Decreto de urgencia

* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor Adjunto de Derecho Procesal Constitucional de la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro integrante del Equipo Justicia Viva del Instituto de Defensa Legal.
LosDecretosdeUrgenciadeAlanGarcía:
Balance constitucional de los decretos de urgencia expedidos durante el
segundo gobierno del presidente Alan García Pérez
Aldo Blume Rocha*
El abuso y la usurpación de la facultad legislativa
por parte del Poder Ejecutivo
Lima, septiembre del 2011

LOS DECRETOS DE URGENCIA DE ALAN GARCÍA: EL ABUSO Y LA
USURPACIÓN DE LA FACULTAD LEGISLATIVAPOR PARTE DEL
PODER EJECUTIVO
Balance constitucional de los decretos de urgencia expedidos durante el
segundo gobierno del presidente Alan García Pérez
Primera edición, noviembre 2011
© Elaboración del contenido:
Aldo Blume Rocha
Diseño y diagramación:
Renzo Espinel / Luis de la Lama
Instituto de Defensa Legal
Av. del Parque Norte Nº 829 Urb Corpac, San Isidro, Lima - Perú

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 5
I. LOS DECRETOS DE URGENCIA: MARCO TEÓRICO .................................................................. 7
I.1 Definición y características ........................................................................................................... 7
I.2 Requisitos ......................................................................................................................................... 9
I.2.1 Requisitos formales ............................................................................................................. 9
I.2.2 Requisitos sustanciales .....................................................................................................10
I.3 Control parlamentario .................................................................................................................14
I.3.1 Procedimiento y tipo de control ......................................................................................20
I.4 Control jurisdiccional...................................................................................................................23
I.5 Parámetro de constitucionalidad de los decretos de urgencia..............................................25
II. LOS DECRETOS DE URGENCIA EN EL GOBIERNO DE ALAN GARCÍA (2006-2011) .......27
II.1 Clasificación ...................................................................................................................................30
II.1.1 Situaciones particulares ...................................................................................................34
II.1.2 Remuneraciones y contrataciones ..................................................................................45
II.1.3 Limitaciones presupuestales ...........................................................................................52
II.1.4 Modificaciones de normas ................................................................................................58
II.1.5 Transferencia de pliegos presupuestales .......................................................................64
II.1.6 Desarrollo y ejecución de la legislación general ...........................................................70
II.1.7 Desastres naturales ...........................................................................................................79
II.2 Implicancias políticas ...................................................................................................................86
III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..................................................................................91
IV. BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................................95
V. ANEXO: LISTADO DE LOS DECRETOS DE URGENCIA ..........................................................99
ÍNDICE

BALANCE CONSTITUCIONAL DE LOS DECRETOS DE URGENCIA EXPEDIDOS
DURANTE EL SEGUNDO GOBIERNO DEL PRESIDENTE ALAN GARCÍA PÉREZ
5
INTRODUCCIÓN
Históricamente nuestro país ha estado marcado fuertemente por una tradi-
ción presidencialista. Existe una concepción muy extendida en la población
según la cual el Presidente de la República viene a ser una suerte de "rey" o de
"padre" para el cual no existen imposibles y al cual se encuentran subordina-
das el resto de instituciones estatales. Este fenómeno se ha visto potencializado
en este último gobierno liderado por el presidente Alan García a través del
ejercicio abusivo de las facultades presidenciales, como es el caso específica-
mente de los decretos de urgencia.
Sin embargo, dicha concepción no tiene cabida en el marco de un Estado Cons-
titucional de Derecho, cuyo diseño institucional se encuentra guiado por el
principio democrático de soberanía popular y por el principio de separación
de poderes, reconocidos en los artículos 45° y 43° de la Constitución. De acuer-
do al primero de ellos, se entiende que el poder emana del pueblo y que el
mismo debe ser ejercido en atención a los intereses del pueblo con las limitacio-
nes y responsabilidades establecidas en la Constitución; y, de acuerdo al se-
gundo de ellos, que el poder debe ser ejercido en el marco de un sistema de pesos
y contrapesos en el cual existen distintas entidades estatales (Poder Ejecutivo,
Poder Legislativo, Poder Judicial, Órganos Constitucionales Autónomos) con
funciones específicas y con ámbitos de competencia estrictamente delimita-
dos. En síntesis, tales principios apuntan a limitar el ejercicio del poder por
parte de quienes gobiernan el país, de modo tal que se respeten y garanticen los
derechos fundamentales de los ciudadanos.
El propósito del presente trabajo es demostrar cómo es que durante el gobierno
del presidente Alan García se ha utilizado de manera indiscriminada y abusi-
va la facultad excepcional con la cuenta el Presidente de la República para
legislar a través de los decretos de urgencia. Dicha práctica inconstitucional se
evidencia tanto por al alto número de dispositivos emitidos como por las ma-
terias que han sido objeto de los mismos, conforme se detallará a continuación.
Para tal efecto, el presente trabajo cuenta con dos partes. La primera de ellas se
encuentra orientada a proporcionar un breve marco teórico sobre el concepto
y los alcances propios de los decretos de urgencia. Veremos cómo es que la

LOS DECRETOS DE URGENCIA DE ALAN GARCÍA: EL ABUSO Y LA USURPACIÓN
DE LA FACULTAD LEGISLATIVA POR PARTE DEL PODER EJECUTIVO
6
expedición de decretos de urgencia por parte del Poder Ejecutivo es una facul-
tad de naturaleza eminentemente excepcional y que solamente puede ser uti-
lizada si es que se cumplen determinados requisitos, los cuales se encuentran
regulados en la Constitución y han sido desarrollados por la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional. En esta primera parte se detallará entonces cuál
es el parámetro utilizado para analizar la constitucionalidad de los decretos
de urgencia emitidos durante el gobierno del presidente Alan García.
Como base para esta primera parte, hemos tomado como referencia princi-
pal la investigación desarrollada por el Dr. Juan Carlos Ruiz Molleda en la
tesis denominada "El control parlamentario de los decretos de urgencia"1
, en
la cual se explican de manera detallada los argumentos jurídicos e históricos
que fundamentan la necesidad del control de los decretos de urgencia por
parte del Parlamento, los cuales suscribimos y ampliamos en el presente
trabajo situándolos en un caso concreto, los decretos de urgencia expedidos
en el gobierno del presidente Alan García. Asimismo, hemos tomado como
referencia investigaciones anteriores desarrolladas sobre la materia por par-
te del Área de Justicia Viva del Instituto de Defensa Legal, en las cuales ya se
había comenzado a dar algunos alcances sobre la problemática del presente
trabajo. Nos referimos concretamente al Documento de Trabajo Nº 47 "El
control parlamentario de los decretos de urgencia y el test para evaluar su
inconstitucionalidad" y al Documento de Trabajo Nº 43 "El fundamento jurí-
dico del control parlamentario de los decretos legislativos", los cuales se en-
cuentran publicados en el portal web de la institución (http://
www.justiciaviva.org.pe/).
En la segunda parte se dará una descripción general de los decretos de urgen-
cia emitidos por el Poder Ejecutivo durante el mandato del presidente saliente
y se explicará la clasificación que hemos realizado de los mismos en torno a las
diferentes materias reguladas por ellos. Asimismo, se analizarán, a manera de
casos emblemáticos que ilustran la hipótesis planteada, algunos decretos de
urgencia representativos de la clasificación aportada. Tal circunscripción a
algunos casos emblemáticos por cada categoría de clasificación responde a
limitaciones de tiempo y espacio de la presente investigación.
1 RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. "El control parlamentario de los decretos de urgencia". Tesis para optar el Título de
Abogado. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 1998.

7
I. LOS DECRETOS DE URGENCIA:
MARCO TEÓRICO
I.1 Definición y características
La facultad que tiene el Poder Ejecutivo, específicamente el Presidente de la República, para expedir
decretos de urgencia es una facultad que se encuentra expresamente establecida en el artículo 118º
inciso 19 de la Constitución, en el cual se señala lo siguiente:
"Artículo 118º.- Corresponde al Presidente de la República:
(…)
19.Dictarmedidasextraordinarias,mediantedecretosdeurgenciaconfuerzadeley,enmateriaeconómicayfinancie-
ra, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o
derogar los referidos decretos de urgencia".
Asimismo, en el artículo 74º de la Constitución se precisa que los decretos de urgencia no pueden
contener materia tributaria.
A decir de Francisco Eguiguren, el fundamento que justifica la concesión al Ejecutivo de la facultad
de expedir decretos de urgencia está en "la necesidad de recurrir a remedios o facultades especiales
para enfrentar o conjurar situaciones singularmente apremiantes y delicadas. Se autoriza a que el
Ejecutivo asuma temporalmente ciertas atribuciones legislativas distintas de las que dispone habi-
tualmente, ante la imposibilidad o conveniencia de esperar a la dación de una ley emanada del
Parlamento o, inclusive, a que éste apruebe la correspondiente habilitación o delegación de faculta-
des legislativas al Gobierno."2
Como puede observarse, los decretos de urgencia son instrumentos
legislativos que pueden ser utilizados de manera excepcional y subsidiaria por el Poder Ejecutivo,
es decir, únicamente cuando, dada la gravedad de la situación, no es posible o resulta altamente
inconveniente esperar la intervención del Congreso.
Podemos decir que "reciben la denominación de reglamentos de necesidad y urgencia aquellos que
dicta el Poder Ejecutivo referidos a materias que –según como se encuentran repartidas las funcio-
nes de poder del Estado– deben ser reguladas por la ley formal, haciendo uso de una prerrogativa
2 EGUIGUREN PRAELI, Francisco. "Los retos de una democracia insuficiente". Lima: CAJ, 1990, p. 211.

