![Diplomado de Aspectos Generales de los
Sistemas Políticos y de la Gestión Pública (2a ed.)
José Marinero Cortés
16 de noviembre de 2016
San Salvador, El Salvador
La función pública y la
modernización del Estado
By Jose Quintanilla (Own work) [CC BY-SA 3.0
(http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0)], via Wikimedia Commons](https://image.slidesharecdn.com/lafpylamodernizacindelestado16nov2016-161201135019/85/la-funcin-pblica-y-la-modernizacin-del-estado-1-320.jpg)
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- 2. La burocracia se está expandiendo para satisfacer las necesidades de la burocracia en expansión. - Oscar Wilde
- 3. La existencia de la burocracia es la mejor respuesta que se puede dar a la objeción del poder ejercido por aficionados. La burocracia no es un obstáculo a la democracia, sino un complemento inevitable de la misma. - Joseph Schumpeter
- 4. Llega el burócrata, el verdadero líder de la República. -Senador Palpatine, Star Wars, Episodio I
- 5. Contenido • Administración pública y función pública • Perfil de la función pública salvadoreña • Análisis comparativo de la función pública • Desafíos y apuestas de la modernización
- 6. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y FUNCIÓN PÚBLICA
- 7. ¿Qué entendemos por administración pública y por función pública?
- 8. Administración Pública: de la polisemia a la integración Cuerpo de conocimiento Función estatal Conjunto de prácticas y técnicas Organización
- 9. Wilson y la Administración Pública (1887) Dilemas El análisis comparativo de organizaciones públicas y privadas Mejora de la eficiencia con prácticas y marcos de referencia más cercanas al mundo empresarial en la operación diaria La mejora de la efectividad del servicio público mediante la gerencia (organización y control) y la formación de los servidores públicos La separación entre política y administración
- 10. La burocracia según Weber (1921) •1. Carácter legal de las normas •2. Carácter formal de las comunicaciones •3. Carácter racional y división de trabajo •4. Impersonalidad de las relaciones •5. Jerarquía de la autoridad •6. Rutinas y procedimientos estandarizados •7. Competencia técnica y mérito •8. Especialización de la administración •9. Profesionalización de los participantes •10. Completa previsión del funcionamiento La burocracia se basa en: Previsibilidad: Comportamiento y desempeño Eficiencia de la autoridad
- 11. Componentes de la Administración Pública: una síntesis Valores Marco jurídico y de política pública Planificación Recursos materiales Recurso humano
- 12. Función pública: una definición operativa Función pública Marco jurídico Organización formal Organización informal Recursos materiales Servidores públicos Conjunto de políticas, normas, arreglos institucionales y prácticas que definen la organización, funcionamiento y transformación el empleo público del conjunto de servidores públicos no electos.
- 13. Dos términos y el mismo objeto Servicio civil Tradición inglesa Separación del servicio militar Pretendía ser generalista Uso en Cn. y legislación Función pública Tradición francesa Separación del régimen laboral Pretendía ser especializado Uso en literatura y práctica internacional
- 14. ¿Qué hace la función pública? Elementos de la función • Implementa mandatos jurídicos • Implementa las interpretaciones de los mandatos jurídicos • Desarrolla normas jurídicas • Asesora a los tomadores de decisiones políticas • Toma contacto directo con el público
- 15. El dilema del mérito • La evolución del paradigma de la meritocracia • El mérito para qué y para quién ? • Las críticas a la meritocracia
- 16. ¿Para qué una función pública profesional? Para el ciudadano • Calidad e imparcialidad de los servicios públicos • Mejora integridad pública y anticorrupción • Continuidad de políticas públicas Para el gobierno • Neutralidad técnica en la actividad del Estado • Mejora de la eficacia y eficiencia • Flexibilidad en la organización Para el servidor público • Estabilidad y protección frente a abusos • Certeza sobre el desarrollo profesional • Equidad en las remuneraciones
- 17. ¿De qué se compone un sistema de función pública profesional? Planificación Organización del trabajo Ingreso, promoción y desvinculación Desarrollo de capacidades Compensación Control interno y externo Evaluación del desempeño
- 18. PERFIL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN EL SALVADOR
- 19. ¿Cómo es nuestra función pública?
