Ecuador.

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El 2 de enero del 2024, el presidente
Daniel Noboa envió a la Corte
Constitucional 11 preguntas que se
propondrán en consulta popular a la
ciudadanía. Seis días más tarde, se
anunciaron 9 preguntas adicionales
que se sumarán a las ya enviadas.
De ser aprobadas, la consulta
contendrá preguntas en temas de
seguridad, justicia, migración,
empleo, entre otras. Esta sería la
décima segunda consulta planteada
por un presidente desde el retorno a
la democracia en el país.
¿De regreso a las urnas? Un análisis
de las consultas populares en Ecuador
2. ¿Qué es una consulta popular
y para qué se utiliza este
mecanismo?
1.¿Cuáles son los mecanismos de democracia directa en
Ecuador?
En Ecuador, la Constitución reconoce la participación directa
de la ciudadanía en la toma decisiones. En este sentido, se
reconoce la facultad ciudadana de crear, cambiar o derogar
normas jurídicas, reformar la Constitución, convocar a
consultas populares sobre cualquier asunto, e incluso revocar
el mandato a autoridades electas popularmente1
.
Estas facultades se resumen en los siguientes mecanismos:
Tabla 1
Mecanismos de democracia directa en Ecuador
1Constitución del Ecuador, 2008, Artículos 103, 104 y 105.
La consulta popular es un mecanismo de democracia directa
que permite que la ciudadanía se pronuncie sobre asuntos
públicos directamente en las urnas, a través del sufragio
universal y secreto.
Una consulta permite que la ciudadanía incida en el debate y las
decisiones que adoptan los órganos representativos del Estado.
Las consultas pueden activarse desde la ciudadanía (“desde
abajo”) o pueden ser detonadas por los poderes políticos
constituidos (“desde arriba”) (Altman, 2010).
Fuente: Código de la Democracia.
Elaboración: FARO, 2023.
MECANISMO DEFINICIÓN
Modifica uno o varios artículos de la Constitución que no
alteren la estructura fundamental, carácter y elementos
constitutivos del Estado.
Enmienda
constitucional
Solicita la terminación del mandato de cualquier
autoridad electa popularmente.
Revocatoria
del mandato
Modifica parcialmente la Constitución. Puede incluir
alteraciones a la estructura fundamental, carácter y
elementos constitutivos del Estado.
Reforma
constitucional
Creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante
la Asamblea Nacional u otro órgano con competencia
normativa.
Iniciativa normativa
Consulta a la ciudadanía sobre cualquier asunto, sea de
carácter nacional o local, que puede implicar la creación,
aprobación, o modificación de leyes. Es un referéndum
cuando se modifica la Constitución.
Referéndum/
Consulta popular

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¿De regreso a las urnas? Un análisis de las consultas populares en Ecuador
3. ¿Cómo se activa una
consulta popular?
En Ecuador, una consulta popular se puede activar desde la
ciudadanía, el ejecutivo y el legislativo. El proceso que debe
seguir cada uno es:
Esquema 1
Activación de una consulta popular en Ecuador
Fuente: Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.
Elaboración: FARO, 2023.
¿Qué procede?
DESDE LA
CIUDADANÍA
DESDE EL
EJECUTIVO
DESDE EL
LEGISLATIVO
La Asamblea solo
puede consultar sobre
la autorización o no
para realizar
actividades extractivas
en áreas protegidas o
en zonas intangibles.
Preparación del
proyecto normativo
(preguntas y anexos).
La CC tiene 20 días para
resolver o se entenderá
como dictamen favorable.
Las preguntas y
los considerandos
cumplen con los
parámetros.
CONSTITUCIONAL
INCONSTITUCIO-
NALIDAD
TOTAL
INCONSTITUCIO-
NALIDAD
PARCIAL
Algunas preguntas
y/o considerandos
no cumplen con
los parámetros.
Es viable realizar la consulta
popular de las preguntas
que cumplen los parámetros
El CNE entrega
los formularios
de
legitimación
democrática.
Se debe obtener 5%
de respaldo del
padrón electoral
nacional o 10% del
padrón local para
solicitar la consulta.
El Presidente de la
República emite un
Decreto Ejecutivo
de convocatoria a
la consulta popular.
El CNE convoca a la
consulta popular en un
plazo de quince días.
La consulta popular
debe efectuarse en
60 días.
La Asamblea Nacional
realiza el proceso
legislativo de aprobación
y la convocatoria a la
consulta popular.
Las preguntas y/o
considerandos en
su totalidad no
cumplen con los
parámetros.
No se realiza la
consulta popular.
Se remite el proyecto
normativo a la Corte
Constitucional (CC)
para control previo.
La CC emite un dictamen
DESDE LA
CIUDADANÍA
DESDE EL
EJECUTIVO
DESDE EL
LEGISLATIVO