8
derivada de poderes inherentes a él, para enfrentar situaciones cuya gravedad no permite remitir la
solución al procedimiento ordinario previsto por la Constitución"3
. Se trata de leyes en sentido
material, sancionadas por el Ejecutivo a raíz de un desplazamiento de la competencia legislativa
provocado por situaciones de excepción4
.
Como puede observarse, estas normas constitucionales le otorgan esta facultad legislativa al Presi-
dente de la República bajo determinados parámetros, como lo son la circunscripción a la materia
económica y financiera y el carácter extraordinario de este tipo de medidas. No obstante, al ser tales
parámetros en buena cuenta conceptos jurídicos indeterminados, se ha venido interpretando ex-
tensivamente esta facultad por parte del Presidente de la República y se le ha venido dando un uso
muy discrecional, el cual en muchas ocasiones ha devenido en arbitrariedades.
Cabe precisar, por otra parte, que los decretos de urgencia vienen a ser una clase de norma que
ostenta tanto rango de ley como fuerza de ley. La primera de tales características, el rango de ley, se
encuentra fundamentada en el artículo 200º inciso 4 de la Constitución, en el cual se le menciona
como una las normas legales que pueden ser objeto de un proceso de inconstitucionalidad5
. Tal
característica hace referencia a la ubicación de este tipo de norma en el sistema de fuentes de
nuestro ordenamiento jurídico, correspondiéndole entonces a los decretos de urgencia el mismo
nivel que una ley ordinaria, encontrándose por debajo de la Constitución y por encima de los
reglamentos.
Por otra parte, la adjudicación del carácter de fuerza de ley a los decretos de urgencia se encuen-
tra reconocida expresamente en el artículo 118º inciso 19 de la Constitución. Esto quiere decir,
conforme lo explica el Tribunal Constitucional6
, que los decretos de urgencia cuentan con estas
dos características:
a) Fuerza activa, es decir, que se encuentran en capacidad de introducir innovaciones en nuestro
ordenamiento jurídico, siempre y cuando las mismas se realicen dentro de los límites estableci-
dos por la Constitución. En ese sentido, conforme será explicado más adelante, si bien en princi-
pio los decretos de urgencia, al ostentar el mismo rango que una ley, podrían introducir modifi-
caciones a las mismas, ello no es posible por cuanto, debido al carácter temporal que ostentan
3 ODDONNE, Guillermo A. "Administración y División de Poderes. El Caso de los Decretos de Necesidad y
Urgencia". Buenos Aires: Editorial B de F, 1995, pp. 49-50.
4 Ibíd.
5 "Artículo 200º.-
(…)
4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos
legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y
ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo".
6 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00005-2003-AI, fundamento 15.

9
según se deriva de lo establecido en la Constitución, no pueden modificar normas de carácter
permanente, como lo son las leyes ordinarias.
b) Fuerza pasiva, es decir, que se encuentran en capacidad de resistir modificaciones o derogacio-
nes que procedan de otras fuentes de derecho que no sean aquellas situadas en su mismo rango
o en un rango superior. Así, por ejemplo, el Poder Ejecutivo no podría modificar vía decreto
supremo una medida establecida en un decreto de urgencia por cuanto los decretos supremos
son normas de rango reglamentario e inferior.
I.2 Requisitos
I.2.1 Requisitos formales
En cuanto a las cuestiones de forma que deben ser cumplidas para expedir válidamente los decretos
de urgencia, el Tribunal Constitucional ya ha venido sentando criterios al respecto, precisando que
los mismos son tanto previos como posteriores a su promulgación7
. Tales requisitos pueden ser
resumidos de la siguiente manera:
a) Debe contar con la firma del Presidente de la República y refrendo del Presidente del Consejo de
Ministros, de conformidad con el artículo 123º inciso 3 de la Constitución.
b) El Presidente de la República debe dar cuenta al Congreso del decreto emitido, de conformidad
con el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, siguiendo para ello el procedimiento establecido
en el artículo 91º del Reglamento del Congreso.
c) Debe estar fundamentado por el Poder Ejecutivo de manera expresa y escrita.
Explicar los fundamentos de la expedición de los decretos de urgencia supone algo más que la simple
invocación de las normas pertinentes, implica explicar y justificar la concurrencia de todos y cada
uno de los requisitos que la Constitución exige. No basta con decir que es una situación urgente y
extraordinaria sino que se deben exponer las razones por las cuales tal situación es en efecto urgente
y extraordinaria.
Como sostiene César Landa, "el Poder Ejecutivo debe cumplir con la obligación de dar cuenta al
Congreso; es decir, incluir una explicación en torno a la extraordinariedad de las medidas dictadas,
su naturaleza económico – financiera, la urgencia y necesidad de la medida y el interés nacional

10
involucrado"8
. Es necesario "fundamentar racional y razonadamente la necesidad de la dación del
decreto de urgencia con fuerza de ley, a fin de que el Congreso ejercite su potestad fiscalizadora
como representante de la soberanía popular".
Este requisito se convierte en una herramienta esencial para el ejercicio del control parlamentario e
incluso del control del Tribunal Constitucional (a través del proceso de inconstitucionalidad) y del
propio Poder Judicial (a través del control difuso).
I.2.2 Requisitos sustanciales
En base a lo establecido por el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente Nº
0008-2003-AI/TC, respecto a los criterios a los que deben responder los decretos de urgencia, pode-
mos afirmar que, en cuestión de fondo, estos deben respetar como mínimo los siguientes criterios:
a) Materia económica y financiera
A efectos de poder ejercer un adecuado control constitucional de los decretos de urgencia es preciso
contar con una definición clara de los conceptos comprendidos en esta materia pues, de conformi-
dad con el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, solamente serán constitucionales aquellos
decretos de urgencia que se encuentren referidos a la materia económica y financiera. No obstante,
al menos a nivel de derecho positivo, no existe tal definición, por lo que resulta preciso construirla
a partir de la interpretación, la cual deberá ser realizada tanto con ayuda de la jurisprudencia,
específicamente la del Tribunal Constitucional, como de la doctrina especializada.
De acuerdo a lo señalado por la Real Academia Española, la acepción literal de materia económica
hace referencia a la administración eficaz y razonable de los bienes9
. Tales bienes estarían referidos
a los bienes del Estado pues estamos hablando de una facultad del Poder Ejecutivo. Mientras que, de
acuerdo a la misma fuente, la materia financiera es lo perteneciente o relativo a la Hacienda pública, a
las cuestiones bancarias y bursátiles o a los grandes negocios mercantiles10
. En tanto la Constitución
habla de materia económica y financiera, ambos aspectos deben ser leídos de manera integrada.
Como puede observarse, al menos en principio, este parámetro presenta una especial dificultad en
tanto en última instancia todo puede ser reconducido a la materia económica y financiera pues toda
acción del Estado requiere de recursos para su implementación. Sin embargo, dado el carácter
8 LANDA ARROYO, César. "¿Quién legisla en el Perú?". En: Diario La República, edición correspondiente al 24 de
septiembre de 1990 (sección Opinión).
9 Ver: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=economía
10 Ver: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=financiera

11
excepcional de los decretos de urgencia, creemos que esta referencia a la materia económica y finan-
ciera debe ser entendida de manera restrictiva, de modo tal que solamente se entiendan como
constitucionales aquellos decretos de urgencia que tengan una relación directa y esencial con la
materia económica y financiera. No bastará entonces con que tal relación se dé de manera general o
tangencial.
Para el TC, este requisito exige que "dicha materia será el contenido y no el continente de la disposi-
ción"11
, pues agrega que en sentido estricto, "pocas son las cuestiones que, en última instancia, no
sean reconducibles hacia el factor económico"12
. Como podemos apreciar, para el TC, el contenido
esencial debe ser abordar materia económica y financiera. En otras palabras, debe de haber una
incidencia directa en dicha materia.
Existe discrepancia en cuanto a si la materia económica y financiera debe estar referida a la finali-
dad que se busca lograr con el decreto en cuestión o al medio empleado para lograr dicho fin. A
criterio del TC, "escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el
medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no
es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales"13
. En
ese sentido, si bien la finalidad puede no responder a materia económica o financiera, el medio
empleado debe de todas maneras guardar una relación directa y esencial con la materia económica
y financiera.
b) Excepcionalidad e imprevisibilidad
Según el TC14
, la norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles,
condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no
depende de la "voluntad" de la norma misma, sino de datos fácticos previos a su promulgación y
objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Consti-
tucional español – criterio que este Colegiado sustancialmente comparte – que "en principio y con el
razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo
la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento
de una norma (STC Nº 29/1982, F.J. Nº 3).
Son requisitos concurrentes por cuanto las circunstancias que justifican la expedición del decreto
de urgencia deben ser extraordinarias e imprevisibles, a partir de una interpretación conjunta del
artículo 118º inciso 19 de la Constitución y del artículo 91º del Reglamento del Congreso.
12 Ibíd.
13 Ibíd.

12
Una consecuencia lógica de este requisito, según la doctrina argentina15
, viene a ser el hecho de que
el autor material del decreto de urgencia debe ser totalmente ajeno a las causas de la parálisis
institucional que caracteriza la crisis económica que sirve de fundamento al decreto de urgencia. En
otras palabras, un decreto de urgencia no puede encontrarse justificado en situaciones que son
consecuencia de la irresponsabilidad o negligencia del autor de la medida.
Según César Landa16
, otro error común en la formulación de los decretos de urgencia, se produce al
confundir las situaciones extremas o preocupantes que requieren una actuación previsible y per-
manente del Estado, por ejemplo en materias de saneamiento de infraestructura física o social, con
temas que por su impacto al ocurrir (un desastre natural, por ejemplo) pueden calificar de urgentes
por ser inesperados.
c) Necesidad
Según el TC17
, las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que demande
la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de leyes (iniciativa, debate, apro-
bación y sanción), pudiera impedir la prevención de daños o, en su caso, que los mismos devengan
en irreparables.
Según Giovanni Sartori, "la legislación por decreto es el último recurso, ya que primero el presiden-
te debe usar y cumplir con los procedimientos establecidos. No es conveniente que el gobierno por
decreto se convierta en una autopista sin obstáculos, ni siquiera en situaciones intermitentes"18
.
Según Néstor Pedro Sagüés, se exige para la expedición de este tipo de normas "la aparición (…) de
un auténtico supuesto de imposibilidad material o de imposibilidad racional de cumplimiento de la
Constitución"19
. Esto quiere decir que, a efectos de que se pueda emitir válidamente un decreto de
urgencia, se debe demostrar que no es posible emplear la vía ordinaria, la expedición de leyes por
parte del Congreso, pues nos encontramos en una situación crítica o estado de necesidad que ame-
rita una respuesta inmediata por parte del Gobierno y que no puede ser resuelta por los mecanis-
mos institucionales ordinarios.
15 PÉREZ HUALDE, Alejandro. "Decretos de Necesidad y Urgencia. Límites y control en la doctrina, en la jurispru-
dencia y en la reforma constitucional". Buenos Aires: Depalma, 1995, p. 125.
16 LANDA ARROYO, César. "Facultades Legislativas del Poder Ejecutivo". Lima: Programa de Fortalecimiento
Legislativo del Congreso de la República, 2003, p.6.
18 SARTORI, Giovanni. "Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resul-
tados". México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 185.
19 SAGÜÉS, Néstor Pedro. "Elementos del Derecho Constitucional". Tomo I. Buenos Aires: Astrea, 1993, p. 470.