- 20. Presidente Vicepresidente Consejo deMinistros Comisionado Comisionado SALJ SPrivada STPP SPCTAC SISSGobery Com MGobDesTerr SVulnera SCultura MJSP MH MINEC MINED MDefensa MTPS MAG MINSAL MOP MARNMRREE MITUR CEL LNBANDA CEPA PROESA FISDL ISDEMU INDES CONAIPD CIFCO CVPCPA CSCafé FINET SOMercantiles CNR CNE SIGET SCompetencia DConsumidor 30 Hospitales ISRI FOSALUD DNM INPEPISDEM UES CMEMINED ISNA ISBM CONNA AAC ISTU CORSATUR AMP FOVIAL CONASAN INJUVE GGPolíticaGGEconómica GGSAVGGSocial e InclGGSeguridad G Ahuachapán G Sonsonate G La LibertadG SantaAna G Chalate G SSalvador G Cuscatlán G La Paz G Cabañas G SanVicente G Usulután G SanMiguel G GestiónDpt G Morazán G La Unión G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt G GestiónDpt Municipio Municipio MunicipioMunicipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio MunicipioMunicipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio MunicipioMunicipioMunicipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio ANSP UTE CNABienes Asamblea O Judicial FGR PGR INSAFOCOOP TSE RNPN PDDH CSSP INSAFORP ISSS ISTA CENTA ENA CNJ PNCOIE FAES CCR TEG IAIP CORSAIN BCR BANDESAL BHipotecarioBFA CONAMYPE TSCivil CNCalidad SSF FONAVIPOFSV Gobiernos municipales Departmentos Estructura de la Administración Pública en El Salvador Fuente: elaboración propia. 2015
- 21. Componentes de la función pública 1. Decisiones de políticas públicas 2. Marco jurídico 3. Recurso o talento humano 4. Financiamiento o costo
- 22. Política pública actual • Política de nación postergada • Política de gobierno (Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019) en implementación • Fragmentación de regímenes jurídicos para todos los subsistemas – Sin política salarial coherente – Sin política de desarrollo – Fragmentación del sistema de control o integridad pública
- 23. Constitución y servicio civil • 1 de 2 pilares de régimen administrativo de Estado (junto con la Hacienda Pública) • Al servicio del Estado y no de los partidos • Establece obligación de la carrera administrativa • Exclusión de cargos políticos y de confianza • Mérito y aptitud para ascensos y promociones (e ingreso por extensión) Fuente de la fotografía: Periódico digital El Faro. La Constitución de 1950 activó la alerta roja en el Departamento de Estado de Estados Unidos. Disponible en: http://www.elfaro.net
- 24. Desarrollo del marco jurídico de la función pública • Ley de Servicio Civil 1961 • Ley de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos No Comprendidos en la Carrera Administrativa 1990 • Ley de Asuetos, Vacaciones y Licencias de los Empleados Públicos 1940 Régimen general • Ley O. del Cuerpo Diplomático1952 • Ley de la Carrera Judicial 1990 • Ley de la Carrera Militar 1995 • Ley de la Carrera Docente 1996 • Ley de la Carrera Policial 1996 • Ley de la Carrera Administrativa Municipal 2006 • Disposiciones administrativas de contratación y contratos colectivos Regímenes especiales
- 25. Plazas instituciones públicas 2016 (mayores a 1000) Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuesto votado 2016. 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000
- 26. Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuestos votados para los años seleccionados. Crecimiento interanual de plazas El Salvador 2002-2016 0 -1976 828 1423 2461 3392 2934 2112 2450 16058 6304 4585 2768 2584 1407 1492 -4000 -2000 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000 200000 Anual TOTAL
- 27. Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuestos votados para los años seleccionados. Los datos no incluyen a los integrantes de las Fuerzas Armadas ni los servidores públicos municipales. Crecimiento del empleo público El Salvador 2002-2016 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000 200000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Servidorespúblicos TOTAL Gobierno central Descentralizadas Empresas públicas
- 28. Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuestos votados para los años seleccionados. Los datos no incluyen a los integrantes de las Fuerzas Armadas ni los servidores públicos municipales. Tasa de crecimiento del empleo público en El Salvador 2002-2017 Promedio acumulado: 2.2% anual -4.0% -2.0% 0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 10.0% 12.0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
- 29. Empleo público en la fuerza laboral: selección de países 2013 88% 80% 89% 96% 85% 87% 92% 94% 85% 83% 80% 77% 84% 12% 20% 11% 4% 15% 13% 8% 6% 15% 17% 20% 24% 17% BRASIL CANADÁ CHILE COLOMBIA COSTA RICA REP. DOMINICANA EL SALVADOR GUATEMALA PANAMÁ ESPAÑA VENEZUELA REINO UNIDO EEUU Privado Público Fuente: Elaboración propia con datos de la Oganización Mundial del Trabajo. Portal de estadísiticas ILOSTAT Database. 2016.