3. 4. ¿Cuántas consultas se han
dado en el país?
Desde la entrada en vigencia de la Constitución del 2008, en
Ecuador se han llevado a cabo los siguientes procesos de
democracia directa a nivel nacional y local:
Esquema 2
Procesos de democracia directa en Ecuador desde el 2008 al 2023
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¿De regreso a las urnas? Un análisis de las consultas populares en Ecuador
Fuente: Consejo Nacional Electoral y Velasco Ayala (2020).
Elaboración: FARO, 2023.
PROPONENTE
PROCESO NÚMERO DE PREGUNTAS TEMAS
2011
Referéndum y Consulta
Popular
Ejecutivo 5 de referéndum y 5 de
consulta
Reformas judiciales y legales,
regulación de los medios de
comunicación.
2019
Consulta Popular en el
cantón Girón (Azuay)
Iniciativa
ciudadana
Aceptar o rechazar la minería
en el Sistema Hidrológico
Quimsacocha.
1
2017
Consulta Popular Ejecutivo Prohibir que dignidades de
elección popular y servidores
públicos posean bienes en
paraísos fiscales.
1
2018
Referéndum y Consulta
Popular
Ejecutivo Referéndum: Reformas
judiciales, ambientales y de los
mecanismos de control social.
Consulta Popular: Derogación
de la Ley de Plusvalía e
incrementar la zona intangible
del Parque Nacional Yasuní.
5 de referéndum y 2 de
consulta
2011
Consulta Popular en las
tierras comunitarias de
Caspigasí del Carmen
(Pichincha)
Iniciativa
ciudadana -
gobierno local
Aceptar o rechazar la
pertenencia de esta
comunidad a la parroquia de
Calacalí.
1
2023
Referéndum
Constitucional
Ejecutivo Reformas judiciales, legales,
políticas (electorales y
ambientales) y de los
mecanismos de control social.
8
2023
Consulta Popular Iniciativa
ciudadana
Mantener el crudo de los
cuadrantes Ishpingo, Tiputini y
Tambococha del Parque
Nacional Yasuní y prohibir la
minería en el Chocó Andino.
1 a nivel nacional y 4
adicionales para el
Distrito Metropolitano de
Quito
Aprobada Rechazada

4. 6. Consideraciones para la aplicación de consultas
populares y la democracia
Desde una visión procedimental, que define a la democracia
como un método para adoptar decisiones políticas, consultar a
la ciudadanía directamente a través del voto no es más que
hacer ejercicio de la democracia en sí misma (Schumpeter,
1976). Es decir, la participación directa en la toma de
decisiones puede ser vista como la forma más ‘pura’ del
ejercicio democrático (Altman, 2010).
Sin embargo, surgen interrogantes respecto al uso de estos
mecanismos y su relación con la democracia representativa y
sus instituciones. ¿Cómo se articulan las decisiones que se
toman a través de consultas con aquellas que toman los
representantes electos?, ¿por qué si el gobierno representa a
la ciudadanía, se debería consultar y someter las decisiones a
una nueva mayoría? (Dahl,1991; Garcia, 2007). ¿Cuándo es
pertinente y beneficioso este mecanismo?
5. Procesos de democracia
directa en la región
Ecuador es el país que más procesos de democracia directa
ha activado (8), seguido por Uruguay (7) desde el año 2000.
Sin embargo, en Ecuador la mayoría de procesos han sido
convocados por el Ejecutivo a diferencia de Uruguay donde la
mayoría de procesos son activados por la ciudadanía.
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¿De regreso a las urnas? Un análisis de las consultas populares en Ecuador
En el contexto ecuatoriano,
las consultas populares se
han convertido en
mecanismos
frecuentemente usados
por los gobernantes para
transferir la toma de
decisiones a la ciudadanía.
*En Venezuela los resultados del Referéndum consultivo sobre la Guayana Esequiba (Guyana) se encuentran en disputa. En Colombia, en el Referéndum del
2003, 14 de las 15 preguntas fueron rechazadas. En Perú, en el Referéndum de 2018, se aprobaron 3 de las 4 preguntas.
Gráfico 1
Procesos de democracia directa en América del
Sur, divido por actor proponente (consultas,
referendos y plebiscitos 2000-2023)
Gráfico 2
Procesos de democracia directa en América del
Sur aprobados y rechazados (consultas,
referendos y plebiscitos 2000-2023)
Fuente: Centre for Research on Direct Democracy.
Elaboración: FARO, 2023.
Fuente: Centre for Research on Direct Democracy.
Elaboración: FARO, 2023.
Argentina
Brasil
Paraguay
Perú
Colombia
Chile
Bolivia
Venezuela
Uruguay
Ecuador 6 1 1
1
1
4 1 1
2
2
1
1
1
6
4 1
1
1
1
0
Ejecutivo Legislativo Ciudadanía
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Argentina
Brasil
Paraguay
Perú
Chile
Venezuela
Ecuador 7 1
Colombia 3
1 2
Bolivia 4 2
2
3 3
Uruguay 2 5
1
1
0
Aprobados Rechazados
0 1 2 3 4 5 6 7 8