13
Como parte de los canales ordinarios que el Poder Ejecutivo debe tener en cuenta, está la posibilidad
que alberga el artículo 105º de la Constitución. Según dicha norma, «tienen preferencia del Congreso
los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia». En tal sentido, el Gobierno
debería de haber intentado utilizar esta alternativa para demostrar que intentó agotar los recursos
ordinarios.
d) Transitoriedad
Según el TC20
, las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo
mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
Según Francisco Eguiguren, una de las consecuencias de la excepcionalidad de los decretos de urgen-
cia es su temporalidad. Así, señala que "por la naturaleza extraordinaria de estos decretos su vigen-
cia debe ser necesariamente temporal, justificada por la situación excepcional que motiva su dicta-
do"21
. En ese sentido, los decretos no derogan leyes emitidas por el Parlamento, sino que suspenden
los efectos de estas leyes en forma temporal, mientras dura el tiempo del hecho habilitador. Se puede
afirmar entonces que la naturaleza temporal o provisional de los decretos de urgencia obedece a dos
razones. La primera, a que las situaciones extraordinarias a las que responde son coyunturales y
pasajeras; y, la segunda, a que la eventual continuidad de estas normas queda sujeta a la decisión o
regulación posterior del Parlamento22
.
En síntesis, según Bernales23
, los decretos de urgencia no pueden ser utilizados para legislar con
vocación de permanencia.
e) Generalidad e interés nacional
Según el TC24
, el principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad de
precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nº 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/
TC, F.J. Nº 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los decretos
de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso 19) del artículo 118º de la Constitución, debe ser el
"interés nacional" el que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que los
beneficios que deparen la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos a intereses
determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.
21 EGUIGUREN PRAELI, Francisco; Op. Cit., p. 185.
22 EGUIGUREN PRAELI, Francisco; Op. Cit., p. 210.
23 BERNALES, Enrique. "Parlamento y Democracia". Lima: Constitución y Sociedad, p. 150.

14
En tanto la vinculación al interés nacional viene a ser un concepto de difícil determinación, suscep-
tible de ser definido políticamente por el gobierno de turno, el mismo debe ser interpretado en
consonancia con los otros requisitos de fondo propios de los decretos de urgencia, a fin de que los
mismos no sean desnaturalizados.
f) Conexidad
De acuerdo al Tribunal Constitucional25
, debe existir una reconocible vinculación inmediata entre la
medida aplicada y las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal com-
parte el criterio de su homólogo español cuando afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir
decretos de urgencia no le autoriza a incluir en él "cualquier género de disposiciones ni aquellas que
por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna (…) con la situación que se trata
de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su estructura misma, independientemente de
su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas
difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad" (STC Nº 29/
1982. F.J. Nº 3).
Las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicación produzcan deben surgir del contenido
mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo o, menos aún, de delegaciones
normativas, pues ello sería incongruente con una supuesta situación excepcionalmente delicada.
Siguiendo el criterio del TC, a efectos de que los decretos de urgencia sean válidamente emitidos,
debe existir una relación causal directa e instantánea entre las medidas propuestas en tales decre-
tos y las circunstancias graves y apremiantes que los justifican.
I.3 Control parlamentario
Tras haber revisado la definición y las características propias de los decretos de urgencia, así como
los requisitos formales y sustanciales que deben ser respetados para ser válidamente emitidos, se
desprende como consecuencia lógica que los decretos de urgencia, al ser una atribución de carácter
excepcional y extraordinaria del Poder Ejecutivo, corresponden ser adecuadamente controlados
tanto a nivel parlamentario como a nivel jurisdiccional.
Cabe precisar, no obstante, que la responsabilidad de controlar la sujeción de los decretos de urgen-
cia a los límites y requisitos establecidos en la Constitución así como la conveniencia política de los
mismos, corresponde en primera instancia al Congreso de la República. La necesidad y convenien-

15
cia del control parlamentario se fundamenta no solamente en el mandato expreso de la Constitu-
ción, consignado en su artículo 118º inciso 19, sino en razones jurídicas de fondo que atañen a la
relación entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo que se encuentra prefijada en el diseño institucio-
nal previsto en la Constitución. Tales argumentos han sido desarrollados en anterior oportunidad
por el Instituto de Defensa Legal, específicamente por Juan Carlos Ruiz26
, y pueden ser resumidos en
los siguientes puntos:
a) La ley es la expresión de la voluntad popular
Según Montero Gibert27
, uno de los principios básicos del Estado de Derecho es que la ley cons-
tituye la expresión de la voluntad popular, la cual es manifestada a través de los representantes
libremente elegidos por el pueblo, lo que exige que la potestad de dictar normas con rango de ley
quede circunscrita al órgano que ostenta la voluntad popular. En consecuencia, en tanto que las
normas con rango de ley deben expresar la voluntad popular, corresponde entonces al Congreso
de la República, órgano en el cual se encuentran reunidos los representantes elegidos por el
pueblo que expresan las distintas fuerzas políticas que conforman la sociedad, garantizar que
las normas con fuerza de ley, como es el caso de los decretos de urgencia, expresen la voluntad
popular.
b) El Congreso es el depositario natural de las facultades legislativas
Este argumento es consecuencia directa del anterior pues siendo el Congreso el depositario de la
facultad legislativa por mandato de la voluntad popular, corresponde entonces a este órgano, en
tanto titular original de esta facultad, controlar que en caso la misma sea ejercida de manera
extraordinaria por el Poder Ejecutivo, lo haya sido dentro de los límites que la Constitución
establece y a favor del interés nacional.
c) El control parlamentario como expresión de la colaboración de los poderes
El principio de separación de poderes, reconocido como uno de los principios rectores del diseño
institucional del Estado, conforme está establecido en el artículo 43º de la Constitución, no
implica necesariamente una separación rígida de los distintos órganos estatales en el ejercicio
de sus funciones. Ante el moderno desarrollo del Estado, motivado por la mayor complejidad
que van adquiriendo las demandas de la sociedad con el correr de los años, los órganos que lo
conforman se ven obligados a ejercer sus competencias de manera coordinada. Así, autores
26 RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. "El fundamento jurídico del control parlamentario de los decretos legislativos".
Instituto de Defensa Legal – Justicia Viva, Documento de Trabajo Nº 43. Ver: http://www.unifr.ch/ddp1/derechope-
nal/obrasportales/op_20101207_02.pdf.
27 MONTERO GIBERT, J.R. "El Control Parlamentario". Madrid: Tecnos, 1994, pp. 94-95.

16
como Eduardo Espín Templado, señalan que la realidad actual del ejercicio de las potestades
legislativas no supone un abandono de dicho principio sino que son un reflejo de la creciente
colaboración que la evolución de los sistemas constitucionales han impuesto a los poderes del
Estado en el cumplimiento de sus funciones respectivas28
.
Es justamente el principio de separación de poderes, entendido de manera relativa como princi-
pio de colaboración de poderes, el que explica la posibilidad constitucional de que el Ejecutivo
pueda ejercer facultad legislativa de manera excepcional. No obstante, en tanto la colaboración
debe ser de ida y vuelta, la concesión de tal facultad legislativa está condicionada a que el
ejercicio de la misma sea controlado por el Congreso, también denominado justamente Poder
Legislativo.
d) El control parlamentario asegura el carácter público del procedimiento legislativo y la legitimi-
dad de los decretos de urgencia
Uno de los principios fundamentales que guía el funcionamiento del Parlamento es el principio
de publicidad. Este principio, según Isidre Molas29
, implica que el Parlamento funciona como
una casa de vidrio en la que todo debate, actuación y decisión debe ser pública para cumplir su
misión fundamental de "publificación". Este principio tiene su fundamento primordial en la
función de representación que cumple el Parlamento, de modo tal que los representados, todos
los ciudadanos, tienen el derecho de saber y de estar informados de las decisiones y actuaciones
que sus representantes toman en su nombre. Asimismo, la publicidad parlamentaria pone fin a
la naturaleza secreta de la actividad política de otros tiempos, actuando como un instrumento
de vinculación directa y permanente entre representantes y representados; y permite orientar
a los electores en el ejercicio del derecho de sufragio en los comicios venideros.
Este principio de publicidad no es seguido en lo que respecta a la elaboración de los decretos de
urgencia. Estos son preparados en un entorno casi clandestino pues son elaborados por los
equipos de asesoría y apoyo de algún Ministerio o del Consejo de Ministros, siendo aprobados
finalmente por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros. Son discutidos en un
contexto sumamente cerrado, en el cual participan principalmente funcionarios y asesores ex-
ternos que no tienen mandato popular. Recién pasan a ser públicos una vez que los mismos ya
han entrado en vigencia.
28 ESPÍN TEMPLADO, Eduardo. "El control de la actividad normativa del Gobierno". En: Garrorena Morales, Ángel
(Editor). El Parlamento y sus transformaciones actuales. Jornadas organizadas por la Asamblea Regional de Murcia.
Madrid: Tecnos, 1990, p. 254.
29 MOLAS, Isidre; y PITARCH, Ismael. "Las Cortes Generales en el Sistema Parlamentario de Gobierno". Madrid:
Tecnos, 1993, p. 128.