- 30. Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuesto votado 2016. Los datos no incluyen a los integrantes de las Fuerzas Armadas ni los servidores públicos municipales. Ley de Salarios 85% Contratos 17% Jornales 7% Distribución del empleo público por régimen de vínculación (2016)
- 31. Concurso de ingreso y crecimiento del empleo público 2004-2012 Fuente: FUSADES. La Función Pública y el Clientelismo. Pag. 31 2015. La muestra incluye contratacion del Ministerio de RR.EE., MH, MOP, MAG, MARN, MITUR, FISDL, Presidencia de la República y SECULTURA.
- 32. Fuente: Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísticas de recursos humanos 2006-2015. Enero de 2016.
- 33. Distribución del empleo total por género y sector 2013 Hombres 57% Mujeres 43% Empleo total Hombres 58% Mujeres 42% Empleo sector privado Hombres 56% Mujeres 44% Empleo sector público Fuente: Elaboración propia con datos de la Oganización Mundial del Trabajo. Portal de estadísiticas ILOSTAT Database. 2016.
- 34. Fuente: Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísticas de recursos humanos 2006-2015. Enero de 2016.
- 35. Empleo público: distribución por nivel educativo 2015 Bachillerato, 51814, 32% Universitario, 50444, 31% Post grado técnico, 34810, 22% Educación básica, 13551, 8% Tercer ciclo, 6816, 4% Estudiantes universitarios, 2306, 2% Post grado universitario, 1882, 1% Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísiticas de recursos humanos 2006-2015. Enero de 2016.
- 36. Fuente: Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísticas de recursos humanos 2006-2014. Febrero de 2015.
- 37. Empleo público: distribución por tiempo de servicio 2015* De 0 a 5 años De 6 a 10 años De 11 a 20 años De 21 a 30 años De 31 a 35 años De 36 en adelante 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísiticas de recursos humanos 2006-2015. Enero de 2016.*Se reportan solo 161460 empleados públicos.
- 38. Gasto en remuneraciones sector público 2016 Fuente: Elaboración propia con datos de Ministerio de Hacienda. Presupuesto votado 2016 Resto del gasto total 68% Total remuneraciones 32% Gobierno Central 68% Descentralizada s 28% Empresas Pb. 4%
- 39. Relación de las remuneraciones sobre el tamaño de la economía (2015) Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Munidial. Porta de estadísiticas World Development Indicators. Octubre de 2016. 91.0% 9.0%
- 40. Remuneraciones Gobierno Central: Comparativo regional 2014 9.3% 41% Fuente: Fondo Monetario Internacional (2016). El Salvador. Gastos en Salarios Gubernamentales: Análisis y Desafíos
- 41. Salarios nominales titulares de instituciones seleccionadas 2016 $0 $2,000 $4,000 $6,000 $8,000 $10,000 $12,000 Ramo de Educación Ramo de J y SP ISSS Hospitales Ramo de Salud Órgano Judicial ANDA UES Ramo de Hacienda Presidencia de la República FOSALUD Ramo de Gobernación y DT Órgano Legislativo FGR CNR PGR ISNA Corte de Cuentas Ramo de Obras Púb., T y V Ramo de RR. EE. CEPA Ramo de Agricultura y Ganadería Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuestos votado 2016. Los datos no incluyen gastos de representación y otras formas de remuneración.
- 42. El estado actual • Discrecionalidad en la administración del capital humano • Procedimientos de contratación sin estandarizar • No existe política salarial • Evaluación de desempeño con un alto componente subjetivo y con enfoque en sanciones • Capacitación sin parámetros y desligada de resultados • No existe carrera administrativa Fuente: SAE, presentación del diagnóstico 2010 y actualizaciones.
- 44. ¿Cómo nos comparamos con los vecinos?