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¿De regreso a las urnas? Un análisis de las consultas populares en Ecuador
Las consultas populares y los referendos son
mecanismos intrínsecamente democráticos que
permiten una participación directa de la ciudadanía
en la toma de decisiones. Activarlas cuándo se
plantean cambios significativos en un país, puede
permitir que los ciudadanos expresen su opinión
directa sobre estos asuntos fundamentales.
Si estos mecanismos son activados desde la
ciudadanía pueden reflejar una mayor participación e
involucramiento público, así como hacer peso a las
decisiones tomadas por parte de los gobernantes.
Para la aplicación de estos mecanismos se debe
garantizar que el voto sea universal, libre, y que
cualquiera de las opciones de decisión tenga la
misma probabilidad de ganar, sin presiones,
intimidación o coerción que afecten la libertad de
elección de los ciudadanos.
Es necesario cuidar que el uso de estos
mecanismos no implique imponer decisiones de la
mayoría sobre la minoría, maximizar beneficios de
grupos de interés, o reemplazar a las instituciones
representativas (Altman, 2010; Barczak, 2001).
Muchas veces los resultados de las consultas están
atados a los niveles de aprobación o rechazo de los
actores que las proponen, por lo que no deben ser
usados como instrumentos de validación política
de quien las presenta.
Las consultas no deben someter a votación
cuestiones que afectan derechos fundamentales
de las personas. Una consulta no es una
herramienta adecuada si tiene el potencial de
discriminar o afectar negativamente a una minoría.
Es importante cuidar que el nivel de tecnicismo y el
número de las preguntas de las consultas no sea
demasiado elevado para que no afecten ni la
participación ni la eficacia de las consultas, ni
distorsionen la voluntad popular.
Se sugiere no realizar consultas populares para
atender momentos de emergencia o crisis, ya que
se podría poner en peligro la capacidad de
respuesta inmediata, pues se requiere de un
proceso y tiempo para su implementación.