17
En el marco de un Estado Constitucional de Derecho el carácter público es inherente al manejo de
la cosa pública, al punto que autores como Norberto Bobbio30
señalan que el carácter público del
poder, entendido como no secreto, como abierto al "público", permanece como uno de los crite-
rios fundamentales para distinguir el Estado Constitucional del Estado Absolutista. En ese sen-
tido, la carencia de publicidad en la elaboración de los decretos de urgencia requiere ser com-
pensada, en aras de la legitimidad de tales medidas, con la sujeción de las mismas al control
parlamentario, contexto en el cual se debatirán públicamente sus alcances y los costos y bene-
ficios que las acompañan. Esto permitirá que la ciudadanía conozca los temas en debate, pueda
formarse sus propias convicciones y, eventualmente, en ejercicio de su derecho a la participa-
ción política, tomar partido en el debate nacional sobre las materias legislativas que deben ser
modificadas o creadas.
e) El control parlamentario asegura la representatividad y el pluralismo político
El Parlamento, por su propia función de representación, contiene una composición plural en la
cual se encuentran representados los distintos sectores de la sociedad, cada cual con disímiles
puntos de vista e intereses. En efecto, el principio fundamental de la institución parlamentaria
en el sistema democrático liberal es el principio de la representatividad y el pluralismo político.
En ese sentido, a fin de que unas normas con rango de ley, elaboradas por asesores y funcionarios
del Poder Ejecutivo que no fueron elegidos por voto popular, como es el caso de los decretos de
urgencia, adquieran efectivamente legitimidad y vinculen efectivamente al conjunto de la co-
munidad política; se hace necesario el control parlamentario. En un sistema democrático, el
principio de representatividad conlleva que medidas de esta naturaleza deban ser conocidas y
debatidas por todos los sectores de la sociedad, lo cual tiene lugar en la instancia en la cual tales
sectores se encuentran representados, el Congreso de la República.
f) El control parlamentario asegura el debate, la contradicción, la transacción, el consenso y la
legitimación
Los procedimientos parlamentarios están previstos para buscar la confluencia, la transacción y
el consenso. A decir de Isidro Molas31
, en el ámbito del Congreso, se recogen y escuchan no
solamente las voces dominantes, que expresan las fuerzas políticas hegemónicas o mayoritarias
en un momento concreto, sino aquellas correspondientes a minorías que eventualmente pueden
ser determinantes en el futuro. En síntesis, el Congreso es una arena política donde los distintos
sectores que conforman la sociedad pueden expresarse libremente y decir su posición de cara a
30 BOBBIO, Norberto. "El futuro de la democracia". Barcelona: Plaza Janes & Editores S.A., 1985, p. 112.
31 MOLAS, Isidro; Op. Cit., p. 120.

18
la sociedad y a la opinión pública. Las leyes vienen a ser acuerdos alcanzados productos de tales
discusiones.
En el caso de los decretos de urgencia, al ser elaborados por el Poder Ejecutivo, tal debate queda
relegado. En ese sentido, el control parlamentario de los mismos permite que tal debate pueda
darse y que pueda alcanzarse en consecuencia una "articulación pública de intereses" que pueda
darles legitimidad.
g) El control parlamentario permite la deliberación pública
Una de las funciones esenciales del Congreso es desarrollar una actividad deliberativa. La ley no
debe ser expresión de la opinión y, en consecuencia, de la imposición de una sola concepción que
sobre un problema tenga uno o un pequeño grupo de asesores pertenecientes al Gobierno, que en
todo caso se acercarán al problema desde la perspectiva de los intereses del Poder Ejecutivo.
Decisiones de esa naturaleza deben ser consecuencia de todo un debate y discusión, donde
realmente exista un intercambio de opiniones, ideologías y pareceres, donde como consecuencia
del principio de contradicción se arribe a un acuerdo. La deliberación no es sino la antesala para
existencia de un verdadero acuerdo.
Los decretos de urgencia implican la concesión al Poder Ejecutivo de facultades legislativas
motivadas por una circunstancia grave y excepcional que amerita una respuesta inmediata. En
ese sentido, una medida de esta naturaleza debe ser controlada posteriormente a nivel del
Parlamento, ya que en temas de esa importancia es sumamente necesaria la construcción de un
consenso nacional.
h) El control parlamentario permite la participación de la oposición y de las minorías en la elabo-
ración del decreto de urgencia
Las normas con rango de ley que se están promulgando a través de los decretos de urgencia no
constituyen una expresión de la voluntad popular manifestada a través de los representantes
elegidos por el pueblo. Estas normas son elaboradas por funcionarios públicos, usualmente
vinculados al partido gobernante, que no cuentan con tal representación popular. No obstante,
ello supone un contraste en cuanto al método de adopción de decisiones propio de un régimen
democrático, el cual supone un juego entre la mayoría y las minorías, en el cual, a través del libre
debate y del intercambio de ideas, se adoptan acuerdos en base a los cuales de dictan la gran
parte de las leyes del país. Así, autores como Giovanni Sartori32
, señalan que uno de los auténti-
cos criterios para determinar si un régimen es o no democrático es el respeto a los derechos de la
32 SARTORI, Giovanni. "Elementos de Teoría Política". Madrid: Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 55.

19
minoría, de modo tal que la democracia "deja de ser el gobierno de la mayoría para convertirse
en el gobierno de la mayoría limitada, respecto de los derechos de la minoría". Antes que del
principio de la mayoría absoluta, hablamos del principio de la mayoría limitada o del "princi-
pio de mayoría y minoría"33
.
En ese sentido, a fin de que los decretos de urgencia puedan tener legitimidad en el marco de un
régimen democrático, resulta indispensable que los mismos pasen por un control parlamenta-
rio. A decir de autores de la talla de Kelsen34
el procedimiento parlamentario con su técnica, con
sus controversias dialécticas, discursos y réplicas, argumentos y refutaciones, tiende a la conse-
cución de transacciones. Así, tal procedimiento permite que las normas contenidas en el decreto
de urgencia sean conocidas y discutidas por la mayoría y las minorías que integran la comuni-
dad política, las cuales se encuentran representadas en el Parlamento, de modo tal que tales
medidas puedan obtener el consenso necesario para ser validadas e implementadas.
i) El control parlamentario permite asegurar el respeto a la seguridad jurídica
El hecho de que nos encontramos bajo un Estado de Derecho implica que el Estado se encuentra
enteramente sometido a normas jurídicas, siendo una misión fundamental del Estado el asegu-
rar el Derecho en la sociedad. Se establece a favor de los individuos la garantía de que el aparato
coercitivo del Estado será siempre utilizado en la forma y condiciones fijadas previamente por
las normas jurídicas. Este conocimiento cierto de la forma como será aplicado el Derecho en cada
caso es lo que se conoce como seguridad jurídica35
.
En este orden de ideas, el procedimiento parlamentario, en el cual tienen participación los repre-
sentantes de los distintos sectores que conforman la sociedad, permite conocer al conjunto de la
ciudadanía los alcances de las medidas a ser adoptadas y que su opinión pueda ser tomada en
cuenta a efectos de las modificaciones que resulten necesarias. De esta forma, en la medida en que
el procedimiento parlamentario garantiza la seguridad jurídica, el control parlamentario de los
decretos de urgencia permite que los mismos cumplan con la función de seguridad de la ley.
Según Norberto Bobbio36
, el cumplimiento de tal función depende del carácter de abstracción de
la ley, la cual enlaza una determinada consecuencia a la comisión o emisión de una acción típica
y, como tal, irrepetible. Según este autor, las normas con esta característica permiten asegurar la
33 SÁNCHEZ NAVARRO, Ángel. "Las minorías en la estructura parlamentaria". Madrid: Centro de Estudios Consti-
tucionales, 1995, p. 40.
34 KELSEN, Hans. "Esencia y valor de la democracia". Ediciones Guadarrama – Colección Universitaria de Bolsillo.
Barcelona: Punto Omega, 1977, pp. 85-86.
35 BORJA, Rodrigo. "Derecho Político y Constitucional". México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1992, p. 299.
36 BOBBIO, Norberto; Op. Cit., p. 206.

20
previsibilidad de sus consecuencias y, por tanto, la calculabilidad de las consecuencias de las
propias acciones, favoreciendo de esta manera el intercambio económico.
En síntesis, la discusión pública de las medidas que son materia de los decretos de urgencia
asegura la predeterminación y la confiabilidad en el sistema legislativo y en el ordenamiento
jurídico en su conjunto, otorgando la estabilidad necesaria para cualquier inversión o transac-
ción económica. Ello es aún más relevante teniendo en cuenta que la materia por excelencia de
los decretos de urgencia, de conformidad con el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, es la
materia económica-financiera.
j) La no aplicación del control parlamentario implica la abdicación del Congreso de sus facultades
legislativas
Como lo hemos venido explicando, el fundamento del control parlamentario de los decretos de
urgencia lo constituye la residencia de la soberanía en el pueblo, único titular del poder, del cual
el Parlamento es su más idóneo representante. Los elegidos por el pueblo, al encarnar su volun-
tad, deben vigilar la dirección escogida por la política del Estado, con el objeto de asegurar que
la dirección adoptada por el Gobierno corresponde a lo querido por la colectividad nacional. De
esta manera, la representación nacional juega un papel de instrumento y nexo entre el pueblo
soberano y el gobierno. En consecuencia, la no realización del control parlamentario de los
decretos de urgencia supone por parte del Parlamento una renuncia o abdicación de sus funcio-
nes constitucionales de representación y legislación, reconocidas en los artículos 93º y 102º de la
Carta Magna; y, por parte del Poder Ejecutivo, una usurpación de las facultades legislativas,
siendo que únicamente puede ejercer las mismas de modo excepcional y en la forma establecida
en la Constitución.
I.3.1 Procedimiento y tipo de control
De conformidad con el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, el Poder Ejecutivo debe dar cuenta
al Congreso sobre los decretos de urgencia que ha expedido. Este control parlamentario de los
decretos de urgencia se encuentra regulado expresamente por el artículo 91º del Reglamento del
Congreso, en el cual se indica el mecanismo a seguir para el ejercicio de dicho control.
Según señala dicho artículo, dicho mecanismo comprende los siguientes pasos:
a) En primer lugar, dentro de las veinticuatro horas posteriores a la publicación del decreto de
urgencia, el Presidente de la República debe remitir por escrito al Congreso, o a la Comisión
Permanente de ser el caso, el decreto de urgencia expedido, adjuntando copia del referido decreto.
b) En segundo lugar, una vez recibido el documento por parte del Congreso, este es remitido
por el Presidente del Congreso a la Comisión de Constitución, a más tardar al día útil si-

21
guiente, a fin de que la misma proceda a estudiarlo dentro del plazo improrrogable de quin-
ce días útiles.
c) En tercer lugar, la Comisión da cuenta al Consejo Directivo del Congreso de haber cumplido con
el estudio del decreto en cuestión en el segundo día útil siguiente a la aprobación del dictamen.
El Presidente del Congreso informa obligatoriamente al Pleno y ordena su publicación en el
Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano.
d) La Comisión de Constitución debe calificar si el decreto de urgencia versa sobre las materias
señaladas en el inciso 19 del artículo 118º de la Constitución y si se fundamenta en la urgencia de
normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan
constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas.
e) Luego, si considera que las medidas extraordinarias adoptadas mediante el decreto de urgencia
no se justifican o exceden el ámbito material señalado en el inciso 19 del artículo 118º de la
Constitución, emite dictamen recomendando su derogatoria. Si considera lo contrario, emite
dictamen haciendo constar el hecho, a fin de que el Presidente del Congreso informe sobre el
mismo al Pleno y disponga su publicación.
f) Finalmente, si el Pleno del Congreso aprueba el dictamen de la Comisión informante, recomendan-
do la derogatoria del decreto cuestionado, el Presidente del Congreso debe promulgarlo por ley.
Cabe precisar que el control llevado a cabo en el ámbito del Congreso de la República es un control
de naturaleza política ya que la evaluación no se circunscribe a que el decreto en cuestión haya sido
dictado dentro de los márgenes impuestos por la Constitución, conforme a los requisitos que han
sido explicados líneas arriba, sino que también se tienen en cuenta criterios de conveniencia u
oportunidad. Además, es realizado por un sujeto de naturaleza eminentemente política, como lo es
el Congreso de la República.
Autores como Santaolalla37
precisan que este es un control que se caracteriza por no tener un pará-
metro objetivo, siendo la actuación del controlante voluntaria y libre, basada en criterios de opor-
tunidad antes que en criterios de legalidad.
En ese sentido, el control parlamentario de los decretos de urgencia, además de ser de naturaleza
eminentemente política, tiene las siguientes características38
:
37 SANTAOLALLA, Fernando. "La función de control y la ciencia del derecho constitucional". En: Revista de las
Cortes Generales Nº 12. Tercer cuatrimestre – 1987, pp. 228-229.
38 RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. El control parlamentario de los decretos de urgencia. Tesis para optar el Título de
Abogado. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 1998.