- 45. La calidad del servicio civil en perspectiva comparada 2004 2008 2012
- 46. Metodología: Índice de Desarrollo Burocrático (Longo/BID) 8 subsistemas: 1. Eficiencia 2. Mérito 3. Consistencia estructural 4. Capacidad funcional 5. Capacidad integradora 5 índices de calidad: Gestión del desarrollo Gestión del rendimiento Gestión de la compensación Gestión del empleo Gestión de las relaciones h. y sociales Planificación Organización del trabajo Organización de RH
- 47. El Salvador en 2004 Competencia del servicio civil Fuente: Echevarría, Koldo. Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. BID. 2006
- 48. El Salvador en la región en 2004 Eficiencia del servicio civil Fuente: Echevarría, Koldo. Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. BID. 2006
- 49. El Salvador en la región en 2004 Mérito del servicio civil Fuente: Echevarría, Koldo. Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. BID. 2006
- 50. Índice de Desarrollo Burocrático en Centro América (2004-2012) 0 10 20 30 40 50 60 2004 2008 2012 Costa Rica R. Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Velarde et al. Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-2013). BID. 2014
- 51. Avances de la década 2004-2013 Fuente: Velarde et al. Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-2013). BID. 2014
- 52. Avances de la década Fuente: Velarde et al. Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-2013). BID. 2014
- 53. Avances en la función pública • Creación de una unidad coordinadora (SAE) • Conformación de una red de recursos humanos • Sistema de información sobre recursos humanos ligado a ejecución presupuestaria • Actualización de la descripción de los puestos de la administración central, • Organización de algunas actividades de capacitación, • Elaboración de un diagnóstico de condiciones laborales • Creación de una Mesa de Diálogo con sindicatos. • Valoración de puestos, • Redacción de una nueva ley • Homogeneización del sistema de evaluación de desempeño
- 54. DESAFÍOS Y APUESTAS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
- 55. Factores de la transformación de la Administración Pública contemporánea • Tendencias y riesgos globales • Creciente integración de la comunidad global • Crecimiento e innovación del sector privado • Adicionales y más sofisticadas demandas ciudadanas • Constreñimientos fiscales
- 56. La evolución de la fuente de la legitimidad de la Administración Igualdad (consentimiento) Legalidad y eficacia Mérito y eficiencia Probidad y rendición de cuentas Participación
- 57. Modernizar: ¿para qué? • Construcción de políticas de largo plazo • Mejora de la calidad de los servicios • Costo significativo en la economía • Control de la corrupción • Interlocución profesional • Garantía de derechos
- 58. Una administración [pública] profesional es dirigida y controlada por la política en aplicación del principio democrático, pero no patrimonializada por ésta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de interés público". -Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003)
- 59. ¿Qué tipo de función pública necesitamos? Problema Enfoque Período de influencia 1 ¿Cómo hacemos que el gobierno marche de forma eficiente? Administración pública weberiana y desarrollo de capacidades Post-independencia 2 ¿Cómo hacemos que el gobierno esté más cerca de la gente? Descentralización Década 70 al presente 3 ¿Cómo hacemos el gobierno menos costoso? Reforma del empleo y salariales Década 80 y 90 4 ¿Cómo hacemos que el gobierno funcione mejor y cumpla sus fines principales? Nueva Gestión Pública Década 90 al presente 5 ¿Cómo hacemos al gobierno más honesto? Reformas de integridad y anticorrupción Década 90 al presente 6 ¿Cómo hacemos que el gobierno responda mejor a sus ciudadanos? Reformas de abajo a arriba Final década 90 al presente Fuente: Elaboración propia a partir de Robinson, Mark. From Old Public Administration to the New Public Service. Global Centre for Public Service Excellence (2015).
- 60. Escalera de la profesionalización Fuente: Velarde et al. Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-2013). BID. 2014
- 61. Objetivos de Desarrollo Sostenible Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.
- 62. Selección de metas del ODS 16 Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas. Desarrollar instituciones eficaces, responsables y transparentes a todos los niveles. Garantizar la adopción de decisiones sensible, inclusiva, participativa y representativa a todos los niveles. Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con la legislación nacional y los acuerdos internacionales. Fortalecer las instituciones nacionales pertinentes para desarrollar las capacidades a todos los niveles, especialmente en los países en desarrollo, con el fin de prevenir la violencia y combatir el terrorismo y el crimen. Promover y ejecutar leyes y políticas no discriminatorias para el desarrollo sostenible.
- 63. Proyecto de Ley de la Función Pública 2013 Reformas Estructura carrera administrativa (gerencial, operativas y específicas) Regula régimen de ingreso Instaura derechos y obligaciones de servidores públicos Propone régimen de desarrollo Integra evaluación de desempeño Crea régimen de incentivos a la eficiencia Define régimen de salida de la administración
- 64. Estado actual y perspectivas OFERTA • Política de gobierno • Diciembre de 2014: proyecto de Ley de la Función Pública en Asamblea Legislativa • O. Ejecutivo prepara una revisión del proyecto • Impulso al Instituto Nacional de Formación Pública DEMANDA • Incipiente demanda ciudadana para la transformación del régimen • Modificación de expectativas y patrones a favor del mérito e idoneidad • Demanda de más y mejores servicios públicos
- 65. Las leyes y políticas serían solo palabras sino son implementadas. La implementación efectiva, transparente y duradera pasa necesariamente por un servicio civil profesional.