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¿De regreso a las urnas? Un análisis de las consultas populares en Ecuador
Referencias
Altman, D. (2010). Plebiscitos, referendos e iniciativas
populares en América Latina: ¿mecanismos de control
político o políticamente controlados? Perfiles
Latinoamericanos, 35, pp.9- 33.
Barczak, M. (2001). Representation by Consultation? The
Rise of Direct Democracy in Latin America. Latin America
Politics and Society, 43, pp. 37-59.
Centre for Research on Direct Democracy. (2023). Centre
for Research on Direct Democracy Database. https://c2d.ch/
Consejo Nacional Electoral. (2011, 8 de marzo). Convocatoria a
Consulta Popular. https://aceproject.org/ero-en/regions/ameri-
cas/EC/ecuador-convocatoria-a-consulta-popular-2011-2011
Constitución de la República del Ecuador. (2008).
Montecristi.
Dahl, R. (1991). La Democracia y sus Críticos. Paidós.
García, E. (2007). “El discurso liberal: democracia y
representación”. En La Democracia en sus Textos, editado
por Rafael del Águila, et al. Alianza Editorial, pp.115- 129.
Ley Orgánica Electoral, Código de la Democracia. (2020).
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional. (2009).
Schumpeter, J. (1976). Capitalismo, Socialismo y
Democracia. Routledge.
Velasco Ayala, S. (2020). Ciudadanía versus Ejecutivo: el uso
de la consulta popular en Ecuador. Democracias, 30(1), 83-114.
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¿De regreso a las urnas? Un análisis de las consultas populares en Ecuador
Anexos
Anexo 1 - Procesos de democracia directa en América del Sur desde el 2000 al 2023
PAÍS PROCESO DE DEMOCRACIA DIRECTA PROPONENTE RESULTADO
AÑO
N/A
Argentina
Referéndum para la prohibición del comercio de armas de
fuego y municiones
Brasil 2005 Ejecutivo Rechazado
Referéndum sobre política energética
Bolivia 2004 Ejecutivo Aprobado
Referéndum sobre la autonomía departamental
Bolivia 2006 Iniciativa ciudadana Rechazado
Referéndum de confianza en el mandato del Ejecutivo
Bolivia 2008 Ejecutivo Aprobado
Referéndum aprobatorio de una nueva constitución
Bolivia 2009 Ejecutivo a petición del
Órgano Constituyente
Aprobado
Referéndum sobre el máximo de hectáreas que puede
poseer un ciudadano
Bolivia 2009 Ejecutivo Se prohíbe poseer más
de 5000 hectáreas
Referéndum constitucional sobre reelección del Ejecutivo
Bolivia 2016 Legislativo Rechazado
Referéndum sobre la creación de una nueva constitución y
su mecanismo de redacción
Chile 2020 Legislativo Aprobado
Referéndum aprobatorio de una nueva constitución
Chile 2023 Ejecutivo a petición del
Órgano Constituyente
Rechazado
Referéndum de reforma constitucional
Colombia 2003 Ejecutivo Se rechazan 14 de 15
preguntas
Plebiscito sobre los acuerdos de paz con las FARC
Colombia 2016 Ejecutivo Rechazado
Consulta Popular Anticorrupción
Colombia 2018 Iniciativa ciudadana Rechazado
Consulta Popular sobre política social
Ecuador 2006 Ejecutivo Aprobado
Referéndum para convocar una Asamblea Constituyente
Ecuador 2007 Legislativo Aprobado
Consulta Popular para prohibir la posesión de bienes en
paraísos fiscales para servidores públicos
Ecuador 2017 Ejecutivo Aprobado
Referéndum constitucional y consulta popular
Ecuador 2018 Ejecutivo Aprobado
Referéndum constitucional y consulta popular
Ecuador 2023 (Febrero) Ejecutivo Rechazado
Consulta Popular para prohibir la explotación petrolera en
el Parque Nacional Yasuní
Ecuador 2023 (Agosto) Iniciativa ciudadana Aprobado
Referéndum constitucional para otorgar derecho el voto a
ciudadanos en el exterior
Paraguay 2011 Legislativo Aprobado
Referéndum de aprobación de proyecto de ley
Perú 2010 Iniciativa ciudadana Aprobado
Referéndum constitucional de reformas políticas
Perú 2018 Ejecutivo Se aprueban 3 de las 4
preguntas
Referéndum para abolir la Ley de ANCAP
Uruguay 2003 Iniciativa ciudadana Aprobado
Plebiscito para mantener el monopolio estatal sobre el
agua y saneamiento
Uruguay 2004 Iniciativa ciudadana Aprobado
Plebiscito para otorgar derecho el voto a ciudadanos
en el exterior
Uruguay 2009 Legislativo Rechazado
Referéndum aprobatorio de una nueva constitución
Chile 2022 Ejecutivo a petición del
Órgano Constituyente
Rechazado
Referéndum aprobatorio de una nueva constitución
Ecuador 2008 Ejecutivo a petición del
Órgano Constituyente
Aprobado
Referéndum constitucional y consulta popular
Ecuador 2011 Ejecutivo Aprobado (pregunta 8
sujeta a resultados a
nivel cantonal)

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¿De regreso a las urnas? Un análisis de las consultas populares en Ecuador
Fecha de publicación: 10 de enero 2024.
Fuente: Centre for Research on Direct Democracy.
Elaboración: FARO, 2023.
PAÍS PROCESO DE DEMOCRACIA DIRECTA PROPONENTE RESULTADO
AÑO
Plebiscito para bajar la edad de imputabilidad
Uruguay 2014 Rechazado
Plebiscito para anular artículos de la Ley de Caducidad de
la Pretensión Punitiva del Estado
Uruguay 2009 Iniciativa ciudadana Rechazado
Iniciativa ciudadana
Plebiscito de reforma constitucional en materia de seguridad
Uruguay 2019 Rechazado
Iniciativa ciudadana
Referéndum sobre la renovación de la dirigencia sindical
Venezuela 2000
Referéndum para derogar artículos de la Ley de Urgente
Consideración
Uruguay 2022 Rechazado
Iniciativa ciudadana
Aprobado
Referéndum de revocatoria de mandato del Ejecutivo
Venezuela 2004 Iniciativa ciudadana Rechazado
Referéndum de reforma constitucional (boletín A)
Venezuela 2007 Ejecutivo y Legislativo Rechazado
Referéndum de reforma constitucional (boletín B)
Venezuela 2007 Legislativo
Legislativo
Rechazado
Referéndum constitucional para reelección indefinida
Venezuela 2009 Legislativo Aprobado
Referéndum consultivo sobre la Guayana Esequiba (Guyana)
Venezuela 2023 Legislativo Resultados en disputa