22
a) Es también un acto legislativo
El control parlamentario de los decreto de urgencia, además de ser ejercicio de la función de control,
también implica el ejercicio de la función legislativa. A decir de Pablo Santolaya39
, en concordancia
con la mayoría de doctrina española, este control parlamentario tiene entonces una naturaleza
mixta por cuanto constituye al mismo tiempo un acto legislativo y un acto de control.
Se trata de un acto de control, por cuanto tiene lugar una verificación del cumplimiento de los
requisitos establecidos en la Constitución para que los decretos de urgencia sean válidamente expe-
didos. Al mismo tiempo, se trata de un acto legislativo por cuanto el Congreso de la República se
encuentra habilitado tanto para convalidar la presencia del decreto en cuestión en el ordenamiento
jurídico como para derogarlo.
A mayor abundamiento, cabe tener en cuenta lo establecido por el artículo 102º inciso 1 de la
Constitución, el cual otorga al Parlamento la facultad para expedir, derogar o modificar leyes. En
base a este artículo es posible sostener que, en cuanto los decretos de urgencia son normas con rango
de ley, el Parlamento no se encuentra facultado únicamente para derogarlos o convalidarlos sino
inclusive para introducirles modificaciones.
b) Es un control a posteriori y de efectos sustitorios
Conforme lo señala el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, al referirse a la dación de cuenta del
Presidente de la República hacia el Congreso, el control parlamentario tiene lugar una vez que el
Poder Ejecutivo ha expedido el decreto de urgencia y el mismo se encuentra vigente. En otras pala-
bras, se trata de un control a posteriori al requerir la existencia de una actividad anterior al control,
que es justamente la actividad objeto del control.
El control de los decretos de urgencia es también un control con efectos sustitorios ya que será
finalmente la voluntad del Parlamento la que sustituya a la voluntad del Gobierno, en tanto el
decreto de urgencia será convalidado, derogado o modificado.
c) Es un derecho propio del Parlamento
Una consecuencia directa de que el Congreso es el órgano legislativo por excelencia o, en otras
palabras, el "depositario natural" de las facultades legislativas, es que la facultad para revisar los
decretos de urgencia por parte de la representación nacional constituye un derecho propio.
39 SANTOLAYA MACHETTI, Pablo. "El régimen constitucional de los decretos leyes". Madrid: Tecnos, 1988, pp.
207-208.

23
En ese sentido, el control parlamentario de los decretos de urgencia no depende para su realización
del que el Presidente de la República remita tales decretos al Parlamento. En tanto se trata de un
derecho propio, aún en el caso de que el Presidente incumpla con ese deber constitucional, el Con-
greso se encuentra facultado para ejercer tal control. El Congreso no puede ser un convidado de
piedra o un simple espectador del ejercicio de las facultades legislativas por parte del Gobierno.
Constituye su responsabilidad constitucional el constatar que los decretos de urgencia emitidos
por el Gobierno respondan realmente a circunstancias excepcionales, siendo que su facultad legis-
lativa lo autoriza a revisar, modificar y derogar los decretos de urgencia.
I.4 Control jurisdiccional
Los decretos de urgencia no solamente son susceptibles de ser controlados por el Parlamento, con-
forme a lo establecido en el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, sino que, en tanto normas con
rango de ley y sometidas jerárquicamente a las normas constitucionales, de acuerdo al principio de
supremacía jurídica de la Constitución consagrado en el artículo 51º de la misma, les corresponde
estar sujetos también al control constitucional por parte de los jueces.
Este control jurisdiccional, a diferencia del control ejercido por el Parlamento, es un control de
naturaleza eminentemente jurídica que responde a las siguientes características40
:
a) Es de carácter objetivo, es decir, que el parámetro o canon de control es un conjunto normativo,
preexistente y no disponible. A diferencia del control político, en el control jurídico no hay lugar
para la libre apreciación o para la aplicación de los criterios de oportunidad o conveniencia. Se
trata de evaluar la conformidad de la norma evaluada (decreto de urgencia) con los parámetros
constitucionales.
b) El juicio o la valoración del objeto sometido a control está basado en razones jurídicas someti-
das a reglas de verificación. Como señala Blanco Valdés41
, es preciso "no confundir lo que podría-
mos llamar el control político del poder legislativo (…) y el control jurídico que podría quedar en
manos de los jueces en el ejercicio de su función interpretadora de la ley".
c) A diferencia del control político, que responde a la voluntad y discrecionalidad de quien lo
ejerce, el control jurídico es de carácter necesario, no solamente en cuanto a su aplicación sino a
las consecuencias que de él se derivan. En efecto, este control tiene como consecuencia la emisión
40 RUIZ MOLLEDA, Op. Cit., pp. 62-63.
41 BLANCO VALDÉS, Roberto. "El valor de la Constitución. Separación de poderes, supremacía de la ley control de
constitucionalidad en los orígenes del Estado liberal". Madrid: Alianza Editorial, 1994, pp. 90-91.

24
de una sanción, es decir, la consecuencia jurídica de la constatación (anulación o inaplicación del
acto o la norma controlada).
d) El control jurídico es realizado por órganos imparciales e independientes dotados de especial
conocimiento técnico para entender las cuestiones de Derecho, es decir, los órganos judiciales.
Con este control jurisdiccional nos estamos refiriendo en estricto al control constitucional al cual se
encuentra sujeto toda norma conformante de nuestro ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta
que no existen zonas o lugares exentos al control de constitucionalidad en un Estado Constitucional
de Derecho, conforme a lo establecido por reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional42
.
Este control constitucional se manifiesta en nuestro ordenamiento jurídico a través de los mecanis-
mos de control difuso y concentrado, en lo que el profesor Domingo García Belaunde43
ha convenido
en denominar un modelo dual o paralelo de jurisdicción constitucional.
El control constitucional difuso, regulado en el artículo 138º in fine de la Constitución, consiste en el
deber que tienen los jueces de preferir la norma constitucional sobre las normas legales que resulten
aplicables al caso en concreto, de modo tal que en caso de conflicto la norma legal es inaplicable al
caso en cuestión. Por tanto, si en el marco de un proceso judicial se invoca la aplicación de un decreto
de urgencia, el juez se encuentra habilitado para disponer su inaplicación en caso considere que el
mismo es inconstitucional. Inclusive, en caso algún ciudadano considere que el decreto de urgencia
en cuestión contiene medidas que afectan directa y concretamente alguno de sus derechos constitu-
cionales, este se encuentra facultad para solicitar la inaplicación del decreto de urgencia a través de
la interposición de una demanda de amparo, en virtud del artículo 200º inciso 2 de la Constitución
y del artículo 3º del Código Procesal Constitucional.
Por otra parte, el control constitucional concentrado se realiza a través del proceso de inconstitu-
cionalidad, reconocido en el artículo 200º inciso 4 de la Constitución, y consiste en una evaluación
objetiva y abstracta por parte de la autoridad jurisdiccional, concretamente por el Tribunal Cons-
titucional, sobre la constitucionalidad de una determinada norma legal sometida a su conocimiento
(en este caso, el decreto de urgencia), la cual, de considerarse inconstitucional, es expulsada del
ordenamiento jurídico.
42 Tal es el caso de la sentencia recaída en el Expediente Nº 05854-2005-AA (Caso Lizana Puelles), en la cual el
Tribunal Constitucional estableció que se encontraba habilitado para ejercer el control constitucional de las reso-
luciones del Jurado Nacional de Elecciones, a pesar de lo dispuesto en el artículo 142º de la Constitución, en virtud
de los principios de unidad y fuerza normativa de la Constitución y de corrección funcional.
43 GARCÍA BELAUNDE, Domingo. "La jurisdicción constitucional y el modelo dual o paralelo". En: VI Congreso
iberoamericano de Derecho Constitucional. Tomo II. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998.

25
I.5 Parámetro de constitucionalidad de los decretos de urgencia
En síntesis, podemos sostener entonces que, a partir de la Constitución, del Reglamento del Congre-
so de la República y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que el parámetro para eva-
luar la constitucionalidad de los decretos de urgencia se encuentra conformado de la siguiente
manera:
Requisitos formales Requisitos sustanciales
a) Refrendo del Presidente de la República
y del Presidente del Consejo de
Ministros.
b) Obligación de dar cuenta al Congreso.
c) Necesidad de fundamentación de los
decretos de urgencia (argumentación
razonada y por escrito).
a) Materia económica y financiera.
b) Excepcionalidad e imprevisibilidad.
c) Necesidad.
d) Transitoriedad.
e) Interés nacional.
f) Conexidad.

27
II. LOS DECRETOS DE URGENCIA EN EL GOBIERNO
DE ALAN GARCÍA (2006-2011)
Como hemos podido observar a lo largo de la exposición del marco teórico del presente trabajo, los
decretos de urgencia constituyen una facultad cuya naturaleza es eminentemente excepcional, en
tanto implican el uso de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo. No obstante, confor-
me veremos a continuación, tal parece que esa no ha sido la forma en la que el gobierno saliente ha
utilizado dicha facultad. Por el contrario, tras haber observado los 383 decretos de urgencia expedi-
dos por este gobierno, hemos llegado a la conclusión de que el segundo gobierno del presidente Alan
García se ha caracterizado por hacer un uso constante e indiscriminado de los decretos de urgencia,
abarcando materias que van desde la regulación de las escalas salariales de los altos funcionarios
del Estado hasta la disposición de excepciones en lo que respecta a los límites presupuestales.
Un primer dato que apunta en esta dirección radica en el hecho del alto número de decretos de
urgencia expedidos. Durante el gobierno saliente fueron publicados 383 decretos de urgencia.
GOBIERNO ALAN GARCÍA 2006-2011
Dec. Urgencia 21 51 52 125 89 45 383
Dec. Legislativos 9 22 105 1 5 0 142
Leyes 74 170 111 165 123 29 672
2006*
* A partir del 01 de agosto de 2006, fecha en la cual ya se encuentra plenamente instalado el gobierno liderado por el
Presidente Alan García.
** Hasta el 28 de julio, fecha de cierre del presente informe.
Fuente: http://spij.minjus.gob.pe/
Elaboración: Aldo Blume
2007 2008 2009 2010 2011**
Total
Como se puede observar en este cuadro, a pesar de que la facultad legislativa solamente puede ser
ejercida de manera excepcional por el Poder Ejecutivo, este la ha ejercido de tal manera que el
número de normas legales emitidas por él se encuentra muy cercano a la producción legislativa del
propio Congreso de la República. Así, mientras que el Parlamento ha dictado 672 leyes; el Ejecutivo,
entre decretos de urgencia y decretos legislativos, ha dictado 525 normas con rango de ley. En otras
palabras, la diferencia en cuanto a producción legislativa entre ambos poderes del Estado se reduce
a 147 normas legales, representando entonces la producción legislativa del Ejecutivo el 78.13%
aproximadamente de la producción legislativa del Congreso. Si a esta proporción se le suman la
gran cantidad de leyes que han sido aprobadas por el Congreso en base a proyectos de ley enviados

28
por el Poder Ejecutivo, tenemos aquí un claro indicador de la "apropiación" de la facultad legislativa
por parte del Poder Ejecutivo, de modo tal que lo que es una situación excepcional y extraordinaria
termina siendo una situación permanente y ordinaria.
En efecto, de acuerdo a lo indicado en la página web del Congreso de la República44
, durante el
mandato del presidente Alan García, el Poder Ejecutivo presentó 815 proyectos de ley. De ese grupo
de proyectos, al menos 304 han sido aprobados por el Congreso y se han convertido en leyes, con lo
cual observamos que de las 672 leyes expedidas por el Congreso, al término del 2011, el 45.24% de
ellas (los 304 proyectos aprobados) corresponden a iniciativas presentadas por el Poder Ejecutivo.
Otro dato importante que apunta en el mismo sentido es la cercanía entre los porcentajes de parti-
cipación en la producción legislativa del país, al menos en lo que respecta al Gobierno Central, que
ostentan el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Así, si tomamos como 100% las 1197 normas con
rango de ley expedidas a nivel del Gobierno Central, observamos que el 56.14% corresponde al
Congreso de la República mientras que el 43.86% corresponde al Poder Ejecutivo. Esto puede ser
resumido en el siguiente cuadro:
44 Ver: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf
CUADRO COMPARATIVO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA
CONGRESO - PODER EJECUTIVO
Cantidad 672 525
Porcentaje 56.14% 43.86%
Leyes D. Urgencia – D. Legislativos
Este cuadro revela un clarísimo contraste entre lo que predica nuestro marco constitucional, espe-
cíficamente el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 43º de la Constitución,
con lo que ocurre en la práctica. En principio, se entiende que la facultad legislativa corresponde ser
ejercida por el Congreso de la República, como entidad que aglutina en su seno a los representantes
de los distintos sectores de la sociedad (al menos en teoría). No obstante, observamos que las cosas
no se desenvuelven en la realidad siguiendo ese criterio sino que, por el contrario, la producción
legislativa viene siendo repartida casi en partes iguales entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legisla-
tivo, con una diferencia de apenas 12,28 puntos porcentuales.
Cabe resaltar, además, que de esas 525 normas con rango de ley expedidas por el Poder Ejecutivo,
383 son decretos de urgencia. En otras palabras, los decretos de urgencia representan entonces el

29
72.95% de la producción legislativa del Poder Ejecutivo. Ello constituye un indicio más del uso
indebido de esta facultad excepcional por parte del Presidente de la República.
Como punto final a este acápite, vale la pena incidir en que esta alta tasa de producción legislativa
por parte del Poder Ejecutivo se sitúa en una tendencia histórica que ha venido siendo seguida en
mayor o menor medida por los gobiernos anteriores. Para ilustrar esta afirmación, presentamos el
siguiente cuadro:
45 Cabe precisar que el presente cuadro representa una actualización respecto a un cuadro de similares características
elaborado por el Dr. César Landa con motivo de una consultoría que le fuera encargada por el Congreso de la
República en diciembre de 2003, en el marco del Programa de Fortalecimiento Legislativo del Congreso de la
República. Ver: LANDA ARROYO, César. "Facultades Legislativas del Poder Ejecutivo". Lima: Programa de
Fortalecimiento Legislativo del Congreso de la República, 2003, p.2.
CUADRO HISTÓRICO – COMPARATIVO DECRETOS DE URGENCIA45
D. Urgencia 667 1033 1655 120 205 383
D. Legislativo 348 263 303 12 42 142
Leyes 990 848 1373 139 1349 672
Belaúnde García Fujimori Paniagua Toledo García
1980-1985 1985-1990 1990-2000 2000-2001 2001-2006 2006-2010
Este cuadro nos permite observar a su vez, al menos en lo que respecta al aspecto cuantitativo, la
trayectoria histórica que ha venido siguiendo el Poder Ejecutivo en cuanto a su participación en la
facultad legislativa. Así, tanto en la década de los ochenta y, con mayor énfasis en la década de los
noventa, se daba una situación completamente anómala en la que el Poder Ejecutivo superaba en
producción legislativa al Congreso de la República, a pesar de que es este último el titular constitu-
cional de la facultad legislativa. En la época de la dictadura fujimorista, inclusive los decretos de
urgencia llegaron a superar en número a las leyes (1655 decretos de urgencia vs. 1373 leyes), con lo
cual el régimen de ese entonces venía operando como un gobierno de facto pues tales decretos de
urgencia se desempeñaban en realidad como decretos-leyes.
No obstante, con el regreso a la democracia con el gobierno de Paniagua en el año 2000, esta tenden-
cia anómala e inconstitucional comenzó a revertirse al recuperar el Parlamento la participación
mayoritaria en la producción legislativa, aunque seguía manteniendo el Poder Ejecutivo una parti-
cipación importante en dicha producción. En términos porcentuales, teníamos un 51.29% por parte
del Poder Legislativo frente a un 48.78% por parte del Poder Ejecutivo. Habría que considerar

30
también, a manera de elemento atenuante, que tal participación importante en la producción legis-
lativa por parte del Poder Ejecutivo se explicaba en razón de que el gobierno de Paniagua fue un
gobierno de transición de un régimen autoritario a un régimen democrático.
En el gobierno de Toledo, tal saludable reversión de la tendencia siguió su curso, al punto que la
participación del Poder Ejecutivo en la producción legislativa se redujo considerablemente. En
términos porcentuales, teníamos un 84.52% por parte del Poder Legislativo frente a un 15.48% por
parte del Poder Ejecutivo. Sin embargo, con el actual gobierno de García, tal parece que estamos
regresando a la tendencia anterior que apuntaba, de manera anómala e inconstitucional, a una
mayor participación del Poder Ejecutivo en la producción legislativa. En términos porcentuales,
conforme lo detallamos en un cuadro anterior, tenemos un 56.14% por parte del Poder Legislativo
frente a un 43.86% por parte del Poder Ejecutivo.
Así, tras una breve mirada a la situación de los decretos de urgencia dictados durante el gobierno de
Alan García en términos cuantitativos, pasaremos a analizar tal situación en términos cualitativos,
conforme a los criterios que pasaremos a explicar a continuación.
II.1 Clasificación
A manera de ilustrar de manera más clara cómo es que de manera reiterada y consistente se han
venido expidiendo decretos de urgencia sin guardar el debido respeto del marco constitucional y
atropellando al Congreso de la República en su calidad de titular de la facultad legislativa, hemos
realizado una clasificación de los decretos de urgencia expedidos durante el gobierno de Alan Gar-
cía atendiendo principalmente a las materias o circunstancias objeto de regulación, las cuales en
muchas ocasiones distan de ser aquellas circunstancias o situaciones excepcionales que exige la
Constitución para la expedición de los decretos de urgencia por parte del Poder Ejecutivo.
El análisis que hemos realizado acerca de los decretos de urgencia expedidos durante el actual
gobierno aprista ha sido realizado teniendo en cuenta los requisitos sustanciales que exige la Cons-
titución para el dictado de este tipo de normas antes que los requisitos formales. Si bien ambos
requisitos son importantes y deben ser respetados, creemos que centrar el análisis en las cuestiones
sustanciales antes que en las cuestiones formales permite ilustrar de mejor manera el criterio in-
constitucional bajo el cual se han dictado muchos de estos decretos de urgencia. Asimismo, cabe
tener en cuenta que en muchas ocasiones las violaciones a la Constitución se producen a pesar de
que en apariencia se estén guardando las formas. En otras palabras, puede ser que se esté respetan-
do la literalidad de la norma constitucional pero no aquellos principios que la conforman, lo cual
resulta especialmente grave teniendo en cuenta que la Constitución por definición establece los
principios rectores de nuestro ordenamiento jurídico.
Estos 383 decretos de urgencia pueden ser clasificados de la siguiente manera:

31
a) Situaciones particulares
Este criterio hace referencia a aquellos decretos de urgencia que, contraviniendo el carácter general
y abstracto propio de una norma con rango legal, conforme lo ordena artículo 103° de la Constitu-
ción, se encuentran dirigidos a regular circunstancias específicas que van desde la declaración del
Estado en torno a determinado hecho hasta medidas destinadas a satisfacer las demandas de deter-
minados sectores en aras de dar término a conflictos sociales. En muchos casos, se trata de normas
que apuntan a priorizar determinados temas que forman parte de la agenda del gobierno pero que
no ostentan un carácter extraordinario que amerite su tratamiento vía decreto de urgencia.
Como ejemplo ilustrativo de este rubro podemos citar el Decreto de Urgencia N° 014-2011, publica-
do el 10 de abril del presente año, en virtud del cual se dictaron medidas orientadas a complementar
el financiamiento del Proyecto Rehabilitación, Remodelación y Equipamiento del Estadio Nacional.
En este caso, sin ánimos de desmerecer la importancia que para los aficionados al fútbol tiene el
Estadio Nacional, somos de la opinión de que se trata de una obra que bien pudo haber seguido el
trámite ordinario para su implementación, habida cuenta de la carencia en infraestructura de otros
sectores de mayor relevancia como salud y educación.
b) Remuneraciones y contrataciones
Este rubro agrupa a aquellos decretos de urgencia a través de los cuales se dispusieron medidas en
torno a escalas salariales y contrataciones de bienes y servicios por parte del Estado. La regulación de
estas materias por parte del Poder Ejecutivo, al menos en lo que respecta a los salarios de los altos
funcionarios del Estado, resulta altamente cuestionable por cuanto es una materia que corresponde a
la carrera administrativa, cuyo desarrollo, según lo indica expresamente el artículo 40° de la Consti-
tución, corresponde ser realizado mediante una ley dictada por el Congreso de la República. En efecto,
al ser los salarios de los funcionarios públicos (en sentido genérico) montos que son cubiertos con los
tributos que pagamos todos los peruanos, corresponde que su fijación sea debatida y aprobada por
los representantes de los ciudadanos, en el marco de una discusión sobre un adecuado diseño de la
carrera pública que guarde un debido equilibrio entre los sueldos fijados y los servicios prestados.
do el 01 de agosto de 2006, es decir, a comienzos del gobierno del presidente García. En virtud de este
decreto, bajo el argumento de sostener una política de austeridad en materia económica, se estable-
ció la compensación mensual por el ejercicio de funciones del Presidente de la República, Congresis-
tas de la República, Ministros de Estado, Presidentes Regionales, Alcaldes, Consejeros Regionales y
Regidores, para los meses de agosto a diciembre de 2006.
c) Limitaciones presupuestales
Este rubro hace referencia a aquellos decretos de urgencia empleados con el propósito de hacer

32
ajustes al Presupuesto General de la República, habiéndose utilizado en muchos casos para saltar
limitaciones presupuestales, con lo cual se estaría quebrantando el mandato establecido en el artí-
culo 78° de la Constitución, el cual señala textualmente que "el proyecto presupuestal debe estar
efectivamente equilibrado". En muchos casos, varias de estos levantamientos de limitaciones pre-
supuestales estuvieron dirigidos al financiamiento de contrataciones de bienes y servicios de ma-
nera improvisada.
do el 26 de junio de 2008, en virtud del cual se autorizó al Ministerio de Transportes y Comunicacio-
nes a efectuar modificaciones en su presupuesto institucional para el cumplimiento de obligaciones
ineludibles de los contratos de concesiones a su cargo. Como puede observarse, esta es claramente
una situación que no amerita la dación de un decreto de urgencia por cuanto constituye responsa-
bilidad de los funcionarios públicos el programar presupuestalmente en su debida oportunidad el
pago de las acreencias que sean de cargo del Estado. No puede permitirse que se utilicen los decretos
de urgencia como un mecanismo para solucionar problemas causados por la negligencia de los
funcionarios públicos. Conforme lo indicáramos líneas arriba, la circunstancia excepcional que
justifica la dación de un decreto de urgencia no puede haber sido ocasionada por los propios funcio-
narios públicos que proponen la dación del decreto de urgencia.
d) Modificación de normas legales
Este rubro hace referencia a aquel conjunto de decretos de urgencia en virtud de los cuales se
introdujeron modificaciones de otras normas legales de nuestro ordenamiento jurídico, tanto en lo
que respecta a otros decretos de urgencia como a leyes expedidas por el Congreso de la República.
Dado el carácter transitorio que ostentan los decretos de urgencia, resulta inadmisible su utiliza-
ción para introducir tales modificaciones e inclusive derogar normas de manera permanente. En
tanto los decretos de urgencia se encuentran orientados por naturaleza a conjurar una situación de
crisis, solamente deben permanecer vigentes en tanto subsista dicha situación de crisis. Por tanto,
no pueden ser utilizados para legislar con carácter de permanencia ni mucho menos para enmen-
darle la plana al Congreso de la República a través de la modificación o de la derogatoria de las leyes
que expide.
Como ejemplo ilustrativo de este rubro, podemos citar el Decreto de Urgencia N° 061-2010, publica-
do el 05 de septiembre de 2010, en virtud del cual se determinaron los alcances de la Ley N° 29571,
Código de Protección y Defensa del Consumidor, dejando sin efecto aquellas disposiciones del códi-
go referidas al endose de los pasajes aéreos y permitiendo que las aerolíneas continúen con la
imposición de restricciones con relación a tales endoses. Como puede observarse, este es un ejemplo
de cómo se utilizó un decreto de urgencia para enmendarle la plana al Congreso de la República.
Dada la inconstitucionalidad de este decreto, el Tribunal Constitucional, a través de la sentencia
recaída en el Expediente N° 00028-2010-PI/TC, publicada el 09 de abril de 2011, lo expulsó del
ordenamiento jurídico.

33
e) Transferencia de recursos a pliegos presupuestales
Este rubro se encuentra compuesto por aquel conjunto de decretos de urgencia que tienen por objeto
regular la transferencia de recursos a distintos pliegos presupuestales, ya se trate de Ministerios o
de Gobiernos Regionales y/o Locales. Al igual que en el caso del levantamiento de las limitaciones
presupuestales, observamos que, en principio, no resulta admisible que los decretos de urgencia
sean utilizados para introducir reacomodos en los presupuestos institucionales ya que ello conlleva
el riesgo de quebrar el principio constitucional de equilibrio fiscal, consagrado en el artículo 78° de
la Constitución. Ello solamente puede ser admitido bajo circunstancias extraordinarias que no se
encuentren fundamentadas en meras negligencias administrativas en torno a la disposición de
recursos.
Como ejemplo ilustrativo de este rubro podemos citar los Decretos de Urgencia N° 021-2008 y 023-
2008, publicados los días 13 y 19 de junio, respectivamente, en virtud de los cuales se dictaron
medidas urgentes en materia económica y financiera a favor de los Ministerios de Educación y de
Ambiente.
f) Desarrollo y ejecución de normas legales
Este rubro se encuentra referido a aquellos decretos de urgencia a través de los cuales se ha buscado
dar cumplimiento al mandato contenido en determinadas normas legales o a desarrollar ciertos
aspectos de las mismas, pudiendo tratarse de leyes expedidas por el Congreso o de otros decretos de
urgencia. Cabe resaltar que este representa, al menos en principio, un uso inadecuado de los decre-
tos de urgencia por cuanto la herramienta normativa prevista en la Constitución para dicha finali-
dad es el reglamento, siendo así que el artículo 118° inciso 8 señala que corresponde al Presidente de
la República "ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas".
do el 24 de junio de 2008, en virtud del cual se establecieron disposiciones complementarias para la
aplicación de la Ley N° 27803 y la Ley N° 29059. El Tribunal Constitucional, mediante sentencia
recaída en el Expediente N° 00025-2008-PI/TC, publicada el 25 de abril de 2010, declaró inconstitu-
cional esta norma por cuanto, si bien se encontraba dirigida a regular los beneficios de aquellos
trabajadores cesados irregularmente en aplicación del Decreto Ley N° 26093, esa era una materia
que correspondía a una política laboral del Estado que bien podía ser regulada por medio de una ley
ordinaria.
g) Desastres naturales
Este rubro agrupa a aquellos decretos de urgencia que tenían por objeto establecer medidas en torno
a solucionar problemas causados por eventos de la naturaleza, tales como el terremoto acaecido en
Pisco en 2007 y las inundaciones producidas a consecuencias de la temporada de lluvias en la sierra.

34
do el 16 de agosto de 2007, en virtud del cual se dispuso el otorgamiento de ayudas económico-
sociales para la población damnificada por los sismos.
También hemos considerado dentro de este rubro todos aquellos decretos de urgencia expedidos
con la finalidad de mantener en funcionamiento el Fondo para la Estabilización de Precios Deriva-
dos del Petróleo. Se trata de aproximadamente 28 decretos de urgencia en virtud de los cuales esta
medida fue siendo extendida periódicamente.
Una vez presentados los criterios o rubros en base a los cuales hemos clasificado los decretos de
urgencia materia de análisis, pasaremos a analizar en detalle los casos emblemáticos ubicados dentro
de cada rubro, atendiendo al parámetro de constitucionalidad explicado al inicio del presente trabajo.
II.1.1 Situaciones particulares
a) Decreto de Urgencia N° 022-2006
• Descripción general
- Fecha de publicación: 24 de agosto de 2006
- Este decreto está compuesto por 8 artículos y tiene por objeto regular la constitución del Fondo
para la Igualdad, dependencia estatal adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, a
través de la cual se busca centralizar recursos destinados al combate de la pobreza extrema en
zonas rurales. Entre los recursos con los que cuenta este Fondo, los cuales se encuentran regula-
dos en el artículo 3° de este decreto, destaca especialmente la referencia en el literal a) a aquellos
recursos generados por las medidas de austeridad establecidas en los Decretos de Urgencia N°
019 y 020-2006. Este decreto también contiene, en su artículo 4°, una habilitación especial al
Poder Ejecutivo para disponer, mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas, las transferencias presupuestarias a nivel institucional que se requieran
para viabilizar la operatividad del Fondo.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 022-2006
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
• Materia económica y financiera
El presente decreto cumple con este requisito por cuanto tanto la finalidad a la que se encuentra

35
dirigido, el combate de la pobreza extrema, como los medios empleados para su consecución, la
constitución de un fondo especial, constituyen materia económica y financiera. En líneas gene-
rales, se está disponiendo la afectación de recursos estatales para atender una finalidad consti-
tucional, la creación de oportunidades de superación para aquellos sectores que sufren des-
igualdad, reconocida en el artículo 59° in fine de la Constitución.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
El presente decreto no señala con claridad cuáles son aquellas circunstancias excepcionales que
ameritan su expedición. En su parte considerativa, se limita a reseñar que según cifras oficiales
existen trece millones y medio de peruanos que se encuentran en situación de pobreza, de los
cuales seis millones viven en situación de miseria. Sin embargo, tal dato no califica como una
situación excepcional por cuanto hace referencia a una condición estructural del país, la consta-
tación de un alto grado de desigualdad, la cual corresponde ser resuelta a través de políticas de
Estado de carácter integral. En ese sentido, tampoco puede hablarse de una situación imprevisi-
ble por cuanto se trata de un problema que ha aquejado a nuestro país a lo largo de toda su
historia. Este problema no va a ser resuelto por la mera expedición de un decreto de urgencia.
Por lo tanto, la expedición del presente decreto de urgencia no cumple con este requisito consti-
tucional.
• Necesidad
Habiendo determinado que el presente decreto de urgencia no responde a una circunstancia
excepcional e imprevisible sino a un problema de naturaleza estructural, resulta claro también
que este requisito constitucional tampoco se cumple pues la desigualdad presente en nuestro
país no puede ser resuelta únicamente con la participación del Poder Ejecutivo. Se requiere una
política de Estado de carácter integral, en el marco de la cual participan tanto el Poder Ejecutivo
como el Poder Legislativo, así como los otros niveles de gobierno (regional y local).
• Transitoriedad
No se ha fijado un plazo de vigencia para el Fondo para la Igualdad creado en virtud del presente
decreto de urgencia. En ese sentido, tampoco se cumple con este requisito constitucional por
cuanto se estaría creando una dependencia estatal de carácter permanente dirigida a coadyu-
var a la solución de un problema estructural del país. Tal no constituye la finalidad de los
decretos de urgencia, por lo que el presente decreto de urgencia corresponde ser reputado como
inconstitucional. Inclusive, teniendo en cuenta que posteriormente, el 12 de marzo de 2010, se
dictó el Decreto de Urgencia N° 019-2010, en virtud del cual se dictaron medidas para el finan-
ciamiento de proyectos y actividades con recursos del Fondo para la Igualdad durante el Año
Fiscal 2010, se puede inferir que el gobierno creó tal institución con la intención de que la misma
perdurara en el tiempo de manera indefinida.

36
• Interés nacional
En un sentido general, puede afirmarse que se cumple con este requisito pues el combate de la
pobreza extrema representa uno de los intereses de la sociedad en su conjunto, siendo que el
presente decreto de urgencia establece la conformación de una institución destinada a dicha
finalidad.
• Conexidad
No es necesario pasar a analizar este requisito al haberse demostrado que el presente decreto de
urgencia no responde a una circunstancia excepcional que justifique su expedición.
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
b) Decreto de Urgencia Nº 010-2009
- Fecha de publicación: 30 de enero de 2009
- Este decreto consta de cuatro artículos y tiene por objeto declarar de necesidad nacional la
ejecución prioritaria de diversos proyectos de inversión pública en el contexto de la crisis finan-
ciera internacional. De conformidad con su artículo 3º, la vigencia de este decreto se encuentra
circunscrita a los Años Fiscales 2009 y 2010. Los proyectos de inversión que constituyen objeto
del presente decreto de urgencia se encuentran detallados en el anexo del mismo. Son 52 proyec-
tos correspondientes a distintos sectores, tales como transportes, educación, saneamiento, sa-
lud y energía.
El presente decreto cumple con este requisito por cuanto si bien la finalidad del mismo no se
encuentra referida a estas materias, pues se trata de la ejecución de distintas obras y proyectos
de infraestructura, el medio previsto para su ejecución sí lo es, pues se establece la priorización
de asignación de créditos presupuestarios para llevar a cabo tales proyectos. Asimismo, el
presente decreto apunta a una finalidad prevista en la Constitución, como lo es la promoción

37
por parte del Estado de la creación de riqueza y de la generación de empleo, a la que hacen
referencia específicamente los artículos 58º y 59º de la Carta Magna.
En la medida en que en la parte considerativa de este decreto ni en el texto del mismo se
presentan argumentos que justifican el tratamiento prioritario de los 52 proyectos de inver-
sión que constituyen objeto del mismo, consideramos que no se cumple con este requisito
constitucional. Dicha lista de proyectos es presentada sin precisar las razones o criterios bajo
los cuales se ha seleccionado a los proyectos de inversión que la integran. El decreto se limita
a hacer referencia a la crisis financiera internacional y a la necesidad de tomar acciones frente
a la misma como justificación para el tratamiento prioritario de determinados proyectos de
inversión. En ese sentido, no nos queda claro cuál es en definitiva la circunstancia o situación
excepcional que ha impulsado al Poder Ejecutivo a darle prioridad precisamente a esos 52
proyectos de inversión. Por lo tanto, al no poderse identificar la circunstancia o situación
excepcional que justifica la expedición de este decreto de urgencia, el mismo deviene en in-
constitucional.
• Necesidad
En esta ocasión se está empleando un decreto de urgencia para realizar una declaración de
necesidad nacional y ejecución prioritaria cuando existen otros mecanismos previstos en el
ordenamiento jurídico para tales efectos. Por ejemplo, en el artículo 71º de la Constitución, en
referencia a la excepción a la prohibición constitucional para que los ciudadanos extranjeros
tengan propiedades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras, se señala que la necesi-
dad pública requerida para tales efectos será declarada mediante decreto supremo. En ese sen-
tido, el presente decreto no cumple entonces con el requisito de necesidad pues existen otros
mecanismos disponibles para el Poder Ejecutivo para efectuar declaraciones de necesidad pú-
blica, como es el caso de los decretos supremos.
Asimismo, tampoco se han explicado las razones por las cuales los proyectos de inversión que
constituyen materia del presente decreto de urgencia deben ser exceptuados del procedimiento
ordinario para su tramitación e implementación. En consecuencia, se está utilizando el presente
decreto de urgencia como un mecanismo de exoneración para que determinados proyectos de
inversión se desarrollen sin seguir los trámites legales pertinentes, no existiendo una circuns-
tancia o situación excepcional que justifique dicha exoneración.
• Transitoriedad
El presente decreto de urgencia sí cumple con este requisito pues en su artículo 4º se encuentra
delimitada la vigencia del mismo, la cual se circunscribe a los Años Fiscales 2009 y 2010. Por

38
tanto, no se aprecia que el presente decreto de urgencia se encuentra apuntado a ostentar una
vocación de permanencia que desnaturalice su finalidad.
• Interés nacional
Conforme lo hemos explicado en párrafos anteriores, este es un requisito que, por ser un concep-
to jurídico indeterminado, debe ser leído en consonancia con los anteriores. En ese sentido, al no
haberse identificado claramente cuál es la situación o circunstancia excepcional que amerita la
expedición del presente decreto de urgencia, no se tiene la certeza de que los proyectos de inver-
sión favorecidos en virtud del mismo realmente correspondan al interés nacional. Los contra-
tistas o inversores que se encuentran detrás de tales proyectos de inversión podrían estarse
viendo beneficiados en detrimento de otras necesidades urgentes del país que podrían ser aten-
didas con los recursos presupuestales invertidos en esta medida. En otras palabras, al no darse
explicaciones acerca de las razones concretas que justifican la priorización de tales proyectos de
inversión, se despierta cierta suspicacia acerca de cuáles son los intereses privados que estarían
siendo beneficiados con esta medida en perjuicio del interés nacional.
• Conexidad
No es necesario pasar a analizar este requisito al haberse demostrado que no se ha explicitado
cuál es la situación o circunstancia excepcional que amerita la expedición del presente decreto
de urgencia.
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
c) Decreto de Urgencia Nº 072-2009
- Fecha de publicación: 06 de julio de 2009
- El presente decreto consta de 6 artículos y tiene por objeto disponer medidas para la continuidad de
las labores los días 7, 8 y 9 de julio de 2009. Tales medidas pueden ser resumidas en la ampliación del
tiempo de tolerancia para el inicio de la jornada laboral y en la disposición de una asignación
extraordinaria, ascendente a veinte nuevos soles, para compensar los gastos incurridos por trans-
porte por parte de los trabajadores, tanto para los del sector público como para los del sector privado.
Estas medidas fueron adoptadas en respuesta a las paralizaciones convocadas por el gremio trans-
portista y por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) para dichas fechas.

39
La finalidad del presente decreto de urgencia, según se señalaba en su parte considerativa, era
evitar los perjuicios a la economía nacional que pudieran ocasionarse como consecuencia de las
paralizaciones convocadas por el gremio de transportistas y la CGTP, así como proteger los
derechos de aquellos ciudadanos que debían cumplir con su jornada laboral a pesar de tales
paralizaciones. Como parte de las medidas adoptadas para la consecución de tal finalidad, se
dispuso el pago de una asignación extraordinaria por parte del Estado para aquellos trabajado-
res pertenecientes al sector público. En ese sentido, puede afirmarse que se cumple con este
requisito pues tanto la finalidad como los medios del presente decreto de urgencia se encuentran
referidos a materia económica y financiera.
La circunstancia que justifica la adopción de este decreto de urgencia, a criterio del Poder Ejecuti-
vo, es la convocatoria por parte de determinados gremios de trabajadores para la realización de
paralizaciones en determinadas fechas. No obstante, tal circunstancia no puede ser considerada
como excepcional o imprevisible en tanto que, en la medida en que el derecho de huelga es un
derecho previsto por la Constitución, específicamente en su artículo 28°, el gobierno debe ser
consciente que eventualmente pueden suscitarse manifestaciones en las calles al amparo de dicho
derecho constitucional. En ese sentido, siendo una huelga o paralización un hecho que puede y
debe ser previsto por el gobierno, no puede ser invocado como justificación para la expedición de
un decreto de urgencia. Cabe precisar, no obstante, que la cobertura constitucional de una huelga
se deberá tener en cuenta siempre y cuando la misma se desarrolle de manera pacífica.
Asimismo, conforme fuera explicado líneas arriba, las circunstancias o situaciones que resultan
consecuencia de la negligencia por parte de los funcionarios públicos no pueden ser luego utili-
zadas como supuestos de justificación para la expedición de decretos de urgencia. Hay que tener
en cuenta que constituye responsabilidad del gobierno el adoptar las disposiciones pertinentes
para evitar que aquellas demandas sociales insatisfechas deriven en situaciones de conflicto en
las calles. Por tanto, no puede admitirse que lo que no resolvió con la debida anticipación a
través de canales de diálogo y participación, al devenir en situaciones de conflicto social, preten-
da ser resuelto mediante la expedición de decretos de urgencia y medidas represivas. En el
presente caso, las paralizaciones invocadas por los transportistas se dieron a consecuencia de la
falta de diálogo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones con tales sectores, por lo que, al
ser hechos que resultaban consecuencia de la negligencia de este sector, no podían constituirse
en supuestos habilitantes para la expedición de decretos de urgencia.

Decreto de urgencia

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

La actualidad más candente

La actualidad más candente (20)

Destacado

Destacado (20)

Similar a Decreto de urgencia

Similar a Decreto de urgencia (20)

Más de Williams Torres Reyes

Más de Williams Torres Reyes (11)

Último

Último (20)

Decreto de urgencia